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TCU - TOMADA DE CONTAS ESPECIAL | TCE 6405/2025
Publicado pelo
Tribunal de Contas da União
Extraído do site escavador.com em 01/06/2026
Acórdão
Acórdão
Ementa
Transcrevo a seguir, com ajustes de forma, nos termos do art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.443/92, a instrução lavrada no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial - AudTCE, cuja proposta de encaminhamento foi endossada pelo corpo diretivo, peças 176 a 178:
"INTRODUÇÃO
2. Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo extinto Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, originariamente em desfavor de Francisco Rennys Aguiar Frota, em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União por meio do Termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) - peça 5, firmado entre o extinto Ministério do Desenvolvimento Regional e a Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado de Ceará - Cogerh/CE, e que tinha por objeto a 'construção de uma adutora de montagem rápida - AMR, com a utilização de tubos em aço Corten, a partir do açude Figueiredo para abastecimento do município de Potiretama/CE, com extensão de 22,04 km'.
HISTÓRICO
5. Em 8/10/2021, com fundamento na IN/TCU 71/2012, alterada pela IN/TCU 76/2016 e DN/TCU 155/2016, o dirigente do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional autorizou a instauração da tomada de contas especial (peça 86). O processo foi registrado no sistema e-TCE com o número 2310/2021.
6. O Termo de compromisso de registro Siafi 680384 foi firmado no valor de R$ 4.265.569,34, sem previsão de contrapartida do convenente. Teve vigência de 5/8/2014 a 1/7/2016 , com prazo para apresentação da prestação de contas em 30/8/2016. Os repasses efetivos da União totalizaram R$ 3.991.751,90 (peça 6).
7. A prestação de contas e complementações enviadas foram analisadas por meio dos documentos constantes nas peças 37, 38, 48 e 59.
8. O fundamento para a instauração da Tomada de Contas Especial, conforme consignado na matriz de responsabilização elaborada pelo tomador de contas, foi a constatação da seguinte irregularidade:
Execução de obras relativas à execução do objeto do termo de compromisso descrito como 'implantação da adutora de montagem rápida para abastecimento do município de Potiretama' com tubos que se deterioraram de forma precoce. Conforme apontado pela Controladoria Geral da União - CGU, embora tenha sido informado que a tubulação teria uma durabilidade média de 10 anos, as obras foram finalizadas em 2015 e em 2018 já havia desgaste precoce da tubulação.
9. O responsável arrolado na fase interna foi devidamente comunicado e, diante da ausência de justificativas suficientes para elidir a irregularidade e da não devolução dos recursos, instaurou-se a tomada de contas especial.
10. No relatório (peça 89), o tomador de contas concluiu que o prejuízo importaria no valor original de R$ 2.489.797,30, imputando-se a responsabilidade a Francisco Rennys Aguiar Frota, Diretor Presidente da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará - Cogerh/CE, no período de 29/4/2014 a 7/7/2014, na condição de licitante.
12. Na instrução inicial (peça 99), analisando-se os documentos nos autos, concluiu-se pela necessidade de realização de citação para a seguinte irregularidade:
12.1. Irregularidade 1: dano ao erário decorrente de redução de vida útil da adutora de montagem rápida para abastecimento do município de Potiretama/CE, objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384), com extensão de 22,04 Km, provocada pelo assentamento da tubulação no solo sem proteção que evitasse corrosão pelo contado direto com terreno natural e utilização de tubos com especificações divergentes de projeto e normas técnicas.
12.1.1. Evidências da irregularidade: documentos técnicos presentes nas peças 1, 7, 8, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 24, 26, 28, 29, 34, 36, 39, 40, 42, 44, 45, 47, 48, 55, 56, 59, 85 e 86.
12.1.2. Normas infringidas: arts. 37, caput, e 70, parágrafo único, da Constituição Federal; art. 93 do Decreto-lei 200/1967; princípios da eficiência e economicidade; art. 3º, caput, 6º, inciso IX, alínea 'f', e 26, parágrafo único, inciso III, da Lei 8.666/1993; art. 6º da Lei 11.578/2007 (PAC); arts. 1º e 2º, da Portaria 178/2014 (peça 5); arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964; art. 927 da Lei 10.406/2002.
12.2. Débitos relacionados aos responsáveis DG Log Construções, Logística e Serviços Ltda, João Lúcio Farias de Oliveira, Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, Daniel Sanford Moreira, Francisco Rennys Aguiar Frota e Ibi Engenharia Consultiva S/S:
12.2.1. Cofre credor: Tesouro Nacional.
12.2.2. Responsável : Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda.
12.2.2.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - receber pagamento por fornecimento de tubos para adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com especificações divergentes de projeto e normas técnicas.
12.2.2.2. Nexo de causalidade: o recebimento do pagamento por fornecimento de tubos para adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com especificações divergentes de projeto e normas técnicas acarretou redução da vida útil da adutora e consequente dano ao erário.
12.2.2.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o administrador responsável pela pessoa jurídica tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, receber pagamento dos serviços somente após a sua execução conforme especificações previstas no instrumento.
12.2.3. Responsável : Francisco Rennys Aguiar Frota.
12.2.3.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - assinar plano de trabalho e termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.3.2. Nexo de causalidade: a assinatura do plano de trabalho e termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural, acarretou redução da vida útil da adutora e consequente dano ao erário.
12.2.3.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, realizar a assinatura do plano de trabalho e termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) prevendo assentamento da tubulação da adutora em suportes afastados do solo, protegendo-os de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.4. Responsável : Ibi Engenharia Consultiva S/S.
12.2.4.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - atestar como adequado e merecedores de pagamento a entrega de tubos para adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com especificações divergentes de projeto e normas técnicas.
12.2.4.2. Nexo de causalidade: o ateste como adequado e merecedores de pagamento a entrega tubos para adutora com especificações divergentes de projeto e normas técnicas acarretou redução da vida útil da adutora e consequente dano ao erário.
12.2.4.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, atestar somente os serviços efetivamente executados com qualidade e em conformidade as especificações e com o projeto aprovado.
12.2.5. Responsável : João Lúcio Farias de Oliveira.
12.2.5.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - executar adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com assentamento da tubulação no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.5.2. Nexo de causalidade: a execução da adutora com assentamento dos tubos no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural, acarretou redução de sua vida útil e consequente dano ao erário.
12.2.5.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, realizar a execução da adutora com assentamento dos tubos em suportes afastados do solo, protegendo-os de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.6. Responsável : Daniel Sanford Moreira.
12.2.6.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - assinar plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.6.2. Nexo de causalidade: a assinatura do plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural, acarretou redução da vida útil da adutora e consequente dano ao erário.
12.2.6.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, realizar a assinatura do plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora afastada do solo, protegendo-a de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.7. Responsável : Cláudio Maurício Gesteira Monteiro.
12.2.7.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - atestar como adequado e merecedor de pagamento material com especificações técnicas diversas das previstas em projeto, referente ao objeto Termo de Compromisso 181/2014 (Siafi 680384).
12.2.7.2. Nexo de causalidade: o ateste como adequado e merecedor de pagamento de material com especificações diversas das previstas em projeto, no âmbito do objeto do Termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384), acarretou deterioração precoce da obra e ausência do benefício social esperado, resultando em dano ao erário.
12.2.7.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, realizar o ateste somente do material entregue conforme especificações previstas no termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384).
13. Encaminhamento: citação.
14. Apesar de o tomador de contas não haver incluído Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, João Lúcio Farias de Oliveira, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, Daniel Sanford Moreira e Ibi Engenharia Consultiva S/S. como responsáveis neste processo, após análise realizada sobre a documentação acostada aos autos, concluiu-se na instrução à peça 99 que suas responsabilidades deveriam ser incluídas, uma vez que havia evidências de que tenham tido participação na irregularidade aqui verificada.
15. Em cumprimento ao pronunciamento da unidade (peça 101), foram efetuadas citações dos responsáveis, nos moldes adiante:
a) Francisco Rennys Aguiar Frota - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
b) Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
c) João Lúcio Farias de Oliveira - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
d) Cláudio Maurício Gesteira Monteiro - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
e) Daniel Sanford Moreira - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
f) Ibi Engenharia Consultiva S/S - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
16. Conforme Despacho de Conclusão das Comunicações Processuais (peça 169), as providências inerentes às comunicações processuais foram concluídas.
17. Transcorrido o prazo regimental, todos os responsáveis e o representante do espólio de Cláudio Maurício Gesteira apresentaram defesas, que serão analisadas na seção Exame Técnico a seguir.
EXAME TÉCNICO
18. Passa-se a seguir a descrever os argumentos apresentados nas alegações de defesa dos responsáveis, seguidos das respectivas análises.
Das alegações de defesa de Francisco Rennys Aguiar Frota (peças 157-160)
19. Preliminarmente, quanto à conduta a ele imputada de 'assinar plano de trabalho e termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural', o defendente alega ilegitimidade passiva, uma vez que sua exoneração do cargo ocorreu em 7/7/2014 e a ordem de serviço que autorizou o início das obras, referente ao contrato 040/2014, foi assinada em 18/7/2014 pelo gestor que o sucedeu.
20. Em seguida, argumenta a funcionalidade da obra e o efetivo cumprimento do seu objetivo, 'levando subsistência hídrica a milhares e milhares de pessoas localizadas no semiárido cearense', conforme teria sido atestado de forma unânime pelo TCU, CGU e ministério repassador.
21. Acresce que se a política pública foi devidamente entregue, não havendo que se falar em prejuízo ao governo federal, tampouco haveria meios de arbitrar a 'depreciação pelo desgaste dos tubos', não se justificando a cobrança 'em seu valor máximo'.
22. Ainda quanto à operacionalidade do sistema, aduz:
(...)
Isso porque diante do desgaste dos tubos, a COGERH não se manteve omissa, ou seja, trouxe para si toda a responsabilidade de arcar com as manutenções mais recorrentes das AMR'S, garantindo a boa e correta operação hídrica dos Municípios a partir da tubulação móvel, o que faz rigorosamente até hoje.
Isso significa dizer que, embora o Ceará tenha sido mais demandado em razão das manutenções efetuadas, o referido equipamento cumpriu inquestionavelmente o objeto pactuado. E mais: Continua em funcionamento.
(...)
23. Quanto à não posterior colocação da tubulação sobre os berços, argumenta que essa iniciativa paralisaria o fornecimento de água, nos seguintes termos:
Ora, como colocar a adutora sobre berços, se ela está e sempre esteve em pleno funcionamento carregadas de água? Como paralisar a adutora para iniciar serviços de colocação de berços e paralisar o fornecimento de água e desabastecer um município inteiro deixando de oferecer a subsistência hídrica a milhares e milhares de pessoas localizadas no semiárido cearense? Acresce que a colocação dos berços de proteção dos tubos na segunda etapa do projeto estava prevista, inclusive, nas especificações técnicas dos materiais que seriam utilizados, no item 1.3.5 (Fundações e Estruturas), como 'Concreto pré-moldado Fck acima de 50 Mpa inclusive lançamento, cura e transporte (para berços) '.
24. Mais adiante, defende a impossibilidade da responsabilidade 'por irregularidade que só poderia ser detectada mediante completa e minuciosa revisão dos atos praticados pelos subordinados', 'uma vez que todos os testes apresentados apontavam cabalmente pela conformidade das tubulações, como muito bem explicou a CGU', não tendo 'como prever ou imaginar que a composição da liga metálica era diferente da esperada'.
25. Por último, registra que 'a própria COGERH/CE havia previsto atuar na adutora em momento posterior, de forma a colocá-la sobre berços'. Para comprovar a assertiva, transcreve o seguinte trecho do plano de trabalho:
(...) Os projetos de adutoras emergenciais foram concebidos com a utilização de tubos fabricados em Aço COR-TEM, material que contém em sua composição elementos que melhoram suas propriedades anticorrosivas. (...) Após o período emergencial, em uma segunda etapa, poderá ser realizada a colocação de berços sob a tubulação assentada, para evitar o contato do tubo com o solo, e ampliar significativamente a vida útil da tubulação.
Das alegações de defesa de João Lúcio Farias de Oliveira (peças 167-168)
26. Preliminarmente, quanto à conduta que lhe foi imputada de 'executar adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com assentamento da tubulação no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural', o procurador do responsável alega sua ilegitimidade passiva e defende sua exclusão do rol de responsáveis, ante os seguintes argumentos.
26.1. O Termo de Compromisso foi firmado em 11/6/2014, cujo plano de trabalho concebeu a metodologia construtiva da execução de adutora de montagem rápida com a utilização de tubos fabricados em aço corten; o contrato com a empresa Hidrosystem foi firmado também em 11/6/2014; a obra foi iniciada em 18/7/2012, concluída e recebida definitivamente em 20/12/2014; e o responsável somente foi eleito para o cargo de Diretor Presidente da COGERH a partir de 1º/1/2015, conforme ato publicado do DOE do Ceará de 5/2/2015.
26.2. Nesse contexto, não pode o responsável responder pela 'execução da obra supostamente irregular, quando este sequer respondia à época por cargo que envolvesse responsabilidade relativa à obra', tampouco que 'identificasse as inconsistências técnicas' da tubulação adquirida, 'assim como as supostas falhas na concepção do projeto ou execução da obra', não havendo, portanto, fundamento lógico e jurídico para sua responsabilização.
26.3. Assim, como não houve ato ilícito, não se constituiu nexo de causalidade e despicienda abordar a culpabilidade, pois, quando foi conduzido ao cargo de Presidente da COGERH, 'o termo de compromisso já estava firmado, os contratos celebrados, a obra concluída desde o dia 05/11/2014 e recebida definitivamente, de modo que a irregularidade e o respectivo dano já haviam se efetivado sem qualquer participação sua'.
26.4. Recaiu na sua gestão repasses dos recursos federais, o encerramento do Termo de Compromisso e a prestação de contas, entretanto, 'não havia, à época, qualquer suspeita ou evidência capaz de suscitar a existência de potencial ilicitude na tubulação ou na obra, fato que exclui qualquer culpabilidade do Defendente quantos aos fatos tidos como irregulares no âmbito desta TCE'. Mais adiante, complementa:
(...)
39. Ressalte-se que a suposta irregularidade não havia sequer sido percebida pela equipe especializada do Ministério da Integração Regional, nem no momento da análise do Plano de Trabalho e Termo de Compromisso, nem por ocasião da Inspeção realizada no dia 08/12/2014 (após
a conclusão da obra), conforme se extrai das Peças 02, 03 e 10, de modo que juntamente aos atos de recebimento definitivos emitidos pela comissão de fiscalização e pela funcionalidade à época atingida, não se mostrava razoável esperar do Defendente a detecção não percebida por todos os agentes que o antecederam.
27. Por último, o defendente enumera as providências adotadas após ficar evidente a deterioração precoce da tubulação:
(...)
44. Por fim, em que pese não ser objeto da citação, convém mencionar, à título de esclarecimento (devidamente demonstrado na fase interna da TCE), que a partir do momento em que o Defendente tomou ciência das primeiras evidências de deterioração precoce da tubulação, passou a adotar todas as medidas mitigadoras e de contenção possíveis (suspensão da tubulação, recuperação parcial, elaboração de relatório técnico, abertura de processo de apuração de responsabilidade, ação judicial contra a fornecedora dos tubos, dentre outras que estavam ao seu alcance para mitigar os prejuízos advindos e, repita-se, aos quais não deu causa), o que demonstra a sua diligência na busca pelo esclarecimento dos fatos e na proteção ao patrimônio público.
Das alegações de defesa da Ibi Engenharia (peça 162)
28. Preliminarmente, a defendente argumenta que a atividade de supervisão da IBI estava restrita à implantação das obras, que 'foram estritamente aquelas já previstas no contrato da construtora, que eram basicamente as bombas, as conexões das estações de bombeamento e material elétrico', não se incluindo no escopo da contratação a supervisão do fornecimento da tubulação, que foi entregue pelo fabricante no canteiro de obras do empreiteiro e paga diretamente pela COGERH.
29. Mais adiante, ressalta que os relatórios mensais da IBI 'sempre se limitaram a informar a quantidade de tubos em estoque bem como os assentados, não extrapolando o contexto da contratação'.
30. Com relação à obra, registra que o projeto básico teve que ser revisto e adaptado, efetuando-se 'ajustes e preenchimento de lacunas de projeto', sempre dentro do escopo da contratação.
31. Com relação aos tubos em aço corten, assentados diretamente sobre o solo, informa que essa metodologia foi estabelecida no plano de trabalho do ajuste e no projeto básico da adutora de montagem rápida, ante o caráter emergencial de escassez hídrica.
31.1. Portanto, não cabia à supervisora rever a forma de assentamento, pois representaria mudança de escopo e objeto da obra, com os consequentes aumentos de prazos e custos, não consonantes com o caráter emergencial da obra. Além disso, compreende que o contrato firmado seria 'categórico ao recomendar a execução da obra conforme o projeto existente e suas especificações', cabendo-lhe atividades de:
(...) mera complementação dos estudos básicos - não complexos ou aprofundados -, análise e compatibilização - não modificação - das especificações, relações de materiais, relações de equipamentos, análise e ajustamento do projeto nas estruturas de concreto, análise das obras de controle operacional e segurança, e análise, ajustamento e detalhamento do sistema de drenagem.
31.2. Na sequência, aduz que a atividade de supervisão não se confunde com certificação de material, 'que ocorre de forma pontual e é realizada por laboratórios bastante especializados', que não estaria no escopo do contrato, até mesmo porque não possuía pessoal habilitado para fazer essa certificação.
31.3. Assim, o procedimento de recebimento dos equipamentos 'fica restrito à conferência de documentos e Databooks fornecidos pelo próprio fabricante ao empreiteiro, bem como em alguns casos específicos, testes na fábrica para bombas e válvulas'.
31.4. Nesse contexto, assevera que 'não há nenhum documento da supervisão nem medição atestando nenhum pagamento ao fabricante do tubo'.
32. Em seguida, contextualiza que a COGERH, considerando a emergência da grave crise hídrica à época, adotou como regra emergencial nas adutoras de montagem rápida e o assentamento da tubulação no solo, pois 'se revelou como o método mais rápido para salvar localidades que apontavam para a total escassez d'água'.
32.1. Mais adiante, ao considerar que inexiste vedação normativa ou legal para adoção dessa metodologia, que a COGERH e o fornecedor sabiam que a tubulação seria assentada diretamente no solo, em tese não haveria irregularidade em seguir o planejado. Agora, se depois foram constatados vícios ou defeitos de fabricação dos tubos, a responsabilidade seria da empreiteira, que teria de 'arcar com os prejuízos e acionar o fabricante para tentar reaver os custos'.
32.2. Ademais, ainda que a supervisora não seja responsável solidária, ela não poderia ser compelida ao referido ressarcimento, já que o ajuste teve como partes signatárias a COGERH e o Governo do Estado.
33. Quanto à vida útil de 10 anos para os tubos em aço corten, consigna que 'o Termo de Referência não exigiu essa durabilidade, apenas a metodologia ao ser adotada na instalação', nem foram especificadas as condições para alcançar tal vida útil.
33.1. Ressalta, mais uma vez, que 'o contexto da contratação evidentemente sempre foi o de viabilizar o funcionamento da estrutura o mais rápido possível, com o objetivo primordial de mitigar os impactos da seca para a população mais afetada', mesmo adotando metodologia que não era 'necessariamente a mais eficiente no escopo de conservação contra corrosão de materiais', mas que também não pode ser considerada necessariamente inadequada, 'assumindo o risco em prol da escassez de tempo para estudos topográficos convencionais'.
33.2. Assim, conclui que 'as alegações de durabilidade de 10 (dez) anos carecem de respaldo contratual e legal, não sendo possível suscitar dano ao erário pela durabilidade da estrutura pelo período de 10 (dez) anos'. Ainda sobre a questão da durabilidade, consignou:
Ainda que a durabilidade eventualmente não tenha alcançado seu potencial máximo, independente da análise da causa, não se pode afirmar que a utilização de tubos em aço CORTEN não tenha cumprido efetivamente sua função, afinal, a metodologia de assentamento diretamente no solo - que se repise, foi determinado no projeto básico - foi mais eficiente que tubos de aço ordinários sem adição de elementos de liga.
(...)
Evidente não deve prosperar o reconhecimento de um suposto dano que se pautou exclusivamente em uma expectativa, mas que jamais foi o ponto nodal da contratação, em verdade, sequer existiu na contratação, ou mesmo correspondeu ao escopo da peticionante.
Registra-se ainda que existem diversos elementos nos autos que contribuem para a deterioração antecipada, tais como condições climáticas atípicas, interferências de terceiros e furto na estrutura.
34. Acresce, na sequência, que os termos da citação constituiriam cerceamento de defesa, pois:
a) as evidências não identificam o trecho irregular, tampouco a irregularidade, 'que não seja o vício de projeto arguido de forma genérica em desconsideração do escopo do projeto no contexto de urgência';
b) não são individualizadas a conduta das partes, ou mesmo o contexto;
c) não há indicação do nexo causal entre a conduta da contratada e eventual descumprimento dos dispositivos legais;
34.1. Analisa em seguida os dispositivos legais informados na citação, para contestar o seu descumprimento, e conclui:
Pelo exposto, não há que se falar em descumprimento dos dispositivos supracitados, tampouco de responsabilidade por especificações eventualmente divergentes dos tubos, tampouco de responsabilidade da supervisora pela metodologia alocada ao projeto básico.
(...)
Em suma, não se pode imputar qualquer responsabilidade à empresa de supervisão das obras, na justificativa da escolha da metodologia diante da urgência causada pela seca e na falta de fundamentação específica das alegações de irregularidades nos documentos técnicos.
Das alegações de defesa do espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro (peças 170-174)
35. Preliminarmente, a representante legal do espólio e filha do responsável, Isabela Liberato Gesteira Monteiro, faz juntada de certidão para comprovar que o seu pai faleceu em 3/6/2021; e informa, conforme averbação do inventário, que ele deixou como único bem um automóvel, no valor de R$ 26.857,00, que 'serviu para cobrir as despesas com o velório e quitar dívidas em aberto'.
36. Em seguida, registra que o responsável desempenhou suas atividades com diligência e que a 'responsabilidade pela especificação e aquisição dos materiais utilizados na construção da adutora não competia exclusivamente ao fiscal do contrato, mas envolvia outras áreas técnicas e administrativas da COGERH'.
36.1. De forma contraditória, acresce que não possui 'qualquer informação sobre as atividades profissionais' que o seu pai exercia ou seu envolvimento na obra mencionada no processo'.
37. Conclui relatando não possuir informações ou condições financeiras de arcar com os valores cobrados neste processo e solicita que seja reconhecida a boa-fé e a diligência do responsável no exercício de suas funções.
Das alegações de defesa da Hydrostec (peças 154-156)
38. Preliminarmente, a responsável faz um relato de como ocorreu a contratação, após dispensa de licitação conduzida pela COGERH, na qual a empresa Hydrostec teria vencido 2 (dois) lotes e firmado os Contratos 033/2014/COGERH e 034/2014/COGERH.
38.1. O Contrato 033/2014/COGERH envolvia o fornecimento de tubos para diversos municípios - Crateús/Nova Russas, Canindé/Caridade, Tauá, Irauçuba, Caririaçu, Potiretama , Quiterianópolis, Maranguape e Alcântaras, todos objetos de termos de compromisso firmados com a União, sendo neste último município objeto do presente Termo de Compromisso 181/2014.
38.2. Assim, registra que 'apesar de pagos/remunerados com recursos oriundos de Termos de Compromisso distintos, o fornecimento dos tubos para os diversos municípios foi todo oriundo/decorrente de um mesmo contrato (Contrato 033/2014/COGERH) ', sendo o mesmo material entregue para todos os municípios.
38.3. Mais adiante, consigna que a CGU reconheceu no Parecer Técnico Definitivo 1/2021/CGSOB/DOH/SNSH a plena regularidade do fornecimento prestado, somente ressaltando que os desgastes dos tubos no Termo de Compromisso 176/2014 representariam o prejuízo ao erário, ressaltando o seguinte aspecto do parecer (que se repete, quase ipsis literis na análise efetuada no Termo de Compromisso 181/2014, firmado com o município de Potiretama/CE):
(...)
3.15. Agora, de posse do Termo de Referência (2962193), foi possível comparar os critérios utilizados na interpretação dos dados fornecidos pelo IPT com as especificações postas na contratação. Vê-se que a análise feita pela equipe técnica da COGERH/CE leva em consideração critérios e normas que não foram os citados no Termo de Referência (2962193).
3.16 Ao conferir os argumentos apresentados pela HYDROSTEC TUBOS E EQUIPAMENTOS LTDA por meio da Carta s/n 2962190, foi possível, também, comparar as informações apresentadas com dados obtidos por meio de pesquisa na rede mundial de computadores, nos sítios eletrônicos da Companhia Siderúrgica Nacional e AcellorMittal (Companhia Siderúrgica de Tubarão). Ao avaliar os dados e os argumentos apresentados é possível concluir, por meio de simples comparação, que os critérios utilizados pela COGERH/CE para a avaliação do resultado dos ensaios laboratoriais do IPT não são apropriados, pois, além de não serem os mesmos critérios adotados para a contratação postos no Termo de Referência (2962193), não tratam do mesmo material.
3.17. Considerando o exposto, é possível concluir que as informações apresentadas pela COGERH/CE não são válidas para comprovar que houve falha no fornecimento dos tubos por parte da empresa HYDROSTEC TUBOS E EQUIPAMENTOS LTDA.
(...)
3.31. Embora não seja possível afirmar categoricamente que o projeto da adutora, construída para atendimento emergencial do município de Maranguapes - CE, teria sido reprovado em uma avaliação preliminar de formalização, é certo que a incompatibilidade entre o projeto básico, que colocou determinadas condições de instalação e operação da adutora, e o termo de referência de aquisição, que desconsidera as características postas no projeto, foram fatores determinantes para a deterioração precoce dos tubos adquiridos com os recursos repassados.
(...)
3.34. Conclui-se, com base nas informações existentes, que a falha observada no que diz respeito à execução do Termo de Compromisso nº 0176/2014, que motiva a proposição de glosa técnica, tem relação com a incompatibilidade entre o Projeto Básico o Termo de Referência, o que resultou em erro na aquisição da tubulação, além dos obstáculos criados à atuação do acompanhamento e supervisão do instrumento . Não há, portanto, motivos para reformar a glosa técnica proposta no Parecer Técnico nº 73/2020/CGSOB SNSH/DOH/SNSH (2009208).
38.4. Da análise dos pareceres da CGU, a responsável conclui:
(...)
Assim, da leitura dos Pareceres da CGU, relativos aos mesmos contratos de fornecimento objeto do presente, denota-se que o problema relacionado aos tubos não decorre de ação da Hydrostec, mas sim da escolha feita pela própria COGERH ao apontar o material que desejava adquirir no Termo de Referência e o projeto, tendo a CGU afirmado taxativamente que há ' (...) incompatibilidade entre o Projeto Básico o Termo de Referência, o que resultou em erro na aquisição da tubulação (...) ' e que não há como ' (...) comprovar que houve falha no fornecimento dos tubos por parte da empresa HYDROSTEC TUBOS E EQUIPAMENTOS LTDA. (...) '.
Nesse sentido, considerando que se trata do mesmo fornecimento, do mesmo Contrato nº 033/2014, é indiscutível que nenhum débito pode ser atribuído à Hydrostec, tendo a manifestante fornecido com maestria os tubos contratados, seguindo as normas técnicas aplicáveis e as exigências postas no termo de referência.
Ademais, a manifestante nada pode dispor acerca do assentamento da tubulação, serviço prestado por outra empresa, tendo a CGU apontado a incompatibilidade entre o termo de referência dos tubos e o projeto básico, sem qualquer interferência/ingerência da Hydrostec.
O fornecimento se deu com maestria, tendo sido regularmente entregues os tubos nos idos de novembro de 2014, sendo relevante reiterar que a contratação foi precedida de um Termo de Referência, no qual inseridas todas as especificações técnicas exigidas para o fornecimento dos tubos e que foram integralmente cumpridas pela ora manifestante.
(...)
39. Quanto ao laudo fornecido pelo IPT acerca dos tubos de aço corten, argumenta que a COGERH e este Tribunal se equivocaram em suas conclusões, ante os seguintes argumentos:
39.1. O IPT, ao contrário do informado pela COGERH, limitou 'seu trabalho a indicar os elementos químicos encontrados nas amostras entregues unilateralmente pela COGERH, na condição de cliente do IPT (PEÇA 45, fl. 59), não havendo qualquer comparação com normas técnicas exigidas na contratação da Hydrostec.
39.2. Considerando que não foi dada oportunidade à responsável para 'acompanhar, fiscalizar e contraditar a prova técnica que estava sendo produzida', não sendo possível 'afirmar se o material analisado pelo IPT realmente foi extraído dos tubos fornecidos' por ela, alega que seria 'nula a análise dos tubos' ante a violação ao devido processo legal e o prejuízo aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
39.2.1. Para reforçar o seu entendimento acerca da inobservância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, apresenta excertos de decisões do poder judiciário cearense e argumenta:
Enfim, a ausência de intimação da HYDROSTEC acerca de prova ou diligência ordenada pela Administração resulta na nulidade insuperável dos procedimentos administrativos que culminaram no presente procedimento de devolução/pagamento de valores, tanto que os processos administrativos instaurados pela COGERH, aplicando multa na ora expoente em razão da suposta deterioração dos tubos, do desatendimento das normas pertinentes, foram anuladas pelo Poder Judiciário cearense , observe-se:
(...)
Ora, o próprio Poder Judiciário Cearense reconheceu a nulidade do procedimento de apuração de responsabilidades, de aplicação de penalidades por suposto descumprimento das normas técnicas dos tubos, como agora se pretende aplicar penalidade amparada no mesmo procedimento administrativo que foi anulado?
39.3. Mais adiante, registra que a CGU já havia analisado a matéria e concluído favoravelmente à Hydrostec, nos processos 59100.000464/2014-44 e 59100.000467/2014-88, 'sendo descabida a conclusão de irregularidade/desconformidade dos materiais fornecidos' nos presentes autos.
39.4. Informa que o IPT somente analisou os materiais identificados nas 12 (doze) chapas de aço, sem apontar que os tubos estavam desconformes ao especificado, deixando esta análise para o corpo técnico da COGERH.
39.5. Quanto à análise técnica efetuada pela COGERH da comparação dos resultados obtidos pelo IPT com as normas técnicas, preliminarmente a responsável informa não existir o corpo técnico da Companhia, pois identificou somente um expediente subscrito por Antônio Carlos Bortolin, engenheiro civil então Assessor da Presidência; e conclui que essa análise seria nula de direito, pois, segundo o CREA/CE, engenheiro civil não tem competência legal para atuar na área de engenharia metalúrgica, 'sendo infundada a informação de que os tubos fornecidos pela expoente não atendem às especificações, não seriam de aço corten, análise esta que foi considerada para apontar irregularidades no fornecimento e requerer pagamento da Hydrostec'.
39.6. Além disso, argumenta que se revelou equivocada a fundamentação da análise pela COGERH nas normas ABNT NBR 5921-2015 e ASTM A242-81, quando o Termo de Referência já informava que a fabricação dos tubos obedeceria à norma AWWA C 200 - Steel Water Pipe. Acresce que norma ABNT NBR 5921-2015, utilizada pela COGERH, foi publicada em 17/7/2015, mais de um ano após a formalização do contrato em apreço ocorrida em 11/6/2014.
40. Com relação à composição química dos tubos não atenderem às especificações, aduz que a COGERH partiu de premissas erradas para chegar a esta conclusão, pois considerou que os tubos fornecidos seriam COR 400, fabricado pela Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), quando de fato é fabricado pela ArcelorMittal Tubarão, antiga Companhia Siderúrgica Tubarão (CST), o que faz toda a diferença, segundo os seguintes argumentos:
40.1. No orçamento constava que o tubo seria em aço carbono CST COR 400, exatamente por ser da Companhia Siderúrgica Tubarão (CST).
40.2. A alteração no fabricante (CSN ou ArcelorMittal Tubarão) 'possui forte impacto na conclusão de que o produto atendeu, ou não, as especificações, pois a composição química de um é diferente da do outro, embora ambos se tratem de aço corten'. Segundo o catálogo da ArcelorMittal Tubarão, a composição seria aquela assim referenciada pela responsável:
Logo, sem margem para dúvidas ou interpretações, o fabricante ArcelorMittal Tubarão descreve, com clareza, os percentuais máximos de carbono (C 0,18%), manganês (Mn 0,90%), silício (Si 0,60%), fósforo (P 0,050%) e enxofre (S 0,015%), restando claro que se atendidos tais percentuais o produto é, sem dúvida, aço corten CST COR 400.
