TCU - REPRESENTAÇÃO | REPR 10/2026

Adoto como relatório, com os ajustes pertinentes, o despacho que fundamentou a concessão da medida cautelar ora em apreciação (peça 73):
"Trata-se de representação formulada pela empresa Etesco Construções e Comércio Ltda., com pedido de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades na Licitação Eletrônica 51/2025, conduzida pela Autoridade Portuária de Santos S.A. (APS), cujo objeto é a contratação de serviços de dragagem de manutenção do Porto de Santos.
2. Em síntese, a representante insurge-se contra a decisão da comissão de licitação que a desclassificou do certame. Alega, essencialmente, que a desclassificação foi indevida, pois motivada pela apresentação tardia da planilha de custos e composição de BDI, falha que considera meramente formal e sanável, tanto que fora objeto de diligência cumprida tempestivamente.
3. Sustenta que a revogação dessa diligência pela APS, sob o argumento de vício insanável, configurou excesso de formalismo e violação aos princípios da razoabilidade e da vantajosidade, uma vez que sua proposta seria R$ 10.057.146,89 inferior à da licitante declarada vencedora, a empresa Jan de Nul do Brasil Dragagem Ltda.
4. A representante aponta, ainda, suposta violação ao princípio da isonomia, sugerindo tratamento diferenciado conferido à concorrente declarada vencedora, e requer a suspensão cautelar do certame para evitar dano ao erário.
5. Em exame preliminar (peça 23), considerei prudente, antes de decidir sobre a medida cautelar, promover a oitiva prévia da Autoridade Portuária de Santos S.A. e da sociedade empresária Jan de Nul do Brasil Dragagem Ltda., para que se manifestassem sobre os fatos apontados.
6. Em instrução de mérito (peça 70), a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) analisou as respostas às oitivas e concluiu pela improcedência do pedido de cautelar e pela procedência apenas parcial da representação.
7. A unidade instrutora corroborou a tese da representante de que a ausência inicial da planilha de custos e do BDI constituía vício sanável, caracterizando a desclassificação por esse motivo como formalismo excessivo, em dissonância com a jurisprudência deste Tribunal (a exemplo do Acórdão 1211/2021-TCU-Plenário (Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues).
8. Contudo, a análise técnica apontou, a partir dos elementos trazidos pela empresa Jan de Nul (peça 67) e pela interveniente DTA Engenharia (peça 31), um vício autônomo e insanável na proposta da Etesco: a alteração da composição do consórcio durante a fase de julgamento da licitação.
9. Verificou-se que a representante apresentou, em momentos distintos, termos de compromisso de constituição de consórcio com quadros societários divergentes - excluindo a empresa Neptune Brasil e alterando percentuais de participação -, o que viola o art. 31 da Lei 13.303/2016 e o entendimento firmado no Acórdão 596/2025-TCU-Plenário , de minha relatoria.
10. Diante disso, a AudContratações entendeu que, embora a APS tenha errado ao desclassificar a licitante pela falta da planilha, a Etesco não poderia ser declarada vencedora devido à alteração do consórcio com o certame em andamento.
11. Por essa razão, propôs indeferir a cautelar e considerar a representação parcialmente procedente, apenas para dar ciência à APS sobre a falha formal identificada, sem determinar o retorno de fase, dado que o resultado prático (inabilitação/desclassificação da Etesco) se manteria por fundamento diverso.
12. Ato contínuo, a representante acostou aos autos novos elementos (peça 72), argumentando que a alteração do consórcio não prejudicou a capacidade técnica da licitante e apontando graves indícios de "jogo de planilha" na proposta da empresa declarada vencedora.
13. Passo a decidir.
14. Em que pese a detida análise empreendida pela unidade instrutora, entendo que os novos elementos trazidos aos autos, quando examinados em cotejo com a jurisprudência desta Corte e com o estágio atual do certame, alteram substancialmente o panorama processual e recomendam a concessão da medida cautelar, a fim de evitar dano iminente e de difícil reversão ao erário e resguardar a efetividade do controle externo.
15. A unidade instrutora opinou pelo arquivamento do feito baseada, em essência, em dois pilares: (i) a suposta suficiência da suspensão administrativa do certame pela APS para afastar o periculum in mora ; e (ii) a tese de que a alteração na composição do consórcio da representante seria vício insanável, tornando ineficaz a discussão sobre a desclassificação original.
