Nayara Ferreira

O controle da atividade financeira e a sua relevância para a efetivação dos Direitos Sociais.

RESUMO: O presente trabalho objeta efetuar uma análise acerca do orçamento público e organização das finanças públicas dos diversos entes públicos, em razão das próprias disposições contidas na Constituição Federal. A partir das definições de organização financeira estatal, este estudo se funda na análise dos direitos sociais, também chamados de segunda dimensão, e a ações para sua concretização a partir da vinculação ao orçamento estatal.

PALAVRAS - CHAVE: Orçamento Público. Organização Do Estado. Atividade Financeira. Direitos Sociais. Bem-Comum.

Sumário: 1. Considerações iniciais. 2. Orçamento público em âmbito constitucional. 3. Os direitos sociais e de segunda dimensão. 4. A utilização do orçamento público na consecução dos direitos sociais. 5. Considerações Finais.

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A atuação estatal, no âmbito de todos os poderes, nas questões acerca da organização das finanças estatais e utilização dos recursos públicos na efetivação dos direitos e garantias previstos constitucionalmente é matéria de grande valia no cenário brasileiro, decorrência do próprio fim social do Estado que é a promoção do bem comum.

Atento a essas questões, o presente artigo objetiva analisar o instituto do orçamento público e as finanças estatais, em especial, as normas a serem criadas pelo Poder Executivo, com interferência do Poder Legislativo, com vistas a organizar a atuação do Estado na adequação das despesas públicas com as receitas a serem arrecadadas pelos entes públicos.

Haverá demonstração dos direitos de segunda dimensão, os quais acabam por exigir uma atuação estatal positiva em face da coletividade, ocupando o Estado um papel primordial na consecução dos direitos sociais e na manutenção de condições mínimas de existência a todos os cidadãos.

De início, é efetuada uma análise constitucional do orçamento público, demonstrando assim, as diversas normas a serem criadas pelos Entes, com vistas a organização financeira e especificação de metas, planos e projetos a serem executados durante um período, seja em um único exercício financeiro, sejam aquelas ações de caráter continuado, as quais serão objeto de descrição nos planos plurianuais.

Por fim, serão demonstrados os motivos pelos quais resta necessária a organização financeira para consecução dos direitos sociais, já que estes deverão ser objeto primordial de atuação estatal.

2. O ORÇAMENTO PÚBLICO EM ÂMBITO CONSTITUCIONAL

O Estado, na busca da efetivação do bem comum para toda a sociedade, utiliza-se da atividade financeira para organizar e satisfazer as reais necessidades de todos. Essa afirmativa se funda no próprio fato de que o Estado não dispõe de todos os recursos disponíveis, fazendo necessário, pois, a organização dos valores arrecadados e dos serviços a serem prestados.

Ao tratar do tema acerca da atuação financeira estatal, Kiyoshi Harada entende que o Estado, a partir da atividade financeira busca obter, gerir e aplicar os recursos financeiros, de modo que tais recursos são necessários para atender as finalidades estatais.[2]

Assim, representa necessária a análise do próprio orçamento público estatal, sua organização com base nas próprias disposições constitucionais, para começar a entender os fundamentos de aplicação financeira estatal para efetivação dos direitos, em especial, os chamados direitos sociais.

O orçamento público estatal, analisado e organizado com base nas premissas do próprio direito financeiro, acabar por servir de suporte para organização das finanças estatais, gerir as relações entre o Estado e o particular, além da busca na promoção e efetivação dos direitos de toda coletividade.

A necessidade de organização da atividade financeira estatal encontra previsão na própria Constituição Federal, havendo necessidade de organização dos entes estatais com vistas a organizar suas despesas para adequarem as próprias receitas públicas.