Apenas por debate, corroborando a relevância de se identificar a siderúrgica fabricante do aço, veja-se que os percentuais máximos de carbono, manganês, silício, fósforo e enxofre são diferentes, a depender de qual o fabricante. O tipo de aço é o mesmo, mas os seus componentes são diferentes.
40.3. Assim, conclui que 'os tubos fornecidos pela Hydrostec atenderam às especificações da planilha de orçamento, bem como do Termo de Referência e, muitas vezes, superaram em qualidade ao que foi exigido pela citada planilha de orçamento e pelo Termo de Referência, possuindo mais elementos químicos nobres na liga, a exemplo do cromo e do níquel'.
40.4. Ressalta que a CGU também concluiu neste sentido, como relatado no item 38.3, retro, em especial no trecho a seguir:
3.16. (...). Ao avaliar os dados e os argumentos apresentados é possível concluir, por meio de simples comparação, que os critérios utilizados pela COGERH/CE para a avaliação do resultado dos ensaios laboratoriais do IPT não são apropriados, pois, além de não serem os mesmos critérios adotados para a contratação postos no Termo de Referência (2962193), não tratam do mesmo material.
40.5. A responsável, para corroborar sua assertiva, informa que contratou engenheiro metalúrgico e professor da Fatec - Faculdade de Tecnologia do Estado de São Paulo, Eduardo Canetti, 'para comparar a composição química informada no catálogo da Usina Siderúrgica Arcellormittal Tubarão com os resultados das amostras analisadas pelo IPT, tendo o mesmo concluído o seguinte' (peça 81):
Comparando-se os valores especificados no catálogo da USINA SIDERÚRGICA ACELORMITTAL Tubarão com os resultados das amostras analisadas pelo IPT - INSTITUTO DE PESQUISA TECNOLÓGICA, conclui-se que o aço carbono utilizado para fabricação dos tubos é o material CST COR 400 que cumpre com as condições técnicas da classe de aço RESISTENTE À CORROSÃO ATMOSFÉRICA, como citado no próprio catálogo da USINA SIDERÚRGICA ACELORMITTAL Tubarão: 'resistance to atmospheric corrosion greater than plain carbon steels'.
40.6. O expediente subscrito por Antônio Carlos Botolin, inadequadamente, apontou 'percentuais máximos diversos de composição química que constava no catálogo do aço', pois teria utilizado 'parâmetros de composição química de antigo Catálogo de produtos diversos (COS-AR-COR da Fabricante COSIPA, não especificado no Termo de Referência em questão) da extinta BELGO desde 2009' (peça 83).
40.7. Para corroborar a imprestabilidade da análise técnica da COGERH, argumenta e conclui:
A comparação entre os Resultados da 'análise química realizada pelo IPT' (reitere-se, por necessário, efetivada em total contrariedade ao devido processo legal) com supostos parâmetros de normas técnicas - crassamente errados, como minuciosamente demonstrado acima - conduz, necessariamente, a análises técnicas equivocadas e imprestáveis, pois fundada a comparação em premissas acintosamente repletas de imperfeições, de produtos distintos e fabricantes diversos, conduzindo a equivocada conclusão de que os produtos não atendem às exigências.
Sem maiores esforços, perceptível que o fornecimento dos tubos se deu dentro da mais estrita regularidade e em total compatibilidade com as especificações da planilha de orçamento e do Termo de Referência que gerou a formalização do Contrato nº 033/2014/COGERH, não havendo o que se falar em fornecimento de produto em desacordo com o contratado. Logo, não há devolução de valores a ser efetivada.
41. Em seguida, argumenta que os estados avançados de corrosão, independente da utilização pela COGERH de material CST COR 400, COR 420 da CSN ou USI SAC 300 da Usiminas, eram causados principalmente pela instalação incorreta dos tubos apoiados diretamente no solo, por não ter sido pressurizada a adutora durante o tempo de operação e pela qualidade da água, nos seguintes termos:
Apesar da certeza de que o produto fornecido atendeu às normas pertinentes, importa consignar que em contratos posteriores aos aqui discutidos, a COGERH passou a exigir que os tubos atendessem à norma COR 420 da CSN, tendo a expoente diligenciado no intuito de verificar as condições atuais desses tubos, não sendo surpresa ao constatar que os tubos corretamente instalados estão em perfeitas condições, consoante fotos da Parte 1 do Relatório anexo (PEÇA 71) . Por outro lado, na mesma Adutora, foi identificada tubulação instalada incorretamente, com tubos apoiados no solo, com vegetação, sujeira e alagamento, do que resultou na existência de tubos com alto grau de corrosão, consoante com as fotos da Parte 2 do Relatório anexo (PEÇA 72).
Então, em resumo, como se extrai dos Relatórios de Visita Técnica, já constante dos autos, é perceptível que independente da utilização pela COGERH de material CST COR 400, COR 420 da CSN ou USI SAC 300 da Usiminas, os fatores mais relevantes para o péssimo estado de conservação em que se encontram as tubulações das adutoras estão relacionados à instalação incorreta dos tubos, assentando-os em contato com o solo e com vegetação e/ou em áreas alagadas e/ou enterrados, gerando um processo acelerado de corrosão externa; ao fato da adutora não ter sido mantida pressurizada durante todo o tempo de operação da mesma (o que certamente acelerou o processo de corrosão interno), bem como à qualidade da água transportada, problemas esses que poderiam ter sido evitados com assentamento adequado dos tubos em suportes estáveis e realização de revestimento interno na tubulação, tudo já reconhecido pela CGU nos processos 59100.000464/2014-44 e 59100.000467/2014-88.
42. Quanto à vida útil de 10 (dez) anos estimada pela COGERH, a responsável contesta essa expectativa, 'pois não há no Termo de Referência a exigência de que os tubos deveriam ter durabilidade mínima de 10 (dez) anos, existindo sim é a exigência de garantia dos tubos de 18 (dezoito) meses a contar da entrega ou de 12 (doze) meses a contar da entrada em operação, o que ocorrer primeiro'.
43. Na sequência, consigna que as seguintes considerações levam à conclusão de que a COGERH tentou se eximir de suas responsabilidades e falhas, 'apontando que o produto fornecido pela Hydrostec é que não atendeu às especificações'.
43.1. O Relatório de Fiscalização CGU 201801746 'concluiu, em essência que '[...] houve falha por parte da COGERH na definição da especificação da tubulação adquirida, que redundou em deterioração precoce dos tubos e consequente comprometimento dos objetivos inicialmente estabelecidos no Termo de Referência que baseou a aquisição dos tubos'.'
43.1.1. Em outro trecho do Relatório, apontar-se-ia:
(...) as falhas grosseiras no serviço de assentamento da tubulação em todas as adutoras, contratado pela COGERH junto a terceiros , pois os tubos foram posicionados diretamente sobre o solo, por vezes em locais inundados e enterrados, o que levou a uma redução significativa de sua vida útil, bem como menciona a falta da proteção interna a qual deveria ter sido especificada pela COGERH, uma vez que ela era conhecedora da utilização do regime de operação das adutoras, ou seja, que as mesmas não permaneceriam constantemente pressurizadas.
43.1.2. Mais adiante, não obstante a vedação geral expressa dos fabricantes de assentamento de tubos em aço corten diretamente sobre o solo, no Relatório restaria registrado 'que os responsáveis pela execução da obra tiveram acesso, à época, ao manual de instalação dos tubos fornecido pela HYDROSTEC, como também tiveram acesso ao Relatório da Visita Técnica por ela elaborado, e não adotaram medidas visando corrigir a falha verificada no projeto básico (...) '.
43.2. Relativamente ao manual de instalação dos tubos, informa que ele foi entregue pela Hydrostec a COGERH na fase de propostas, no qual 'foi enfático ao dispor sobre o assentamento, vedando-se o assentamento direto sobre o solo'.
43.2.1. Em 10/11/2014, por meio de Relatório de Visita Técnica, a Hydrostec cientificou a COGERH (peça 75) quanto ao:
(...) não atendimento do Manual de Manuseio, Instalação e Armazenagem em virtude, dentre outras razões, da constatada ausência de suportes na tubulação, da existência de tubulação enterrada sem proteção e das inadequações dos blocos de ancoragem, assim como foram alertados à COGERH sensíveis aspectos referentes ao acondicionamento de acoplamentos, à proteção do final da linha da tubulação e à lubrificação dos anéis de vedação.
43.3. Quanto à responsabilidade da COGERH, cita Relatório de Fiscalização e pareceres da CGU, nos seguintes termos:
Vê-se que o Relatório de Fiscalização CGU nº 201801746 (PEÇA 67), bem como os pareceres da área técnica da CGU nos processos 59100.000464/2014-44 e 59100.000467/2014-88, todos elaborados de forma independente, concluíram que os vícios existentes nos tubos não decorrem do fornecimento pela Hydrostec, mas sim de falha por parte da COGERH na definição da especificação da tubulação, de falhas grosseiras no assentamento da tubulação das adutoras, de incompatibilidade entre projeto e termo de referência, nada referente à expoente, não sendo, portanto, devida a devolução de quaisquer valores pela Hydrostec.
43.4. Ainda sobre a responsabilidade da COGERH, reproduz as seguintes conclusões de especialista contratado para verificar in loco as condições de instalação dos tubos e sua integridade, no sentido de que aquela Companhia:
a) não utilizou as normas vigentes como referência e recomendações técnicas dos fabricantes para elaboração do projeto para a especificação correta dos tubos, pois não previu o revestimento interno na tubulação, não obstante saber que as adutoras não permaneceriam constantemente pressurizadas e também por ter ignorado a qualidade da água;
b) não utilizou as normas vigentes 'como referência e muito menos se esforçou para seguir as boas práticas da engenharia para instalação dos tubos, ao não utilizar apoios de concreto na maior parte do comprimento das adutoras para evitar o contato constante dos tubos com o solo ou prever na especificação revestimento externo, uma vez que apoiou a maioria os tubos diretamente no solo ou enterrado';
c) 'Atualmente, mesmo com todos os problemas ocorridos, a COGEHR continuou não seguindo as recomendações descritas claramente do MANUAL de MANUSEIO, INSTALAÇÃO e ARMAZENAGEM fornecido pelo fabricante, na estocagem dos tubos, acoplamentos e anéis de borracha, uma vez que os tubos foram estocados de forma irregular, a esmo, sem cuidado algum, ou seja, tubos apoiados diretamente no solo, uns sobre os outros, acoplamentos com seus segmentos espalhados pelo solo, anéis de borracha ao tempo (expostos ao sol e chuva), etc., prejudicando uma eventual futura utilização';
d) A COGERH negligenciou/falhou gravemente em todas as etapas de implantação das adutoras emergenciais, desde a elaboração do projeto até as suas manutenção e conservação, não havendo quaisquer responsabilidades da Hydrostec, 'uma vez que forneceu os tubos conforme solicitado pela COGERH, o que foi comprovado através da formação da patina nas regiões onde os tubos encontravam-se em contato constante com o ar atmosférico.
44. Esclarece, em seguida, que não somente a Hydrostec forneceu os tubos conforme contratado, mas que a adutora foi devidamente executada, servindo à população, alcançando-se assim o seu objetivo, como atestariam em diversas ocasiões e pareceres a COGERH, o Ministério da Integração Nacional, a CGU e o TCU, não havendo valor a ser pago pela responsável.
45. Ainda que houvesse valor a ser ressarcido, ante um suposto fornecimento inadequado dos tubos, compreende que os tubos foram fornecidos, utilizados e serviu aos fins pretendidos, ainda que parcialmente, 'razão pela qual a devolução jamais poderia ser da totalidade dos valores constantes no processo administrativo'.
45.1. Nesta situação hipotética, argumenta que 'deveria ser identificado/quantificado o tempo de sobrevida estimada dos tubos para então buscar a devolução de eventual diferença'.
46. Por último, considerando que houve a efetiva prestação de serviços, pois o fornecimento se deu em conformidade com o Termo de Referência e contrato firmado, tendo atendido integralmente as normas técnicas; e que não houve superfaturamento, pois os valores pagos estavam compatíveis com os preços de mercado, aduz que não haveria que se falar em devolução dos valores recebidos, ainda que o contrato estivesse maculado por ilegalidade, sob pena de se configurar enriquecimento sem causa da Administração, reforçando essa tese com transcrições de jurisprudências do STJ nesse sentido.
Das alegações de defesa de Daniel Sanford (peça 161)
47. Preliminarmente, o procurador do responsável alega a ocorrência da prescrição das pretensões sancionatória e ressarcitória deste Tribunal, uma vez que ele teria exercido a função de Secretário Adjunto de Recursos Hídricos entre 12/5/2014 e 10/7/2014, sendo exonerado da função em 30/12/2014, 'e, portanto, o seu dever de prestar contas se encerrou em 2015', sendo esse o seu marco inicial da prescrição, antes do termo inicial suscitado pela AudTCE (28/6/2016).
48. Em seguida, argumenta que os prazos de prescrição são indissociáveis dos prazos de prejuízo ao contraditório e à ampla defesa, ressalvando que primeira notificação do responsável ocorreu mais de 5 (cinco) anos da assinatura do plano de trabalho, com a escolha do tubo de aço e pelo menos 9 (nove) anos do ato supostamente irregular.
48.1. Acresce que o responsável somente foi incluído nesse processo com sua citação ocorrida em 26/9/2023, quase 11 (onze) anos após a assinatura do termo de compromisso e cerca de 8 (oito) anos de encerrado o prazo e apresentada as contas de gestão do responsável.
48.2. Mais adiante, aduz que os marcos interruptivos indicados por esta unidade técnica na instrução à peça 99 (item 15), os Pareceres Técnicos 78/2018 (peça 37) e 85/2020 (peça 48), bem como o Relatório de TCE 172/2021 (peça 89), 'não interrompem a prescrição em face do Sr. Daniel Sanford, por dois principais motivos: (i) ausência de apuração quanto à suposta escolha equivocada para a solução técnica do projeto e (ii) inexistência de menção ao Sr. Daniel em quaisquer dos documentos e, por consequência, tem-se a carência de apuração individualizada da conduta imputada'.
48.3. Nesse contexto, compreende que a primeira apuração inequívoca quanto ao fato imputado se deu apenas quando da emissão da instrução de 22/8/2023, seguida de sua citação em 26/9/2023, mais de 9 (nove) anos do suposto ato irregular.
49. Na sequência, defende a ausência de responsabilidade do defendente em razão da assinatura do Termo de Compromisso, ante as razões a seguir elencadas.
49.1. A assinatura do Termo de Compromisso deu-se como Secretário de Recursos Hídricos do Governo do Estado do Ceará - SRH, sendo essa Secretaria Interveniente, atribuindo-se diretamente à COGERH a responsabilidade pelos recursos recebidos, pela execução da obra e pela prestação de contas e à SRH somente o encargo de posteriormente administrar e conservar a adutora de modo a atender às finalidades sociais pretendidas.
49.2. O responsável não subscreveu e não participou da elaboração do Plano de Trabalho, que integrou o Termo de Compromisso, até mesmo porque à SRH não lhe foi atribuída competência para execução física e financeira do objeto ajustado. Portanto, agora não pode vir a ser responsabilizado pela elaboração e assinatura do plano de trabalho.
49.3. Mais adiante, compreende que o plano de trabalho elaborado se enquadrava nas diretrizes do Programa de Aceleração do Crescimento- PAC ESTIAGEM, com a 'possibilidade de a solução de projeto ser aperfeiçoada posteriormente e que o detalhamento do objetivo só seria possível no momento da aprovação do Projeto Básico'. Acresce que a readequação do plano de trabalho e da planilha orçamentária dos serviços foi encaminhada em 30/12/2014, desta feita já sem contar com a participação do responsável, uma vez que não era mais o titular da Secretaria Adjunta desde 10/7/2014.
49.4. Reforça que somente foi titular da SRH no período de 2 (dois) meses, entre 12/5/2014 e 10/7/2014, ainda que tenha ocupado o cargo de Secretário Adjunto de Recursos Hídricos entre 1º/2/2011 e 29/12/2014. Naquele curto período, defende que não teria tempo para adotar 'qualquer providência relativa à execução do objeto, dada a inexistência de responsabilidade quanto ao cumprimento dessa obrigação, nem mesmo as relativas à posterior manutenção da adutora, vez que não tinha qualquer poder para tanto'.
50. Por último, argumenta que não estão presentes os pressupostos indispensáveis à configuração da responsabilidade, pois a assinatura do Termo de Compromisso tratou-se de ato regular na gestão de recursos e absolutamente lícito, 'sobretudo no contexto de escassez hídrica constatada à época e na capacidade financeira do Estado de cumprir o encargo financeiro assumido'.
50.1. Assim, registra que 'inexistindo conduta irregular, comissiva ou omissiva, não há que se falar em culpa ou dolo do Defendente, na medida em que não era obrigação do Governo do Estado e, em especial, da SRH, o acompanhamento e fiscalização da obra de execução da adutora'.
50.2. Quanto à metodologia construtiva de assentar o tubulação diretamente sobre o solo, argumenta que ela foi justificada pela área técnica, assistida por empresa supervisora, não sendo este aspecto ' perceptível ao homem médio' como o responsável, que não possui formação técnica específica para fazer essa avaliação, tanto assim que a área técnica do ministério repassador 'não identificou a suposta falha na execução da obra quando da realização da 2ª inspeção (27/08/2014 - relatório acostado à peça 10), quando já se tinha 99,82% da adutora executada'. Acresce que cabia à empresa supervisora e à fiscalização 'assegurar a execução em plena conformidade com o projeto, recusando os serviços e materiais em desacordo com os padrões exigidos'.
50.3. Conclui, assim, não haver nexo de causalidade entre a conduta de assinar o termo de compromisso e 'à suposta falha construtiva que resultou no dano ao erário (falha no projeto, na fiscalização e supervisão dos serviços', para ao final pedir a sua exclusão do rol de responsáveis nesta TCE, 'dada a ausência de pressupostos de desenvolvimento válido e regular do processo'.
ANÁLISE
51. Verifica-se que a irregularidade correspondente ao débito foi baseada em fato levantado em fiscalização realizada pela CGU no exercício de 2018, que teria apontado desgaste precoce na tubulação utilizada para execução das adutoras, a qual, segundo especificações técnicas, deveria ter vida útil de 10 anos, mas já se encontrava deteriorada quase 4 anos após a execução dos serviços.
52. Segundo consta do relatório da CGU (peças 39/40), tal deterioração precoce se deveu ao assentamento desconforme com o padrão técnico, uma vez que a tubulação, composta por tubos em aço Corten, teria sido apoiada diretamente sobre o solo, o que seria vedado pelos fabricantes, uma vez que ocasiona expressiva redução da vida útil da tubulação, de forma que os tubos deveriam ser instalados de forma apoiada e aérea.
53. Por isso, entendeu a CGU que tal fato teria gerado dano ao erário no valor dos tubos adquiridos, uma vez que esses tiveram sua vida útil bastante reduzida, não podendo, portanto, mais serem utilizados para os fins a que se destinaram.
54. O Órgão instaurador da TCE, em Pareceres de peças 48 e 59, manifestaram sua concordância com referida análise, sugerindo, assim, a reprovação das contas. Dessa forma, foram notificados diversos responsáveis para apresentação de defesas, as quais constam das peças 41/47, 49/58, 60/84.
Das preliminares de prescrição
55. Apresentou alegações de defesa pela ocorrência da prescrição o responsável Daniel Sanford Moreira (itens 47-48).
56. Preliminarmente, como já relatado na instrução à peça 99 (item 14), nos termos art. 4°, inciso II da Resolução-TCU 344/2022, o termo inicial da contagem do prazo da prescrição ordinária (ou quinquenal) ocorreu em 28/6/2016 , data da apresentação da prestação de contas, conforme se verifica na peça 15 dos autos.
57. A tabela a seguir apresenta os seguintes eventos processuais interruptivos/suspensivos da prescrição desta TCE (lista não exaustiva), incluindo os 3 (três) itens já reproduzidos na instrução à peça 99:
58. Analisando-se o termo inicial da contagem do prazo prescricional, bem como a sequência de eventos processuais enumerados na tabela anterior, os quais teriam o condão de interromper a prescrição da ação punitiva desta Corte, conclui-se que não houve o transcurso do prazo de cinco anos entre cada evento processual capaz de interromper a prescrição ordinária (quinquenal).
59. Ademais, não foi possível observar o decurso do prazo prescricional de três anos entre os eventos, evidenciando também a não ocorrência da prescrição intercorrente.
60. Em resumo, os argumentos do responsável Daniel Sanford Moreira para a ocorrência da prescrição são de que ele foi exonerado da função de Secretário Adjunto em 30/12/2014, sendo 2015 o marco pessoal para início da prescrição, antes do termo inicial considerado de 28/6/2016; e de que sua citação e consequente inclusão nesse processo somente ocorreu em 26/9/2023, quase 11 (onze) anos após a assinatura do termo de compromisso e cerca de 8 (oito) anos de encerrado o prazo e apresentada as contas de gestão do responsável.
61. Importante registrar que, conforme decidido em precedentes do STF, a exemplo dos MS 35.430-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes; MS 35.208-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli; MS 36.905-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso; MS 37.913-AgR, Primeira Turma, Relª. Minª. Rosa Weber; e MS 38.232-AgR, Primeira Turma, Relª. Minª. Rosa Weber, Primeira Turma; o efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, inciso II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do Poder Público em investigar determinado fato.
62. Entretanto, considerando que o responsável Daniel Sanford Moreira somente foi incluído no polo passivo desta TCE por meio da instrução emitida em 22/8/2023 (peça 99), para que ocorra a interrupção do prazo prescricional por ato inequívoco de apuração do fato, em conformidade com jurisprudência do STF exemplificada a seguir, exige-se somente que os responsáveis estejam identificados no processo, a despeito de não terem sido ainda chamados a se defender perante o TCU e demais órgãos e entidades da Administração Pública que apurem a irregularidade:
MS 37.705/STF
Quanto à 'ocorrência de atos inequívocos que importem apuração dos fatos' (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999), destaco que somente é possível reconhecer-se tais eventos como marcos interruptivos prescricionais quando eles traduzirem medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada, e que, posteriormente, tornaram-se objeto da tomada de contas especial.
Partindo, pois, dessa premissa, constata-se que, em relação ao impetrante, os marcos anteriores ao prazo quinquenal não continham imputações individualmente descritas e, mais do que isso, coincidentes com o objeto da já mencionada TCE. Aliás, os dois primeiros sequer buscavam apurar diretamente a operação de aquisição da Bertin S/A, mas sim diversas operações ocorridas entre os anos de 2005 a 2014.
(trecho extraído da decisão do relator, Ministro Ricardo Lewandowski).
MS 34841 AgR
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA.
Agravo interno contra decisão em que concedi a segurança, para anular o Acórdão nº 2.294/2021 do TCU, e deferi o pleito liminar para suspender os efeitos do ato coator, até o trânsito julgado da presente decisão.
A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Precedentes: MS 32.201, Rel. Min. Luís Roberto Barroso; MS 35.512 e 36.067, Rel. Min. Ricardo Lewandowski.
A interrupção da prescrição por ato inequívoco que importe apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e aquelas que futuramente venham a justificar o exercício da pretensão punitiva. Considerando que tal identidade inexiste na hipótese, não detecto a presença de causas interruptivas da prescrição, motivo pelo qual constato a violação de direito líquido e certo da impetrante.
O papel do TCU no combate a fraudes e corrupções em licitações é extremamente relevante, e os atos investigados, se comprovados, são graves. Porém, a prescrição é um fato objetivo, que não pode ser desconsiderado. Ninguém pode estar sujeito permanentemente a uma sanção. 5. Agravo interno a que se nega provimento.
Nesse mesmo sentido decidiu o Ministro Ricardo Lewandowski ao apreciar o MS 38.672, repetindo, assim, o mesmo argumento transcrito acima:
Quanto à 'ocorrência de atos inequívocos que importem apuração dos fatos' (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999), destaco que somente é possível reconhecer-se tais eventos como marcos interruptivos prescricionais quando eles traduzirem medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada, e que, posteriormente, tornaram-se objeto da tomada de contas especial.
62.1. Já o Ministro Edson Fachin, ao apreciar o MS 38.191 ED-AgR, pôs-se na mesma direção, aduzindo que 'as irregularidades apuradas pelo TCU entre 2002 e 2011 não correspondiam ao fato que viria a justificar a condenação da impetrante'. Para o Relator, 'não constituem marcos interruptivos da prescrição, uma vez que não motivaram a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União em face da impetrante'.
62.1.1. Por tais razões, reconsiderou a decisão que denegou a segurança pleiteada, e concedeu a ordem para cassar, com relação à impetrante, os efeitos do acórdão condenatório prolatado pelo TCU.
62.2. Deve-se destacar, contudo, que há decisões do STF com posições mais restritivas em relação às causas interruptivas do prazo prescricional das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU.
62.2.1. Há precedentes do STF no sentido de que haveria na Lei 9.873/1999 uma ordem cronológica entre as causas interruptivas do prazo prescricional. Segundo essa linha de entendimento, primeiro teria que haver a notificação, citação, oitiva ou audiência do responsável, para depois fazer uso das demais causas.
62.3. Neste contexto, adotando-se a linha intermediária do STF, considerando que o marco inicial da prescrição ocorreu em 28/6/2016, a interrupção do prazo prescricional por ato inequívoco de apuração do fato praticado antes da inclusão do responsável Daniel Sanford Moreira, ocorrida em 22/8/2023, somente atinge os responsáveis já identificados até essa ocasião. Portanto, conclui-se que houve o transcurso do prazo de cinco anos entre esses dois eventos, o que caracteriza a ocorrência da prescrição ordinária (quinquenal) para Daniel Sanford Moreira.
62.4. Esse mesmo raciocínio também se aplica aos responsáveis Claúdio Maurício Gesteira Monteiro e IBI Engenharia, também somente identificados na instrução de 22/8/2023 (peça 99, evento 13 da tabela do item 57).
63. Ante o exposto, merece acolhimento as alegações de defesa apresentadas pelo responsável Daniel Sanford Moreira, referentes à ocorrência da prescrição; bem como reconhecer a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória com relação aos responsáveis Claúdio Maurício Gesteira Monteiro e IBI Engenharia.
Das alegações de ilegitimidade passiva
64. Alegaram ilegitimidade passiva os responsáveis Francisco Rennys Aguiar Frota (item 19) e João Lúcio Farias de Oliveira (item 26), cujas alegações serão analisadas em seguida.
65. Quanto ao responsável Francisco Rennys Aguiar Frota, de fato ele comprovou que foi exonerado do cargo em 7/7/2014, antes da ordem de serviço que autorizou o início das obras de 18/7/2014, entretanto, a conduta que lhe foi imputada foi a de ter assinado o plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
65.1. Portanto, a conduta imputada ao responsável foi confirmada, não merecendo acolhida o argumento de sua ilegitimidade passiva.
66. Merecem acolhimento as alegações de defesa apresentadas por João Lúcio Farias de Oliveira, pois todo o processo de dispensa de licitação, contratação da executora, execução dos serviços e posterior execução da obra ocorreram no exercício de 2014, e o responsável somente assumiu o cargo de Diretor Presidente da COGERH em 1º/1/2015.
66.1. Assim, configurou-se a sua ilegitimidade passiva, pois não há como responsabilizá-lo pela conduta imputada de 'executar adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com assentamento da tubulação no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural'.
66.2. Ademais, o responsável elencou uma série de medidas que foram adotadas pela COGERH, após tomar ciência das irregularidades na execução da adutora.
Das outras preliminares
67. Quanto à inobservância do devido processo legal e dos prejuízos ao contraditório e à ampla defesa, arguidos pela Hydrostec (item 39.2 desta instrução), pois não lhe foi dada oportunidade para acompanhar, fiscalizar e contraditar a prova técnica do laudo do IPT, cabe esclarecer que na fase interna da tomada de contas especial ainda não se tem propriamente processo caracterizado por lide, mas, sim, procedimento de apuração administrativa. Na fase inicial, embora haja a previsão de notificação para que o responsável traga aos autos os documentos que entenda úteis para o esclarecimento da situação, a falta de sua realização não invalida os atos processuais adotados no âmbito da Corte de Contas.
67.1. Assim, no que se refere à ausência de notificação do responsável na fase interna da tomada de contas especial, a jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de que a instauração do contraditório e da ampla defesa, para fins de condenação dos responsáveis por parte desta Corte de Contas, somente se dá na fase externa do processo de tomada de contas especiais, ou seja, por meio de sua regular citação, sendo irrelevante, para a configuração do contraditório, a ocorrência ou não de notificação anterior pelo órgão concedente ( Acórdão 1404/2014-TCU-Plenário , rel. MARCOS BEMQUERER; 1.991/2014-TCU-Plenário, rel. MARCOS BEMQUERER; 2.875/2014-TCU-Plenário, rel. BENJAMIN ZYMLER; 4.578/2014-TCU-1ª Câmara, rel. WEDER DE OLIVEIRA; 5.661/2014-TCU-1ª Câmara, rel. BRUNO DANTAS; 6.941/2015-TCU-1ª Câmara, rel. BENJAMIN ZYMLER; 874/2016-TCU-1ª Câmara, rel. BENJAMIN ZYMLER; 7.934/2018-TCU-2ª Câmara, rel. ANA ARRAES; 15.122/2018-TCU-1ª Câmara, rel. AUGUSTO SHERMAN; 2.752/2019-TCU-2ª Câmara, rel. ANDRÉ DE CARVALHO, dentre outros).
67.2. Adicionalmente, a responsável traz decisões do poder judiciário que teriam anulado multas aplicadas à empresa em processos administrativos instaurados pela COGERH decorrentes do fornecimento dos tubos, exatamente ante a inobservância do devido processo legal e dos prejuízos ao contraditório e à ampla defesa, entretanto, nenhum efeito tem sobre esta TCE, não somente pelo entendimento já citado no item anterior, mas também em razão do Tribunal de Contas da União possuir jurisdição e competência próprias estabelecidas pela Constituição Federal e pela sua Lei Orgânica (Lei 8.443/92). Por isso, não obsta a sua atuação o fato de tramitar no âmbito do poder judiciário ação penal ou civil, versando ainda que fosse sobre o mesmo assunto, dado o princípio da independência das instâncias.
67.3. Portanto, não merecem acolhimento estas alegações da responsável.
Da avaliação das responsabilidades
68. A primeira grande questão a ser considerada é se a COGERH, de fato, estabeleceu expressamente no plano de trabalho, no projeto básico, nas especificações técnicas e no termo de referência, a colocação dos tubos diretamente no solo, num primeiro momento; e depois, numa segunda fase, a colocação dos berços sob a tubulação assentada; e se se comprovar essa assertiva, qual o grau de responsabilidade dos demais envolvidos na execução da adutora - os gestores da COGERH, a projetista (ENSA Engenharia), a empresa executora (DG Log Construções), a empresa supervisora (Ibi Engenharia) e a fornecedora da tubulação (Hydrostec).
68.1. Neste sentido, as responsáveis Hydrostec (item 38.4) e Ibi Engenharia (itens 31-32) apresentaram alegações de defesa de afastamento de suas responsabilidades solidárias, pois somente cumpriram o objeto ajustado nos exatos termos estabelecidos pela COGERH no plano de trabalho, no projeto básico, nas especificações, no termo de referência e nos contratos.
68.2. O responsável Francisco Rennys arguiu que o plano de trabalho e as especificações técnicas dos materiais previam expressamente a colocação dos berços de proteção sob a tubulação assentada numa segunda etapa do projeto (itens 23 e 25) e que a posterior colocação da tubulação sobre os berços paralisaria o fornecimento de água (item 23).
68.3. Esta situação envolvendo obras de construção de adutora de montagem rápida, também com assentamento diretamente sobre o solo natural, realizadas no escopo de termos de compromisso firmados com a COGERH, tendo como responsáveis João Lúcio Farias de Oliveira, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e Hydrostec, já foi objeto de apreciações por este Tribunal no presente exercício nas TCEs Processo 036.191/2021-3 e Processo 038.549/2021-2 , com pareceres uniformes da AudTCE e do Ministério Público, acolhidas pelo Ministro Relator Benjamin Zymler, prolatando-se os Acórdão 3642/2024-TCU-Primeira Câmara e 3.643/2024-TCU-1ª Câmara, respectivamente, também uniformes em considerar revel o espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro; acatar as alegações de defesa apresentadas por João Lúcio Farias de Oliveira e Hydrostec e julgar regulares as suas contas, dando-lhes quitação plena; e enviar cópia do Acórdão aos Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, aos responsáveis e ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
68.3.1. No que se assemelhar, transcrever-se-á excertos das percucientes instruções de mérito emitidas naqueles autos.
69. De acordo com as informações presentes nos autos, o projeto básico da adutora de Alcântaras teria sido elaborado pela empresa ENSA - Engenharia e Consultoria Eireli.