16. Divirjo de ambas as premissas, pelos fundamentos que passo a expor.
17. Quanto ao requisito do periculum in mora , registro, de início, que a mera suspensão voluntária do certame pela entidade promotora não tem o condão de afastar a necessidade de atuação cautelar deste Tribunal. Trata-se de providência fundada na autotutela administrativa, de natureza precária e revogável, que não estabiliza o estado de coisas nem assegura, por si só, o efeito útil do processo de controle externo.
18. Com efeito, a suspensão administrativa mantém integralmente na esfera do gestor o "controle do tempo" do procedimento: pode ser levantada por decisão interna, a qualquer momento, sem condicionantes objetivos, abrindo-se espaço para retomada abrupta da marcha do certame e prática de atos potencialmente irreversíveis (julgamento de recursos, homologação e contratação).
19. Esse risco é tanto mais relevante quando a própria unidade jurisdicionada sustenta, com ênfase, a legalidade dos atos praticados, o que indica que a suspensão comunicada não decorre de revisão substancial de mérito, mas de deferência momentânea ao escrutínio desta Corte.
20. A jurisprudência desta Casa é firme ao enfatizar que suspensão administrativa não substitui a segurança jurídica da medida cautelar expedida pelo TCU, justamente porque aquela se revela instável, passível de reversão a qualquer tempo pela gestão, sem garantias de que a retomada ocorrerá com o conjunto mínimo de lastro técnico exigível.
21. Nesse sentido, o Acórdão 1829/2022-TCU-Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler) pontuou que a cautelar desta Corte detém força cogente e confere estabilidade jurídica ao estancar o andamento do certame até a decisão final, blindando o processo contra retomadas açodadas.
22. De igual modo, no Acórdão 2966/2021-TCU-Plenário (Rel. Min. Vital do Rego), o Tribunal referendou despacho cautelar mesmo diante de suspensão pela origem, reconhecendo que a tutela do controle externo agrega vinculação e previne riscos de prosseguimento indevido.
23. Reforça esse entendimento o Acórdão 2432/2024-TCU-Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler), o qual rejeitou proposta de indeferimento de cautelar formulada sob o fundamento exclusivo de que o órgão licitante havia suspendido o pregão. Entendeu-se, naquela assentada, que a atuação do TCU ainda se fazia necessária, dada a precariedade da suspensão originária e a necessidade de resguardar a jurisdição de contas contra a consumação de situações de difícil reversão.
24. Cumpre anotar, ademais, que a tutela cautelar, aqui, é indispensável não apenas para paralisar o procedimento, mas para vincular a Administração e terceiros à obrigação de não praticar atos irreversíveis, prevenindo manobras, pressões ou decisões repentinas de retomada prematura.
25. A suspensão administrativa, embora sinalize certo autocontrole, não gera confiança jurídica suficiente; ao contrário, evidencia que há pontos relevantes a sanear e que o procedimento carece de estabilização externa para que o Tribunal possa exercer o controle de maneira efetiva.
26. Em suma, o periculum in mora não se encontra afastado: persiste, latente, na possibilidade de retomada do certame e de contratação antes do pronunciamento definitivo desta Corte, com potencial consolidação de quadro fático-jurídico de alto custo de reversão. Por essa razão, exige-se a medida cautelar como instrumento de preservação do resultado útil do processo.
27. Com efeito, a continuidade do procedimento, com a iminente adjudicação e subsequente contratação da proposta subsequente, tende a consolidar contratação menos vantajosa, com diferença informada de aproximadamente R$ 10 milhões em relação à oferta da representante.
28. Essa diferença não se confunde com mero ganho competitivo: traduz potencial perda direta para a Administração, em cenário em que ainda subsistem controvérsias relevantes acerca da regularidade do julgamento e, portanto, acerca da própria legitimidade do resultado proclamado, conforme demonstrarei adiante.
29. Mais do que isso, a consumação do contrato - com mobilização de recursos, cronogramas, ordens de serviço, custos de estruturação e início de execução - cria um quadro de alto custo de reversão, com repercussões práticas típicas de fato consumado: necessidade de desfazimento de atos, reequacionamento de planejamento, risco de pleitos indenizatórios e, sobretudo, restrição objetiva às alternativas de recomposição do resultado licitatório sem onerar ainda mais a Administração.
30. Em tais condições, a demora na intervenção pode esvaziar o efeito útil do controle externo, convertendo eventual procedência futura em providência meramente declaratória ou de implementação antieconômica.