Sobre o assunto, a Constituição Federal preleciona em seu art. 165 acerca atuação estatal, através do Poder Executivo, na escolha dos destinos que serão dados aos recursos públicos. Vejamos os três tipos de normas a serem criadas:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.”[3]

O chamado plano plurianual, lei que organiza a atividade financeira estatal por um período de tempo maior, com duração de 03 (três) anos, além de consignar as diretrizes e metas da Administração Pública, traz em seu bojo os próprios programas de duração continuada, ou seja, faz referências a atuações efetivadas por mais de um exercício financeiro.[4]

A lei de diretrizes orçamentárias, como o próprio nome já especifica, se refere aquela norma que dispõe sobre as próprias metas e prioridades da Administração Pública, orientando a elaboração de legislação orçamentária e tributária, entre outras questões organização financeira, a qual deverá ser apresentada pelo Poder Executivo, e apreciada pelo Poder Legislativo de cada esfera política.[5]

A lei orçamentária anual, por sua vez, diz respeito a própria norma de iniciativa do Poder Executivo, que contará com a organização financeira de cada esfera de governo dispondo sobre as ações, metas e investimentos a serem efetivados em período menor, já que diz respeito a cada exercício financeiro.[6]

Das disposições expressas na Constituição Federal, é fácil constatar a necessidade de que os poderes executivos de cada esfera de atuação, seja ela federal, estadual, distrital ou municipal deverá se organizar no sentido de estabelecer a sua organização financeira, com prioridades e diretrizes econômicas para a gestão, organização necessária para concretização do bem comum, utilizando dos recursos disponíveis ou aqueles a serem arrecadados.

Quando dessa atuação na organização financeira e na definição de despesas públicas a serem realizadas, não pode deixar de se fundamentar nos princípios e regras constitucionalmente esculpidos na lei maior, em especial nos próprios direitos e garantias fundamentais.

Assim, o ente público, por meio do poder executivo e através das diversas normas insculpidas constitucionalmente, acaba por organizar as suas despesas públicas, tomando como embasamento as próprias necessidades públicas, utilizando-se das próprias garantias constitucionais na busca do seu fim social, qual, seja, o bem comum de toda sociedade.

3. OS DIREITOS SOCIAIS E DE SEGUNDA DIMENSÃO

Com previsão expressa no Capítulo II, do Título II da Constituição Federal de 1988, os direitos sociais se configuram como próprias prestações positivas a serem efetivadas pelo Estado, oferecendo a coletividade a concretização de uma vida digna, com foco no bem maior, qual seja, o interesse social.

Essa espécie de direitos, considerados como de segunda dimensão, surgiu ao longo do século XX, a partir das reivindicações estatais com vistas à participação social perante a coletividade, promovendo a própria justiça entre os povos e superando o próprio idealismo de modelo liberalista surgido no século XIX.[7]

Sobre o assunto, em artigo publicado, Juliana Cristine Diniz Campos preconiza:

“Tal dimensão de direitos fundamentais identifica-se como pretensões relativas à educação, ao trabalho, à moradia, à previdência social, entre outros elementos, todos abrangidos pela ideologia do Estado Social, enquanto modelo de organização política que tem como objetivo primordial a consecução do bem-estar, fundado na dignidade da pessoa humana”.[8]

Neste sentido, a Constituição Federal atual traz em seu bojo, dentre os dispositivos primordiais, considerados como cláusulas pétreas[9], a promoção dos direitos sociais por parte dos poderes instituídos, a atuação estatal preponderante com vistas a garantir uma organização política voltada a promoção de políticas públicas em benefício de toda coletividade.

Sobre a efetivação dos direitos sociais, Robert Alexy preleciona acerca de um padrão mínimo, a ser satisfeito pela Poder Público com vistas a garantir condições mínimas de existência da população, entendendo o mesmo que:

“O modelo não determina quais direitos fundamentais sociais definitivos o indivíduo tem. Mas ele diz que ele pode ter alguns e o que é relevante para sua existência e seu conteúdo. A resposta detalhada a essa questão é tarefa da dogmática de cada um dos direitos fundamentais sociais. Mesmo assim, é possível dar aqui, uma resposta geral. Uma posição no âmbito dos direitos a prestações tem que ser vista como definitivamente garantida se (1) o princípio da liberdade fática a exigir de forma premente e se (2) o princípio da separação dos poderes e o princípio democrático (que inclui a competência orçamentária do parlamento) bem como (3) os princípios materiais colidentes (especialmente aqueles que dizem respeito à liberdade fática de outrem) forem afetados em medida relativamente pequena pela garantia constitucional da posição prestacional e pelas decisões do tribunal que a levarem em consideração. Essas condições são necessariamente satisfeitas no caso dos direitos fundamentais sociais mínimos, ou seja, por exemplo, pelos direitos a um mínimo existencial, a uma moradia simples, à educação fundamental e média, à educação profissionalizante e a um patamar mínimo de assistência médica”.[10]

Assim, não existem dúvidas que a atuação estatal, de todos os poderes, em especial o Poder Executivo, deve se pautar na busca pela concretização dos direitos sociais previstos, com vistas a promover uma saúde e educação de qualidade a toda a coletividade, garantindo um mínimo existencial a cada cidadão. Não pode ficar de fora também a moradia digna, alimentação, trabalho e previdência, além dos demais previstos por todo o texto constitucional.[11]

4. A UTILIZAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NA CONSECUÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS

Como o Estado tem por fim social a realização do bem comum, buscando realizar o bem-estar para toda sociedade, a organização das finanças públicas é matéria de extrema importância quando se fala na consecução dos próprios direitos sociais. Isso se deve ao fato da atividade financeira ser essencial para consecução das atividades do Estado, dentre as quais se destaca a promoção dos direitos sociais.

Sobre o assunto, preleciona Kiyoshi Harada

“(...) a finalidade última do Estado é a realização do bem comum. E para isso o Estado precisa prover e aplicar os recursos financeiros. Daí por que os fins da atividade financeira coincidem com as próprias finalidades da atuação estatal destinada à satisfação das necessidades coletivas, que crescem na mesma proporção do agigantamento do Estado moderno.”[12]

Assim, o Estado tem como finalidade a realização das necessidades públicas, as quais poderão ser efetivadas de forma exclusiva pelo Estado ou por meio de delegação a outros entes, como as concessionárias de serviço público, por meio do instituto jurídico da concessão.

Como os direitos sociais encontram previsão expressa na Constituição Federal, caracterizando uma verdadeira prestação estatal perante a sociedade, face a força normativa contida no art. 6º da Carta Constitucional, há necessidade de adequação de concretização desses direitos a partir dos recursos financeiros disponíveis, devendo existir expressa previsão nas normas orçamentárias de cada esfera estatal, sejam aquelas de período mínimo, como a lei orçamentária anual, sejam aquelas atinentes a um período maior de atuação, como é o caso do plano plurianual.

A questão orçamentária no Brasil, não é matéria a ser atribuída apenas ao Poder Executivo, já que o Poder Legislativo tem papel primordial de aprovar as diretrizes orçamentárias, planos e programas que influenciam na lei orçamentária anual e plano plurianual. Assim, quando da alocação dos recursos público, o administrador não pode deixar de buscar as formas devidas na consecução dos direitos sociais, com vistas a garantir o mínimo existencial e impedir o gasto de recursos públicos em questão sem necessidade prática.

Sobre esse assunto, os próprios Tribunais Superiores já têm entendimento no sentido de que o Estado deverá prover os meios necessários, a partir do orçamento público, com vistas a promover ao alcance dos direitos sociais. O Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, a exemplo do RE 195.192/RS[13], de Relatoria do Ministro Marco Aurélio, e do RE 271.286 AGR/RS de Relatoria do E. Ministro Celso de Mello, entenderam que o direito à saúde, constitucionalmente protegido, deve ser tutelado pelo Poder Público, na busca de implementação de políticas públicas de acesso igualitário a todos. Vejamos o ementário deste Recurso Extraordinário de lavra do Ministro Celso de Mello:

E M E N T A: PACIENTE COM HIV/AIDS - PESSOA DESTITUÍDA DE RECURSOS FINANCEIROS - DIREITO À VIDA E À SAÚDE - FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTOS - DEVER CONSTITUCIONAL DO PODER PÚBLICO (CF, ARTS. 5º, CAPUT, E 196)- PRECEDENTES (STF) - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O DIREITO À SAÚDE REPRESENTA CONSEQÜÊNCIA CONSTITUCIONAL INDISSOCIÁVEL DO DIREITO À VIDA. - O direito público subjetivo à saúde representa prerrogativa jurídica indisponível assegurada à generalidade das pessoas pela própria Constituição da República (art. 196). Traduz bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve velar, de maneira responsável, o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas idôneas que visem a garantir, aos cidadãos, inclusive àqueles portadores do vírus HIV, o acesso universal e igualitário à assistência farmacêutica e médico-hospitalar. - O direito à saúde - além de qualificar-se como direito fundamental que assiste a todas as pessoas - representa consequência constitucional indissociável do direito à vida. O Poder Público, qualquer que seja a esfera institucional de sua atuação no plano da organização federativa brasileira, não pode mostrar-se indiferente ao problema da saúde da população, sob pena de incidir, ainda que por censurável omissão, em grave comportamento inconstitucional. A INTERPRETAÇÃO DA NORMA PROGRAMÁTICA NÃO PODE TRANSFORMÁ- LA EM PROMESSA CONSTITUCIONAL INCONSEQÜENTE. - O caráter programático da regra inscrita no art. 196 da Carta Política - que tem por destinatários todos os entes políticos que compõem, no plano institucional, a organização federativa do Estado brasileiro - não pode converter-se em promessa constitucional inconsequente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE MEDICAMENTOS A PESSOAS CARENTES. - O reconhecimento judicial da validade jurídica de programas de distribuição gratuita de medicamentos a pessoas carentes, inclusive àquelas portadoras do vírus HIV/AIDS, dá efetividade a preceitos fundamentais da Constituição da República (arts. 5º, caput, e 196) e representa, na concreção do seu alcance, um gesto reverente e solidário de apreço à vida e à saúde das pessoas, especialmente daquelas que nada têm e nada possuem, a não ser a consciência de sua própria humanidade e de sua essencial dignidade. Precedentes do STF.[14]

Neste sentido, os Administradores Públicos, em especial os chefes do Poder Executivo, com competência para criação das leis de organização financeira estatal, o Poder Legislativo, competente na votação das respetivas propostas legislativas emanadas pelo Executivo, e até o Poder Judiciário, como próprio fiscal da lei, na busca em acabar com as ilegalidades e desigualdades, deverão atuar com vistas a promover a consecução dos direitos sociais para toda coletividade.

Quando da organização do orçamento público, na definição de despesas públicas a serem realizadas a longo e curto prazo, é necessária a alocação dos recursos nas matérias que envolvam os direitos à saúde, direito à moradia digna e demais expostos na legislação.

Na alocação dos recursos públicos na efetivação dos direitos sociais, o próprio Ministério Público, fiscal da lei e da ordem, tem atuação bastante significativa perante os poderes instituídos, quando é recorrente as recomendações de utilização ou inutilização de gastos públicos com determinadas despesas, preferindo aquelas de maior importância social.

Assim, além de buscar a economia e eficiência dos gastos públicos, o Administrador deve se fundar na própria consecução e garantia dos direitos constitucionalmente previstos, sempre que possível intervindo nos orçamentos com vistas a contribuir na modificação da estrutura social, na busca do próprio fim social do Estado, qual seja, o bem comum de toda coletividade.

5. CONCLUSÃO

A organização do orçamento público é de suma importância no ordenamento jurídico e na atuação da Administração Pública perante a coletividade, já que se buscar garantir a melhor prestação estatal dentro as receitas a serem recolhidas pelo ente estatal em cada exercício financeiro ou em metas de natureza continuada.

Além de positivar a forma de organização orçamentária estatal, definindo as normas a serem instituídas para consecução da atividade financeira estatal, a Constituição Federal também trouxe em seu bojo a demonstração dos direitos sociais, como fundamentais para o cidadão, de forma que não serão passíveis de modificação posterior, em face da sua própria condição de cláusula pétrea.