70. As obras de construção da adutora ficaram a cargo da DG Log Construções, conforme contrato 040/2014/COGERH, pelo valor de R$ 1.757.524,13 (peça 24).
71. A análise, ajustamento e complementação do projeto básico; supervisão de implantação das obras; e elaboração do relatório final e 'As built', ficaram a cargo da empresa IBI Engenharia Consultiva S/S.
72. Por último, foram firmados os contratos 33/2014/COGERH (peça 26) e 34/2014/COGERH (peça 27), com a empresa Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda., para fornecimento da tubulação em 9 (nove) municípios cearenses, incluindo Potiretama, nos valores de R$ 44.400.000,00 e R$ 26.600.000,00, respectivamente.
73. O caráter emergencial das obras ficou desde o início registrado, quando o Estado do Ceará solicitou recursos ao Ministério da Integração Nacional, ocasião em que relatou a gravidade da situação hídrica dos seus reservatórios no Plano de Trabalho, nos seguintes termos (peça 1, p. 3):
Com o crescimento da população, principalmente nas grandes cidades que também abrigam as migrações do Interior do Estado, se toma cada vez mais difícil o abastecimento de água para atender a demanda continuamente crescente.
Essa dificuldade atinge o município de Potiretama em seus distritos, comunidades e principalmente na sede, tanto pela crescente demanda como pela escassez de água característica do Estado do Ceará. Para acompanhar a velocidade da demanda, o Estado do Ceará já ampliou o sistema de abastecimento desta cidade e alguns de seus distritos.
O principal manancial que abastece Potiretama, é um pequeno açude localizado dentro da sede do município, denominado açude Potiretama, com capacidade de 6.33 hm³, porém, atualmente este reservatório encontra-se praticamente seco, com menos de 1% de sua capacidade total, estando a cidade atualmente atendida de forma precária per uma bateria de poços. Este sistema vem apresentando sinais de insegurança devido às severas estiagens que, ano após ano, vem reduzindo gradativamente o aporte hídrico a estes mananciais.
O projeto da Adutora de Montagem Rápida foi concebido a partir do açude Jenipapo (atualmente com um volume de 2,2 hm³), com a utilização de tubos fabricados em Aço CORTEN, material que contém em sua composição elementos que melhoram suas propriedades anticorrosivas. Os tubos contam com sistema de engate rápido e junta travável, que permitia a montagem de canalizações auto-ancoradas na superfície do terreno, dispensando a abertura de valas. Estas especificações possibilitaram maior agilidade na montagem dos tubos, bem como redução nos custos com transporte e estocagem.
A adutora está prevista para montagem com captação no espelho d'água dos reservatórios e caminhamento preferencialmente ao longo de estradas existentes, buscando o menor percurso, até as estações de tratamento de água.
A fim de dar segurança ao sistema de abastecimento municipal de Potiretama e buscando a redução dos custos operacionais dos sistemas, a COGERH está lançando esse documento para contratação de empresa para Construção de Adutora para Abastecimento de Potiretama. Esta obra foi aprovada no âmbito do PAC Estiagem - Programa de Aceleração do Crescimento, conforme Decreto N° 8.206, de 13 de MARÇO de 2014, da Presidência da República.
74. Portanto, o endereçamento da tubulação ao longo das estradas existentes, e de forma auto apoiada sobre o terreno, revelou-se como a opção de execução mais rápida e mais barata, dada a urgência que o caso requeria.
75. Uma vez aprovada a liberação dos recursos, essas circunstâncias que demandavam urgência na execução das obras foram consignadas na elaboração do projeto executivo, onde ficou previsto que as tubulações seriam instaladas sobre o solo e, em um segundo momento, poderiam receber os berços, a fim de apoiá-las e eliminar o contato com o solo, com ganho em sua vida útil (peça 32, p. 20-21):
Os projetos de adutoras emergenciais foram concebidos com a utilização de tubos fabricados em Aço COR-TEN, material que contêm em sua composição elementos que melhoram suas propriedades anticorrosivas. Os fabricantes estimam a durabilidade média dos tubos de 10 anos, portanto após esta crise, estes sistemas poderão assumir o caráter de definitivo, pois estes sistemas adutores estão sendo projetados com todos os dispositivos de proteção contra os transientes hidráulicos, possibilitando transpor grandes desníveis geométricos e longas distâncias. Após o período emergencial, em uma segunda etapa, poderá ser realizada a colocação de berços sob a tubulação assentada, para evitar o contato do tubo com o solo, e ampliar significativamente a vida útil da tubulação .
76. Em outro registro feito no projeto executivo, as razões para o assentamento da tubulação diretamente sobre o solo foram assim justificadas (peça 32, p. 10):
A adutora em aço corten será assentada diretamente sobre o terreno natural . A escassez de tempo para realização de estudos topográficos convencionais obriga ao emprego de sistemas de adução de alta resistência e pouca dependência do relevo .
77. Quanto à caracterização da situação emergencial, o Estado do Ceará declarou, por meio do Decreto 31.475, de 9/5/2014, situação emergencial de estiagem, que permitiu que as contratações ocorressem por meio de dispensa de licitação, sob o amparo do art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993.
78. Por oportuna e as condições serem análogas, adota-se aqui a análise efetuada no TC Processo 036.191/2021-3 :
102. Parece-nos, portanto, que dadas as circunstâncias emergenciais envolvidas, que não permitiria realizar previamente os estudos topográficos necessários, a opção de assentar as tubulações diretamente sobre o solo pode ter se configurado como a medida mais rápida e adequada, tendo sido razoavelmente justificada no Plano de Trabalho aprovado pelo concedente e no projeto executivo.
103. Importa considerar que a situação de emergência hídrica sofrida naquela ocasião no Estado do Ceará levou a COGERH a executar obras emergenciais de construção de outras 8 (oito) adutoras de montagem rápida, em diversas localidades do estado (Canindé/Caridade, Tauá, Irauçuba, Crateús/Nova Russas, Alcântaras, Potiretama, Quiterianópolis e Maranguape), sendo razoável admitir que realizar levantamentos topográficos em todas essas localidades poderia inviabilizar as ações que tinham caráter emergencial.
104. Portanto, sobre o prisma da necessidade de executar as obras o mais rapidamente possível, a fim de combater a gravidade da situação de emergência hídrica, parece desarrazoado atribuir responsabilidade aos gestores e/ou empresas que decidiram e executaram a instalação das tubulações auto apoiada sobre os terrenos, o que certamente afetou a vida útil dos materiais, mas que, por outro lado, muito provavelmente reduziu o sofrimento da população em carência hídrica, com oferta de água de forma mais rápida.
105. Deve-se registrar, também, que a falta de água é causa da disseminação de inúmeras doenças (hepatite A, febre tifoide, cólera etc.), inviabilizando a obtenção de condições mínimas de saúde e higiene para a população desassistida. Nesse sentido, toda ação pública voltada para oferecer água à população em situação de emergência hídrica exige dos gestores envolvidos neste processo a adoção de medidas urgentes, onde nem sempre é possível garantir a aplicação do princípio da economicidade, como se revela o caso tratado nestes autos.
Da especificação da tubulação da adutora
79. Por concordar com a análise conclusiva no sentido de afastar a irregularidade da entrega de tubulação pela Hydrostec em desacordo com as especificações técnicas exigidas, transcreve-se a seguir a percuciente análise efetuada por esta unidade técnica na TCE Processo 036.191/2021-3 :
(...)
62. Análise: conforme tratado na instrução inicial, a irregularidade ensejadora da citação da responsável diz respeito ao fornecimento de material fora das especificações técnicas exigidas.
63. Portanto, em tese, a COGERH teria especificado materiais para a construção das adutoras de montagem rápida e recebido outros da empresa Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, de características distintas e inferiores, resultando em perda de vida útil por deterioração precoce.
64. Na bem fundamentada peça de defesa, a Hydrostec trouxe novéis informações e documentos, até então não presentes nos autos, que apontam para o afastamento da irregularidade apontada.
65. Há duas questões primordiais a serem enfrentadas para se verificar a ocorrência ou não da irregularidade.
66. A primeira, é se, de fato, houve entrega pela empresa de material distinto do especificado e com qualidade aquém daquela definida, o que teria causado a deterioração precoce do material, traduzindo-se em dano ao erário.
67. Dos documentos e informações trazidos na defesa, verifica-se que a contratação foi orientada de acordo com as disposições contidas no item 3.1.3 do Termo de Referência (peça 128, p. 3), em que se definiu que os tubos deveriam ser fabricados em aço patinável (aço CORTEN), de acordo com as normas técnicas AWWA C200, AWWA C606 e ASTM D2000.
68. Conforme apontado pela CGU (peça 27, p. 8), a Hydrostec encaminhou 333 certificados técnicos de qualidade do material empregado na fabricação dos tubos, em que ficou evidenciado, do ponto de vista formal, que as composições químicas apresentadas estavam em conformidade com a norma exigida na contratação pela COGERH (AWWA C200). Todavia, ressaltou a CGU que, do ponto de vista material, apenas a realização de ensaios laboratoriais poderia atestar ser o aço CORTEN.
69. Portanto, do ponto de vista formal, não haveria razões para supor que os tubos fornecidos pela defendente não estariam aderentes ao estipulado no Termo de Referência.
70. Não obstante, para se certificar da qualidade do material a COGERH contratou o IPT para examinar a composição das amostras dos tubos, tendo o Instituto tão somente apresentado as concentrações dos elementos químicos, sem, todavia, manifestar-se sobre o enquadramento das amostras como aço CORTEN (peça 136, p. 1-4).
71. Para suprir a lacuna deixada pelo examinador das amostras, a própria COGERH entendeu ser capaz de interpretar os dados apresentados pelo IPT. Nesse sentido, lançou mão da opinião de profissional de seu próprio quadro funcional, todavia sem formação técnica necessária, o que levou o CREA/CE a considerar inválida a opinião manifestada pelo profissional (peça 137, p. 1), entendimento que também fez coro a própria Secretaria Nacional de Segurança Hídrica - SNSH. Referido profissional opinou que os tubos fornecidos pela Hydrostec não estariam aderentes às exigências do Termo de Referência (peça 136, p. 5-9).
72. Dessa forma, à luz das informações apresentadas pela defendente, comungamos que a opinião manifestada pela COGERH, de que o aço utilizado na fabricação dos tubos fornecidos pela Hydrostec não possuía as características exigidas, ou seja, não seria do tipo CORTEN, não se sustentam tecnicamente, não sendo instrumento hábil a atestar que o material entregue pela empresa estava em dissonância com as exigências contidas no Termo de Referência.
73. Ademais, em atitude diligente, a defendente contratou profissional renomado e com formação técnica necessária, que opinou que o resultado apurado pelo IPT, quando confrontado com aqueles relativos ao aço de fabricação Acelormittal, utilizado majoritariamente pela Hydrostec na fabricação dos tubos, apresentava característica que resultava na conclusão que o aço utilizado nos tubos entregues à COGERH pela defendente era o aço CST COR 400, tal como especificado no Termo de Referência.
74. Portanto, pelos elementos carreados pela defesa, entendemos afastada a hipótese de entrega pela Hydrostec de materiais distintos daqueles definidos no Termo de Referência, devendo-se afastar a irregularidade que lhe foi atribuída.
75. A despeito da análise até aqui empreendida, restaria por verificar a segunda questão primordial, qual seja, por que razões os materiais iniciaram o processo de deterioração precocemente.
76. Ficou mais que evidente, pelos documentos apresentados pela defesa e pelos relatos da CGU e da SNSH, a ocorrência de dois fatores determinantes para a redução da vida útil dos materiais. O primeiro, é que a COGERH procedeu à instalação da tubulação em discordância com o manual do fabricante, comprovadamente apresentado pela Hydrostec, não tendo ainda adotado os procedimentos corretivos apontados no Relatório de Visita Técnica por ela realizado durante a construção das adutoras (peça 149), em que recomendava diversas ações destinadas a preservar a vida útil dos materiais.
77. Dessa forma, ao assentar a tubulação diretamente sobre o solo e não da forma considerada obrigatória pela fabricante, ou seja, sobre bases apoiadas, ou ainda, em áreas inundadas ou enterradas, total ou parcialmente, assumiu a COGERH o risco de redução da vida útil dos materiais, com evidenciada corrosão de suas paredes externas (vide fotos de peça 134).
78. O segundo fator determinante para a redução da vida útil dos materiais diz respeito à não exigência pela COGERH, nas especificações técnicas, da necessária proteção interna das tubulações. Como a rede adutora construída sabidamente não permaneceria constantemente pressurizada, havia recomendação técnica de se exigir que os tubos fossem fornecidos com proteção interna, o que deixou de ser contemplado no Termo de Referência. Por essa razão, os tubos apresentaram elevado grau de corrosão em suas paredes internas (vide fotos de peça 134).
79. Esses dois fatores determinantes, que reduziram sobremaneira a vida útil das tubulações, passam ao largo da responsabilização da Hydrostec, eis que não há nexo de causalidade que ligue qualquer ação da empresa a esse resultado danoso, cuja responsabilidade estaria circunscrita ao âmbito dos gestores da COGERH, como será mais adiante abordado.
80. Conclusão: examinadas as alegações de defesa apresentadas, subsidiadas em farta documentação, inclusive em manifestações da própria SNSH na análise de outros termos de compromisso versando sobre a mesma matéria, verifica-se não haver razões e fundamentos que sustentem a atribuição de responsabilidade à empresa pela perda de vida útil das tubulações fornecidas, causada pelo precoce processo de deterioração.
81. O que se apurou, de fato, é que as causas determinantes da perda de vida útil das tubulações não têm relação com o fornecimento de materiais de baixa qualidade e diferentes das exigências estabelecidas no Termo de Referência, mas sim como a forma em que as tubulações foram equivocadamente instaladas e pela ausência de exigência de proteção interna dos tubos.
82. Dessa forma, há que se reconhecer o afastamento da responsabilidade da empresa Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda., acatando-se na íntegra suas alegações de defesa.
80. Portanto, as alegações de defesa da empresa Hydrostec merecem ser acatadas e as suas contas devem ser julgadas regulares, dando-lhe quitação plena.
81. A constatação da correta especificação dos tubos entregues para adutora também tem o condão de acatar as alegações de Francisco Rennys Aguiar Frota sobre o tema (item 24) e afastar as responsabilidades de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e Ibi Engenharia, que atestaram a adequabilidade do material; e de Paulo Henrique Studart Pinho, que realizou o pagamento respectivo.
81.1. Entretanto, conforme análise realizada no itens 55-63 desta instrução, também ocorreu a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória com relação aos responsáveis Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e Ibi Engenharia, cabendo proposta somente de arquivamento dos autos em relação a eles.
Da utilidade e funcionalidade da adutora
82. Os responsáveis Francisco Rennys Aguiar Frota (itens 20-22) e Hydrostec (itens 38.3 e 44) alegaram em suas defesas a execução regular dos serviços, o alcance dos objetivos e a funcionalidade da obra.
83. A despeito da perda parcial de vida útil das tubulações, deve-se considerar que os objetivos de levar água às localidades mais atingidas foram plenamente alcançados, como revelou a própria CGU, quando examinou in loco a adutora construída, tendo assim se manifestado (peça 40, p. 16):
Contudo, impende ressaltar que a despeito das falhas técnicas apontadas, é forçoso reconhecer que no cômputo geral os objetos pactuados com a União Federal cumpriram com sua finalidade de mitigar os efeitos danosos da seca e esse aspecto também merece ser sopesado no momento da análise das prestações de contas.
84. Como alegado pelo responsável Francisco Rennys Aguiar Frota, em defesa apresentada em 2/10/2023, a adutora construída ainda continuava funcional, até então durante 8 (oito) anos (v. item 22).
85. Portanto, ainda que tenha sido constatada perda de vida útil das tubulações, muito provavelmente a COGERH fez as manutenções mínimas necessárias para manter a adutora operacional e utilizá-la durante pelo menos 8 (oito) anos.
Da dificuldade em quantificar eventual dano
86. Como relatado anteriormente, a tubulação fornecida não divergiu do projetado, revelando-se como causas determinantes da perda de vida útil das tubulações a forma em que as tubulações foram equivocadamente instaladas diretamente no solo natural e pela ausência de exigência de proteção interna dos tubos.
87. Assim, considerando que essa metodologia de execução foi condição estabelecida e de responsabilidade exclusiva da COGERH e de seus dirigentes, restaram afastadas as responsabilidades das empresas projetistas, executora das obras, fornecedora da tubulação e supervisora da execução.
88. Com relação aos gestores da COGERH arrolados como responsáveis nestes autos, como a análise em curso afastou as responsabilidades de Daniel Sanford Moreira, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e João Lúcio Farias de Oliveira, de plano por ter ocorrido a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória para os dois primeiros (itens 55-63) e por ficar elidida a conduta do terceiro (item 66), remanesceu como responsável apenas Francisco Rennys Aguiar Frota.
89. Entretanto, há um enorme obstáculo em se quantificar o débito pela perda parcial de vida útil das tubulações, ainda que de forma estimativa.
90. Seja por depreciação dos materiais ou por qualquer outro método de quantificação, não há nos autos informações confiáveis sobre o montante a ser depreciado, uma vez que não há elementos que indiquem quais trechos foram de fato afetados pela perda de vida útil, devendo-se registrar que há alguns poucos trechos construídos sobre bases de concretos ou enterrados, cuja deterioração é distinta.
91. Ademais, a informação contida nas especificações técnicas no sentido de que 'os fabricantes estimam a durabilidade média dos tubos de dez anos' (peça 32, p. 20), sem identificar a fonte dessa informação, seria um parâmetro insuficientemente preciso para adotá-lo como base para a depreciação, sem levar em conta, além da sua instalação sobre o solo natural, outras variáveis como manutenção, características da água, continuidade da pressurização, clima, solo e outras peculiaridades da região?
92. Por outro lado, não ficou suficientemente claro a duração do prazo de funcionalidade da adutora, pois na instrução à peça 99 informou-se que 'a adutora durou ao menos 3 dos 10 anos projetados' (item 47 daquela instrução), fundamentado em relatório de fiscalização da CGU que atestou in loco a deterioração precoce da tubulação entre outubro e novembro de 2018 (peça 39, p. 8), sendo que o termo de recebimento definitivo da obra foi emitido em 20/12/2014 (peça 29, p. 1-2); enquanto o responsável Francisco Rennys Aguiar Frota registra que a adutora ainda estaria cumprindo o seu objetivo ao tempo de sua defesa em outubro de 2023 (item 22).
93. Como se saberia que prazo deveria ser utilizado na depreciação por trecho ou se adotar-se-ia o prazo comum a toda adutora, sem que se saiba que materiais foram efetivamente substituídos ao longo do tempo por perda de vida útil e em que momento essas substituições teriam ocorrido.
94. Portanto, consideramos que não seria possível quantificar, ainda que de forma estimativa e com alguma segurança, um evidente dano pela perda de vida útil das tubulações instaladas.
95. No caso em apreço, em consonância com jurisprudência desta Corte de Contas, é cabível o julgamento pela irregularidade das contas, sem imputação de débito e com a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, quando os elementos dos autos demonstram ter havido dano ao erário, mas não foi possível a apuração do exato montante do débito ou sua estimativa, na forma prevista no art. 210, § 1º, do Regimento Interno do TCU.
96. São nesse sentido as seguintes deliberações deste Tribunal: Acórdão 2699/2013-TCU-Plenário , relator Augusto Sherman; Acórdão 6281/2014-TCU-Primeira Câmara , relator Benjamin Zymler; Acórdão 2541/2015-TCU-Plenário , relator Augusto Sherman; Acórdão 3065/2019-TCU-Plenário , relator Bruno Dantas; Acórdão 8661/2021-TCU-Segunda Câmara , relator Marcos Bemquerer).
Da não instalação posterior dos berços de apoio das tubulações
97. Conforme reproduzido no item 75, estava previsto no projeto executivo (peça 32, p. 20-21) a instalação posterior de berços sob as tubulações, de forma a ampliar sua vida útil. Referido serviço seria executado em momento futuro, ou seja, após a situação emergencial e já com as instalações incorporadas ao patrimônio público do Estado do Ceará.
98. Considerando que a CGU vistoriou a adutora no final de 2018 (peça 39, p. 4) e constatou a inexistência da instalação desses berços, resta claro que as providências cogitadas no projeto executivo, a cargo da COGERH, não haviam sido adotadas.
99. Sobre essa omissão da COGERH, importante esclarecer que há um momento em que cessam as atribuições fiscalizatórias dos órgãos concedentes e a jurisdição do próprio Tribunal, nascendo consequentemente a jurisdição dos órgãos de controle local, que passam a ter a missão de avaliar o bom ou mau uso do objeto construído com recursos federais. Esse momento de mudança de jurisdição ocorre quando o objeto é incorporado ao patrimônio público do ente federado, normalmente após a extinção dos ajustes.
100. A jurisprudência do Tribunal é pacífica no sentido de declarar que foge à sua competência apreciar o destino que é dado ao objeto conveniado após sua incorporação ao patrimônio do ente federado, conforme abaixo transcrevemos:
Acórdão 4202/2014-TCU-Primeira Câmara , Rel. Min. Weder de Oliveira
11. Comprovada a boa e regular aplicação dos recursos durante a vigência do convênio, incorporando-se licitamente o objeto construído ao patrimônio municipal , a discussão sobre o uso ou mau uso que posteriormente o ente federado vier a dar a esse objeto não estará sob a jurisdição desta Corte . Nesse sentido, é o excerto do voto condutor do Acórdão 6756/2013-TCU-Primeira Câmara :
'Restou comprovado nestes autos que o objeto do convênio foi concluído. (...) Assim, cabe à entidade beneficiária dos recursos a responsabilidade pela contratação e gestão dos serviços de segurança e manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos públicos construídos e os respectivos bens agregados, bem como o controle do inventário patrimonial. Com efeito, eventuais danos ocasionados aos móveis e bens públicos municipais construídos ou adquiridos com recursos recebidos da União, ocorridos posteriormente à sua incorporação ao patrimônio público municipal devem ser levados às instâncias de controle locais, que, no caso em exame, estão sob a jurisdição do Tribunal de Contas do Estado de Roraima (TCE/RR).'
Acórdão 10800/2016-TCU-Segunda Câmara , Rel. Min. Vital do Rêgo
10. Com efeito, comprovada a efetiva execução do objeto conveniado e a regular aplicação dos recursos a ele atinentes, incorpora-se o objeto ao patrimônio municipal , não se inserindo na competência deste TCU a apreciação do uso que posteriormente o ente federado vier a dar a esse objeto . Esse mister passa para a seara dos órgãos a quem competem fiscalizar a gestão municipal.
11. Assim, ao contrário da unidade técnica, entendo que, com a execução do objeto conveniado, houve a incorporação do aterro ao patrimônio municipal. Este Tribunal, inclusive, expediu quitação ao responsável. O seu abandono, motivo da multa aplicada, constatado dois anos após o término das obras, decorreu de atos relativos à gestão municipal sucessora à do responsável pela execução do convênio, cuja apreciação deve ser feita pelos órgãos de controle pertinentes, não sendo este TCU o foro competente.
12. Aliás, além dos julgados registrados pelo MPTCU, aliado a esse entendimento também estão os Acórdão 3744/2015-TCU-Primeira Câmara ; 8.793/2011, 846/2013 e 4.024/2010, todos da 2ª Câmara; e 2.026/2011, 11.42/2009 e 603/2007, todos do Plenário.
Acórdão 140/2014-TCU-Primeira Câmara , Rel. Min. Weder de Oliveira
7. Danos ocasionados a bens públicos municipais construídos ou adquiridos com recursos recebidos da União, ocorridos posteriormente à sua incorporação ao patrimônio municipal devem ser levados ao conhecimento das instâncias de controle locais . A situação examinada é da jurisdição do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. Os gestores municipais deverão responder perante o TCE/PE, se for o caso, o qual deverá ser comunicado das ocorrências tratadas nestes autos.
Acórdão 2026/2011-TCU-Plenário , Rel. Min. Augusto Sherman
Após executado o objeto de convênio, o cuidado com a sua finalidade e funcionalidade, na execução das ações de manutenção e conservação, é dever jurídico do gestor da convenente.
101. Assim, comprovada a construção da adutora e atestada sua funcionalidade pela própria CGU, o exame das razões que levaram a COGERH a não instalar os berços de apoio das tubulações, após a situação emergencial e incorporação da adutora a seu patrimônio, foge à competência do Tribunal, não constituindo, dessa forma, irregularidade passível de ser tratada nesta tomada de contas especial.
102. Nesse sentido, entendemos pertinente dar conhecimento do acórdão que vier a ser proferido ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará, para a adoção das medidas que julgar necessárias.
CONCLUSÃO
103. Em face da análise promovida na seção 'Exame Técnico', propõe-se acolher as alegações de defesa de João Lúcio Farias de Oliveira, uma vez que foram suficientes para afastar a conduta que lhe foi imputada de executar adutora com assento de tubulação no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural (item 66 desta instrução); e da Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda (itens 79-80), para afastar a conduta que lhe foi imputada de receber pagamento por fornecimento de tubos com especificações divergentes de projeto e normas técnicas; e concluir pelo consequente julgamento pela regularidade das suas contas, e dar-lhes quitação plena, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992.
104. Na sequência, propõe-se acolher parcialmente as alegações de defesa de Daniel Sanford Moreira, Ibi Engenharia Consultiva S/S e do espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, uma vez que foram suficientes para afastar a solidariedade no débito apurado e sanar parcialmente as irregularidades a eles atribuídas.
105. Caracterizadas as ocorrências de prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória deste Tribunal, propõe-se o arquivamento dos autos em relação aos responsáveis Daniel Sanford Moreira, Ibi Engenharia Consultiva S/S e do espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro (itens 55-63).
106. A análise também enseja rejeitar as alegações de defesa de Francisco Rennys Aguiar Frota, uma vez que não foram suficientes para afastar as condutas que lhe foram imputadas - assinar plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
107. Da análise empreendida, conclui-se que os elementos presentes nos autos não permitiram quantificar o dano ao erário decorrente das perdas com os itens aproveitados parcialmente, mesmo que por estimativa, mas que eles existiram (itens 86-96).
108. Tendo em vista que não houve prescrição da pretensão punitiva, conforme análise já realizada, e que não constam dos autos elementos que permitam reconhecer a boa-fé do responsável Francisco Rennys Aguiar Frota, sugere-se que as suas contas sejam julgadas irregulares, desde já, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno do TCU, aplicando-lhe a multa do art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992, conforme jurisprudência nesse sentido.
109. Quanto à irregularidade supostamente remanescente, tratada nos itens 97 a 102, por fugir à competência do Tribunal o seu exame, deve-se encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
110. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) acatar as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis João Lúcio Farias de Oliveira (CPF: XXX.797.003-XX) e Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda (CNPJ: 12.066.286/0001-97);
b) acatar parcialmente as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis Daniel Sanford Moreira (CPF: XXX.111.493-XX), Ibi Engenharia Consultiva S/S (CNPJ 00.392.460/0001-02) e espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro (CPF XXX.043.313-XX);
c) reconhecer a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória e, em razão disso, arquivar o presente processo em relação aos responsáveis Daniel Sanford Moreira, Ibi Engenharia Consultiva S/S e espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, nos termos dos arts. 1º e 11 da Resolução TCU 344, de 11/10/2022, do art. 1º da Lei 9.873/99 e dos arts. 169, inciso III, e 212 do RI/TCU;
d) rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo responsável Francisco Rennys Aguiar Frota (CPF: XXX.105.633-XX);
e) julgar regulares as contas de João Lúcio Farias de Oliveira e Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, dar-lhes quitação plena, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992;
f) julgar irregulares , nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea 'b', da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III da mesma Lei, as contas do responsável Francisco Rennys Aguiar Frota (CPF: XXX.105.633-XX);
g) aplicar ao responsável Francisco Rennys Aguiar Frota (CPF: XXX.105.633-XX) a multa prevista no art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso I, do RI/TCU, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal (art. 214, III, 'a', do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
h) autorizar, desde logo, nos termos dos arts. 219, II, do RI/TCU e 28, II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;
i) autorizar, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 26, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217, §§ 1º e 2º, do RI/TCU, o parcelamento da dívida em até 36 parcelas, incidindo, sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes acréscimos legais, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o recolhimento das demais parcelas, devendo incidir, sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, no caso do débito, na forma prevista na legislação em vigor, alertando o responsável de que a falta de comprovação do pagamento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217, do Regimento Interno deste Tribunal;
j) informar à Procuradoria da República no Estado do Ceará, ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, aos responsáveis e ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE/CE) que a presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentam, está disponível para a consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos ;
k) informar à Procuradoria da República no Estado do Ceará que, nos termos do parágrafo único do art. 62 da Resolução TCU 259/2014, os procuradores e membros do Ministério Público credenciados nesta Corte podem acessar os presentes autos de forma eletrônica e automática, ressalvados apenas os casos de eventuais peças classificadas como sigilosas, as quais requerem solicitação formal."
2. Na sequência, reproduzo o parecer da representante do Ministério Público junto ao TCU, Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, peça 179, que se manifesta em essência de acordo com os encaminhamentos propostos pela AudTCE, sem prejuízo de singelos ajustes, motivados pelo entendimento de que não se operou a prescrição das pretensões ressarcitória e sancionatória:
"Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada pelo extinto Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional em razão de irregularidades na execução do Termo de Compromisso n.º 181/2014, firmado com a Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará (Cogerh/CE), com a interveniência do governo estadual, por meio da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH/CE), com vistas à construção de adutora de montagem rápida, com extensão de 22,04 km, para abastecimento do Município de Potiretama/CE a partir do açude Figueiredo.
2. O referido ajuste teve vigência de 6/8/2014 a 1/7/2016 e previu aplicar R$ 4.265.569,34 de recursos federais para a execução do objeto, sem contrapartida local (peça 5). Do total de R$ 3.991.751,90 efetivamente repassados ao convenente, apurou-se prejuízo total de R$ 2.489.797,30 (valores históricos), em virtude da deterioração precoce da canalização, ocasionada pelo assentamento das tubulações sobre o solo, sem proteção para evitar corrosão pelo contato direto com o terreno natural, e pelo uso de material com especificações diferentes das previstas em projeto e em normas técnicas.
3. Na fase interna, a responsabilidade por ressarcir o dano decorrente da redução da vida útil da instalação foi imputada ao Senhor Franciso Rennys Aguiar Frota, Diretor Presidente da Cogerh/CE à época, signatário do plano de trabalho e do termo de compromisso em referência (peça 1).
4. No âmbito do Tribunal, foram incluídos no polo passivo os seguintes responsáveis solidários: Senhor Daniel Sanford Moreira, Secretário de Recursos Hídricos do Governo do Estado do Ceará entre 1.º/2/2011 e 29/12/2014, também signatário do plano de trabalho e do termo de compromisso (peça 1); Senhor João Lúcio Farias de Oliveira, Diretor Presidente da Cogerh/CE a partir de 1.º/1/2015, por ter executado a adutora apoiada diretamente sobre o solo; Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro (falecido), fiscal do contrato que atestou como adequadas e autorizou o pagamento das tubulações com características divergentes às previstas em projeto; Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda., empresa fornecedora dos referidos materiais; e Ibi Engenharia Consultiva S/S, empresa supervisora que atestou a regularidade dos tubos entregues.
5. A AudTCE, em instrução de mérito acostada às peças 176-178, propõe, em síntese:
a) acolher as alegações de defesa do Senhor João Lúcio Farias de Oliveira e da Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda., afastando-se suas responsabilidades em face do débito em apuração, e julgar regulares suas contas, dando-lhes quitação plena;
b) acolher parcialmente as alegações de defesa do Senhor Daniel Sanford Moreira, do espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e da empresa Ibi Engenharia Consultiva S/S e arquivar suas contas, ante a ocorrência da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva;
c) rejeitar as alegações de defesa do Senhor Francisco Rennys Aguiar Frota e julgar irregulares suas contas, sem condená-lo em débito, cuja quantificação não se revela possível a partir dos elementos disponíveis nos autos, mas aplicando-lhe multa com base no art. 58, incisos I e II, da Lei n.º 8.443/1992.
6. Endossamos, no essencial, as análises apresentadas pela Unidade Técnica, sem prejuízo de propor alguns ajustes nos encaminhamentos por ela propostos, consoante passaremos a expor.
II
7. De início, entendemos necessário tecer algumas considerações a respeito da análise da prescrição das pretensões reparatória e punitiva, à luz da Resolução-TCU n.º 344/2022 e da jurisprudência que vem se firmando acerca do tema no âmbito da Corte de Contas.