31. A jurisprudência desta Casa tem reconhecido que a demonstração de risco concreto de prejuízo ao erário, bem como a possibilidade de consolidação de situação de difícil reversão, caracteriza periculum in mora apto a justificar a atuação cautelar do Tribunal, nos termos do art. 276 do Regimento Interno.
32. Ademais, esta Corte também tem enfatizado que a análise do perigo da demora deve considerar, inclusive, a perspectiva de periculum in mora reverso, a depender das consequências concretas da intervenção ou da inércia cautelar, conforme se extrai do Acórdão 2552/2020-TCU-Plenário (Rel. Min. Subst. Weder de Oliveira).
33. Soma-se ao risco imediato um agravante qualitativo: os indícios de "jogo de planilha" e de reformulação substancial de proposta, apontados nos elementos adicionais trazidos pela representante (peça 72). Embora a análise exauriente deva ser reservada ao mérito, tais indícios, em juízo de delibação, ampliam o espectro do risco, pois não se limitam a impacto financeiro inicial, mas podem revelar estrutura de preços apta a produzir majoração indevida de dispêndios na fase de execução, por meio da concentração de remuneração em itens de maior probabilidade de aditamento quantitativo.
34. Registre-se, nesse sentido, que há representação em trâmite nesta Corte (TC Processo 024.204/2025-0 ), formulada por licitante participante do mesmo certame, relatando a ocorrência de duas rodadas de diligências direcionadas exclusivamente à licitante declarada vencedora, com alegação de que tais medidas teriam extrapolado o saneamento e permitido alterações substanciais na proposta econômica.
35. A unidade instrutora absteve-se de enfrentar o ponto sob a justificativa de haver esse mencionado processo conexo. Ocorre que a segmentação procedimental não pode operar como salvo-conduto para a contratação imediata de proposta sob questionamento relevante, antes de pronunciamento conclusivo deste Tribunal sobre a sua higidez no bojo destes autos.
36. A cautelar, aqui, não antecipa o julgamento do processo conexo; ela atua como mecanismo de preservação do status quo e de prevenção à consolidação de situação fática de difícil recomposição, assegurando que o Tribunal disponha de tempo útil para concluir, com segurança, sobre a regularidade do julgamento e sobre a conformidade da contratação com o interesse público.
37. Nessa linha, os elementos noticiados - a exemplo de descontos expressivos em itens de baixa materialidade e da concentração relativa de preços em itens mais sensíveis a aditivos - reforçam a prudência da medida, em linha com a orientação firmada no Acórdão 4034/2020-TCU-Plenário (Rel. Min. Subst. André Luís de Carvalho), no qual esta Corte rechaçou a distribuição irregular de preços unitários quando capaz de conduzir a pagamentos indevidos e a sobrepreço/superfaturamento futuros.
38. Reforça a presença do fumus boni iuris , em sede de cognição sumária, a aparente violação ao princípio da isonomia, evidenciada pela assimetria de rigor no tratamento conferido às licitantes.
39. Os autos indicam que a representante foi desclassificada em razão da ausência inicial de planilha de custos e composição de BDI - documento de caráter instrumental, voltado a detalhar a formação do preço, e não a alterá-lo -, embora a Administração tenha aberto diligência e a empresa tenha atendido ao chamado, tempestivamente, sem modificação do preço global ofertado.
40. Nesse contexto, a revogação da diligência - com posterior desclassificação sob o rótulo de "vício insanável" - assume contornos de ato incompatível com a diretriz do formalismo moderado e com o dever de seleção da proposta mais vantajosa. Isso porque, em regra, se o documento faltante não altera o conteúdo econômico da oferta, mas apenas o explicita (permitindo verificar exequibilidade, coerência e conformidade do preço), sua apresentação em diligência não representa reabertura da disputa nem afronta à igualdade de condições; ao contrário, revela providência destinada a sanear falha formal e a preservar o caráter competitivo do certame.
41. A jurisprudência desta Corte é orientativa no sentido de que equívocos de baixa materialidade ou omissões documentais sanáveis não devem suplantar o interesse público na contratação mais vantajosa, desde que preservado o preço global e assegurado o julgamento objetivo. O Acórdão 2239/2018-TCU-Plenário (Rel. Min. Ana Arraes) é claro ao rechaçar exclusões por defeitos formais de pequena monta quando a correção pode ser promovida sem quebra de isonomia.