Como a concretização desses direitos necessitam de ações emanadas por parte do Poder Público, o que, por sua vez, exige despesas orçamentárias de acordo com a possibilidade financeira de cada Ente público, é patente a necessidade de organização dos mesmo com vistas a adequar seus orçamentos as necessidades fundamentais da coletividade, de forma a garantir o mínimo existencial.

Assim, não restam dúvidas de que as normas atinentes à organização financeira e ao orçamento público devem ser vistas com mais seriedade por todos os poderes instituídos, já que é uma espécie de planejamento estatal no qual não podem ficar de fora os direitos sociais, os quais tem um comando constitucional fortíssimo perante as demais normas, e foram criados justamente na exigência de uma atuação positiva estatal, garantindo um mínimo existencial à coletividade.

REFERÊNCIAS

ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

BRASIL, Constituição Federal de 05 de outubro 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/constituição.htm. Acesso em: 08/06/2017.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 271286 AgR/RS; Recurso Extraordinário; Relator: Min. Celso de Mello; Órgão Julgador: Segunda Turma, Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28RE%24%ESCLA%2E+E+271286%2.... Acesso em 11/06/2017.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 195192/RS; Recurso Extraordinário; Relator: Min. Marco Aurélio; Órgão Julgador: 2º Turma; Julgamento: 22/02/2000, disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=1625023. Acesso em 11/06/2017.

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 25º Edição Revista e Ampliada, Ed. Atlas. 2016

MATIAS. Neoconstitucionalismo e Direitos Fundamentais. CAMPOS, Juliana Cristine Diniz. Os Direitos Sociais Como Cláusulas Pétreas na Constituição Federal de 1988. São Paulo. Ed. Atlas, 2009.

[1] Nayara Ferreira Pereira. Acadêmica de Direito pela Universidade Católica de Salvador. Campus Pituaçu. Salvador, 2017

[2] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 25º Edição Revista e Ampliada, Ed. Atlas. 2016

[3] CF 88, Art. 165, caput.

[4] CRFB/88, Art. 165, § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

[5] CRFB/88, Art. 165, § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

[6] CRFB/88, Art. 165, § 5º A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

[7] MATIAS. Neoconstitucionalismo e Direitos Fundamentais. CAMPOS, Juliana Cristine Diniz. Os Direitos Sociais Como Cláusulas Pétreas na Constituição Federal de 1988. São Paulo. Ed. Atlas, 2009. Pag. 189

[8] MATIAS. Neoconstitucionalismo e Direitos Fundamentais. CAMPOS, Juliana Cristine Diniz. Os Direitos Sociais Como Cláusulas Pétreas na Constituição Federal de 1988. São Paulo. Ed. Atlas, 2009. Pag. 189

[9] CRFB, Art. 60, § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.

[10] ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

[11]CRFB, Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

[12] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 25º Edição Revista e Ampliada, Ed. Atlas. 2016

[13] STF; RE 195192/RS; Recurso Extraordinário; Relator: Min. Marco Aurélio; Órgão Julgador: 2º Turma; Julgamento: 22/02/2000; Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA - ADEQUAÇÃO - INCISO LXIX, DO ARTIGO 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Uma vez assentado no acórdão proferido o concurso da primeira condição da ação mandamental - direito líquido e certo - descabe concluir pela transgressão ao inciso LXIX do artigo 5º da Constituição Federal. SAÚDE - AQUISIÇÃO E FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS - DOENÇA RARA. Incumbe ao Estado (gênero) proporcionar meios visando a alcançar a saúde, especialmente quando envolvida criança e adolescente. O Sistema Único de Saúde torna a responsabilidade linear alcançando a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

[14] STF; RE 271286 AgR/RS; Recurso Extraordinário; Relator: Min. Celso de Mello; Órgão Julgador: Segunda Turma; Julgamento: 12/09/2000

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