8. Uma vez que a prestação de contas por parte da entidade convenente, apresentada em 28/6/2016, se deu antes do fim da vigência do ajuste (1.º/7/2016, peça 14), afigura-se adequada a fixação dessa data como termo inicial da contagem do prazo prescricional, com base no art. 4.º, inciso II, da Resolução-TCU n.º 344/2022, tal como proposto pela Unidade Técnica. Embora a irregularidade que ensejou a autuação destes autos tenha sido evidenciada em fiscalização da Controladoria-Geral da União, realizada entre novembro e dezembro de 2018, aplica-se ao presente caso o entendimento da Corte de Contas no sentido de que o marco estabelecido no inciso IV do art. 4.º do referido regulamento tem aplicação primordial em atos administrativos não sujeitos a prestação de contas (Acórdãos n.º 2.474/2024 e n.º 520/2025, ambos do Plenário).
9. Isso posto, alguns eventos processuais apontados pela AudTCE como interruptivos da prescrição não o são, pois não se referem à apuração das irregularidades discutidas nestes autos (peça 176, p. 19).
10. É o caso do Parecer Técnico n.º 78/2018/SIH/DOH/CGSOB, de 29/5/2018 (peça 37), que atestou a execução física da obra, com funcionalidade e alcance dos objetivos almejados, fazendo ressalva apenas quanto à discrepância entre valores dos pagamentos informados e dos documentos fiscais apresentados e à insuficiência dos documentos de comprovação da propriedade dos terrenos em que foram instaladas as tubulações. Tais pontos foram posteriormente esclarecidos pela Cogerh/CE, consoante se extrai da leitura da Nota Técnica n.º 0254/2018/SIH/DOH/CGSOB, de 23/11/2018 (peça 38).
11. Esse segundo documento tampouco interrompe a prescrição, na medida em que não apontou nenhuma irregularidade na prestação de contas, tendo, ao contrário, se manifestado preliminarmente pela sua aprovação, desde que confirmada a validade jurídica dos documentos comprobatórios da dominialidade de áreas. Aplica-se, nesse caso, a essência do entendimento da Corte de Contas de que ato de aprovação da prestação de contas não constitui ato inequívoco de apuração de irregularidade, pois atua em sentido oposto à efetivação da pretensão reparatória (Acórdão n.º 3554/2024-1.ª Câmara, Relator Ministro Jorge Oliveira).
12. Portanto, a primeira interrupção da prescrição por ato inequívoco de apuração das irregularidades em discussão nestes autos - deterioração precoce das tubulações em virtude do assentamento das tubulações diretamente sobre o solo, sem proteção contra corrosão - adveio com a fiscalização realizada pela CGU no final do ano de 2018 (peças 39-40).
13. Essa ação de controle analisou a contratação direta, pela Cogerh/CE, de fornecedores de materiais e de empreiteiras para execução de adutoras de engate rápido para atender emergencialmente diversos municípios cearenses - dentre eles o de Potiretama/CE -, custeados com recursos de termos de compromisso firmados com a Secretaria de Infraestrutura Hídrica do então denominado Ministério da Integração Nacional.
14. Novas interrupções da prescrição ocorreram em intervalos de tempo inferiores a três anos, em razão da prática dos atos processuais listados a seguir, evidenciando a não ocorrência das prescrições principal e intercorrente:
- 5/11/2020: Parecer n.º 85/2020/CGSOB SNSH/DOH (peça 48), de reanálise da prestação de contas técnica (peça 48);
- 24/3/2021: Parecer Técnico Definitivo n.º 35/2021/CGSOB SNSH/DOH (peça 59), de reanálise da prestação de contas técnica;
- 29/9/2021: Parecer Financeiro n.º 333/2021/DTCE/CDTCE/CGPC/DIORF/SECOG/SE-MDR (peça 85);
- 18/10/2021: Relatório de TCE n.º 172/2021 (peça 89);
- 22/08/2023: instrução preliminar dos autos pela AudTCE (peças 99-101);
- 26/9/2023 a 3/10/2023: citação dos responsáveis (peça 169); e
- 1.º/11/2024: instrução de mérito dos autos pela AudTCE (peças 176-178).
15. Cumpre-nos destacar que, com exceção da citação dos responsáveis, todos os atos acima descritos enquadram-se no disposto no art. 5.º, inciso II, da Resolução-TCU n.º 344/2022 (qualquer ato inequívoco de apuração do fato). De acordo com a jurisprudência majoritária da Corte de Contas, atos inequívocos de apuração de irregularidade têm natureza objetiva e interrompem a prescrição em relação a todos os responsáveis, inclusive aqueles ainda não identificados, consoante se extrai dos seguintes enunciados da Jurisprudência Selecionada:
'A instauração de tomada de contas especial é ato inequívoco de apuração do fato (art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022) e causa objetiva de interrupção da prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento do TCU, inclusive em relação a agentes ainda não identificados nos autos, na medida em que a identificação dos responsáveis consiste, justamente, em um dos objetivos da tomada de contas especial.' ( Acórdão 2436/2024-TCU-Plenário , Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues)
'Ato inequívoco de apuração do fato interrompe a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, mesmo para eventuais responsáveis pela irregularidade objeto da investigação ainda não identificados. O art. 2º, inciso II, da Lei 9.873/1999 estabelece que a interrupção ocorre com a apuração do fato, não fazendo menção explícita à apuração da autoria.' ( Acórdão 2112/2024-TCU-Plenário , Relator: Ministro Benjamin Zymler)
'Ato inequívoco de apuração dos fatos (art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022) constitui causa objetiva de interrupção do prazo prescricional, que atinge todos os possíveis responsáveis indistintamente, pois possui natureza geral, de sorte a possibilitar a identificação dos responsáveis. Contudo, a oitiva, a notificação, a citação ou a audiência (art. 5º, inciso I, do mencionado normativo) constituem causas de interrupção de natureza pessoal, com efeitos somente em relação ao responsável destinatário da comunicação do TCU.' (Acórdão n.º 3336/2024-2.ª Câmara, Relator: Ministro Augusto Nardes)
'Ato inequívoco de apuração dos fatos (art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022) constitui causa objetiva de interrupção da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, atingindo também eventuais responsáveis pela irregularidade ainda não identificados na investigação.' (Acórdão n.º 13/2025-1.ª Câmara, Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman)
16. Em vista disso, pedimos vênias para divergir da proposta da AudTCE de reconhecer a prescrição em relação ao Senhor Daniel Sanford Moreira, ao espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e à empresa IBI Engenharia S/S. A Unidade Técnica considerou que, tendo esses responsáveis sido incluídos no polo passivo da TCE apenas na fase externa, o primeiro ato interruptivo consistiria na citação de cada um deles, efetivada mais de cinco anos depois do termo inicial da contagem da prescrição. Todavia, embora se reconheça que esse critério encontra respaldo em julgados da Corte de Contas (a exemplo do Acórdão n.º 8350/2024-TCU-2.ª Câmara), trata-se de corrente que, além de ser minoritária no âmbito do Tribunal, não conta com a adesão desta representante do Parquet especializado.
17. Em acréscimo, cumpre observar que não transcorreram mais de dez anos desde a data de ocorrência das irregularidades em exame sem que tenha havido a notificação dos responsáveis, não havendo de se falar em prejuízo ao pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, como bem destacou a AudTCE à peça 99.
18. Não vislumbramos, portanto, óbices de natureza processual para que o Tribunal se manifeste sobre o mérito das contas de todos os responsáveis arrolados nos presentes autos.
III
19. Na sequência, importa dizer, inicialmente, que a decisão por implantar adutoras de montagem rápida para abastecimento emergencial dos Municípios de Crateús, Nova Russas, Canindé, Caridade, Tauá, Irauçuba, Caririaçu, Alcântaras, Potiretama, Quiterianópolis e Maranguape, se deveu à escassez hídrica decorrente de seca severa que atingiu a região entre os anos de 2012 e 2017. Tanto o fornecimento dos materiais quanto a execução dos serviços foram realizados por meio de contratações diretas, por dispensa de licitação, com amparo no art. 24, inciso IV, da Lei n.º 8.666/1993 e no Decreto Estadual n.º 31.475, de 9/5/2014.
20. Nos termos do plano de trabalho elaborado pela Cogerh/CE, a opção pela utilização de tubos de aço patinável - material também conhecido por aço corten, de elevada resistência à corrosão atmosférica, com valor de mercado maior do que o aço carbono comum - se deveu ao fato de contarem 'com sistema de engate rápido e junta travável, que permite a montagem de canalizações auto ancoradas na superfície do terreno, dispensando a abertura de valas', possibilitando maior agilidade na montagem dos tubos e redução de custos com transporte e estocagem (peça 1, p. 3).
21. Na mesma linha, o projeto executivo da adutora de Potiretama previu assentar as tubulações de aço corten diretamente sobre o terreno natural, por se tratar de instalação de alta resistência e pouca dependência do relevo, características desejáveis em virtude da escassez de tempo para realização de estudos topográficos convencionais (peça 32, p. 10).
22. Ocorre que, consoante destacou a equipe de fiscalização da CGU, o emprego dessa liga metálica na construção de adutoras requer alguns cuidados para viabilizar a formação de camada externa protetora, denominada pátina, a qual impede a progressão da oxidação do material. De acordo com orientações de fabricantes, a instalação das tubulações deve ser aérea, em apoios estáveis, sendo vedada sua colocação diretamente sobre o solo ou enterradas (peça 39, p. 11). Inspeções in loco, realizadas pela Controladoria-Geral em 2018, revelaram a deterioração precoce do material, com redução significativa da vida útil das adutoras.
23. Ademais, o projeto das adutoras silenciou quanto à necessidade de revestimento interno dos tubos. Conforme apurou a CGU, a orientação de fabricantes era de que adutoras não constantemente pressurizadas - como era o caso das adutoras assentadas ao nível do solo, com regime intermitente de operação -, deveriam contar com proteção interna contra corrosão (peça 39, pp. 18-19). A ausência dessa camada protetora, portanto, também concorreu para a deterioração das tubulações. Todavia, cumpre notar que essa questão não foi considerada para fins de caracterização da irregularidade imputada aos gestores responsáveis , como se verifica à peça 99, pp. 23-27.
24. Aventou-se, ainda, que a Hydrostec teria fornecido tubos com características destoantes das especificações. Segundo laudo elaborado pelo Instituto de Pesquisas Técnicas - IPT, a pedido da Cogerh/CE, o material da tubulação fornecida pela empresa apresentaria composição de ligas metálicas fora de limites estabelecidos em normas técnicas brasileiras, tornando-o mais suscetível à corrosão, o que contribuiu para o desgaste precoce dos tubos.
25. No caso em exame nestes autos, o débito apurado pelo tomador de contas, no valor original de R$ 2.489.797,30, corresponde ao montante pago à Hydrostec pelo fornecimento das tubulações, deduzido do saldo de recursos devolvidos à União (peça 98).
26. Em sede de exame preliminar, a AudTCE ponderou que a adutora atendeu aos fins pretendidos por ao menos três dos dez anos previstos. De fato, destacou a CGU que, 'a despeito das falhas técnicas apontadas, é forçoso reconhecer que no cômputo geral os objetivos pactuados com a União Federal cumpriram com sua finalidade de mitigar os efeitos danosos da seca e esse aspecto também merece ser sopesado no momento da análise da prestação de contas' (peça 40, p. 16).
27. Assim, por se tratar de estimativa da perda econômica decorrente da redução de vida útil de materiais, a Unidade Técnica revisou a estimativa do prejuízo, impugnando o percentual de 70% dos valores pagos à empresa fornecedora, passando o débito a R$ 1.755.623,52, em valores originais, em consonância com o que estabelece o Roteiro de Auditoria de Obras Públicas, aprovado pela Portaria Segecex n.º 33/2012 (peça 99, pp. 17-18).
28. Feita essa breve digressão dos principais fatos em discussão nestes autos, registramos, desde já, nossa anuência à conclusão da AudTCE por descaracterizar a irregularidade relativa ao fornecimento de tubulações em desacordo com as especificações técnicas exigidas.
29. Valendo-se de análise empreendida no âmbito do TC- Processo 036.191/2021-3 - TCE autuada para apurar irregularidades análogas às destes autos, relativas à adutora para abastecer o Município de Caririaçu/CE -, a Unidade Técnica concluiu que o aço utilizado pela Hydrostec na fabricação dos tubos entregues à Cogerh/CE apresentava características compatíveis com as do aço CST COR 400, especificado no termo de referência e no orçamento que orientou sua contratação (peça 176, p. 26). Essa conclusão ensejou o julgamento pela regularidade das referidas contas, com quitação plena aos responsáveis (Acórdão n.º 3.642/2024-TCU-1.ª Câmara, Relação n.º 13/2024, Ministro Benjamin Zymler). Desfecho idêntico, vale notar, foi dado à TCE objeto TC- Processo 038.549/2021-2 , relativo a irregularidades na adutora para atender aos Municípios de Crateús e Nova Russas (Acórdão n.º 3.643/2024-TCU-1.ª Câmara, da mesma Relação do Ministro Benjamin Zymler).
30. Assim, não subsistindo a irregularidade imputada à Hydrostec nestes autos, afigura-se adequada a proposta da Unidade Técnica pelo acatamento de suas alegações de defesa. Todavia, em vez de julgar regulares suas contas, entendemos mais adequado excluí-la da relação processual, visto que a empresa contratada não praticou atos de gestão de recursos públicos nem deu causa a dano ao erário, não se enquadrando, portanto, no disposto no art. 1.º da Lei n.º 8.443/1992, c/c o art. 1.º do Regimento Interno do TCU.
31. Ademais, por defluir de circunstância objetiva, referida conclusão aproveita aos agentes responsabilizados por terem atestado como adequados os tubos fornecidos pela Hydrostec e autorizado os respectivos pagamentos, nos termos do art. 161 do RI/TCU. Manifestamo-nos, então, pelo acatamento das alegações de defesa do espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e da empresa Ibi Engenharia Consultiva S/S, julgando-se regulares as contas do gestor falecido e excluindo a responsabilidade da empresa supervisora.
32. Com efeito, restou evidenciado que a degradação precoce dos tubos decorreu principalmente da instalação da adutora diretamente sobre o solo, sem proteção, e da ausência de revestimento interno, visto que o regime de operação do sistema não garantia a pressurização constante da adutora.
33. Consoante já mencionado, a instalação das tubulações ao longo das estradas existentes, apoiadas sobre o terreno natural, foi justificada tanto no plano de trabalho quanto no projeto executivo da adutora por ser a opção mais rápida, dada a urgência que o caso requeria. O projeto executivo da intervenção previu, ainda, que, 'após o período emergencial, em uma segunda etapa, poderá ser realizada a colocação de berços sobre a tubulação assentada, para evitar o contato do tubo com o solo, e ampliar significativamente a vida útil da tubulação' (peça 32, pp. 20-21). A omissão do projeto em prever revestimento interno das tubulações, por outro lado, não foi objeto de discussão nestes autos, pois não constou da caracterização da irregularidade imputada aos responsáveis.
34. Isso posto, assiste razão à Unidade Técnica quanto à existência de lacunas de informação que dificultam a estimativa da redução de vida útil das tubulações devido à implantação sobre o terreno.
35. A durabilidade média de dez anos do aço corten, informada no projeto executivo, constitui mera estimativa, sendo razoável que esse parâmetro varie conforme o tipo de aplicação a ser dada ao material e a manutenção subsequente. A consideração do aludido valor como base para o cálculo de depreciação, portanto, reveste-se de incertezas que também fragilizam a estimativa de dano ao erário.
36. Ademais, a inspeção física realizada pela CGU ocorreu entre os meses de outubro e novembro/2018, passados quatro anos - e não três, como foi considerado na estimativa de prejuízo feita nestes autos - desde o último pagamento feito à Hydrostec (peça 10).
37. Afora isso, ressalta-se que a referida vistoria se deu em sete das nove adutoras emergenciais implantadas com amparo no Decreto Estadual n.º 31.475, de 9/5/2014, sendo a adutora de Potiretama uma das duas adutoras não inspecionadas pela CGU (peça 39, p. 10). Embora seja legítimo presumir que a referida adutora tenha sofrido corrosão precoce do material tal como as que foram vistoriadas, a ausência de informações a respeito do estado real das tubulações prejudica a apuração de danos no âmbito destes autos.
38. Ademais, não é adequado estimar a depreciação do material de forma uniforme, devido à oxidação causada pelo contato com o solo, visto que alguns trechos da adutora foram montados sobre pilares, consoante evidencia o relatório fotográfico da prestação de contas final do ajuste (peça 20, p. 9).
39. Em vista dessas considerações, endossamos a conclusão da AudTCE pela impossibilidade de estimar, com razoável segurança, o dano decorrente da redução de vida útil das tubulações da adutora de Potiretama/CE.
40. Perfilhamo-nos também à proposta da Unidade Técnica pela rejeição das alegações de defesa do Senhor Francisco Rennys Aguiar Frota, por considerá-las insuficientes para elidir a irregularidade atinente à aprovação de plano de trabalho e termo de referência prevendo a instalação da adutora de aço corten sobre o terreno natural, sem proteção contra corrosão devido ao contato direto com o solo.
41. Não se desmerece o fato de que, a despeito da deterioração precoce das tubulações, o principal objetivo do Termo de Compromisso foi atendido, com o atendimento emergencial à população atingida pela seca.
42. Todavia, é oportuno fazer uma breve digressão para rememorar que, na Representação objeto do TC- Processo 001.694/2016-2 , a Corte de Contas foi instada a analisar possível dispensa indevida de licitação para a contratação pela Cogerh de empresa para fornecimento de tubos de engate rápido para montagem de adutoras emergenciais. Um dos argumentos suscitados pela representante foi de que a situação emergencial ocasionada pela seca histórica estaria sendo utilizada de forma abusiva para justificar o afastamento de licitação para a aquisição das tubulações e os serviços de implantação das adutoras.
43. No âmbito daqueles autos, a Cogerh, em sede de oitiva, esclareceu que a situação emergencial enfrentada em 2014 - que fundamentou as contratações emergenciais baseadas no Decreto Estadual n.º 31.475, de 8/5/2014 - decorria de estiagem iniciada em 2012, quando foi editado o primeiro decreto estadual declaratório de situação de calamidade pública. Uma vez confirmada a manutenção de índices pluviométricos abaixo da média histórica, era editado novo decreto de calamidade pública abrangendo os municípios afetados[footnoteRef:2]. [2: Decretos Estaduais n.º 30.922, de 28 de maio de 2012; n.º 30.984, de 23 de agosto de 2012; n.º 31.053, de 19 de novembro de 2012; n.º 31.128, de 20 de fevereiro de 2013; n.º 31.214, de 21 de maio de 2013 e n.º 31.338, de 31 de outubro de 2013]
44. Naquele contexto, foi implementado o Programa Cearense de Adutoras de Montagem Rápida, em quatro etapas. Na fase 1, iniciada em 2013, foram executados 138,6 km de adutoras para atender onze municípios, com investimentos de cerca de R$ 32,5 milhões. Na fase 2, também iniciada em 2013, foram implantados 86,5 km, beneficiando outros 8 municípios, ao valor de R$ 15,5 milhões. A terceira fase, iniciada em 2014, consistiu na implantação de nove adutoras (dentre elas a de Potiretama), perfazendo 417,5 km de extensão e R$ 149,3 milhões de investimento total. A quarta etapa previa a execução de 408,6 km de adutoras e investimento de R$ 100 milhões (peças 3, 5 e 16 daqueles do TC- Processo 001.694/2016-2 ).
45. Sem a pretensão de se rediscutir a viabilidade ou não de se proceder à licitação para a contratação do fornecimento das tubulações e da execução dos serviços, não resta dúvida de que a implantação da adutora de Potiretama, examinada nestes autos, se inseria em um conjunto de intervenções de elevada materialidade, que vinha sendo planejado ao menos desde 2013. Bem assim, embora o objetivo precípuo fosse o de atender emergencialmente os municípios afetados pela escassez de água, a proposta previa expressamente o aproveitamento futuro das tubulações, cuja durabilidade média estimada pelos fabricantes seria de dez anos.
46. Isso posto, compulsando-se o TC- Processo 007.824/2022-0 , no qual se discute irregularidade idêntica no assentamento de adutora de aço corten para atender os Municípios de Canindé e Caridade, verificamos que o termo de referência para aquisição de tubos para execução das adutoras de montagem rápida da terceira fase do Programa encontrava-se concluído em maio/2014 (peça 156, pp. 41-64, dos referidos autos). A empresa Hydrostec apresentou 'proposta técnica e comercial revisada' para fornecimento desses materiais datada de 1.º/4/2014, endereçada ao Senhor Francisco Rennys Aguiar Costa (peça 156, pp. 66-81).
47. A propósito, não procede a informação constante do Relatório de TCE n.º 172/2021 de que o Senhor Francisco Rennys Aguiar Costa teria ocupado o cargo de Diretor-Presidente da Cogerh/CE apenas entre 29/4/2014 e 7/7/2014. Em verdade, o referido agente ocupou o cargo diretivo entre 16/2/2012 e 7/7/2014, de acordo com informação prestada pela própria Companhia[footnoteRef:3]. Antes disso, ele atuou como Diretor de Desenvolvimento Tecnológico e Produção no Departamento Nacional de Combate à Seca (Dnocs) [footnoteRef:4], autarquia que tem dentre suas competências justamente o saneamento básico e a assistência às populações do semiárido nordestino. [3: https://portal.cogerh.com.br/rennys-frota-assume-a-secretaria-dos-recursos/ e https://www.cge.ce.gov.br/wp-content/uploads/sites/20/2018/04/COGERH-RELAT%C3%93RIO-DE-AUDITORIA-DE-CONTAS-PCA-2012.pdf (p. 10), acesso em 5/5/2025] [4: https://www.sde.ce.gov.br/quem-somos/, acesso em 5/5/2025]
48. Portanto, seria razoável esperar do responsável que, na condição de dirigente máximo da entidade contratante e com vasta experiência prévia no tema, buscasse se certificar de que o material sugerido teria condições de suportar os efeitos causados pela corrosão, em especial diante da alta materialidade dos investimentos envolvidos.
49. Não se descuida de que a implantação das adutoras auto ancoradas sobre o terreno natural foi prevista em projeto elaborado por empresa técnica especializada (Ensa - Engenharia e Consultoria Ltda., por meio do contrato n.º 039/2013 firmado com a Cogerh, peça 110, p. 140, do TC- Processo 007.824/2022-0 ). A gravidade de tal falha fundamentou, inclusive, a inclusão da projetista no rol de responsáveis daquela e de outras TCEs em curso no Tribunal em que se discute a mesma irregularidade, medida que nos abstemos de propor no presente feito, por considerá-la inoportuna no atual estágio de desenvolvimento processual.
50. Todavia, por se tratar de empreendimento de grande vulto e baseado em solução não usual - utilização de tubulação de aço a serem assentados diretamente sobre o solo, sem proteção contra corrosão -, era de se esperar um maior cuidado do gestor, a quem incumbia aprovar em última instância o projeto e dar andamento às etapas posteriores com vistas a sua implementação, de modo a assegurar que tal opção era tecnicamente viável. Uma simples consulta aos fabricantes do material bastaria para evidenciar que o assentamento direto sobre o solo, sem qualquer proteção, era expressamente vedado, por acarretar expressiva redução da vida útil da tubulação. Consoante registro da equipe de fiscalização da CGU, o Manual de Manuseio, Instalação e Armazenagem, elaborado pela Hydrostec, estabelecia que 'as adutoras aéreas devem ser obrigatoriamente colocadas sobre apoios, evitando o contato direto com o solo', não sendo, nesse caso, 'necessário o revestimento externo, desde que se utilize o aço carbono patinável ou aço inox e o ambiente não seja agressivo' (peça 67, p. 8).
51. A bem da verdade, a própria previsão no plano de trabalho do Termo de Compromisso n.º 181/2014 de que, em uma segunda etapa, passado o período emergencial, as adutoras poderiam ser colocadas sobre berços para evitar contato direto dos tubos com o solo e ampliar significativamente a vida útil da instalação é um indicativo de que o gestor tinha ciência de que a especificação proposta não estaria aderente às melhores práticas de engenharia.
52. Não é demais repisar o fato de que as adutoras se destinavam a abastecer áreas atingidas por evento extremo de seca iniciado em 2012, mas cujo prazo de duração total era de difícil prognóstico, vindo a se estender pelos anos seguintes, até 2017. E, como o próprio responsável reconheceu em suas alegações de defesa, a colocação posterior das tubulações sobre apoios exigiria a paralisação do sistema de captação e adução de água para abastecimento, impossível de se fazer em períodos de escassez de oferta hídrica.
53. Ademais, não consta dos autos, por exemplo, que a implantação, desde o início, das adutoras apoiadas sobre blocos pré-moldados de concreto ao longo de todo o seu traçado ou a adoção de sistema de proteção catódica com vistas a mitigar a oxidação do material pelo contato com o solo seriam medidas economicamente inviáveis ou que comprometeriam a celeridade que se buscava para a conclusão das obras.
54. Diante disso, no nosso sentir, o Senhor Francisco Rennys Aguiar Frota não adotou as cautelas dele esperadas no exercício do cargo de Presidente da Cogerh/CE ao subscrever plano de trabalho e termo de referência com especificação técnica eivada de falha grave, que terminou por acarretar a degradação precoce das tubulações adquiridas e executadas com recursos públicos federais oriundos do Termo de Compromisso n.º 181/2014.
55. Tal conduta revela grave inobservância do dever de cuidado, com culpa grave, configurando erro manifesto e inescusável que um gestor medianamente diligente não cometeria nas mesmas circunstâncias, amoldando-se ao conceito de erro grosseiro insculpido no art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, apto a justificar a responsabilização pessoal do agente público.
56. Tais considerações, todavia, não se estendem ao Senhor Daniel Sanford Moreira, signatário do plano de trabalho e do termo de referência do ajuste, em conjunto com o Senhor Francisco Rennys Aguiar Costa. Isso porque ele era Secretário Adjunto de Recursos Hídricos, tendo assumido o cargo de Secretário da pasta apenas entre 12/5/2014 e 10/7/2014, quando toda a documentação técnica estava praticamente concluída, não sendo possível presumir que ele, enquanto Secretário Adjunto, tivesse ciência dos atos preparatórios que vinham sendo adotados com vistas à celebração do Termo de Compromisso (peça 161, p. 3).
57. Outrossim, ainda que fosse possível, não se considera razoável exigir que ele, ao recém assumir o comando da Secretaria Estadual de Recursos Hídricos, tivesse se apercebido da falha na especificação técnica do serviço - a qual, vale dizer, contava com o aval de empresa projetista e da alta direção da Cogerh e, posteriormente, da área técnica do Ministério da Integração Nacional, que aprovou o pleito e atestou a boa execução das obras e só veio a impugnar a prestação de contas após a fiscalização realizada pela CGU em 2018 - e determinasse a revisão de todos os atos até então praticados, tendo em conta o contexto de emergência vivenciado à época. Nessa linha, entende-se cabível apenas a aposição de ressalva às suas contas.
58. Por fim, reputamos adequada a proposta da Unidade Técnica por se acatar as alegações de defesa do Senhor João Lúcio Farias de Oliveira e julgar regulares suas contas. Não subsiste a conduta irregular que lhe foi atribuída, de ter executado adutora assentada diretamente sobre o solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural, visto que as obras já estavam concluídas quando ele assumiu o cargo de Diretor-Presidente (peça 167, pp. 4, 6).
IV
59. Feitas essas considerações, esta representante do Ministério Público manifesta-se em essência de acordo com os encaminhamentos propostos pela AudTCE às peças 176-178, sem prejuízo de singelos ajustes, motivados pelo entendimento de que não se operou a prescrição da pretensão reparatória e punitiva. Nessa linha, propõe:
a) acolher as alegações de defesa dos Senhores João Lúcio Farias de Oliveira e Senhor Daniel Sanford Moreira, do espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e das empresas Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda. e Ibi Engenharia Consultiva S/S;
b) julgar regulares as contas dos Senhores João Lúcio Farias de Oliveira e Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, dando-lhes quitação plena, e regulares com ressalva as contas do Senhor Daniel Sanford Moreira, dando-lhe quitação;
c) excluir da relação processual as empresas Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda. e Ibi Engenharia Consultiva S/S; e
d) rejeitar as alegações de defesa do Senhor Francisco Rennys Aguiar Frota e julgar irregulares suas contas, sem condená-lo em débito, cuja quantificação não se revela possível a partir dos elementos disponíveis nos autos, mas aplicando-lhe multa com base no art. 58, incisos I e II, da Lei n.º 8.443/1992."
3. É o relatório.
"INTRODUÇÃO
2. Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo extinto Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, originariamente em desfavor de Francisco Rennys Aguiar Frota, em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União por meio do Termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) - peça 5, firmado entre o extinto Ministério do Desenvolvimento Regional e a Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado de Ceará - Cogerh/CE, e que tinha por objeto a 'construção de uma adutora de montagem rápida - AMR, com a utilização de tubos em aço Corten, a partir do açude Figueiredo para abastecimento do município de Potiretama/CE, com extensão de 22,04 km'.
HISTÓRICO
5. Em 8/10/2021, com fundamento na IN/TCU 71/2012, alterada pela IN/TCU 76/2016 e DN/TCU 155/2016, o dirigente do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional autorizou a instauração da tomada de contas especial (peça 86). O processo foi registrado no sistema e-TCE com o número 2310/2021.
6. O Termo de compromisso de registro Siafi 680384 foi firmado no valor de R$ 4.265.569,34, sem previsão de contrapartida do convenente. Teve vigência de 5/8/2014 a 1/7/2016 , com prazo para apresentação da prestação de contas em 30/8/2016. Os repasses efetivos da União totalizaram R$ 3.991.751,90 (peça 6).
7. A prestação de contas e complementações enviadas foram analisadas por meio dos documentos constantes nas peças 37, 38, 48 e 59.
8. O fundamento para a instauração da Tomada de Contas Especial, conforme consignado na matriz de responsabilização elaborada pelo tomador de contas, foi a constatação da seguinte irregularidade:
Execução de obras relativas à execução do objeto do termo de compromisso descrito como 'implantação da adutora de montagem rápida para abastecimento do município de Potiretama' com tubos que se deterioraram de forma precoce. Conforme apontado pela Controladoria Geral da União - CGU, embora tenha sido informado que a tubulação teria uma durabilidade média de 10 anos, as obras foram finalizadas em 2015 e em 2018 já havia desgaste precoce da tubulação.
9. O responsável arrolado na fase interna foi devidamente comunicado e, diante da ausência de justificativas suficientes para elidir a irregularidade e da não devolução dos recursos, instaurou-se a tomada de contas especial.
10. No relatório (peça 89), o tomador de contas concluiu que o prejuízo importaria no valor original de R$ 2.489.797,30, imputando-se a responsabilidade a Francisco Rennys Aguiar Frota, Diretor Presidente da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará - Cogerh/CE, no período de 29/4/2014 a 7/7/2014, na condição de licitante.
12. Na instrução inicial (peça 99), analisando-se os documentos nos autos, concluiu-se pela necessidade de realização de citação para a seguinte irregularidade:
12.1. Irregularidade 1: dano ao erário decorrente de redução de vida útil da adutora de montagem rápida para abastecimento do município de Potiretama/CE, objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384), com extensão de 22,04 Km, provocada pelo assentamento da tubulação no solo sem proteção que evitasse corrosão pelo contado direto com terreno natural e utilização de tubos com especificações divergentes de projeto e normas técnicas.
12.1.1. Evidências da irregularidade: documentos técnicos presentes nas peças 1, 7, 8, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 24, 26, 28, 29, 34, 36, 39, 40, 42, 44, 45, 47, 48, 55, 56, 59, 85 e 86.
12.1.2. Normas infringidas: arts. 37, caput, e 70, parágrafo único, da Constituição Federal; art. 93 do Decreto-lei 200/1967; princípios da eficiência e economicidade; art. 3º, caput, 6º, inciso IX, alínea 'f', e 26, parágrafo único, inciso III, da Lei 8.666/1993; art. 6º da Lei 11.578/2007 (PAC); arts. 1º e 2º, da Portaria 178/2014 (peça 5); arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964; art. 927 da Lei 10.406/2002.
12.2. Débitos relacionados aos responsáveis DG Log Construções, Logística e Serviços Ltda, João Lúcio Farias de Oliveira, Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, Daniel Sanford Moreira, Francisco Rennys Aguiar Frota e Ibi Engenharia Consultiva S/S:
Data de ocorrência | Valor histórico (R$) | Identificador |
9/6/2016 | 92.391,60 | D1 |
28/10/2015 | 462.000,00 | D2 |
4/8/2015 | 189.126,00 | D3 |
21/7/2015 | 54.079,90 | D4 |
28/11/2014 | 126.434,00 | D5 |
11/11/2014 | 461.991,60 | D6 |
19/9/2014 | 369.600,00 | D7 |
12.2.1. Cofre credor: Tesouro Nacional.
12.2.2. Responsável : Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda.
12.2.2.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - receber pagamento por fornecimento de tubos para adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com especificações divergentes de projeto e normas técnicas.