42. Na mesma linha, o Acórdão 1211/2021-TCU-Plenário (Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues) assentou que admitir a juntada posterior de documento que ateste condição já existente à época da proposta não fere a isonomia; ao contrário, a desclassificação sumária, sem saneamento possível, é que contraria o interesse público ao fazer prevalecer o procedimento como fim em si mesmo.
43. Soma-se a isso a alegação, que não se mostra desprezível em juízo de delibação, de que a licitante declarada vencedora teria sido instada a realizar ajustes em aspectos de sua proposta durante a fase de julgamento, enquanto se negou à representante a convalidação de documento acessório, já apresentado em diligência, sem impacto no preço global.
44. Se confirmado, esse cenário sugere potencial discrepância de tratamento na condução do certame, com repercussão sobre a isonomia e a impessoalidade, e reforça a necessidade de suspensão cautelar para que o Tribunal possa apurar, com segurança, se a condução do certame preservou a coerência decisória e a paridade de abordagem.
45. Em suma, a exclusão da proposta mais vantajosa por falha formal saneada em diligência, sem alteração do preço global, indica descompasso com os princípios da razoabilidade, competitividade e economicidade. Não se pode, portanto, permitir que o processo (meio) prevaleça sobre o resultado (fim), sobretudo quando o custo dessa opção formalista pode representar prejuízo milionário e risco de contratação menos eficiente.
46. Superadas as razões que evidenciam o risco concreto de dano ao erário e a plausibilidade jurídica das falhas apontadas na condução do certame, cumpre enfrentar a questão da alteração na composição do consórcio da representante, apontada como fundamento autônomo pela unidade instrutora para considerar ineficaz a controvérsia e, por consequência, indeferir a cautelar.
47. A propósito, a unidade considerou que a apresentação de termos de compromisso consorcial em versões distintas - com exclusão de empresa integrante e redistribuição de percentuais - configuraria vício insanável, suficiente, por si só, para manter hígida a desclassificação.
48. Não desconheço a relevância do tema, nem a necessidade de resguardar, no âmbito das contratações públicas, a estabilidade da formação subjetiva do licitante, sobretudo para prevenir expedientes voltados a burlar requisitos de habilitação e a comprometer a segurança da execução contratual.
49. Ocorre que, no caso concreto, a invocação automática dessa premissa, em sede de análise cautelar, não se mostra suficiente para afastar, de plano, a necessidade de intervenção preventiva deste Tribunal.
50. Isso porque a medida cautelar se funda em juízo de cognição sumária, e não se presta à consolidação de conclusões definitivas sobre matéria que demanda apuração técnica mais densa, especialmente quando se discute se a alteração consorcial produziu, ou não, efetivo impacto sobre os requisitos de habilitação e sobre a capacidade de execução do objeto.
51. Os elementos adicionais acostados aos autos sustentam que a empresa retirada do consórcio detinha participação minoritária, sem relevância material para a comprovação da qualificação técnica exigida, permanecendo a líder remanescente com capacidade integral de atendimento dos requisitos editalícios.
52. Ainda que tais alegações não possam ser, neste momento, acolhidas de forma conclusiva, elas são suficientes para evidenciar que a hipótese não se esgota, necessariamente, em um vício formal absoluto e autoexecutável, mas pode exigir avaliação objetiva sobre a existência de prejuízo à habilitação e à execução contratual.
53. Nessa perspectiva, revela-se imprescindível realizar o devido distinguishing : precedentes restritivos quanto à alteração de consórcio têm como núcleo de proteção impedir fraudes e manobras destinadas a suprir, a posteriori , requisitos técnicos ou econômico-financeiros que o licitante originalmente não detinha.
54. Quando, entretanto, se alega que a alteração não implicou ganho competitivo indevido nem supriu requisito inexistente, e que a aptidão para contratar se manteve íntegra, o exame deixa de ser meramente formal e passa a demandar apuração acerca do grau de essencialidade da consorciada retirada, bem como da efetiva preservação das garantias exigidas para execução do objeto.
55. É precisamente por essa razão que não se mostra apropriado, neste momento, indeferir, de modo prematuro, a tutela cautelar com fundamento exclusivo na tese de insanabilidade, sob pena de converter o controle externo em atuação tardia e potencialmente inócua.
56. Se, ao final, restar demonstrado que a alteração consorcial foi indevida e materialmente relevante, a medida cautelar terá apenas preservado o status quo enquanto se realizava a instrução necessária; por outro lado, se vier a ser confirmada a inexistência de prejuízo e a manutenção da capacidade plena de execução do objeto, o indeferimento da cautelar nesta fase poderá ter permitido a contratação menos vantajosa e consolidado situação de difícil recomposição.