12.2.2.2. Nexo de causalidade: o recebimento do pagamento por fornecimento de tubos para adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com especificações divergentes de projeto e normas técnicas acarretou redução da vida útil da adutora e consequente dano ao erário.
12.2.2.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o administrador responsável pela pessoa jurídica tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, receber pagamento dos serviços somente após a sua execução conforme especificações previstas no instrumento.
12.2.3. Responsável : Francisco Rennys Aguiar Frota.
12.2.3.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - assinar plano de trabalho e termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.3.2. Nexo de causalidade: a assinatura do plano de trabalho e termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural, acarretou redução da vida útil da adutora e consequente dano ao erário.
12.2.3.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, realizar a assinatura do plano de trabalho e termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) prevendo assentamento da tubulação da adutora em suportes afastados do solo, protegendo-os de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.4. Responsável : Ibi Engenharia Consultiva S/S.
12.2.4.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - atestar como adequado e merecedores de pagamento a entrega de tubos para adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com especificações divergentes de projeto e normas técnicas.
12.2.4.2. Nexo de causalidade: o ateste como adequado e merecedores de pagamento a entrega tubos para adutora com especificações divergentes de projeto e normas técnicas acarretou redução da vida útil da adutora e consequente dano ao erário.
12.2.4.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, atestar somente os serviços efetivamente executados com qualidade e em conformidade as especificações e com o projeto aprovado.
12.2.5. Responsável : João Lúcio Farias de Oliveira.
12.2.5.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - executar adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com assentamento da tubulação no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.5.2. Nexo de causalidade: a execução da adutora com assentamento dos tubos no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural, acarretou redução de sua vida útil e consequente dano ao erário.
12.2.5.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, realizar a execução da adutora com assentamento dos tubos em suportes afastados do solo, protegendo-os de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.6. Responsável : Daniel Sanford Moreira.
12.2.6.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - assinar plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.6.2. Nexo de causalidade: a assinatura do plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural, acarretou redução da vida útil da adutora e consequente dano ao erário.
12.2.6.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, realizar a assinatura do plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora afastada do solo, protegendo-a de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
12.2.7. Responsável : Cláudio Maurício Gesteira Monteiro.
12.2.7.1. Conduta: nas parcelas D1 a D7 - atestar como adequado e merecedor de pagamento material com especificações técnicas diversas das previstas em projeto, referente ao objeto Termo de Compromisso 181/2014 (Siafi 680384).
12.2.7.2. Nexo de causalidade: o ateste como adequado e merecedor de pagamento de material com especificações diversas das previstas em projeto, no âmbito do objeto do Termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384), acarretou deterioração precoce da obra e ausência do benefício social esperado, resultando em dano ao erário.
12.2.7.3. Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, realizar o ateste somente do material entregue conforme especificações previstas no termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384).
13. Encaminhamento: citação.
14. Apesar de o tomador de contas não haver incluído Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, João Lúcio Farias de Oliveira, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, Daniel Sanford Moreira e Ibi Engenharia Consultiva S/S. como responsáveis neste processo, após análise realizada sobre a documentação acostada aos autos, concluiu-se na instrução à peça 99 que suas responsabilidades deveriam ser incluídas, uma vez que havia evidências de que tenham tido participação na irregularidade aqui verificada.
15. Em cumprimento ao pronunciamento da unidade (peça 101), foram efetuadas citações dos responsáveis, nos moldes adiante:
a) Francisco Rennys Aguiar Frota - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
Comunicação: Ofício 45787/2023 - Seproc (peça 122) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: 28/9/2023 (peça 139) Nome Recebedor: Saturnino Cardoso Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema do TSE, custodiada pelo TCU (peça 102). Fim do prazo para a defesa: 13/10/2023 | |
Comunicação: Ofício 45788/2023 - Seproc (peça 121) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: 28/9/2023 (peça 138) Nome Recebedor: Saturnino Cardoso Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema da Receita Federal, custodiada pelo TCU (peça 102). Fim do prazo para a defesa: 13/10/2023 |
b) Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
Comunicação: Ofício 45791/2023 - Seproc (peça 119) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: 3/10/2023 (peça 146) Nome Recebedor: João Batista Pereira Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema da Receita Federal, custodiada pelo TCU (peça 105). Fim do prazo para a defesa: 18/10/2023 |
c) João Lúcio Farias de Oliveira - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
Comunicação: Ofício 45795/2023 - Seproc (peça 118) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: não houve (Mudou-se) (peça 140) Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema do Renach, custodiada pelo TCU (peça 106). | |||||
Comunicação: Ofício 45796/2023 - Seproc (peça 117) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: 27/9/2023 (peça 127) Nome Recebedor: Edinaldo Carneiro Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema do TSE, custodiada pelo TCU (peça 106). Prorrogações de prazo:
Fim do prazo para a defesa: 26/11/2023 | |||||
Comunicação: Ofício 45797/2023 - Seproc (peça 116) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: não houve (Número inexistente) (peça 124) Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema da Receita Federal, custodiada pelo TCU (peça 106). |
d) Cláudio Maurício Gesteira Monteiro - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
Comunicação: Ofício 45841/2023 - Seproc (peça 114) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: 26/9/2023 (peça 125) Nome Recebedor: Warlyson Nascimento Uchoa Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema do TSE, custodiada pelo TCU. Fim do prazo para a defesa: 11/10/2023 | |
Comunicação: Ofício 45842/2023 - Seproc (peça 113) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: 26/9/2023 (peça 123) Nome Recebedor: Thiago Luiz Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema da Receita Federal, custodiada pelo TCU. Fim do prazo para a defesa: 11/10/2023 |
e) Daniel Sanford Moreira - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
Comunicação: Ofício 45790/2023 - Seproc (peça 120) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: 26/9/2023 (peça 128) Nome Recebedor: Daniel Rodrigues Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema da Receita Federal, custodiada pelo TCU (peça 104). Fim do prazo para a defesa: 10/11/2023 |
f) Ibi Engenharia Consultiva S/S - promovida a citação do responsável, conforme delineado adiante:
Comunicação: Ofício 45798/2023 - Seproc (peça 115) Data da Expedição: 21/9/2023 Data da Ciência: 27/9/2023 (peça 126) Nome Recebedor: José Soares Observação: Ofício enviado para o endereço do responsável, conforme pesquisa na base de dados no sistema da Receita Federal, custodiada pelo TCU (peça 107). Fim do prazo para a defesa: 11/11/2023 |
16. Conforme Despacho de Conclusão das Comunicações Processuais (peça 169), as providências inerentes às comunicações processuais foram concluídas.
17. Transcorrido o prazo regimental, todos os responsáveis e o representante do espólio de Cláudio Maurício Gesteira apresentaram defesas, que serão analisadas na seção Exame Técnico a seguir.
EXAME TÉCNICO
18. Passa-se a seguir a descrever os argumentos apresentados nas alegações de defesa dos responsáveis, seguidos das respectivas análises.
Das alegações de defesa de Francisco Rennys Aguiar Frota (peças 157-160)
19. Preliminarmente, quanto à conduta a ele imputada de 'assinar plano de trabalho e termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural', o defendente alega ilegitimidade passiva, uma vez que sua exoneração do cargo ocorreu em 7/7/2014 e a ordem de serviço que autorizou o início das obras, referente ao contrato 040/2014, foi assinada em 18/7/2014 pelo gestor que o sucedeu.
20. Em seguida, argumenta a funcionalidade da obra e o efetivo cumprimento do seu objetivo, 'levando subsistência hídrica a milhares e milhares de pessoas localizadas no semiárido cearense', conforme teria sido atestado de forma unânime pelo TCU, CGU e ministério repassador.
21. Acresce que se a política pública foi devidamente entregue, não havendo que se falar em prejuízo ao governo federal, tampouco haveria meios de arbitrar a 'depreciação pelo desgaste dos tubos', não se justificando a cobrança 'em seu valor máximo'.
22. Ainda quanto à operacionalidade do sistema, aduz:
(...)
Isso porque diante do desgaste dos tubos, a COGERH não se manteve omissa, ou seja, trouxe para si toda a responsabilidade de arcar com as manutenções mais recorrentes das AMR'S, garantindo a boa e correta operação hídrica dos Municípios a partir da tubulação móvel, o que faz rigorosamente até hoje.
Isso significa dizer que, embora o Ceará tenha sido mais demandado em razão das manutenções efetuadas, o referido equipamento cumpriu inquestionavelmente o objeto pactuado. E mais: Continua em funcionamento.
(...)
23. Quanto à não posterior colocação da tubulação sobre os berços, argumenta que essa iniciativa paralisaria o fornecimento de água, nos seguintes termos:
Ora, como colocar a adutora sobre berços, se ela está e sempre esteve em pleno funcionamento carregadas de água? Como paralisar a adutora para iniciar serviços de colocação de berços e paralisar o fornecimento de água e desabastecer um município inteiro deixando de oferecer a subsistência hídrica a milhares e milhares de pessoas localizadas no semiárido cearense? Acresce que a colocação dos berços de proteção dos tubos na segunda etapa do projeto estava prevista, inclusive, nas especificações técnicas dos materiais que seriam utilizados, no item 1.3.5 (Fundações e Estruturas), como 'Concreto pré-moldado Fck acima de 50 Mpa inclusive lançamento, cura e transporte (para berços) '.
24. Mais adiante, defende a impossibilidade da responsabilidade 'por irregularidade que só poderia ser detectada mediante completa e minuciosa revisão dos atos praticados pelos subordinados', 'uma vez que todos os testes apresentados apontavam cabalmente pela conformidade das tubulações, como muito bem explicou a CGU', não tendo 'como prever ou imaginar que a composição da liga metálica era diferente da esperada'.
25. Por último, registra que 'a própria COGERH/CE havia previsto atuar na adutora em momento posterior, de forma a colocá-la sobre berços'. Para comprovar a assertiva, transcreve o seguinte trecho do plano de trabalho:
(...) Os projetos de adutoras emergenciais foram concebidos com a utilização de tubos fabricados em Aço COR-TEM, material que contém em sua composição elementos que melhoram suas propriedades anticorrosivas. (...) Após o período emergencial, em uma segunda etapa, poderá ser realizada a colocação de berços sob a tubulação assentada, para evitar o contato do tubo com o solo, e ampliar significativamente a vida útil da tubulação.
Das alegações de defesa de João Lúcio Farias de Oliveira (peças 167-168)
26. Preliminarmente, quanto à conduta que lhe foi imputada de 'executar adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com assentamento da tubulação no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural', o procurador do responsável alega sua ilegitimidade passiva e defende sua exclusão do rol de responsáveis, ante os seguintes argumentos.
26.1. O Termo de Compromisso foi firmado em 11/6/2014, cujo plano de trabalho concebeu a metodologia construtiva da execução de adutora de montagem rápida com a utilização de tubos fabricados em aço corten; o contrato com a empresa Hidrosystem foi firmado também em 11/6/2014; a obra foi iniciada em 18/7/2012, concluída e recebida definitivamente em 20/12/2014; e o responsável somente foi eleito para o cargo de Diretor Presidente da COGERH a partir de 1º/1/2015, conforme ato publicado do DOE do Ceará de 5/2/2015.
26.2. Nesse contexto, não pode o responsável responder pela 'execução da obra supostamente irregular, quando este sequer respondia à época por cargo que envolvesse responsabilidade relativa à obra', tampouco que 'identificasse as inconsistências técnicas' da tubulação adquirida, 'assim como as supostas falhas na concepção do projeto ou execução da obra', não havendo, portanto, fundamento lógico e jurídico para sua responsabilização.
26.3. Assim, como não houve ato ilícito, não se constituiu nexo de causalidade e despicienda abordar a culpabilidade, pois, quando foi conduzido ao cargo de Presidente da COGERH, 'o termo de compromisso já estava firmado, os contratos celebrados, a obra concluída desde o dia 05/11/2014 e recebida definitivamente, de modo que a irregularidade e o respectivo dano já haviam se efetivado sem qualquer participação sua'.
26.4. Recaiu na sua gestão repasses dos recursos federais, o encerramento do Termo de Compromisso e a prestação de contas, entretanto, 'não havia, à época, qualquer suspeita ou evidência capaz de suscitar a existência de potencial ilicitude na tubulação ou na obra, fato que exclui qualquer culpabilidade do Defendente quantos aos fatos tidos como irregulares no âmbito desta TCE'. Mais adiante, complementa:
(...)
39. Ressalte-se que a suposta irregularidade não havia sequer sido percebida pela equipe especializada do Ministério da Integração Regional, nem no momento da análise do Plano de Trabalho e Termo de Compromisso, nem por ocasião da Inspeção realizada no dia 08/12/2014 (após
a conclusão da obra), conforme se extrai das Peças 02, 03 e 10, de modo que juntamente aos atos de recebimento definitivos emitidos pela comissão de fiscalização e pela funcionalidade à época atingida, não se mostrava razoável esperar do Defendente a detecção não percebida por todos os agentes que o antecederam.
27. Por último, o defendente enumera as providências adotadas após ficar evidente a deterioração precoce da tubulação:
(...)
44. Por fim, em que pese não ser objeto da citação, convém mencionar, à título de esclarecimento (devidamente demonstrado na fase interna da TCE), que a partir do momento em que o Defendente tomou ciência das primeiras evidências de deterioração precoce da tubulação, passou a adotar todas as medidas mitigadoras e de contenção possíveis (suspensão da tubulação, recuperação parcial, elaboração de relatório técnico, abertura de processo de apuração de responsabilidade, ação judicial contra a fornecedora dos tubos, dentre outras que estavam ao seu alcance para mitigar os prejuízos advindos e, repita-se, aos quais não deu causa), o que demonstra a sua diligência na busca pelo esclarecimento dos fatos e na proteção ao patrimônio público.
Das alegações de defesa da Ibi Engenharia (peça 162)
28. Preliminarmente, a defendente argumenta que a atividade de supervisão da IBI estava restrita à implantação das obras, que 'foram estritamente aquelas já previstas no contrato da construtora, que eram basicamente as bombas, as conexões das estações de bombeamento e material elétrico', não se incluindo no escopo da contratação a supervisão do fornecimento da tubulação, que foi entregue pelo fabricante no canteiro de obras do empreiteiro e paga diretamente pela COGERH.
29. Mais adiante, ressalta que os relatórios mensais da IBI 'sempre se limitaram a informar a quantidade de tubos em estoque bem como os assentados, não extrapolando o contexto da contratação'.
30. Com relação à obra, registra que o projeto básico teve que ser revisto e adaptado, efetuando-se 'ajustes e preenchimento de lacunas de projeto', sempre dentro do escopo da contratação.
31. Com relação aos tubos em aço corten, assentados diretamente sobre o solo, informa que essa metodologia foi estabelecida no plano de trabalho do ajuste e no projeto básico da adutora de montagem rápida, ante o caráter emergencial de escassez hídrica.
31.1. Portanto, não cabia à supervisora rever a forma de assentamento, pois representaria mudança de escopo e objeto da obra, com os consequentes aumentos de prazos e custos, não consonantes com o caráter emergencial da obra. Além disso, compreende que o contrato firmado seria 'categórico ao recomendar a execução da obra conforme o projeto existente e suas especificações', cabendo-lhe atividades de:
(...) mera complementação dos estudos básicos - não complexos ou aprofundados -, análise e compatibilização - não modificação - das especificações, relações de materiais, relações de equipamentos, análise e ajustamento do projeto nas estruturas de concreto, análise das obras de controle operacional e segurança, e análise, ajustamento e detalhamento do sistema de drenagem.
31.2. Na sequência, aduz que a atividade de supervisão não se confunde com certificação de material, 'que ocorre de forma pontual e é realizada por laboratórios bastante especializados', que não estaria no escopo do contrato, até mesmo porque não possuía pessoal habilitado para fazer essa certificação.
31.3. Assim, o procedimento de recebimento dos equipamentos 'fica restrito à conferência de documentos e Databooks fornecidos pelo próprio fabricante ao empreiteiro, bem como em alguns casos específicos, testes na fábrica para bombas e válvulas'.
31.4. Nesse contexto, assevera que 'não há nenhum documento da supervisão nem medição atestando nenhum pagamento ao fabricante do tubo'.
32. Em seguida, contextualiza que a COGERH, considerando a emergência da grave crise hídrica à época, adotou como regra emergencial nas adutoras de montagem rápida e o assentamento da tubulação no solo, pois 'se revelou como o método mais rápido para salvar localidades que apontavam para a total escassez d'água'.
32.1. Mais adiante, ao considerar que inexiste vedação normativa ou legal para adoção dessa metodologia, que a COGERH e o fornecedor sabiam que a tubulação seria assentada diretamente no solo, em tese não haveria irregularidade em seguir o planejado. Agora, se depois foram constatados vícios ou defeitos de fabricação dos tubos, a responsabilidade seria da empreiteira, que teria de 'arcar com os prejuízos e acionar o fabricante para tentar reaver os custos'.
32.2. Ademais, ainda que a supervisora não seja responsável solidária, ela não poderia ser compelida ao referido ressarcimento, já que o ajuste teve como partes signatárias a COGERH e o Governo do Estado.
33. Quanto à vida útil de 10 anos para os tubos em aço corten, consigna que 'o Termo de Referência não exigiu essa durabilidade, apenas a metodologia ao ser adotada na instalação', nem foram especificadas as condições para alcançar tal vida útil.
33.1. Ressalta, mais uma vez, que 'o contexto da contratação evidentemente sempre foi o de viabilizar o funcionamento da estrutura o mais rápido possível, com o objetivo primordial de mitigar os impactos da seca para a população mais afetada', mesmo adotando metodologia que não era 'necessariamente a mais eficiente no escopo de conservação contra corrosão de materiais', mas que também não pode ser considerada necessariamente inadequada, 'assumindo o risco em prol da escassez de tempo para estudos topográficos convencionais'.
33.2. Assim, conclui que 'as alegações de durabilidade de 10 (dez) anos carecem de respaldo contratual e legal, não sendo possível suscitar dano ao erário pela durabilidade da estrutura pelo período de 10 (dez) anos'. Ainda sobre a questão da durabilidade, consignou:
Ainda que a durabilidade eventualmente não tenha alcançado seu potencial máximo, independente da análise da causa, não se pode afirmar que a utilização de tubos em aço CORTEN não tenha cumprido efetivamente sua função, afinal, a metodologia de assentamento diretamente no solo - que se repise, foi determinado no projeto básico - foi mais eficiente que tubos de aço ordinários sem adição de elementos de liga.
(...)
Evidente não deve prosperar o reconhecimento de um suposto dano que se pautou exclusivamente em uma expectativa, mas que jamais foi o ponto nodal da contratação, em verdade, sequer existiu na contratação, ou mesmo correspondeu ao escopo da peticionante.
Registra-se ainda que existem diversos elementos nos autos que contribuem para a deterioração antecipada, tais como condições climáticas atípicas, interferências de terceiros e furto na estrutura.
34. Acresce, na sequência, que os termos da citação constituiriam cerceamento de defesa, pois:
a) as evidências não identificam o trecho irregular, tampouco a irregularidade, 'que não seja o vício de projeto arguido de forma genérica em desconsideração do escopo do projeto no contexto de urgência';
b) não são individualizadas a conduta das partes, ou mesmo o contexto;
c) não há indicação do nexo causal entre a conduta da contratada e eventual descumprimento dos dispositivos legais;
34.1. Analisa em seguida os dispositivos legais informados na citação, para contestar o seu descumprimento, e conclui:
Pelo exposto, não há que se falar em descumprimento dos dispositivos supracitados, tampouco de responsabilidade por especificações eventualmente divergentes dos tubos, tampouco de responsabilidade da supervisora pela metodologia alocada ao projeto básico.
(...)
Em suma, não se pode imputar qualquer responsabilidade à empresa de supervisão das obras, na justificativa da escolha da metodologia diante da urgência causada pela seca e na falta de fundamentação específica das alegações de irregularidades nos documentos técnicos.
Das alegações de defesa do espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro (peças 170-174)
35. Preliminarmente, a representante legal do espólio e filha do responsável, Isabela Liberato Gesteira Monteiro, faz juntada de certidão para comprovar que o seu pai faleceu em 3/6/2021; e informa, conforme averbação do inventário, que ele deixou como único bem um automóvel, no valor de R$ 26.857,00, que 'serviu para cobrir as despesas com o velório e quitar dívidas em aberto'.
36. Em seguida, registra que o responsável desempenhou suas atividades com diligência e que a 'responsabilidade pela especificação e aquisição dos materiais utilizados na construção da adutora não competia exclusivamente ao fiscal do contrato, mas envolvia outras áreas técnicas e administrativas da COGERH'.
36.1. De forma contraditória, acresce que não possui 'qualquer informação sobre as atividades profissionais' que o seu pai exercia ou seu envolvimento na obra mencionada no processo'.
37. Conclui relatando não possuir informações ou condições financeiras de arcar com os valores cobrados neste processo e solicita que seja reconhecida a boa-fé e a diligência do responsável no exercício de suas funções.
Das alegações de defesa da Hydrostec (peças 154-156)
38. Preliminarmente, a responsável faz um relato de como ocorreu a contratação, após dispensa de licitação conduzida pela COGERH, na qual a empresa Hydrostec teria vencido 2 (dois) lotes e firmado os Contratos 033/2014/COGERH e 034/2014/COGERH.
38.1. O Contrato 033/2014/COGERH envolvia o fornecimento de tubos para diversos municípios - Crateús/Nova Russas, Canindé/Caridade, Tauá, Irauçuba, Caririaçu, Potiretama , Quiterianópolis, Maranguape e Alcântaras, todos objetos de termos de compromisso firmados com a União, sendo neste último município objeto do presente Termo de Compromisso 181/2014.
38.2. Assim, registra que 'apesar de pagos/remunerados com recursos oriundos de Termos de Compromisso distintos, o fornecimento dos tubos para os diversos municípios foi todo oriundo/decorrente de um mesmo contrato (Contrato 033/2014/COGERH) ', sendo o mesmo material entregue para todos os municípios.
38.3. Mais adiante, consigna que a CGU reconheceu no Parecer Técnico Definitivo 1/2021/CGSOB/DOH/SNSH a plena regularidade do fornecimento prestado, somente ressaltando que os desgastes dos tubos no Termo de Compromisso 176/2014 representariam o prejuízo ao erário, ressaltando o seguinte aspecto do parecer (que se repete, quase ipsis literis na análise efetuada no Termo de Compromisso 181/2014, firmado com o município de Potiretama/CE):
(...)
3.15. Agora, de posse do Termo de Referência (2962193), foi possível comparar os critérios utilizados na interpretação dos dados fornecidos pelo IPT com as especificações postas na contratação. Vê-se que a análise feita pela equipe técnica da COGERH/CE leva em consideração critérios e normas que não foram os citados no Termo de Referência (2962193).
3.16 Ao conferir os argumentos apresentados pela HYDROSTEC TUBOS E EQUIPAMENTOS LTDA por meio da Carta s/n 2962190, foi possível, também, comparar as informações apresentadas com dados obtidos por meio de pesquisa na rede mundial de computadores, nos sítios eletrônicos da Companhia Siderúrgica Nacional e AcellorMittal (Companhia Siderúrgica de Tubarão). Ao avaliar os dados e os argumentos apresentados é possível concluir, por meio de simples comparação, que os critérios utilizados pela COGERH/CE para a avaliação do resultado dos ensaios laboratoriais do IPT não são apropriados, pois, além de não serem os mesmos critérios adotados para a contratação postos no Termo de Referência (2962193), não tratam do mesmo material.
3.17. Considerando o exposto, é possível concluir que as informações apresentadas pela COGERH/CE não são válidas para comprovar que houve falha no fornecimento dos tubos por parte da empresa HYDROSTEC TUBOS E EQUIPAMENTOS LTDA.
(...)
3.31. Embora não seja possível afirmar categoricamente que o projeto da adutora, construída para atendimento emergencial do município de Maranguapes - CE, teria sido reprovado em uma avaliação preliminar de formalização, é certo que a incompatibilidade entre o projeto básico, que colocou determinadas condições de instalação e operação da adutora, e o termo de referência de aquisição, que desconsidera as características postas no projeto, foram fatores determinantes para a deterioração precoce dos tubos adquiridos com os recursos repassados.
(...)
3.34. Conclui-se, com base nas informações existentes, que a falha observada no que diz respeito à execução do Termo de Compromisso nº 0176/2014, que motiva a proposição de glosa técnica, tem relação com a incompatibilidade entre o Projeto Básico o Termo de Referência, o que resultou em erro na aquisição da tubulação, além dos obstáculos criados à atuação do acompanhamento e supervisão do instrumento . Não há, portanto, motivos para reformar a glosa técnica proposta no Parecer Técnico nº 73/2020/CGSOB SNSH/DOH/SNSH (2009208).
38.4. Da análise dos pareceres da CGU, a responsável conclui:
(...)
Assim, da leitura dos Pareceres da CGU, relativos aos mesmos contratos de fornecimento objeto do presente, denota-se que o problema relacionado aos tubos não decorre de ação da Hydrostec, mas sim da escolha feita pela própria COGERH ao apontar o material que desejava adquirir no Termo de Referência e o projeto, tendo a CGU afirmado taxativamente que há ' (...) incompatibilidade entre o Projeto Básico o Termo de Referência, o que resultou em erro na aquisição da tubulação (...) ' e que não há como ' (...) comprovar que houve falha no fornecimento dos tubos por parte da empresa HYDROSTEC TUBOS E EQUIPAMENTOS LTDA. (...) '.
Nesse sentido, considerando que se trata do mesmo fornecimento, do mesmo Contrato nº 033/2014, é indiscutível que nenhum débito pode ser atribuído à Hydrostec, tendo a manifestante fornecido com maestria os tubos contratados, seguindo as normas técnicas aplicáveis e as exigências postas no termo de referência.
Ademais, a manifestante nada pode dispor acerca do assentamento da tubulação, serviço prestado por outra empresa, tendo a CGU apontado a incompatibilidade entre o termo de referência dos tubos e o projeto básico, sem qualquer interferência/ingerência da Hydrostec.
O fornecimento se deu com maestria, tendo sido regularmente entregues os tubos nos idos de novembro de 2014, sendo relevante reiterar que a contratação foi precedida de um Termo de Referência, no qual inseridas todas as especificações técnicas exigidas para o fornecimento dos tubos e que foram integralmente cumpridas pela ora manifestante.
(...)
39. Quanto ao laudo fornecido pelo IPT acerca dos tubos de aço corten, argumenta que a COGERH e este Tribunal se equivocaram em suas conclusões, ante os seguintes argumentos:
39.1. O IPT, ao contrário do informado pela COGERH, limitou 'seu trabalho a indicar os elementos químicos encontrados nas amostras entregues unilateralmente pela COGERH, na condição de cliente do IPT (PEÇA 45, fl. 59), não havendo qualquer comparação com normas técnicas exigidas na contratação da Hydrostec.
39.2. Considerando que não foi dada oportunidade à responsável para 'acompanhar, fiscalizar e contraditar a prova técnica que estava sendo produzida', não sendo possível 'afirmar se o material analisado pelo IPT realmente foi extraído dos tubos fornecidos' por ela, alega que seria 'nula a análise dos tubos' ante a violação ao devido processo legal e o prejuízo aos princípios do contraditório e da ampla defesa.
39.2.1. Para reforçar o seu entendimento acerca da inobservância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, apresenta excertos de decisões do poder judiciário cearense e argumenta:
Enfim, a ausência de intimação da HYDROSTEC acerca de prova ou diligência ordenada pela Administração resulta na nulidade insuperável dos procedimentos administrativos que culminaram no presente procedimento de devolução/pagamento de valores, tanto que os processos administrativos instaurados pela COGERH, aplicando multa na ora expoente em razão da suposta deterioração dos tubos, do desatendimento das normas pertinentes, foram anuladas pelo Poder Judiciário cearense , observe-se:
(...)
Ora, o próprio Poder Judiciário Cearense reconheceu a nulidade do procedimento de apuração de responsabilidades, de aplicação de penalidades por suposto descumprimento das normas técnicas dos tubos, como agora se pretende aplicar penalidade amparada no mesmo procedimento administrativo que foi anulado?
39.3. Mais adiante, registra que a CGU já havia analisado a matéria e concluído favoravelmente à Hydrostec, nos processos 59100.000464/2014-44 e 59100.000467/2014-88, 'sendo descabida a conclusão de irregularidade/desconformidade dos materiais fornecidos' nos presentes autos.
39.4. Informa que o IPT somente analisou os materiais identificados nas 12 (doze) chapas de aço, sem apontar que os tubos estavam desconformes ao especificado, deixando esta análise para o corpo técnico da COGERH.
39.5. Quanto à análise técnica efetuada pela COGERH da comparação dos resultados obtidos pelo IPT com as normas técnicas, preliminarmente a responsável informa não existir o corpo técnico da Companhia, pois identificou somente um expediente subscrito por Antônio Carlos Bortolin, engenheiro civil então Assessor da Presidência; e conclui que essa análise seria nula de direito, pois, segundo o CREA/CE, engenheiro civil não tem competência legal para atuar na área de engenharia metalúrgica, 'sendo infundada a informação de que os tubos fornecidos pela expoente não atendem às especificações, não seriam de aço corten, análise esta que foi considerada para apontar irregularidades no fornecimento e requerer pagamento da Hydrostec'.
39.6. Além disso, argumenta que se revelou equivocada a fundamentação da análise pela COGERH nas normas ABNT NBR 5921-2015 e ASTM A242-81, quando o Termo de Referência já informava que a fabricação dos tubos obedeceria à norma AWWA C 200 - Steel Water Pipe. Acresce que norma ABNT NBR 5921-2015, utilizada pela COGERH, foi publicada em 17/7/2015, mais de um ano após a formalização do contrato em apreço ocorrida em 11/6/2014.
40. Com relação à composição química dos tubos não atenderem às especificações, aduz que a COGERH partiu de premissas erradas para chegar a esta conclusão, pois considerou que os tubos fornecidos seriam COR 400, fabricado pela Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), quando de fato é fabricado pela ArcelorMittal Tubarão, antiga Companhia Siderúrgica Tubarão (CST), o que faz toda a diferença, segundo os seguintes argumentos:
40.1. No orçamento constava que o tubo seria em aço carbono CST COR 400, exatamente por ser da Companhia Siderúrgica Tubarão (CST).
40.2. A alteração no fabricante (CSN ou ArcelorMittal Tubarão) 'possui forte impacto na conclusão de que o produto atendeu, ou não, as especificações, pois a composição química de um é diferente da do outro, embora ambos se tratem de aço corten'. Segundo o catálogo da ArcelorMittal Tubarão, a composição seria aquela assim referenciada pela responsável:
Logo, sem margem para dúvidas ou interpretações, o fabricante ArcelorMittal Tubarão descreve, com clareza, os percentuais máximos de carbono (C 0,18%), manganês (Mn 0,90%), silício (Si 0,60%), fósforo (P 0,050%) e enxofre (S 0,015%), restando claro que se atendidos tais percentuais o produto é, sem dúvida, aço corten CST COR 400.
Apenas por debate, corroborando a relevância de se identificar a siderúrgica fabricante do aço, veja-se que os percentuais máximos de carbono, manganês, silício, fósforo e enxofre são diferentes, a depender de qual o fabricante. O tipo de aço é o mesmo, mas os seus componentes são diferentes.
40.3. Assim, conclui que 'os tubos fornecidos pela Hydrostec atenderam às especificações da planilha de orçamento, bem como do Termo de Referência e, muitas vezes, superaram em qualidade ao que foi exigido pela citada planilha de orçamento e pelo Termo de Referência, possuindo mais elementos químicos nobres na liga, a exemplo do cromo e do níquel'.
40.4. Ressalta que a CGU também concluiu neste sentido, como relatado no item 38.3, retro, em especial no trecho a seguir:
3.16. (...). Ao avaliar os dados e os argumentos apresentados é possível concluir, por meio de simples comparação, que os critérios utilizados pela COGERH/CE para a avaliação do resultado dos ensaios laboratoriais do IPT não são apropriados, pois, além de não serem os mesmos critérios adotados para a contratação postos no Termo de Referência (2962193), não tratam do mesmo material.
40.5. A responsável, para corroborar sua assertiva, informa que contratou engenheiro metalúrgico e professor da Fatec - Faculdade de Tecnologia do Estado de São Paulo, Eduardo Canetti, 'para comparar a composição química informada no catálogo da Usina Siderúrgica Arcellormittal Tubarão com os resultados das amostras analisadas pelo IPT, tendo o mesmo concluído o seguinte' (peça 81):
Comparando-se os valores especificados no catálogo da USINA SIDERÚRGICA ACELORMITTAL Tubarão com os resultados das amostras analisadas pelo IPT - INSTITUTO DE PESQUISA TECNOLÓGICA, conclui-se que o aço carbono utilizado para fabricação dos tubos é o material CST COR 400 que cumpre com as condições técnicas da classe de aço RESISTENTE À CORROSÃO ATMOSFÉRICA, como citado no próprio catálogo da USINA SIDERÚRGICA ACELORMITTAL Tubarão: 'resistance to atmospheric corrosion greater than plain carbon steels'.
40.6. O expediente subscrito por Antônio Carlos Botolin, inadequadamente, apontou 'percentuais máximos diversos de composição química que constava no catálogo do aço', pois teria utilizado 'parâmetros de composição química de antigo Catálogo de produtos diversos (COS-AR-COR da Fabricante COSIPA, não especificado no Termo de Referência em questão) da extinta BELGO desde 2009' (peça 83).
40.7. Para corroborar a imprestabilidade da análise técnica da COGERH, argumenta e conclui:
A comparação entre os Resultados da 'análise química realizada pelo IPT' (reitere-se, por necessário, efetivada em total contrariedade ao devido processo legal) com supostos parâmetros de normas técnicas - crassamente errados, como minuciosamente demonstrado acima - conduz, necessariamente, a análises técnicas equivocadas e imprestáveis, pois fundada a comparação em premissas acintosamente repletas de imperfeições, de produtos distintos e fabricantes diversos, conduzindo a equivocada conclusão de que os produtos não atendem às exigências.
Sem maiores esforços, perceptível que o fornecimento dos tubos se deu dentro da mais estrita regularidade e em total compatibilidade com as especificações da planilha de orçamento e do Termo de Referência que gerou a formalização do Contrato nº 033/2014/COGERH, não havendo o que se falar em fornecimento de produto em desacordo com o contratado. Logo, não há devolução de valores a ser efetivada.
41. Em seguida, argumenta que os estados avançados de corrosão, independente da utilização pela COGERH de material CST COR 400, COR 420 da CSN ou USI SAC 300 da Usiminas, eram causados principalmente pela instalação incorreta dos tubos apoiados diretamente no solo, por não ter sido pressurizada a adutora durante o tempo de operação e pela qualidade da água, nos seguintes termos:
Apesar da certeza de que o produto fornecido atendeu às normas pertinentes, importa consignar que em contratos posteriores aos aqui discutidos, a COGERH passou a exigir que os tubos atendessem à norma COR 420 da CSN, tendo a expoente diligenciado no intuito de verificar as condições atuais desses tubos, não sendo surpresa ao constatar que os tubos corretamente instalados estão em perfeitas condições, consoante fotos da Parte 1 do Relatório anexo (PEÇA 71) . Por outro lado, na mesma Adutora, foi identificada tubulação instalada incorretamente, com tubos apoiados no solo, com vegetação, sujeira e alagamento, do que resultou na existência de tubos com alto grau de corrosão, consoante com as fotos da Parte 2 do Relatório anexo (PEÇA 72).
Então, em resumo, como se extrai dos Relatórios de Visita Técnica, já constante dos autos, é perceptível que independente da utilização pela COGERH de material CST COR 400, COR 420 da CSN ou USI SAC 300 da Usiminas, os fatores mais relevantes para o péssimo estado de conservação em que se encontram as tubulações das adutoras estão relacionados à instalação incorreta dos tubos, assentando-os em contato com o solo e com vegetação e/ou em áreas alagadas e/ou enterrados, gerando um processo acelerado de corrosão externa; ao fato da adutora não ter sido mantida pressurizada durante todo o tempo de operação da mesma (o que certamente acelerou o processo de corrosão interno), bem como à qualidade da água transportada, problemas esses que poderiam ter sido evitados com assentamento adequado dos tubos em suportes estáveis e realização de revestimento interno na tubulação, tudo já reconhecido pela CGU nos processos 59100.000464/2014-44 e 59100.000467/2014-88.
42. Quanto à vida útil de 10 (dez) anos estimada pela COGERH, a responsável contesta essa expectativa, 'pois não há no Termo de Referência a exigência de que os tubos deveriam ter durabilidade mínima de 10 (dez) anos, existindo sim é a exigência de garantia dos tubos de 18 (dezoito) meses a contar da entrega ou de 12 (doze) meses a contar da entrada em operação, o que ocorrer primeiro'.
43. Na sequência, consigna que as seguintes considerações levam à conclusão de que a COGERH tentou se eximir de suas responsabilidades e falhas, 'apontando que o produto fornecido pela Hydrostec é que não atendeu às especificações'.
43.1. O Relatório de Fiscalização CGU 201801746 'concluiu, em essência que '[...] houve falha por parte da COGERH na definição da especificação da tubulação adquirida, que redundou em deterioração precoce dos tubos e consequente comprometimento dos objetivos inicialmente estabelecidos no Termo de Referência que baseou a aquisição dos tubos'.'
43.1.1. Em outro trecho do Relatório, apontar-se-ia:
(...) as falhas grosseiras no serviço de assentamento da tubulação em todas as adutoras, contratado pela COGERH junto a terceiros , pois os tubos foram posicionados diretamente sobre o solo, por vezes em locais inundados e enterrados, o que levou a uma redução significativa de sua vida útil, bem como menciona a falta da proteção interna a qual deveria ter sido especificada pela COGERH, uma vez que ela era conhecedora da utilização do regime de operação das adutoras, ou seja, que as mesmas não permaneceriam constantemente pressurizadas.
43.1.2. Mais adiante, não obstante a vedação geral expressa dos fabricantes de assentamento de tubos em aço corten diretamente sobre o solo, no Relatório restaria registrado 'que os responsáveis pela execução da obra tiveram acesso, à época, ao manual de instalação dos tubos fornecido pela HYDROSTEC, como também tiveram acesso ao Relatório da Visita Técnica por ela elaborado, e não adotaram medidas visando corrigir a falha verificada no projeto básico (...) '.
43.2. Relativamente ao manual de instalação dos tubos, informa que ele foi entregue pela Hydrostec a COGERH na fase de propostas, no qual 'foi enfático ao dispor sobre o assentamento, vedando-se o assentamento direto sobre o solo'.
43.2.1. Em 10/11/2014, por meio de Relatório de Visita Técnica, a Hydrostec cientificou a COGERH (peça 75) quanto ao:
(...) não atendimento do Manual de Manuseio, Instalação e Armazenagem em virtude, dentre outras razões, da constatada ausência de suportes na tubulação, da existência de tubulação enterrada sem proteção e das inadequações dos blocos de ancoragem, assim como foram alertados à COGERH sensíveis aspectos referentes ao acondicionamento de acoplamentos, à proteção do final da linha da tubulação e à lubrificação dos anéis de vedação.
43.3. Quanto à responsabilidade da COGERH, cita Relatório de Fiscalização e pareceres da CGU, nos seguintes termos:
Vê-se que o Relatório de Fiscalização CGU nº 201801746 (PEÇA 67), bem como os pareceres da área técnica da CGU nos processos 59100.000464/2014-44 e 59100.000467/2014-88, todos elaborados de forma independente, concluíram que os vícios existentes nos tubos não decorrem do fornecimento pela Hydrostec, mas sim de falha por parte da COGERH na definição da especificação da tubulação, de falhas grosseiras no assentamento da tubulação das adutoras, de incompatibilidade entre projeto e termo de referência, nada referente à expoente, não sendo, portanto, devida a devolução de quaisquer valores pela Hydrostec.
43.4. Ainda sobre a responsabilidade da COGERH, reproduz as seguintes conclusões de especialista contratado para verificar in loco as condições de instalação dos tubos e sua integridade, no sentido de que aquela Companhia:
a) não utilizou as normas vigentes como referência e recomendações técnicas dos fabricantes para elaboração do projeto para a especificação correta dos tubos, pois não previu o revestimento interno na tubulação, não obstante saber que as adutoras não permaneceriam constantemente pressurizadas e também por ter ignorado a qualidade da água;
b) não utilizou as normas vigentes 'como referência e muito menos se esforçou para seguir as boas práticas da engenharia para instalação dos tubos, ao não utilizar apoios de concreto na maior parte do comprimento das adutoras para evitar o contato constante dos tubos com o solo ou prever na especificação revestimento externo, uma vez que apoiou a maioria os tubos diretamente no solo ou enterrado';
c) 'Atualmente, mesmo com todos os problemas ocorridos, a COGEHR continuou não seguindo as recomendações descritas claramente do MANUAL de MANUSEIO, INSTALAÇÃO e ARMAZENAGEM fornecido pelo fabricante, na estocagem dos tubos, acoplamentos e anéis de borracha, uma vez que os tubos foram estocados de forma irregular, a esmo, sem cuidado algum, ou seja, tubos apoiados diretamente no solo, uns sobre os outros, acoplamentos com seus segmentos espalhados pelo solo, anéis de borracha ao tempo (expostos ao sol e chuva), etc., prejudicando uma eventual futura utilização';
d) A COGERH negligenciou/falhou gravemente em todas as etapas de implantação das adutoras emergenciais, desde a elaboração do projeto até as suas manutenção e conservação, não havendo quaisquer responsabilidades da Hydrostec, 'uma vez que forneceu os tubos conforme solicitado pela COGERH, o que foi comprovado através da formação da patina nas regiões onde os tubos encontravam-se em contato constante com o ar atmosférico.
44. Esclarece, em seguida, que não somente a Hydrostec forneceu os tubos conforme contratado, mas que a adutora foi devidamente executada, servindo à população, alcançando-se assim o seu objetivo, como atestariam em diversas ocasiões e pareceres a COGERH, o Ministério da Integração Nacional, a CGU e o TCU, não havendo valor a ser pago pela responsável.
45. Ainda que houvesse valor a ser ressarcido, ante um suposto fornecimento inadequado dos tubos, compreende que os tubos foram fornecidos, utilizados e serviu aos fins pretendidos, ainda que parcialmente, 'razão pela qual a devolução jamais poderia ser da totalidade dos valores constantes no processo administrativo'.
45.1. Nesta situação hipotética, argumenta que 'deveria ser identificado/quantificado o tempo de sobrevida estimada dos tubos para então buscar a devolução de eventual diferença'.
46. Por último, considerando que houve a efetiva prestação de serviços, pois o fornecimento se deu em conformidade com o Termo de Referência e contrato firmado, tendo atendido integralmente as normas técnicas; e que não houve superfaturamento, pois os valores pagos estavam compatíveis com os preços de mercado, aduz que não haveria que se falar em devolução dos valores recebidos, ainda que o contrato estivesse maculado por ilegalidade, sob pena de se configurar enriquecimento sem causa da Administração, reforçando essa tese com transcrições de jurisprudências do STJ nesse sentido.
Das alegações de defesa de Daniel Sanford (peça 161)
47. Preliminarmente, o procurador do responsável alega a ocorrência da prescrição das pretensões sancionatória e ressarcitória deste Tribunal, uma vez que ele teria exercido a função de Secretário Adjunto de Recursos Hídricos entre 12/5/2014 e 10/7/2014, sendo exonerado da função em 30/12/2014, 'e, portanto, o seu dever de prestar contas se encerrou em 2015', sendo esse o seu marco inicial da prescrição, antes do termo inicial suscitado pela AudTCE (28/6/2016).
48. Em seguida, argumenta que os prazos de prescrição são indissociáveis dos prazos de prejuízo ao contraditório e à ampla defesa, ressalvando que primeira notificação do responsável ocorreu mais de 5 (cinco) anos da assinatura do plano de trabalho, com a escolha do tubo de aço e pelo menos 9 (nove) anos do ato supostamente irregular.
48.1. Acresce que o responsável somente foi incluído nesse processo com sua citação ocorrida em 26/9/2023, quase 11 (onze) anos após a assinatura do termo de compromisso e cerca de 8 (oito) anos de encerrado o prazo e apresentada as contas de gestão do responsável.
48.2. Mais adiante, aduz que os marcos interruptivos indicados por esta unidade técnica na instrução à peça 99 (item 15), os Pareceres Técnicos 78/2018 (peça 37) e 85/2020 (peça 48), bem como o Relatório de TCE 172/2021 (peça 89), 'não interrompem a prescrição em face do Sr. Daniel Sanford, por dois principais motivos: (i) ausência de apuração quanto à suposta escolha equivocada para a solução técnica do projeto e (ii) inexistência de menção ao Sr. Daniel em quaisquer dos documentos e, por consequência, tem-se a carência de apuração individualizada da conduta imputada'.
48.3. Nesse contexto, compreende que a primeira apuração inequívoca quanto ao fato imputado se deu apenas quando da emissão da instrução de 22/8/2023, seguida de sua citação em 26/9/2023, mais de 9 (nove) anos do suposto ato irregular.
49. Na sequência, defende a ausência de responsabilidade do defendente em razão da assinatura do Termo de Compromisso, ante as razões a seguir elencadas.
49.1. A assinatura do Termo de Compromisso deu-se como Secretário de Recursos Hídricos do Governo do Estado do Ceará - SRH, sendo essa Secretaria Interveniente, atribuindo-se diretamente à COGERH a responsabilidade pelos recursos recebidos, pela execução da obra e pela prestação de contas e à SRH somente o encargo de posteriormente administrar e conservar a adutora de modo a atender às finalidades sociais pretendidas.
49.2. O responsável não subscreveu e não participou da elaboração do Plano de Trabalho, que integrou o Termo de Compromisso, até mesmo porque à SRH não lhe foi atribuída competência para execução física e financeira do objeto ajustado. Portanto, agora não pode vir a ser responsabilizado pela elaboração e assinatura do plano de trabalho.
49.3. Mais adiante, compreende que o plano de trabalho elaborado se enquadrava nas diretrizes do Programa de Aceleração do Crescimento- PAC ESTIAGEM, com a 'possibilidade de a solução de projeto ser aperfeiçoada posteriormente e que o detalhamento do objetivo só seria possível no momento da aprovação do Projeto Básico'. Acresce que a readequação do plano de trabalho e da planilha orçamentária dos serviços foi encaminhada em 30/12/2014, desta feita já sem contar com a participação do responsável, uma vez que não era mais o titular da Secretaria Adjunta desde 10/7/2014.
49.4. Reforça que somente foi titular da SRH no período de 2 (dois) meses, entre 12/5/2014 e 10/7/2014, ainda que tenha ocupado o cargo de Secretário Adjunto de Recursos Hídricos entre 1º/2/2011 e 29/12/2014. Naquele curto período, defende que não teria tempo para adotar 'qualquer providência relativa à execução do objeto, dada a inexistência de responsabilidade quanto ao cumprimento dessa obrigação, nem mesmo as relativas à posterior manutenção da adutora, vez que não tinha qualquer poder para tanto'.
50. Por último, argumenta que não estão presentes os pressupostos indispensáveis à configuração da responsabilidade, pois a assinatura do Termo de Compromisso tratou-se de ato regular na gestão de recursos e absolutamente lícito, 'sobretudo no contexto de escassez hídrica constatada à época e na capacidade financeira do Estado de cumprir o encargo financeiro assumido'.
50.1. Assim, registra que 'inexistindo conduta irregular, comissiva ou omissiva, não há que se falar em culpa ou dolo do Defendente, na medida em que não era obrigação do Governo do Estado e, em especial, da SRH, o acompanhamento e fiscalização da obra de execução da adutora'.
50.2. Quanto à metodologia construtiva de assentar o tubulação diretamente sobre o solo, argumenta que ela foi justificada pela área técnica, assistida por empresa supervisora, não sendo este aspecto ' perceptível ao homem médio' como o responsável, que não possui formação técnica específica para fazer essa avaliação, tanto assim que a área técnica do ministério repassador 'não identificou a suposta falha na execução da obra quando da realização da 2ª inspeção (27/08/2014 - relatório acostado à peça 10), quando já se tinha 99,82% da adutora executada'. Acresce que cabia à empresa supervisora e à fiscalização 'assegurar a execução em plena conformidade com o projeto, recusando os serviços e materiais em desacordo com os padrões exigidos'.
50.3. Conclui, assim, não haver nexo de causalidade entre a conduta de assinar o termo de compromisso e 'à suposta falha construtiva que resultou no dano ao erário (falha no projeto, na fiscalização e supervisão dos serviços', para ao final pedir a sua exclusão do rol de responsáveis nesta TCE, 'dada a ausência de pressupostos de desenvolvimento válido e regular do processo'.
ANÁLISE
51. Verifica-se que a irregularidade correspondente ao débito foi baseada em fato levantado em fiscalização realizada pela CGU no exercício de 2018, que teria apontado desgaste precoce na tubulação utilizada para execução das adutoras, a qual, segundo especificações técnicas, deveria ter vida útil de 10 anos, mas já se encontrava deteriorada quase 4 anos após a execução dos serviços.
52. Segundo consta do relatório da CGU (peças 39/40), tal deterioração precoce se deveu ao assentamento desconforme com o padrão técnico, uma vez que a tubulação, composta por tubos em aço Corten, teria sido apoiada diretamente sobre o solo, o que seria vedado pelos fabricantes, uma vez que ocasiona expressiva redução da vida útil da tubulação, de forma que os tubos deveriam ser instalados de forma apoiada e aérea.
53. Por isso, entendeu a CGU que tal fato teria gerado dano ao erário no valor dos tubos adquiridos, uma vez que esses tiveram sua vida útil bastante reduzida, não podendo, portanto, mais serem utilizados para os fins a que se destinaram.
54. O Órgão instaurador da TCE, em Pareceres de peças 48 e 59, manifestaram sua concordância com referida análise, sugerindo, assim, a reprovação das contas. Dessa forma, foram notificados diversos responsáveis para apresentação de defesas, as quais constam das peças 41/47, 49/58, 60/84.
Das preliminares de prescrição
55. Apresentou alegações de defesa pela ocorrência da prescrição o responsável Daniel Sanford Moreira (itens 47-48).
56. Preliminarmente, como já relatado na instrução à peça 99 (item 14), nos termos art. 4°, inciso II da Resolução-TCU 344/2022, o termo inicial da contagem do prazo da prescrição ordinária (ou quinquenal) ocorreu em 28/6/2016 , data da apresentação da prestação de contas, conforme se verifica na peça 15 dos autos.
57. A tabela a seguir apresenta os seguintes eventos processuais interruptivos/suspensivos da prescrição desta TCE (lista não exaustiva), incluindo os 3 (três) itens já reproduzidos na instrução à peça 99:
Evento | Data | Documento | Resolução 344 | Efeito |
28/06/2016 | Prestação de Contas (peça 15) | Art. 4º, inc. II | Marco inicial da contagem do prazo prescricional | |
1 | 29/5/2018 | Parecer Técnico 078/2018/SIH/DOH/CGSOB, conclui que a COGERH precisava complementar a documentação (peça 37), com proposta preliminar de aprovação da prestação de contas no valor de R$ 3.914.167,06 | Art. 5° inc. II | 1ª Interrupção - Marco inicial da prescrição intercorrente |
2 | 26/11/2018 | Nota Técnica 0254/2018/CGSOB (peça 38), sugerindo, após apresentação de informações e documentos pela COGERH, o encaminhamento do processo à Conjur/MI para análise, com proposta preliminar de aprovação da prestação de contas no valor de R$ 3.989.958,45 | Art. 5° inc. II | Interrompe ambas as prescrições |
3 | 07/12/2018 | Relatório de Fiscalização da CGU, revelou a deterioração precoce da tubulação e falhas graves na execução das obras e recomendou apurar débito por meio de critério de depreciação (peças 39 e 40) | Art. 5° inc. II | Interrompe ambas as prescrições |
4 | 03/07/2019 | Notificação de João Lúcio Farias de Oliveira, acerca do Relatório de Fiscalização da CGU (peças 41-42) | Art. 5° inc. I | Interrompe ambas as prescrições para João Lúcio Farias de Oliveira |
5 | 05/11/2020 | Parecer 85/2020/CGSOB, concluiu pela glosa técnica de R$ 2.508.033,60 (peça 48). | Art. 5° inc. II | Interrompe ambas as prescrições |
6 | 01/12/2020 | Notificação de João Lúcio Farias de Oliveira, quanto ao Parecer 85/2020/CGSOB (peças 51-52) | Art. 5° inc. I | Interrompe ambas as prescrições para João Lúcio Farias de Oliveira |
7 | 5/2/2021 | Notificação por edital da Hydrostec quanto ao débito de R$ 3.120.997,01 (peças 57-58) | Art. 5° inc. I | Interrompe ambas as prescrições para Hydrostec |
8 | 24/3/2021 | Parecer Técnico Definitivo 35/2021/CGSOB, concluiu pela glosa técnica de R$ 2.508.033,60 (peça 59). | Art. 5° inc. II | Interrompe ambas as prescrições |
9 | 8/6/2021 | Notificação de Francisco Rennys Aguiar Frota quanto à glosa de R$ 2.508.033,60 (peças 60-63) | Art. 5° inc. I | Interrompe ambas as prescrições para Franciso Rennys |
10 | 29/9/2021 | Parecer Financeiro 333/2021/DTCE (peça 85), conclui pela glosa de R$ 2.508.033,60 | Art. 5° inc. II | Interrompe ambas as prescrições |
11 | 18/10/2021 | Relatório de TCE 172/2021, concluiu pelo dano histórico de R$ 2.508.033,60, imputável a Francisco Rennys Aguiar Frota (peça 89) | Art. 5° inc. II | Interrompe ambas as prescrições |
12 | 03/02/2022 | Autuação da TCE neste Tribunal | Art. 5° inc. II | Interrompe ambas as prescrições |
13 | 22/08/2023 | Instrução inicial da AudTCE propondo citações de Francisco Rennys Aguiar Frota, Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, João Lúcio Farias de Oliveira, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, Daniel Sanford Moreira e Ibi Engenharia Consultiva S/S (peça 99) | Art. 5° inc. II | Interrompe a prescrição intercorrente |
58. Analisando-se o termo inicial da contagem do prazo prescricional, bem como a sequência de eventos processuais enumerados na tabela anterior, os quais teriam o condão de interromper a prescrição da ação punitiva desta Corte, conclui-se que não houve o transcurso do prazo de cinco anos entre cada evento processual capaz de interromper a prescrição ordinária (quinquenal).
59. Ademais, não foi possível observar o decurso do prazo prescricional de três anos entre os eventos, evidenciando também a não ocorrência da prescrição intercorrente.
60. Em resumo, os argumentos do responsável Daniel Sanford Moreira para a ocorrência da prescrição são de que ele foi exonerado da função de Secretário Adjunto em 30/12/2014, sendo 2015 o marco pessoal para início da prescrição, antes do termo inicial considerado de 28/6/2016; e de que sua citação e consequente inclusão nesse processo somente ocorreu em 26/9/2023, quase 11 (onze) anos após a assinatura do termo de compromisso e cerca de 8 (oito) anos de encerrado o prazo e apresentada as contas de gestão do responsável.
61. Importante registrar que, conforme decidido em precedentes do STF, a exemplo dos MS 35.430-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes; MS 35.208-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli; MS 36.905-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso; MS 37.913-AgR, Primeira Turma, Relª. Minª. Rosa Weber; e MS 38.232-AgR, Primeira Turma, Relª. Minª. Rosa Weber, Primeira Turma; o efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, inciso II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do Poder Público em investigar determinado fato.
62. Entretanto, considerando que o responsável Daniel Sanford Moreira somente foi incluído no polo passivo desta TCE por meio da instrução emitida em 22/8/2023 (peça 99), para que ocorra a interrupção do prazo prescricional por ato inequívoco de apuração do fato, em conformidade com jurisprudência do STF exemplificada a seguir, exige-se somente que os responsáveis estejam identificados no processo, a despeito de não terem sido ainda chamados a se defender perante o TCU e demais órgãos e entidades da Administração Pública que apurem a irregularidade:
MS 37.705/STF
Quanto à 'ocorrência de atos inequívocos que importem apuração dos fatos' (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999), destaco que somente é possível reconhecer-se tais eventos como marcos interruptivos prescricionais quando eles traduzirem medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada, e que, posteriormente, tornaram-se objeto da tomada de contas especial.
Partindo, pois, dessa premissa, constata-se que, em relação ao impetrante, os marcos anteriores ao prazo quinquenal não continham imputações individualmente descritas e, mais do que isso, coincidentes com o objeto da já mencionada TCE. Aliás, os dois primeiros sequer buscavam apurar diretamente a operação de aquisição da Bertin S/A, mas sim diversas operações ocorridas entre os anos de 2005 a 2014.
(trecho extraído da decisão do relator, Ministro Ricardo Lewandowski).
MS 34841 AgR
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). ALEGADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA.
Agravo interno contra decisão em que concedi a segurança, para anular o Acórdão nº 2.294/2021 do TCU, e deferi o pleito liminar para suspender os efeitos do ato coator, até o trânsito julgado da presente decisão.
A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Precedentes: MS 32.201, Rel. Min. Luís Roberto Barroso; MS 35.512 e 36.067, Rel. Min. Ricardo Lewandowski.
A interrupção da prescrição por ato inequívoco que importe apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e aquelas que futuramente venham a justificar o exercício da pretensão punitiva. Considerando que tal identidade inexiste na hipótese, não detecto a presença de causas interruptivas da prescrição, motivo pelo qual constato a violação de direito líquido e certo da impetrante.
O papel do TCU no combate a fraudes e corrupções em licitações é extremamente relevante, e os atos investigados, se comprovados, são graves. Porém, a prescrição é um fato objetivo, que não pode ser desconsiderado. Ninguém pode estar sujeito permanentemente a uma sanção. 5. Agravo interno a que se nega provimento.
Nesse mesmo sentido decidiu o Ministro Ricardo Lewandowski ao apreciar o MS 38.672, repetindo, assim, o mesmo argumento transcrito acima:
Quanto à 'ocorrência de atos inequívocos que importem apuração dos fatos' (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999), destaco que somente é possível reconhecer-se tais eventos como marcos interruptivos prescricionais quando eles traduzirem medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada, e que, posteriormente, tornaram-se objeto da tomada de contas especial.
62.1. Já o Ministro Edson Fachin, ao apreciar o MS 38.191 ED-AgR, pôs-se na mesma direção, aduzindo que 'as irregularidades apuradas pelo TCU entre 2002 e 2011 não correspondiam ao fato que viria a justificar a condenação da impetrante'. Para o Relator, 'não constituem marcos interruptivos da prescrição, uma vez que não motivaram a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União em face da impetrante'.
62.1.1. Por tais razões, reconsiderou a decisão que denegou a segurança pleiteada, e concedeu a ordem para cassar, com relação à impetrante, os efeitos do acórdão condenatório prolatado pelo TCU.
62.2. Deve-se destacar, contudo, que há decisões do STF com posições mais restritivas em relação às causas interruptivas do prazo prescricional das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU.
62.2.1. Há precedentes do STF no sentido de que haveria na Lei 9.873/1999 uma ordem cronológica entre as causas interruptivas do prazo prescricional. Segundo essa linha de entendimento, primeiro teria que haver a notificação, citação, oitiva ou audiência do responsável, para depois fazer uso das demais causas.
62.3. Neste contexto, adotando-se a linha intermediária do STF, considerando que o marco inicial da prescrição ocorreu em 28/6/2016, a interrupção do prazo prescricional por ato inequívoco de apuração do fato praticado antes da inclusão do responsável Daniel Sanford Moreira, ocorrida em 22/8/2023, somente atinge os responsáveis já identificados até essa ocasião. Portanto, conclui-se que houve o transcurso do prazo de cinco anos entre esses dois eventos, o que caracteriza a ocorrência da prescrição ordinária (quinquenal) para Daniel Sanford Moreira.
62.4. Esse mesmo raciocínio também se aplica aos responsáveis Claúdio Maurício Gesteira Monteiro e IBI Engenharia, também somente identificados na instrução de 22/8/2023 (peça 99, evento 13 da tabela do item 57).
63. Ante o exposto, merece acolhimento as alegações de defesa apresentadas pelo responsável Daniel Sanford Moreira, referentes à ocorrência da prescrição; bem como reconhecer a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória com relação aos responsáveis Claúdio Maurício Gesteira Monteiro e IBI Engenharia.
Das alegações de ilegitimidade passiva
64. Alegaram ilegitimidade passiva os responsáveis Francisco Rennys Aguiar Frota (item 19) e João Lúcio Farias de Oliveira (item 26), cujas alegações serão analisadas em seguida.
65. Quanto ao responsável Francisco Rennys Aguiar Frota, de fato ele comprovou que foi exonerado do cargo em 7/7/2014, antes da ordem de serviço que autorizou o início das obras de 18/7/2014, entretanto, a conduta que lhe foi imputada foi a de ter assinado o plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
65.1. Portanto, a conduta imputada ao responsável foi confirmada, não merecendo acolhida o argumento de sua ilegitimidade passiva.
66. Merecem acolhimento as alegações de defesa apresentadas por João Lúcio Farias de Oliveira, pois todo o processo de dispensa de licitação, contratação da executora, execução dos serviços e posterior execução da obra ocorreram no exercício de 2014, e o responsável somente assumiu o cargo de Diretor Presidente da COGERH em 1º/1/2015.
66.1. Assim, configurou-se a sua ilegitimidade passiva, pois não há como responsabilizá-lo pela conduta imputada de 'executar adutora objeto do termo de compromisso 181/2014 (Siafi 680384) com assentamento da tubulação no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural'.
66.2. Ademais, o responsável elencou uma série de medidas que foram adotadas pela COGERH, após tomar ciência das irregularidades na execução da adutora.
Das outras preliminares
67. Quanto à inobservância do devido processo legal e dos prejuízos ao contraditório e à ampla defesa, arguidos pela Hydrostec (item 39.2 desta instrução), pois não lhe foi dada oportunidade para acompanhar, fiscalizar e contraditar a prova técnica do laudo do IPT, cabe esclarecer que na fase interna da tomada de contas especial ainda não se tem propriamente processo caracterizado por lide, mas, sim, procedimento de apuração administrativa. Na fase inicial, embora haja a previsão de notificação para que o responsável traga aos autos os documentos que entenda úteis para o esclarecimento da situação, a falta de sua realização não invalida os atos processuais adotados no âmbito da Corte de Contas.
67.1. Assim, no que se refere à ausência de notificação do responsável na fase interna da tomada de contas especial, a jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de que a instauração do contraditório e da ampla defesa, para fins de condenação dos responsáveis por parte desta Corte de Contas, somente se dá na fase externa do processo de tomada de contas especiais, ou seja, por meio de sua regular citação, sendo irrelevante, para a configuração do contraditório, a ocorrência ou não de notificação anterior pelo órgão concedente ( Acórdão 1404/2014-TCU-Plenário , rel. MARCOS BEMQUERER; 1.991/2014-TCU-Plenário, rel. MARCOS BEMQUERER; 2.875/2014-TCU-Plenário, rel. BENJAMIN ZYMLER; 4.578/2014-TCU-1ª Câmara, rel. WEDER DE OLIVEIRA; 5.661/2014-TCU-1ª Câmara, rel. BRUNO DANTAS; 6.941/2015-TCU-1ª Câmara, rel. BENJAMIN ZYMLER; 874/2016-TCU-1ª Câmara, rel. BENJAMIN ZYMLER; 7.934/2018-TCU-2ª Câmara, rel. ANA ARRAES; 15.122/2018-TCU-1ª Câmara, rel. AUGUSTO SHERMAN; 2.752/2019-TCU-2ª Câmara, rel. ANDRÉ DE CARVALHO, dentre outros).
67.2. Adicionalmente, a responsável traz decisões do poder judiciário que teriam anulado multas aplicadas à empresa em processos administrativos instaurados pela COGERH decorrentes do fornecimento dos tubos, exatamente ante a inobservância do devido processo legal e dos prejuízos ao contraditório e à ampla defesa, entretanto, nenhum efeito tem sobre esta TCE, não somente pelo entendimento já citado no item anterior, mas também em razão do Tribunal de Contas da União possuir jurisdição e competência próprias estabelecidas pela Constituição Federal e pela sua Lei Orgânica (Lei 8.443/92). Por isso, não obsta a sua atuação o fato de tramitar no âmbito do poder judiciário ação penal ou civil, versando ainda que fosse sobre o mesmo assunto, dado o princípio da independência das instâncias.
67.3. Portanto, não merecem acolhimento estas alegações da responsável.
Da avaliação das responsabilidades
68. A primeira grande questão a ser considerada é se a COGERH, de fato, estabeleceu expressamente no plano de trabalho, no projeto básico, nas especificações técnicas e no termo de referência, a colocação dos tubos diretamente no solo, num primeiro momento; e depois, numa segunda fase, a colocação dos berços sob a tubulação assentada; e se se comprovar essa assertiva, qual o grau de responsabilidade dos demais envolvidos na execução da adutora - os gestores da COGERH, a projetista (ENSA Engenharia), a empresa executora (DG Log Construções), a empresa supervisora (Ibi Engenharia) e a fornecedora da tubulação (Hydrostec).