57. Assim, à luz do princípio do pas de nullité sans grief , entendo importante reconhecer que a simples constatação de alteração formal na composição consorcial não dispensa, por si só, a análise do potencial prejuízo concreto à habilitação e à segurança contratual, sobretudo em cenário no qual subsistem fundadas dúvidas sobre a regularidade do julgamento e no qual o diferencial econômico em disputa é expressivo.
58. A prudência, portanto, recomenda que se preserve o estado atual do certame por meio de cautelar, assegurando-se a este Tribunal tempo útil para verificar, com profundidade, se a alteração apontada comprometeu efetivamente a higidez da contratação ou se se trata de questão que admite tratamento compatível com a razoabilidade e a preservação do interesse público.
59. Nesses termos, a questão do consórcio, longe de autorizar arquivamento prematuro, reforça a necessidade de aprofundamento instrutório, com a devida oitiva da unidade jurisdicionada e exame técnico específico, de modo a permitir que o Tribunal delibere com segurança, em sede de mérito, sobre a gravidade, a materialidade e as consequências jurídicas da reconfiguração consorcial.
60. Ante o exposto, decido:
a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal;
b) deferir a medida cautelar, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU, para determinar à Autoridade Portuária de Santos S.A. (APS) que suspenda imediatamente o andamento da Licitação Eletrônica 51/2025, abstendo-se de praticar quaisquer atos tendentes à consolidação do resultado do certame, até ulterior deliberação deste Tribunal;
c) promover a oitiva da Autoridade Portuária de Santos S.A. (APS), com fulcro no art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, manifeste-se sobre os pressupostos da medida cautelar deferida e apresente esclarecimentos, acompanhados dos documentos pertinentes, acerca dos seguintes pontos:
c.1) a fundamentação técnico-jurídica adotada para a desclassificação da proposta mais vantajosa sob a alegação de vício insanável na apresentação da planilha de custos e do BDI, indicando, de forma objetiva, por que a Comissão de Licitação reputou insuficiente a diligência saneadora, ainda que a documentação tenha sido apresentada sem alteração do preço global ofertado, em aparente dissonância com o princípio do formalismo moderado, com a busca da verdade material e com a jurisprudência deste Tribunal (a exemplo do Acórdão 1211/2021-TCU-Plenário ), especialmente diante do potencial prejuízo ao erário estimado em aproximadamente R$ 10 milhões;
c.2) a justificativa para a eventual não uniformidade de critérios de saneamento e de condução do julgamento, explicitando as razões pelas quais teriam sido admitidas correções/ajustes de natureza técnica na proposta da licitante declarada vencedora (tais como ajustes em volume de clamshell e capacidade de cisterna), ao passo que se teria recusado o saneamento de falha formal imputada à representante, circunstância que, em tese, pode repercutir sobre os princípios da isonomia, da impessoalidade e do julgamento objetivo;
c.3) a avaliação técnica e conclusiva sobre a manutenção (ou não) das condições de habilitação técnica e econômico-financeira do Consórcio Santos Dragagem após a retirada da consorciada minoritária (Neptune Brasil), demonstrando, de forma fundamentada, se houve prejuízo efetivo à garantia de execução do objeto ou se a capacidade da líder remanescente é suficiente para atender integralmente aos requisitos editalícios, à luz do entendimento firmado no Acórdão 2130/2016-TCU-Plenário e do princípio do pas de nullité sans grief ;
d) promover a oitiva da sociedade empresária Jan de Nul do Brasil Dragagem Ltda., nos termos do art. 276, § 3º, c/c art. 250, inciso V, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, caso queira, manifeste-se sobre os fatos apontados, em especial quanto aos indícios de jogo de planilha em sua proposta de preços, inclusive no que se refere à distribuição de preços unitários (descontos expressivos em itens de baixa materialidade e valores elevados em itens potencialmente sensíveis a aditivos), bem como sobre os elementos técnicos que entender pertinentes para demonstrar a higidez e o equilíbrio econômico-financeiro da proposta;
e) encaminhar cópia deste despacho, da instrução da unidade instrutora e da petição de elementos adicionais (peça 72) à Autoridade Portuária de Santos S.A. e à empresa Jan de Nul do Brasil Dragagem Ltda."
É o relatório.