68.1. Neste sentido, as responsáveis Hydrostec (item 38.4) e Ibi Engenharia (itens 31-32) apresentaram alegações de defesa de afastamento de suas responsabilidades solidárias, pois somente cumpriram o objeto ajustado nos exatos termos estabelecidos pela COGERH no plano de trabalho, no projeto básico, nas especificações, no termo de referência e nos contratos.
68.2. O responsável Francisco Rennys arguiu que o plano de trabalho e as especificações técnicas dos materiais previam expressamente a colocação dos berços de proteção sob a tubulação assentada numa segunda etapa do projeto (itens 23 e 25) e que a posterior colocação da tubulação sobre os berços paralisaria o fornecimento de água (item 23).
68.3. Esta situação envolvendo obras de construção de adutora de montagem rápida, também com assentamento diretamente sobre o solo natural, realizadas no escopo de termos de compromisso firmados com a COGERH, tendo como responsáveis João Lúcio Farias de Oliveira, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e Hydrostec, já foi objeto de apreciações por este Tribunal no presente exercício nas TCEs Processo 036.191/2021-3 e Processo 038.549/2021-2 , com pareceres uniformes da AudTCE e do Ministério Público, acolhidas pelo Ministro Relator Benjamin Zymler, prolatando-se os Acórdão 3642/2024-TCU-Primeira Câmara e 3.643/2024-TCU-1ª Câmara, respectivamente, também uniformes em considerar revel o espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro; acatar as alegações de defesa apresentadas por João Lúcio Farias de Oliveira e Hydrostec e julgar regulares as suas contas, dando-lhes quitação plena; e enviar cópia do Acórdão aos Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, aos responsáveis e ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
68.3.1. No que se assemelhar, transcrever-se-á excertos das percucientes instruções de mérito emitidas naqueles autos.
69. De acordo com as informações presentes nos autos, o projeto básico da adutora de Alcântaras teria sido elaborado pela empresa ENSA - Engenharia e Consultoria Eireli.
70. As obras de construção da adutora ficaram a cargo da DG Log Construções, conforme contrato 040/2014/COGERH, pelo valor de R$ 1.757.524,13 (peça 24).
71. A análise, ajustamento e complementação do projeto básico; supervisão de implantação das obras; e elaboração do relatório final e 'As built', ficaram a cargo da empresa IBI Engenharia Consultiva S/S.
72. Por último, foram firmados os contratos 33/2014/COGERH (peça 26) e 34/2014/COGERH (peça 27), com a empresa Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda., para fornecimento da tubulação em 9 (nove) municípios cearenses, incluindo Potiretama, nos valores de R$ 44.400.000,00 e R$ 26.600.000,00, respectivamente.
73. O caráter emergencial das obras ficou desde o início registrado, quando o Estado do Ceará solicitou recursos ao Ministério da Integração Nacional, ocasião em que relatou a gravidade da situação hídrica dos seus reservatórios no Plano de Trabalho, nos seguintes termos (peça 1, p. 3):
Com o crescimento da população, principalmente nas grandes cidades que também abrigam as migrações do Interior do Estado, se toma cada vez mais difícil o abastecimento de água para atender a demanda continuamente crescente.
Essa dificuldade atinge o município de Potiretama em seus distritos, comunidades e principalmente na sede, tanto pela crescente demanda como pela escassez de água característica do Estado do Ceará. Para acompanhar a velocidade da demanda, o Estado do Ceará já ampliou o sistema de abastecimento desta cidade e alguns de seus distritos.
O principal manancial que abastece Potiretama, é um pequeno açude localizado dentro da sede do município, denominado açude Potiretama, com capacidade de 6.33 hm³, porém, atualmente este reservatório encontra-se praticamente seco, com menos de 1% de sua capacidade total, estando a cidade atualmente atendida de forma precária per uma bateria de poços. Este sistema vem apresentando sinais de insegurança devido às severas estiagens que, ano após ano, vem reduzindo gradativamente o aporte hídrico a estes mananciais.
O projeto da Adutora de Montagem Rápida foi concebido a partir do açude Jenipapo (atualmente com um volume de 2,2 hm³), com a utilização de tubos fabricados em Aço CORTEN, material que contém em sua composição elementos que melhoram suas propriedades anticorrosivas. Os tubos contam com sistema de engate rápido e junta travável, que permitia a montagem de canalizações auto-ancoradas na superfície do terreno, dispensando a abertura de valas. Estas especificações possibilitaram maior agilidade na montagem dos tubos, bem como redução nos custos com transporte e estocagem.
A adutora está prevista para montagem com captação no espelho d'água dos reservatórios e caminhamento preferencialmente ao longo de estradas existentes, buscando o menor percurso, até as estações de tratamento de água.
A fim de dar segurança ao sistema de abastecimento municipal de Potiretama e buscando a redução dos custos operacionais dos sistemas, a COGERH está lançando esse documento para contratação de empresa para Construção de Adutora para Abastecimento de Potiretama. Esta obra foi aprovada no âmbito do PAC Estiagem - Programa de Aceleração do Crescimento, conforme Decreto N° 8.206, de 13 de MARÇO de 2014, da Presidência da República.
74. Portanto, o endereçamento da tubulação ao longo das estradas existentes, e de forma auto apoiada sobre o terreno, revelou-se como a opção de execução mais rápida e mais barata, dada a urgência que o caso requeria.
75. Uma vez aprovada a liberação dos recursos, essas circunstâncias que demandavam urgência na execução das obras foram consignadas na elaboração do projeto executivo, onde ficou previsto que as tubulações seriam instaladas sobre o solo e, em um segundo momento, poderiam receber os berços, a fim de apoiá-las e eliminar o contato com o solo, com ganho em sua vida útil (peça 32, p. 20-21):
Os projetos de adutoras emergenciais foram concebidos com a utilização de tubos fabricados em Aço COR-TEN, material que contêm em sua composição elementos que melhoram suas propriedades anticorrosivas. Os fabricantes estimam a durabilidade média dos tubos de 10 anos, portanto após esta crise, estes sistemas poderão assumir o caráter de definitivo, pois estes sistemas adutores estão sendo projetados com todos os dispositivos de proteção contra os transientes hidráulicos, possibilitando transpor grandes desníveis geométricos e longas distâncias. Após o período emergencial, em uma segunda etapa, poderá ser realizada a colocação de berços sob a tubulação assentada, para evitar o contato do tubo com o solo, e ampliar significativamente a vida útil da tubulação .
76. Em outro registro feito no projeto executivo, as razões para o assentamento da tubulação diretamente sobre o solo foram assim justificadas (peça 32, p. 10):
A adutora em aço corten será assentada diretamente sobre o terreno natural . A escassez de tempo para realização de estudos topográficos convencionais obriga ao emprego de sistemas de adução de alta resistência e pouca dependência do relevo .
77. Quanto à caracterização da situação emergencial, o Estado do Ceará declarou, por meio do Decreto 31.475, de 9/5/2014, situação emergencial de estiagem, que permitiu que as contratações ocorressem por meio de dispensa de licitação, sob o amparo do art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993.
78. Por oportuna e as condições serem análogas, adota-se aqui a análise efetuada no TC Processo 036.191/2021-3 :
102. Parece-nos, portanto, que dadas as circunstâncias emergenciais envolvidas, que não permitiria realizar previamente os estudos topográficos necessários, a opção de assentar as tubulações diretamente sobre o solo pode ter se configurado como a medida mais rápida e adequada, tendo sido razoavelmente justificada no Plano de Trabalho aprovado pelo concedente e no projeto executivo.
103. Importa considerar que a situação de emergência hídrica sofrida naquela ocasião no Estado do Ceará levou a COGERH a executar obras emergenciais de construção de outras 8 (oito) adutoras de montagem rápida, em diversas localidades do estado (Canindé/Caridade, Tauá, Irauçuba, Crateús/Nova Russas, Alcântaras, Potiretama, Quiterianópolis e Maranguape), sendo razoável admitir que realizar levantamentos topográficos em todas essas localidades poderia inviabilizar as ações que tinham caráter emergencial.
104. Portanto, sobre o prisma da necessidade de executar as obras o mais rapidamente possível, a fim de combater a gravidade da situação de emergência hídrica, parece desarrazoado atribuir responsabilidade aos gestores e/ou empresas que decidiram e executaram a instalação das tubulações auto apoiada sobre os terrenos, o que certamente afetou a vida útil dos materiais, mas que, por outro lado, muito provavelmente reduziu o sofrimento da população em carência hídrica, com oferta de água de forma mais rápida.
105. Deve-se registrar, também, que a falta de água é causa da disseminação de inúmeras doenças (hepatite A, febre tifoide, cólera etc.), inviabilizando a obtenção de condições mínimas de saúde e higiene para a população desassistida. Nesse sentido, toda ação pública voltada para oferecer água à população em situação de emergência hídrica exige dos gestores envolvidos neste processo a adoção de medidas urgentes, onde nem sempre é possível garantir a aplicação do princípio da economicidade, como se revela o caso tratado nestes autos.
Da especificação da tubulação da adutora
79. Por concordar com a análise conclusiva no sentido de afastar a irregularidade da entrega de tubulação pela Hydrostec em desacordo com as especificações técnicas exigidas, transcreve-se a seguir a percuciente análise efetuada por esta unidade técnica na TCE Processo 036.191/2021-3 :
(...)
62. Análise: conforme tratado na instrução inicial, a irregularidade ensejadora da citação da responsável diz respeito ao fornecimento de material fora das especificações técnicas exigidas.
63. Portanto, em tese, a COGERH teria especificado materiais para a construção das adutoras de montagem rápida e recebido outros da empresa Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, de características distintas e inferiores, resultando em perda de vida útil por deterioração precoce.
64. Na bem fundamentada peça de defesa, a Hydrostec trouxe novéis informações e documentos, até então não presentes nos autos, que apontam para o afastamento da irregularidade apontada.
65. Há duas questões primordiais a serem enfrentadas para se verificar a ocorrência ou não da irregularidade.
66. A primeira, é se, de fato, houve entrega pela empresa de material distinto do especificado e com qualidade aquém daquela definida, o que teria causado a deterioração precoce do material, traduzindo-se em dano ao erário.
67. Dos documentos e informações trazidos na defesa, verifica-se que a contratação foi orientada de acordo com as disposições contidas no item 3.1.3 do Termo de Referência (peça 128, p. 3), em que se definiu que os tubos deveriam ser fabricados em aço patinável (aço CORTEN), de acordo com as normas técnicas AWWA C200, AWWA C606 e ASTM D2000.
68. Conforme apontado pela CGU (peça 27, p. 8), a Hydrostec encaminhou 333 certificados técnicos de qualidade do material empregado na fabricação dos tubos, em que ficou evidenciado, do ponto de vista formal, que as composições químicas apresentadas estavam em conformidade com a norma exigida na contratação pela COGERH (AWWA C200). Todavia, ressaltou a CGU que, do ponto de vista material, apenas a realização de ensaios laboratoriais poderia atestar ser o aço CORTEN.
69. Portanto, do ponto de vista formal, não haveria razões para supor que os tubos fornecidos pela defendente não estariam aderentes ao estipulado no Termo de Referência.
70. Não obstante, para se certificar da qualidade do material a COGERH contratou o IPT para examinar a composição das amostras dos tubos, tendo o Instituto tão somente apresentado as concentrações dos elementos químicos, sem, todavia, manifestar-se sobre o enquadramento das amostras como aço CORTEN (peça 136, p. 1-4).
71. Para suprir a lacuna deixada pelo examinador das amostras, a própria COGERH entendeu ser capaz de interpretar os dados apresentados pelo IPT. Nesse sentido, lançou mão da opinião de profissional de seu próprio quadro funcional, todavia sem formação técnica necessária, o que levou o CREA/CE a considerar inválida a opinião manifestada pelo profissional (peça 137, p. 1), entendimento que também fez coro a própria Secretaria Nacional de Segurança Hídrica - SNSH. Referido profissional opinou que os tubos fornecidos pela Hydrostec não estariam aderentes às exigências do Termo de Referência (peça 136, p. 5-9).
72. Dessa forma, à luz das informações apresentadas pela defendente, comungamos que a opinião manifestada pela COGERH, de que o aço utilizado na fabricação dos tubos fornecidos pela Hydrostec não possuía as características exigidas, ou seja, não seria do tipo CORTEN, não se sustentam tecnicamente, não sendo instrumento hábil a atestar que o material entregue pela empresa estava em dissonância com as exigências contidas no Termo de Referência.
73. Ademais, em atitude diligente, a defendente contratou profissional renomado e com formação técnica necessária, que opinou que o resultado apurado pelo IPT, quando confrontado com aqueles relativos ao aço de fabricação Acelormittal, utilizado majoritariamente pela Hydrostec na fabricação dos tubos, apresentava característica que resultava na conclusão que o aço utilizado nos tubos entregues à COGERH pela defendente era o aço CST COR 400, tal como especificado no Termo de Referência.
74. Portanto, pelos elementos carreados pela defesa, entendemos afastada a hipótese de entrega pela Hydrostec de materiais distintos daqueles definidos no Termo de Referência, devendo-se afastar a irregularidade que lhe foi atribuída.
75. A despeito da análise até aqui empreendida, restaria por verificar a segunda questão primordial, qual seja, por que razões os materiais iniciaram o processo de deterioração precocemente.
76. Ficou mais que evidente, pelos documentos apresentados pela defesa e pelos relatos da CGU e da SNSH, a ocorrência de dois fatores determinantes para a redução da vida útil dos materiais. O primeiro, é que a COGERH procedeu à instalação da tubulação em discordância com o manual do fabricante, comprovadamente apresentado pela Hydrostec, não tendo ainda adotado os procedimentos corretivos apontados no Relatório de Visita Técnica por ela realizado durante a construção das adutoras (peça 149), em que recomendava diversas ações destinadas a preservar a vida útil dos materiais.
77. Dessa forma, ao assentar a tubulação diretamente sobre o solo e não da forma considerada obrigatória pela fabricante, ou seja, sobre bases apoiadas, ou ainda, em áreas inundadas ou enterradas, total ou parcialmente, assumiu a COGERH o risco de redução da vida útil dos materiais, com evidenciada corrosão de suas paredes externas (vide fotos de peça 134).
78. O segundo fator determinante para a redução da vida útil dos materiais diz respeito à não exigência pela COGERH, nas especificações técnicas, da necessária proteção interna das tubulações. Como a rede adutora construída sabidamente não permaneceria constantemente pressurizada, havia recomendação técnica de se exigir que os tubos fossem fornecidos com proteção interna, o que deixou de ser contemplado no Termo de Referência. Por essa razão, os tubos apresentaram elevado grau de corrosão em suas paredes internas (vide fotos de peça 134).
79. Esses dois fatores determinantes, que reduziram sobremaneira a vida útil das tubulações, passam ao largo da responsabilização da Hydrostec, eis que não há nexo de causalidade que ligue qualquer ação da empresa a esse resultado danoso, cuja responsabilidade estaria circunscrita ao âmbito dos gestores da COGERH, como será mais adiante abordado.
80. Conclusão: examinadas as alegações de defesa apresentadas, subsidiadas em farta documentação, inclusive em manifestações da própria SNSH na análise de outros termos de compromisso versando sobre a mesma matéria, verifica-se não haver razões e fundamentos que sustentem a atribuição de responsabilidade à empresa pela perda de vida útil das tubulações fornecidas, causada pelo precoce processo de deterioração.
81. O que se apurou, de fato, é que as causas determinantes da perda de vida útil das tubulações não têm relação com o fornecimento de materiais de baixa qualidade e diferentes das exigências estabelecidas no Termo de Referência, mas sim como a forma em que as tubulações foram equivocadamente instaladas e pela ausência de exigência de proteção interna dos tubos.
82. Dessa forma, há que se reconhecer o afastamento da responsabilidade da empresa Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda., acatando-se na íntegra suas alegações de defesa.
80. Portanto, as alegações de defesa da empresa Hydrostec merecem ser acatadas e as suas contas devem ser julgadas regulares, dando-lhe quitação plena.
81. A constatação da correta especificação dos tubos entregues para adutora também tem o condão de acatar as alegações de Francisco Rennys Aguiar Frota sobre o tema (item 24) e afastar as responsabilidades de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e Ibi Engenharia, que atestaram a adequabilidade do material; e de Paulo Henrique Studart Pinho, que realizou o pagamento respectivo.
81.1. Entretanto, conforme análise realizada no itens 55-63 desta instrução, também ocorreu a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória com relação aos responsáveis Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e Ibi Engenharia, cabendo proposta somente de arquivamento dos autos em relação a eles.
Da utilidade e funcionalidade da adutora
82. Os responsáveis Francisco Rennys Aguiar Frota (itens 20-22) e Hydrostec (itens 38.3 e 44) alegaram em suas defesas a execução regular dos serviços, o alcance dos objetivos e a funcionalidade da obra.
83. A despeito da perda parcial de vida útil das tubulações, deve-se considerar que os objetivos de levar água às localidades mais atingidas foram plenamente alcançados, como revelou a própria CGU, quando examinou in loco a adutora construída, tendo assim se manifestado (peça 40, p. 16):
Contudo, impende ressaltar que a despeito das falhas técnicas apontadas, é forçoso reconhecer que no cômputo geral os objetos pactuados com a União Federal cumpriram com sua finalidade de mitigar os efeitos danosos da seca e esse aspecto também merece ser sopesado no momento da análise das prestações de contas.
84. Como alegado pelo responsável Francisco Rennys Aguiar Frota, em defesa apresentada em 2/10/2023, a adutora construída ainda continuava funcional, até então durante 8 (oito) anos (v. item 22).
85. Portanto, ainda que tenha sido constatada perda de vida útil das tubulações, muito provavelmente a COGERH fez as manutenções mínimas necessárias para manter a adutora operacional e utilizá-la durante pelo menos 8 (oito) anos.
Da dificuldade em quantificar eventual dano
86. Como relatado anteriormente, a tubulação fornecida não divergiu do projetado, revelando-se como causas determinantes da perda de vida útil das tubulações a forma em que as tubulações foram equivocadamente instaladas diretamente no solo natural e pela ausência de exigência de proteção interna dos tubos.
87. Assim, considerando que essa metodologia de execução foi condição estabelecida e de responsabilidade exclusiva da COGERH e de seus dirigentes, restaram afastadas as responsabilidades das empresas projetistas, executora das obras, fornecedora da tubulação e supervisora da execução.
88. Com relação aos gestores da COGERH arrolados como responsáveis nestes autos, como a análise em curso afastou as responsabilidades de Daniel Sanford Moreira, Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e João Lúcio Farias de Oliveira, de plano por ter ocorrido a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória para os dois primeiros (itens 55-63) e por ficar elidida a conduta do terceiro (item 66), remanesceu como responsável apenas Francisco Rennys Aguiar Frota.
89. Entretanto, há um enorme obstáculo em se quantificar o débito pela perda parcial de vida útil das tubulações, ainda que de forma estimativa.
90. Seja por depreciação dos materiais ou por qualquer outro método de quantificação, não há nos autos informações confiáveis sobre o montante a ser depreciado, uma vez que não há elementos que indiquem quais trechos foram de fato afetados pela perda de vida útil, devendo-se registrar que há alguns poucos trechos construídos sobre bases de concretos ou enterrados, cuja deterioração é distinta.
91. Ademais, a informação contida nas especificações técnicas no sentido de que 'os fabricantes estimam a durabilidade média dos tubos de dez anos' (peça 32, p. 20), sem identificar a fonte dessa informação, seria um parâmetro insuficientemente preciso para adotá-lo como base para a depreciação, sem levar em conta, além da sua instalação sobre o solo natural, outras variáveis como manutenção, características da água, continuidade da pressurização, clima, solo e outras peculiaridades da região?
92. Por outro lado, não ficou suficientemente claro a duração do prazo de funcionalidade da adutora, pois na instrução à peça 99 informou-se que 'a adutora durou ao menos 3 dos 10 anos projetados' (item 47 daquela instrução), fundamentado em relatório de fiscalização da CGU que atestou in loco a deterioração precoce da tubulação entre outubro e novembro de 2018 (peça 39, p. 8), sendo que o termo de recebimento definitivo da obra foi emitido em 20/12/2014 (peça 29, p. 1-2); enquanto o responsável Francisco Rennys Aguiar Frota registra que a adutora ainda estaria cumprindo o seu objetivo ao tempo de sua defesa em outubro de 2023 (item 22).
93. Como se saberia que prazo deveria ser utilizado na depreciação por trecho ou se adotar-se-ia o prazo comum a toda adutora, sem que se saiba que materiais foram efetivamente substituídos ao longo do tempo por perda de vida útil e em que momento essas substituições teriam ocorrido.
94. Portanto, consideramos que não seria possível quantificar, ainda que de forma estimativa e com alguma segurança, um evidente dano pela perda de vida útil das tubulações instaladas.
95. No caso em apreço, em consonância com jurisprudência desta Corte de Contas, é cabível o julgamento pela irregularidade das contas, sem imputação de débito e com a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, quando os elementos dos autos demonstram ter havido dano ao erário, mas não foi possível a apuração do exato montante do débito ou sua estimativa, na forma prevista no art. 210, § 1º, do Regimento Interno do TCU.
96. São nesse sentido as seguintes deliberações deste Tribunal: Acórdão 2699/2013-TCU-Plenário , relator Augusto Sherman; Acórdão 6281/2014-TCU-Primeira Câmara , relator Benjamin Zymler; Acórdão 2541/2015-TCU-Plenário , relator Augusto Sherman; Acórdão 3065/2019-TCU-Plenário , relator Bruno Dantas; Acórdão 8661/2021-TCU-Segunda Câmara , relator Marcos Bemquerer).
Da não instalação posterior dos berços de apoio das tubulações
97. Conforme reproduzido no item 75, estava previsto no projeto executivo (peça 32, p. 20-21) a instalação posterior de berços sob as tubulações, de forma a ampliar sua vida útil. Referido serviço seria executado em momento futuro, ou seja, após a situação emergencial e já com as instalações incorporadas ao patrimônio público do Estado do Ceará.
98. Considerando que a CGU vistoriou a adutora no final de 2018 (peça 39, p. 4) e constatou a inexistência da instalação desses berços, resta claro que as providências cogitadas no projeto executivo, a cargo da COGERH, não haviam sido adotadas.
99. Sobre essa omissão da COGERH, importante esclarecer que há um momento em que cessam as atribuições fiscalizatórias dos órgãos concedentes e a jurisdição do próprio Tribunal, nascendo consequentemente a jurisdição dos órgãos de controle local, que passam a ter a missão de avaliar o bom ou mau uso do objeto construído com recursos federais. Esse momento de mudança de jurisdição ocorre quando o objeto é incorporado ao patrimônio público do ente federado, normalmente após a extinção dos ajustes.
100. A jurisprudência do Tribunal é pacífica no sentido de declarar que foge à sua competência apreciar o destino que é dado ao objeto conveniado após sua incorporação ao patrimônio do ente federado, conforme abaixo transcrevemos:
Acórdão 4202/2014-TCU-Primeira Câmara , Rel. Min. Weder de Oliveira
11. Comprovada a boa e regular aplicação dos recursos durante a vigência do convênio, incorporando-se licitamente o objeto construído ao patrimônio municipal , a discussão sobre o uso ou mau uso que posteriormente o ente federado vier a dar a esse objeto não estará sob a jurisdição desta Corte . Nesse sentido, é o excerto do voto condutor do Acórdão 6756/2013-TCU-Primeira Câmara :
'Restou comprovado nestes autos que o objeto do convênio foi concluído. (...) Assim, cabe à entidade beneficiária dos recursos a responsabilidade pela contratação e gestão dos serviços de segurança e manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos públicos construídos e os respectivos bens agregados, bem como o controle do inventário patrimonial. Com efeito, eventuais danos ocasionados aos móveis e bens públicos municipais construídos ou adquiridos com recursos recebidos da União, ocorridos posteriormente à sua incorporação ao patrimônio público municipal devem ser levados às instâncias de controle locais, que, no caso em exame, estão sob a jurisdição do Tribunal de Contas do Estado de Roraima (TCE/RR).'
Acórdão 10800/2016-TCU-Segunda Câmara , Rel. Min. Vital do Rêgo
10. Com efeito, comprovada a efetiva execução do objeto conveniado e a regular aplicação dos recursos a ele atinentes, incorpora-se o objeto ao patrimônio municipal , não se inserindo na competência deste TCU a apreciação do uso que posteriormente o ente federado vier a dar a esse objeto . Esse mister passa para a seara dos órgãos a quem competem fiscalizar a gestão municipal.
11. Assim, ao contrário da unidade técnica, entendo que, com a execução do objeto conveniado, houve a incorporação do aterro ao patrimônio municipal. Este Tribunal, inclusive, expediu quitação ao responsável. O seu abandono, motivo da multa aplicada, constatado dois anos após o término das obras, decorreu de atos relativos à gestão municipal sucessora à do responsável pela execução do convênio, cuja apreciação deve ser feita pelos órgãos de controle pertinentes, não sendo este TCU o foro competente.
12. Aliás, além dos julgados registrados pelo MPTCU, aliado a esse entendimento também estão os Acórdão 3744/2015-TCU-Primeira Câmara ; 8.793/2011, 846/2013 e 4.024/2010, todos da 2ª Câmara; e 2.026/2011, 11.42/2009 e 603/2007, todos do Plenário.
Acórdão 140/2014-TCU-Primeira Câmara , Rel. Min. Weder de Oliveira
7. Danos ocasionados a bens públicos municipais construídos ou adquiridos com recursos recebidos da União, ocorridos posteriormente à sua incorporação ao patrimônio municipal devem ser levados ao conhecimento das instâncias de controle locais . A situação examinada é da jurisdição do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. Os gestores municipais deverão responder perante o TCE/PE, se for o caso, o qual deverá ser comunicado das ocorrências tratadas nestes autos.
Acórdão 2026/2011-TCU-Plenário , Rel. Min. Augusto Sherman
Após executado o objeto de convênio, o cuidado com a sua finalidade e funcionalidade, na execução das ações de manutenção e conservação, é dever jurídico do gestor da convenente.
101. Assim, comprovada a construção da adutora e atestada sua funcionalidade pela própria CGU, o exame das razões que levaram a COGERH a não instalar os berços de apoio das tubulações, após a situação emergencial e incorporação da adutora a seu patrimônio, foge à competência do Tribunal, não constituindo, dessa forma, irregularidade passível de ser tratada nesta tomada de contas especial.
102. Nesse sentido, entendemos pertinente dar conhecimento do acórdão que vier a ser proferido ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará, para a adoção das medidas que julgar necessárias.
CONCLUSÃO
103. Em face da análise promovida na seção 'Exame Técnico', propõe-se acolher as alegações de defesa de João Lúcio Farias de Oliveira, uma vez que foram suficientes para afastar a conduta que lhe foi imputada de executar adutora com assento de tubulação no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural (item 66 desta instrução); e da Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda (itens 79-80), para afastar a conduta que lhe foi imputada de receber pagamento por fornecimento de tubos com especificações divergentes de projeto e normas técnicas; e concluir pelo consequente julgamento pela regularidade das suas contas, e dar-lhes quitação plena, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992.
104. Na sequência, propõe-se acolher parcialmente as alegações de defesa de Daniel Sanford Moreira, Ibi Engenharia Consultiva S/S e do espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, uma vez que foram suficientes para afastar a solidariedade no débito apurado e sanar parcialmente as irregularidades a eles atribuídas.
105. Caracterizadas as ocorrências de prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória deste Tribunal, propõe-se o arquivamento dos autos em relação aos responsáveis Daniel Sanford Moreira, Ibi Engenharia Consultiva S/S e do espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro (itens 55-63).
106. A análise também enseja rejeitar as alegações de defesa de Francisco Rennys Aguiar Frota, uma vez que não foram suficientes para afastar as condutas que lhe foram imputadas - assinar plano de trabalho e termo de compromisso prevendo assentamento da tubulação da adutora no solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural.
107. Da análise empreendida, conclui-se que os elementos presentes nos autos não permitiram quantificar o dano ao erário decorrente das perdas com os itens aproveitados parcialmente, mesmo que por estimativa, mas que eles existiram (itens 86-96).
108. Tendo em vista que não houve prescrição da pretensão punitiva, conforme análise já realizada, e que não constam dos autos elementos que permitam reconhecer a boa-fé do responsável Francisco Rennys Aguiar Frota, sugere-se que as suas contas sejam julgadas irregulares, desde já, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno do TCU, aplicando-lhe a multa do art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992, conforme jurisprudência nesse sentido.
109. Quanto à irregularidade supostamente remanescente, tratada nos itens 97 a 102, por fugir à competência do Tribunal o seu exame, deve-se encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
110. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) acatar as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis João Lúcio Farias de Oliveira (CPF: XXX.797.003-XX) e Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda (CNPJ: 12.066.286/0001-97);
b) acatar parcialmente as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis Daniel Sanford Moreira (CPF: XXX.111.493-XX), Ibi Engenharia Consultiva S/S (CNPJ 00.392.460/0001-02) e espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro (CPF XXX.043.313-XX);
c) reconhecer a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória e, em razão disso, arquivar o presente processo em relação aos responsáveis Daniel Sanford Moreira, Ibi Engenharia Consultiva S/S e espólio de Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, nos termos dos arts. 1º e 11 da Resolução TCU 344, de 11/10/2022, do art. 1º da Lei 9.873/99 e dos arts. 169, inciso III, e 212 do RI/TCU;
d) rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo responsável Francisco Rennys Aguiar Frota (CPF: XXX.105.633-XX);
e) julgar regulares as contas de João Lúcio Farias de Oliveira e Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda, dar-lhes quitação plena, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992;
f) julgar irregulares , nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea 'b', da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III da mesma Lei, as contas do responsável Francisco Rennys Aguiar Frota (CPF: XXX.105.633-XX);
g) aplicar ao responsável Francisco Rennys Aguiar Frota (CPF: XXX.105.633-XX) a multa prevista no art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso I, do RI/TCU, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal (art. 214, III, 'a', do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
h) autorizar, desde logo, nos termos dos arts. 219, II, do RI/TCU e 28, II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;
i) autorizar, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 26, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217, §§ 1º e 2º, do RI/TCU, o parcelamento da dívida em até 36 parcelas, incidindo, sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes acréscimos legais, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o recolhimento das demais parcelas, devendo incidir, sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, no caso do débito, na forma prevista na legislação em vigor, alertando o responsável de que a falta de comprovação do pagamento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217, do Regimento Interno deste Tribunal;
j) informar à Procuradoria da República no Estado do Ceará, ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, aos responsáveis e ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE/CE) que a presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentam, está disponível para a consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos ;
k) informar à Procuradoria da República no Estado do Ceará que, nos termos do parágrafo único do art. 62 da Resolução TCU 259/2014, os procuradores e membros do Ministério Público credenciados nesta Corte podem acessar os presentes autos de forma eletrônica e automática, ressalvados apenas os casos de eventuais peças classificadas como sigilosas, as quais requerem solicitação formal."
2. Na sequência, reproduzo o parecer da representante do Ministério Público junto ao TCU, Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, peça 179, que se manifesta em essência de acordo com os encaminhamentos propostos pela AudTCE, sem prejuízo de singelos ajustes, motivados pelo entendimento de que não se operou a prescrição das pretensões ressarcitória e sancionatória:
"Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada pelo extinto Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional em razão de irregularidades na execução do Termo de Compromisso n.º 181/2014, firmado com a Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará (Cogerh/CE), com a interveniência do governo estadual, por meio da Secretaria de Recursos Hídricos (SRH/CE), com vistas à construção de adutora de montagem rápida, com extensão de 22,04 km, para abastecimento do Município de Potiretama/CE a partir do açude Figueiredo.
2. O referido ajuste teve vigência de 6/8/2014 a 1/7/2016 e previu aplicar R$ 4.265.569,34 de recursos federais para a execução do objeto, sem contrapartida local (peça 5). Do total de R$ 3.991.751,90 efetivamente repassados ao convenente, apurou-se prejuízo total de R$ 2.489.797,30 (valores históricos), em virtude da deterioração precoce da canalização, ocasionada pelo assentamento das tubulações sobre o solo, sem proteção para evitar corrosão pelo contato direto com o terreno natural, e pelo uso de material com especificações diferentes das previstas em projeto e em normas técnicas.
3. Na fase interna, a responsabilidade por ressarcir o dano decorrente da redução da vida útil da instalação foi imputada ao Senhor Franciso Rennys Aguiar Frota, Diretor Presidente da Cogerh/CE à época, signatário do plano de trabalho e do termo de compromisso em referência (peça 1).
4. No âmbito do Tribunal, foram incluídos no polo passivo os seguintes responsáveis solidários: Senhor Daniel Sanford Moreira, Secretário de Recursos Hídricos do Governo do Estado do Ceará entre 1.º/2/2011 e 29/12/2014, também signatário do plano de trabalho e do termo de compromisso (peça 1); Senhor João Lúcio Farias de Oliveira, Diretor Presidente da Cogerh/CE a partir de 1.º/1/2015, por ter executado a adutora apoiada diretamente sobre o solo; Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro (falecido), fiscal do contrato que atestou como adequadas e autorizou o pagamento das tubulações com características divergentes às previstas em projeto; Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda., empresa fornecedora dos referidos materiais; e Ibi Engenharia Consultiva S/S, empresa supervisora que atestou a regularidade dos tubos entregues.
5. A AudTCE, em instrução de mérito acostada às peças 176-178, propõe, em síntese:
a) acolher as alegações de defesa do Senhor João Lúcio Farias de Oliveira e da Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda., afastando-se suas responsabilidades em face do débito em apuração, e julgar regulares suas contas, dando-lhes quitação plena;
b) acolher parcialmente as alegações de defesa do Senhor Daniel Sanford Moreira, do espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e da empresa Ibi Engenharia Consultiva S/S e arquivar suas contas, ante a ocorrência da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva;
c) rejeitar as alegações de defesa do Senhor Francisco Rennys Aguiar Frota e julgar irregulares suas contas, sem condená-lo em débito, cuja quantificação não se revela possível a partir dos elementos disponíveis nos autos, mas aplicando-lhe multa com base no art. 58, incisos I e II, da Lei n.º 8.443/1992.
6. Endossamos, no essencial, as análises apresentadas pela Unidade Técnica, sem prejuízo de propor alguns ajustes nos encaminhamentos por ela propostos, consoante passaremos a expor.
II
7. De início, entendemos necessário tecer algumas considerações a respeito da análise da prescrição das pretensões reparatória e punitiva, à luz da Resolução-TCU n.º 344/2022 e da jurisprudência que vem se firmando acerca do tema no âmbito da Corte de Contas.
8. Uma vez que a prestação de contas por parte da entidade convenente, apresentada em 28/6/2016, se deu antes do fim da vigência do ajuste (1.º/7/2016, peça 14), afigura-se adequada a fixação dessa data como termo inicial da contagem do prazo prescricional, com base no art. 4.º, inciso II, da Resolução-TCU n.º 344/2022, tal como proposto pela Unidade Técnica. Embora a irregularidade que ensejou a autuação destes autos tenha sido evidenciada em fiscalização da Controladoria-Geral da União, realizada entre novembro e dezembro de 2018, aplica-se ao presente caso o entendimento da Corte de Contas no sentido de que o marco estabelecido no inciso IV do art. 4.º do referido regulamento tem aplicação primordial em atos administrativos não sujeitos a prestação de contas (Acórdãos n.º 2.474/2024 e n.º 520/2025, ambos do Plenário).
9. Isso posto, alguns eventos processuais apontados pela AudTCE como interruptivos da prescrição não o são, pois não se referem à apuração das irregularidades discutidas nestes autos (peça 176, p. 19).
10. É o caso do Parecer Técnico n.º 78/2018/SIH/DOH/CGSOB, de 29/5/2018 (peça 37), que atestou a execução física da obra, com funcionalidade e alcance dos objetivos almejados, fazendo ressalva apenas quanto à discrepância entre valores dos pagamentos informados e dos documentos fiscais apresentados e à insuficiência dos documentos de comprovação da propriedade dos terrenos em que foram instaladas as tubulações. Tais pontos foram posteriormente esclarecidos pela Cogerh/CE, consoante se extrai da leitura da Nota Técnica n.º 0254/2018/SIH/DOH/CGSOB, de 23/11/2018 (peça 38).
11. Esse segundo documento tampouco interrompe a prescrição, na medida em que não apontou nenhuma irregularidade na prestação de contas, tendo, ao contrário, se manifestado preliminarmente pela sua aprovação, desde que confirmada a validade jurídica dos documentos comprobatórios da dominialidade de áreas. Aplica-se, nesse caso, a essência do entendimento da Corte de Contas de que ato de aprovação da prestação de contas não constitui ato inequívoco de apuração de irregularidade, pois atua em sentido oposto à efetivação da pretensão reparatória (Acórdão n.º 3554/2024-1.ª Câmara, Relator Ministro Jorge Oliveira).
12. Portanto, a primeira interrupção da prescrição por ato inequívoco de apuração das irregularidades em discussão nestes autos - deterioração precoce das tubulações em virtude do assentamento das tubulações diretamente sobre o solo, sem proteção contra corrosão - adveio com a fiscalização realizada pela CGU no final do ano de 2018 (peças 39-40).
13. Essa ação de controle analisou a contratação direta, pela Cogerh/CE, de fornecedores de materiais e de empreiteiras para execução de adutoras de engate rápido para atender emergencialmente diversos municípios cearenses - dentre eles o de Potiretama/CE -, custeados com recursos de termos de compromisso firmados com a Secretaria de Infraestrutura Hídrica do então denominado Ministério da Integração Nacional.
14. Novas interrupções da prescrição ocorreram em intervalos de tempo inferiores a três anos, em razão da prática dos atos processuais listados a seguir, evidenciando a não ocorrência das prescrições principal e intercorrente:
- 5/11/2020: Parecer n.º 85/2020/CGSOB SNSH/DOH (peça 48), de reanálise da prestação de contas técnica (peça 48);
- 24/3/2021: Parecer Técnico Definitivo n.º 35/2021/CGSOB SNSH/DOH (peça 59), de reanálise da prestação de contas técnica;
- 29/9/2021: Parecer Financeiro n.º 333/2021/DTCE/CDTCE/CGPC/DIORF/SECOG/SE-MDR (peça 85);
- 18/10/2021: Relatório de TCE n.º 172/2021 (peça 89);
- 22/08/2023: instrução preliminar dos autos pela AudTCE (peças 99-101);
- 26/9/2023 a 3/10/2023: citação dos responsáveis (peça 169); e
- 1.º/11/2024: instrução de mérito dos autos pela AudTCE (peças 176-178).
15. Cumpre-nos destacar que, com exceção da citação dos responsáveis, todos os atos acima descritos enquadram-se no disposto no art. 5.º, inciso II, da Resolução-TCU n.º 344/2022 (qualquer ato inequívoco de apuração do fato). De acordo com a jurisprudência majoritária da Corte de Contas, atos inequívocos de apuração de irregularidade têm natureza objetiva e interrompem a prescrição em relação a todos os responsáveis, inclusive aqueles ainda não identificados, consoante se extrai dos seguintes enunciados da Jurisprudência Selecionada:
'A instauração de tomada de contas especial é ato inequívoco de apuração do fato (art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022) e causa objetiva de interrupção da prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento do TCU, inclusive em relação a agentes ainda não identificados nos autos, na medida em que a identificação dos responsáveis consiste, justamente, em um dos objetivos da tomada de contas especial.' ( Acórdão 2436/2024-TCU-Plenário , Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues)
'Ato inequívoco de apuração do fato interrompe a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, mesmo para eventuais responsáveis pela irregularidade objeto da investigação ainda não identificados. O art. 2º, inciso II, da Lei 9.873/1999 estabelece que a interrupção ocorre com a apuração do fato, não fazendo menção explícita à apuração da autoria.' ( Acórdão 2112/2024-TCU-Plenário , Relator: Ministro Benjamin Zymler)
'Ato inequívoco de apuração dos fatos (art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022) constitui causa objetiva de interrupção do prazo prescricional, que atinge todos os possíveis responsáveis indistintamente, pois possui natureza geral, de sorte a possibilitar a identificação dos responsáveis. Contudo, a oitiva, a notificação, a citação ou a audiência (art. 5º, inciso I, do mencionado normativo) constituem causas de interrupção de natureza pessoal, com efeitos somente em relação ao responsável destinatário da comunicação do TCU.' (Acórdão n.º 3336/2024-2.ª Câmara, Relator: Ministro Augusto Nardes)
'Ato inequívoco de apuração dos fatos (art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022) constitui causa objetiva de interrupção da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, atingindo também eventuais responsáveis pela irregularidade ainda não identificados na investigação.' (Acórdão n.º 13/2025-1.ª Câmara, Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman)
16. Em vista disso, pedimos vênias para divergir da proposta da AudTCE de reconhecer a prescrição em relação ao Senhor Daniel Sanford Moreira, ao espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e à empresa IBI Engenharia S/S. A Unidade Técnica considerou que, tendo esses responsáveis sido incluídos no polo passivo da TCE apenas na fase externa, o primeiro ato interruptivo consistiria na citação de cada um deles, efetivada mais de cinco anos depois do termo inicial da contagem da prescrição. Todavia, embora se reconheça que esse critério encontra respaldo em julgados da Corte de Contas (a exemplo do Acórdão n.º 8350/2024-TCU-2.ª Câmara), trata-se de corrente que, além de ser minoritária no âmbito do Tribunal, não conta com a adesão desta representante do Parquet especializado.
17. Em acréscimo, cumpre observar que não transcorreram mais de dez anos desde a data de ocorrência das irregularidades em exame sem que tenha havido a notificação dos responsáveis, não havendo de se falar em prejuízo ao pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, como bem destacou a AudTCE à peça 99.
18. Não vislumbramos, portanto, óbices de natureza processual para que o Tribunal se manifeste sobre o mérito das contas de todos os responsáveis arrolados nos presentes autos.
III
19. Na sequência, importa dizer, inicialmente, que a decisão por implantar adutoras de montagem rápida para abastecimento emergencial dos Municípios de Crateús, Nova Russas, Canindé, Caridade, Tauá, Irauçuba, Caririaçu, Alcântaras, Potiretama, Quiterianópolis e Maranguape, se deveu à escassez hídrica decorrente de seca severa que atingiu a região entre os anos de 2012 e 2017. Tanto o fornecimento dos materiais quanto a execução dos serviços foram realizados por meio de contratações diretas, por dispensa de licitação, com amparo no art. 24, inciso IV, da Lei n.º 8.666/1993 e no Decreto Estadual n.º 31.475, de 9/5/2014.
20. Nos termos do plano de trabalho elaborado pela Cogerh/CE, a opção pela utilização de tubos de aço patinável - material também conhecido por aço corten, de elevada resistência à corrosão atmosférica, com valor de mercado maior do que o aço carbono comum - se deveu ao fato de contarem 'com sistema de engate rápido e junta travável, que permite a montagem de canalizações auto ancoradas na superfície do terreno, dispensando a abertura de valas', possibilitando maior agilidade na montagem dos tubos e redução de custos com transporte e estocagem (peça 1, p. 3).
21. Na mesma linha, o projeto executivo da adutora de Potiretama previu assentar as tubulações de aço corten diretamente sobre o terreno natural, por se tratar de instalação de alta resistência e pouca dependência do relevo, características desejáveis em virtude da escassez de tempo para realização de estudos topográficos convencionais (peça 32, p. 10).
22. Ocorre que, consoante destacou a equipe de fiscalização da CGU, o emprego dessa liga metálica na construção de adutoras requer alguns cuidados para viabilizar a formação de camada externa protetora, denominada pátina, a qual impede a progressão da oxidação do material. De acordo com orientações de fabricantes, a instalação das tubulações deve ser aérea, em apoios estáveis, sendo vedada sua colocação diretamente sobre o solo ou enterradas (peça 39, p. 11). Inspeções in loco, realizadas pela Controladoria-Geral em 2018, revelaram a deterioração precoce do material, com redução significativa da vida útil das adutoras.
23. Ademais, o projeto das adutoras silenciou quanto à necessidade de revestimento interno dos tubos. Conforme apurou a CGU, a orientação de fabricantes era de que adutoras não constantemente pressurizadas - como era o caso das adutoras assentadas ao nível do solo, com regime intermitente de operação -, deveriam contar com proteção interna contra corrosão (peça 39, pp. 18-19). A ausência dessa camada protetora, portanto, também concorreu para a deterioração das tubulações. Todavia, cumpre notar que essa questão não foi considerada para fins de caracterização da irregularidade imputada aos gestores responsáveis , como se verifica à peça 99, pp. 23-27.
24. Aventou-se, ainda, que a Hydrostec teria fornecido tubos com características destoantes das especificações. Segundo laudo elaborado pelo Instituto de Pesquisas Técnicas - IPT, a pedido da Cogerh/CE, o material da tubulação fornecida pela empresa apresentaria composição de ligas metálicas fora de limites estabelecidos em normas técnicas brasileiras, tornando-o mais suscetível à corrosão, o que contribuiu para o desgaste precoce dos tubos.
25. No caso em exame nestes autos, o débito apurado pelo tomador de contas, no valor original de R$ 2.489.797,30, corresponde ao montante pago à Hydrostec pelo fornecimento das tubulações, deduzido do saldo de recursos devolvidos à União (peça 98).
26. Em sede de exame preliminar, a AudTCE ponderou que a adutora atendeu aos fins pretendidos por ao menos três dos dez anos previstos. De fato, destacou a CGU que, 'a despeito das falhas técnicas apontadas, é forçoso reconhecer que no cômputo geral os objetivos pactuados com a União Federal cumpriram com sua finalidade de mitigar os efeitos danosos da seca e esse aspecto também merece ser sopesado no momento da análise da prestação de contas' (peça 40, p. 16).
27. Assim, por se tratar de estimativa da perda econômica decorrente da redução de vida útil de materiais, a Unidade Técnica revisou a estimativa do prejuízo, impugnando o percentual de 70% dos valores pagos à empresa fornecedora, passando o débito a R$ 1.755.623,52, em valores originais, em consonância com o que estabelece o Roteiro de Auditoria de Obras Públicas, aprovado pela Portaria Segecex n.º 33/2012 (peça 99, pp. 17-18).
28. Feita essa breve digressão dos principais fatos em discussão nestes autos, registramos, desde já, nossa anuência à conclusão da AudTCE por descaracterizar a irregularidade relativa ao fornecimento de tubulações em desacordo com as especificações técnicas exigidas.
29. Valendo-se de análise empreendida no âmbito do TC- Processo 036.191/2021-3 - TCE autuada para apurar irregularidades análogas às destes autos, relativas à adutora para abastecer o Município de Caririaçu/CE -, a Unidade Técnica concluiu que o aço utilizado pela Hydrostec na fabricação dos tubos entregues à Cogerh/CE apresentava características compatíveis com as do aço CST COR 400, especificado no termo de referência e no orçamento que orientou sua contratação (peça 176, p. 26). Essa conclusão ensejou o julgamento pela regularidade das referidas contas, com quitação plena aos responsáveis (Acórdão n.º 3.642/2024-TCU-1.ª Câmara, Relação n.º 13/2024, Ministro Benjamin Zymler). Desfecho idêntico, vale notar, foi dado à TCE objeto TC- Processo 038.549/2021-2 , relativo a irregularidades na adutora para atender aos Municípios de Crateús e Nova Russas (Acórdão n.º 3.643/2024-TCU-1.ª Câmara, da mesma Relação do Ministro Benjamin Zymler).
30. Assim, não subsistindo a irregularidade imputada à Hydrostec nestes autos, afigura-se adequada a proposta da Unidade Técnica pelo acatamento de suas alegações de defesa. Todavia, em vez de julgar regulares suas contas, entendemos mais adequado excluí-la da relação processual, visto que a empresa contratada não praticou atos de gestão de recursos públicos nem deu causa a dano ao erário, não se enquadrando, portanto, no disposto no art. 1.º da Lei n.º 8.443/1992, c/c o art. 1.º do Regimento Interno do TCU.
31. Ademais, por defluir de circunstância objetiva, referida conclusão aproveita aos agentes responsabilizados por terem atestado como adequados os tubos fornecidos pela Hydrostec e autorizado os respectivos pagamentos, nos termos do art. 161 do RI/TCU. Manifestamo-nos, então, pelo acatamento das alegações de defesa do espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e da empresa Ibi Engenharia Consultiva S/S, julgando-se regulares as contas do gestor falecido e excluindo a responsabilidade da empresa supervisora.
32. Com efeito, restou evidenciado que a degradação precoce dos tubos decorreu principalmente da instalação da adutora diretamente sobre o solo, sem proteção, e da ausência de revestimento interno, visto que o regime de operação do sistema não garantia a pressurização constante da adutora.
33. Consoante já mencionado, a instalação das tubulações ao longo das estradas existentes, apoiadas sobre o terreno natural, foi justificada tanto no plano de trabalho quanto no projeto executivo da adutora por ser a opção mais rápida, dada a urgência que o caso requeria. O projeto executivo da intervenção previu, ainda, que, 'após o período emergencial, em uma segunda etapa, poderá ser realizada a colocação de berços sobre a tubulação assentada, para evitar o contato do tubo com o solo, e ampliar significativamente a vida útil da tubulação' (peça 32, pp. 20-21). A omissão do projeto em prever revestimento interno das tubulações, por outro lado, não foi objeto de discussão nestes autos, pois não constou da caracterização da irregularidade imputada aos responsáveis.
34. Isso posto, assiste razão à Unidade Técnica quanto à existência de lacunas de informação que dificultam a estimativa da redução de vida útil das tubulações devido à implantação sobre o terreno.
35. A durabilidade média de dez anos do aço corten, informada no projeto executivo, constitui mera estimativa, sendo razoável que esse parâmetro varie conforme o tipo de aplicação a ser dada ao material e a manutenção subsequente. A consideração do aludido valor como base para o cálculo de depreciação, portanto, reveste-se de incertezas que também fragilizam a estimativa de dano ao erário.
36. Ademais, a inspeção física realizada pela CGU ocorreu entre os meses de outubro e novembro/2018, passados quatro anos - e não três, como foi considerado na estimativa de prejuízo feita nestes autos - desde o último pagamento feito à Hydrostec (peça 10).
37. Afora isso, ressalta-se que a referida vistoria se deu em sete das nove adutoras emergenciais implantadas com amparo no Decreto Estadual n.º 31.475, de 9/5/2014, sendo a adutora de Potiretama uma das duas adutoras não inspecionadas pela CGU (peça 39, p. 10). Embora seja legítimo presumir que a referida adutora tenha sofrido corrosão precoce do material tal como as que foram vistoriadas, a ausência de informações a respeito do estado real das tubulações prejudica a apuração de danos no âmbito destes autos.
38. Ademais, não é adequado estimar a depreciação do material de forma uniforme, devido à oxidação causada pelo contato com o solo, visto que alguns trechos da adutora foram montados sobre pilares, consoante evidencia o relatório fotográfico da prestação de contas final do ajuste (peça 20, p. 9).
39. Em vista dessas considerações, endossamos a conclusão da AudTCE pela impossibilidade de estimar, com razoável segurança, o dano decorrente da redução de vida útil das tubulações da adutora de Potiretama/CE.
40. Perfilhamo-nos também à proposta da Unidade Técnica pela rejeição das alegações de defesa do Senhor Francisco Rennys Aguiar Frota, por considerá-las insuficientes para elidir a irregularidade atinente à aprovação de plano de trabalho e termo de referência prevendo a instalação da adutora de aço corten sobre o terreno natural, sem proteção contra corrosão devido ao contato direto com o solo.
41. Não se desmerece o fato de que, a despeito da deterioração precoce das tubulações, o principal objetivo do Termo de Compromisso foi atendido, com o atendimento emergencial à população atingida pela seca.
42. Todavia, é oportuno fazer uma breve digressão para rememorar que, na Representação objeto do TC- Processo 001.694/2016-2 , a Corte de Contas foi instada a analisar possível dispensa indevida de licitação para a contratação pela Cogerh de empresa para fornecimento de tubos de engate rápido para montagem de adutoras emergenciais. Um dos argumentos suscitados pela representante foi de que a situação emergencial ocasionada pela seca histórica estaria sendo utilizada de forma abusiva para justificar o afastamento de licitação para a aquisição das tubulações e os serviços de implantação das adutoras.
43. No âmbito daqueles autos, a Cogerh, em sede de oitiva, esclareceu que a situação emergencial enfrentada em 2014 - que fundamentou as contratações emergenciais baseadas no Decreto Estadual n.º 31.475, de 8/5/2014 - decorria de estiagem iniciada em 2012, quando foi editado o primeiro decreto estadual declaratório de situação de calamidade pública. Uma vez confirmada a manutenção de índices pluviométricos abaixo da média histórica, era editado novo decreto de calamidade pública abrangendo os municípios afetados[footnoteRef:2]. [2: Decretos Estaduais n.º 30.922, de 28 de maio de 2012; n.º 30.984, de 23 de agosto de 2012; n.º 31.053, de 19 de novembro de 2012; n.º 31.128, de 20 de fevereiro de 2013; n.º 31.214, de 21 de maio de 2013 e n.º 31.338, de 31 de outubro de 2013]
44. Naquele contexto, foi implementado o Programa Cearense de Adutoras de Montagem Rápida, em quatro etapas. Na fase 1, iniciada em 2013, foram executados 138,6 km de adutoras para atender onze municípios, com investimentos de cerca de R$ 32,5 milhões. Na fase 2, também iniciada em 2013, foram implantados 86,5 km, beneficiando outros 8 municípios, ao valor de R$ 15,5 milhões. A terceira fase, iniciada em 2014, consistiu na implantação de nove adutoras (dentre elas a de Potiretama), perfazendo 417,5 km de extensão e R$ 149,3 milhões de investimento total. A quarta etapa previa a execução de 408,6 km de adutoras e investimento de R$ 100 milhões (peças 3, 5 e 16 daqueles do TC- Processo 001.694/2016-2 ).
45. Sem a pretensão de se rediscutir a viabilidade ou não de se proceder à licitação para a contratação do fornecimento das tubulações e da execução dos serviços, não resta dúvida de que a implantação da adutora de Potiretama, examinada nestes autos, se inseria em um conjunto de intervenções de elevada materialidade, que vinha sendo planejado ao menos desde 2013. Bem assim, embora o objetivo precípuo fosse o de atender emergencialmente os municípios afetados pela escassez de água, a proposta previa expressamente o aproveitamento futuro das tubulações, cuja durabilidade média estimada pelos fabricantes seria de dez anos.
46. Isso posto, compulsando-se o TC- Processo 007.824/2022-0 , no qual se discute irregularidade idêntica no assentamento de adutora de aço corten para atender os Municípios de Canindé e Caridade, verificamos que o termo de referência para aquisição de tubos para execução das adutoras de montagem rápida da terceira fase do Programa encontrava-se concluído em maio/2014 (peça 156, pp. 41-64, dos referidos autos). A empresa Hydrostec apresentou 'proposta técnica e comercial revisada' para fornecimento desses materiais datada de 1.º/4/2014, endereçada ao Senhor Francisco Rennys Aguiar Costa (peça 156, pp. 66-81).
47. A propósito, não procede a informação constante do Relatório de TCE n.º 172/2021 de que o Senhor Francisco Rennys Aguiar Costa teria ocupado o cargo de Diretor-Presidente da Cogerh/CE apenas entre 29/4/2014 e 7/7/2014. Em verdade, o referido agente ocupou o cargo diretivo entre 16/2/2012 e 7/7/2014, de acordo com informação prestada pela própria Companhia[footnoteRef:3]. Antes disso, ele atuou como Diretor de Desenvolvimento Tecnológico e Produção no Departamento Nacional de Combate à Seca (Dnocs) [footnoteRef:4], autarquia que tem dentre suas competências justamente o saneamento básico e a assistência às populações do semiárido nordestino. [3: https://portal.cogerh.com.br/rennys-frota-assume-a-secretaria-dos-recursos/ e https://www.cge.ce.gov.br/wp-content/uploads/sites/20/2018/04/COGERH-RELAT%C3%93RIO-DE-AUDITORIA-DE-CONTAS-PCA-2012.pdf (p. 10), acesso em 5/5/2025] [4: https://www.sde.ce.gov.br/quem-somos/, acesso em 5/5/2025]
48. Portanto, seria razoável esperar do responsável que, na condição de dirigente máximo da entidade contratante e com vasta experiência prévia no tema, buscasse se certificar de que o material sugerido teria condições de suportar os efeitos causados pela corrosão, em especial diante da alta materialidade dos investimentos envolvidos.
49. Não se descuida de que a implantação das adutoras auto ancoradas sobre o terreno natural foi prevista em projeto elaborado por empresa técnica especializada (Ensa - Engenharia e Consultoria Ltda., por meio do contrato n.º 039/2013 firmado com a Cogerh, peça 110, p. 140, do TC- Processo 007.824/2022-0 ). A gravidade de tal falha fundamentou, inclusive, a inclusão da projetista no rol de responsáveis daquela e de outras TCEs em curso no Tribunal em que se discute a mesma irregularidade, medida que nos abstemos de propor no presente feito, por considerá-la inoportuna no atual estágio de desenvolvimento processual.
50. Todavia, por se tratar de empreendimento de grande vulto e baseado em solução não usual - utilização de tubulação de aço a serem assentados diretamente sobre o solo, sem proteção contra corrosão -, era de se esperar um maior cuidado do gestor, a quem incumbia aprovar em última instância o projeto e dar andamento às etapas posteriores com vistas a sua implementação, de modo a assegurar que tal opção era tecnicamente viável. Uma simples consulta aos fabricantes do material bastaria para evidenciar que o assentamento direto sobre o solo, sem qualquer proteção, era expressamente vedado, por acarretar expressiva redução da vida útil da tubulação. Consoante registro da equipe de fiscalização da CGU, o Manual de Manuseio, Instalação e Armazenagem, elaborado pela Hydrostec, estabelecia que 'as adutoras aéreas devem ser obrigatoriamente colocadas sobre apoios, evitando o contato direto com o solo', não sendo, nesse caso, 'necessário o revestimento externo, desde que se utilize o aço carbono patinável ou aço inox e o ambiente não seja agressivo' (peça 67, p. 8).
51. A bem da verdade, a própria previsão no plano de trabalho do Termo de Compromisso n.º 181/2014 de que, em uma segunda etapa, passado o período emergencial, as adutoras poderiam ser colocadas sobre berços para evitar contato direto dos tubos com o solo e ampliar significativamente a vida útil da instalação é um indicativo de que o gestor tinha ciência de que a especificação proposta não estaria aderente às melhores práticas de engenharia.
52. Não é demais repisar o fato de que as adutoras se destinavam a abastecer áreas atingidas por evento extremo de seca iniciado em 2012, mas cujo prazo de duração total era de difícil prognóstico, vindo a se estender pelos anos seguintes, até 2017. E, como o próprio responsável reconheceu em suas alegações de defesa, a colocação posterior das tubulações sobre apoios exigiria a paralisação do sistema de captação e adução de água para abastecimento, impossível de se fazer em períodos de escassez de oferta hídrica.
53. Ademais, não consta dos autos, por exemplo, que a implantação, desde o início, das adutoras apoiadas sobre blocos pré-moldados de concreto ao longo de todo o seu traçado ou a adoção de sistema de proteção catódica com vistas a mitigar a oxidação do material pelo contato com o solo seriam medidas economicamente inviáveis ou que comprometeriam a celeridade que se buscava para a conclusão das obras.
54. Diante disso, no nosso sentir, o Senhor Francisco Rennys Aguiar Frota não adotou as cautelas dele esperadas no exercício do cargo de Presidente da Cogerh/CE ao subscrever plano de trabalho e termo de referência com especificação técnica eivada de falha grave, que terminou por acarretar a degradação precoce das tubulações adquiridas e executadas com recursos públicos federais oriundos do Termo de Compromisso n.º 181/2014.
55. Tal conduta revela grave inobservância do dever de cuidado, com culpa grave, configurando erro manifesto e inescusável que um gestor medianamente diligente não cometeria nas mesmas circunstâncias, amoldando-se ao conceito de erro grosseiro insculpido no art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, apto a justificar a responsabilização pessoal do agente público.
56. Tais considerações, todavia, não se estendem ao Senhor Daniel Sanford Moreira, signatário do plano de trabalho e do termo de referência do ajuste, em conjunto com o Senhor Francisco Rennys Aguiar Costa. Isso porque ele era Secretário Adjunto de Recursos Hídricos, tendo assumido o cargo de Secretário da pasta apenas entre 12/5/2014 e 10/7/2014, quando toda a documentação técnica estava praticamente concluída, não sendo possível presumir que ele, enquanto Secretário Adjunto, tivesse ciência dos atos preparatórios que vinham sendo adotados com vistas à celebração do Termo de Compromisso (peça 161, p. 3).
57. Outrossim, ainda que fosse possível, não se considera razoável exigir que ele, ao recém assumir o comando da Secretaria Estadual de Recursos Hídricos, tivesse se apercebido da falha na especificação técnica do serviço - a qual, vale dizer, contava com o aval de empresa projetista e da alta direção da Cogerh e, posteriormente, da área técnica do Ministério da Integração Nacional, que aprovou o pleito e atestou a boa execução das obras e só veio a impugnar a prestação de contas após a fiscalização realizada pela CGU em 2018 - e determinasse a revisão de todos os atos até então praticados, tendo em conta o contexto de emergência vivenciado à época. Nessa linha, entende-se cabível apenas a aposição de ressalva às suas contas.
58. Por fim, reputamos adequada a proposta da Unidade Técnica por se acatar as alegações de defesa do Senhor João Lúcio Farias de Oliveira e julgar regulares suas contas. Não subsiste a conduta irregular que lhe foi atribuída, de ter executado adutora assentada diretamente sobre o solo, sem previsão de solução para proteger os canos de corrosão pelo contato direto com o terreno natural, visto que as obras já estavam concluídas quando ele assumiu o cargo de Diretor-Presidente (peça 167, pp. 4, 6).
IV
59. Feitas essas considerações, esta representante do Ministério Público manifesta-se em essência de acordo com os encaminhamentos propostos pela AudTCE às peças 176-178, sem prejuízo de singelos ajustes, motivados pelo entendimento de que não se operou a prescrição da pretensão reparatória e punitiva. Nessa linha, propõe:
a) acolher as alegações de defesa dos Senhores João Lúcio Farias de Oliveira e Senhor Daniel Sanford Moreira, do espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e das empresas Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda. e Ibi Engenharia Consultiva S/S;
b) julgar regulares as contas dos Senhores João Lúcio Farias de Oliveira e Cláudio Maurício Gesteira Monteiro, dando-lhes quitação plena, e regulares com ressalva as contas do Senhor Daniel Sanford Moreira, dando-lhe quitação;
c) excluir da relação processual as empresas Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda. e Ibi Engenharia Consultiva S/S; e
d) rejeitar as alegações de defesa do Senhor Francisco Rennys Aguiar Frota e julgar irregulares suas contas, sem condená-lo em débito, cuja quantificação não se revela possível a partir dos elementos disponíveis nos autos, mas aplicando-lhe multa com base no art. 58, incisos I e II, da Lei n.º 8.443/1992."
3. É o relatório.
Decisão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, originariamente em desfavor de Francisco Rennys Aguiar Frota, Diretor Presidente da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará - COGERH, em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União, por meio do Termo de Compromisso 181/2014, Siafi 680384, firmado entre o extinto Ministério da Integração Nacional e a Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado de Ceará - Cogerh/CE, com a interveniência do Governo do Estado do Ceará, e que tinha por objeto a " construção de uma adutora de montagem rápida - AMR, com a utilização de tubos em aço Corten, a partir do açude Figueiredo para abastecimento do município de Potiretama/CE, com extensão de 22,04 km ", no valor previsto de R$ 4.265.569,34.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Segunda Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as alegações de defesa dos Senhores Francisco Rennys Aguiar Frota, João Lúcio Farias de Oliveira e Daniel Sanford Moreira, do espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e das empresas Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda. e Ibi Engenharia Consultiva S/S;
9.2. arquivar o processo, sem julgamento do mérito, tendo em vista a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular, com fulcro no art. 212 do Regimento Interno do TCU c/c o art. 5º da Instrução Normativa TCU nº 98/2024; e
9.3. dar ciência desta deliberação aos responsáveis, à Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará e ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Segunda Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as alegações de defesa dos Senhores Francisco Rennys Aguiar Frota, João Lúcio Farias de Oliveira e Daniel Sanford Moreira, do espólio do Senhor Cláudio Maurício Gesteira Monteiro e das empresas Hydrostec Tubos e Equipamentos Ltda. e Ibi Engenharia Consultiva S/S;
9.2. arquivar o processo, sem julgamento do mérito, tendo em vista a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular, com fulcro no art. 212 do Regimento Interno do TCU c/c o art. 5º da Instrução Normativa TCU nº 98/2024; e
9.3. dar ciência desta deliberação aos responsáveis, à Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará e ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional.
Envolvidos
Relator:
Responsáveis:
Responsáveis:
Responsáveis:
Responsáveis:
Responsáveis:
Responsáveis:
Responsáveis:
Advogado:
Advogado:
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Advogado:
Advogado:
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