TCU - REPRESENTAÇÃO | REPR 2291/2025

Adoto como relatório, com singelos ajustes de forma, a instrução elaborada no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), que contou com a concordância de diretora-substituta da unidade e do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), representado pelo Procurador Rodrigo Medeiros de Lima (peças 149-151):
" INTRODUÇÃO
Trata-se de pedidos de reexame interpostos por Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda. (peça 112) e Bruno Mauricio Galhardo (peça 123) contra o Acórdão 234/2025-TCU-Plenário , relator Min. Marcos Bemquerer (peça 104).
A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
'9.1. com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU e no art. 103, § 1°, da Resolução/TCU 259/2014, conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. aplicar ao Sr. Bruno Maurício Galhardo a multa pecuniária prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da respectiva notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, o parcelamento da dívida a que se refere o subitem 9.2 acima em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e sucessivas, atualizadas monetariamente, esclarecendo ao responsável que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;
9.4. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
9.5. com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c o art. 45 da Lei 8.443/1992 e o art. 4º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, determinar ao Município de Candeias do Jamari/RO que, prazo de 30 (trinta) dias contados da ciência desta deliberação, adote as providências necessárias para anular a habilitação da empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda., em relação aos itens 2 e 3 do Pregão Eletrônico 65/2023/PMCJ/CPL;
9.6. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, dar ciência ao Município de Candeias do Jamari/RO sobre a falha identificada no Pregão Eletrônico 65/2023/PMCJ/CPL, ao permitir a participação de empresa em licitação como ME/EPP, obtendo os benefícios da LC 123/2006, sem ostentar tal condição, infringindo o art. 3º, §§ 9º e 9º-A c/c art. 42 a 49, da Lei Complementar 123/2006, e sem ter tomado as medidas necessárias à correção da irregularidade, mesmo após ter sido alertada da situação por meio de recurso administrativo interposto no âmbito do citado certame, a fim de que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes;
9.7. juntar cópia desta deliberação aos TCs Processo 039.296/2023-7 , Processo 039.297/2023-3 , Processo 039.300/2023-4 , Processo 039.301/2023-0 , Processo 040.026/2023-0 e Processo 040.519/2023-6 ; e
9.8. arquivar estes autos.'
HISTÓRICO
O presente processo cuida de representação formulada pela empresa Forza Distribuidora de Máquinas Ltda., acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico (PE) 65/2023, promovido pelo Município de Candeias do Jamari/RO, no valor estimado de R$ 1.456.657,83, para aquisição de máquinas e equipamento, veículo do tipo automóvel sedan, caminhão a diesel para transporte de água, veículo tipo caminhonete pick-up, veículo tipo caminhão comboio de lubrificação', para atender as necessidades do referido município (peça 1)
A representante alegou, em síntese, a apresentação de declaração falsa de enquadramento da empresa vencedora dos itens 2 e 3 do referido certame (Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda.) como Empresa de Pequeno Porte (EPP), com utilização indevida de benefícios destinados às microempresas e empresas de pequeno porte, contrariando a Lei Complementar 123/2006. Ademais, aduziu-se que o pregoeiro, mesmo alertado dessa ocorrência, errou ao conceder o benefício à referida empresa.
Os recursos empregados na referida licitação são de origem federal, oriundos de transferência voluntária da União, instrumentalizada com destinação de recursos 0.1.700.0000 (Transferência de Convênios ou Instrumentos Congêneres da União) (peça 27, p. 6).
Após a realização de oitivas e diligências (peças 35-64), o relator, Min. Marcos Bemquerer, entendeu pela não necessidade de medida cautelar, dado que a Procuradoria Geral do Município de Candeias do Jamari/RO já havia recomendado à Secretária responsável que não realizasse qualquer ato de pagamento, até a manifestação do Tribunal de Contas da União (peça 38).
Foram realizadas novas oitivas da empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda. (peças 71 e 74) e do Município de Candeias do Jamari/RO (peças 70, 73, 75 e 78), bem como audiências do pregoeiro, o Sr. Bruno Maurício Galhardo (peças 80-83), e da Metalúrgica Perpétuo Socorro (peças 90-94). A empresa respondeu a oitiva (peça 76) e apresentou razões e justificativas (peça 100).
Em sua manifestação conclusiva, a Unidade de Auditoria Especialização em Contratações (AudContratações), após verificar a existência de seis processos conexos, relacionados à empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda., propôs conhecer da representação e aplicar multa ao pregoeiro e expedir determinação ao ente municipal para que adote providências no sentido de anular os itens 2 e 3 do Pregão Eletrônico 65/2023/PMCJ/CPL, vencidos pela referida empresa (peças 101-103).
É relevante destacar que o auditor que instruiu a representação recomendou a aplicação da sanção de inidoneidade à empresa, devido à apresentação de declaração falsa com o objetivo de obter benefício indevido (peça 101). No entanto, o Diretor e o Secretário da unidade especializada entenderam que essa medida seria desnecessária, considerando que a penalidade de inidoneidade já foi aplicada em um dos processos e, nos demais casos, este Tribunal tem optado por não impor novamente uma sanção do mesmo tipo (peças 102 e 103).
O relator, Min. Marcos Bemquerer, concordou com as considerações dos dirigentes da AudContratações. Ele entendeu que a pena de inidoneidade já havia sido aplicada à referida empresa no âmbito do TC Processo 040.026/2023-0 , deixou de propor tal sanção, em linha com os Acórdão 1659/2024-TCU-Plenário e 9.490/2024-TCU-1ª Câmara, ambos de relatoria do Min. Walton Alencar Rodrigues, sem prejuízo da aplicação da multa ao pregoeiro (peça 105).
O Tribunal acolheu tais entendimentos por meio do Acórdão 234/2025-TCU-Plenário , relator Min. Marcos Bemquerer (peça 104).
Neste momento, os recorrentes insurgem-se contra a deliberação previamente descrita por meio de pedidos de reexame (peças 112 e 123).
ADMISSIBILIDADE
Reitera-se a proposta de conhecimento do recurso, nos termos do exame de admissibilidade de peças 115 e 128 e do despacho de peças 118 e 130.
EXAME DE MÉRITO
Delimitação
O presente exame contempla as seguintes questões:
ausência de revelia do pregoeiro;
legitimidade dos atos praticados;
presença de boa-fé, sem dolo ou intenção maliciosa;
suficiência das provas e presunção de inocência;
inadequação de declaração de inidoneidade.
Não será feita análise sobre ocorrência ou não da prescrição para o exercício da pretensão punitiva da Corte de Contas, consoante dispositivos da Resolução - TCU 344/2022, que regulamenta a Lei 9.873/1999 quanto a essa matéria, tendo em vista se tratar de fatos recentes e de rápida apuração.
No caso, o marco inicial da prescrição ocorreu em 22/11/2023, data do recebimento da representação pelo protocolo do Tribunal (peça 1), nos termos do art. 4º, inc. III, da Resolução - TCU 344/2022, e o julgamento ocorreu pouco tempo depois, em 5/2/2025 (peça 104).
Ausência de revelia do pregoeiro
O Sr. Bruno Maurício Galhardo defende a tese de que não houve revelia de sua parte, na qualidade de pregoeiro, eis que todos os esclarecimentos haviam sido aprestados em oitiva prévia.
Ele argumenta, em síntese, que:
não existe a possibilidade de penalidade ao pregoeiro no que diz respeito à palavra 'revel', como aduz ao documento de decisão, com estipulação de multa de R$ 5.000,00, tendo em vista que todos os fatos a serem apresentados pelo pregoeiro já haviam sido trazidos aos autos (peça 123, p. 1);
a apresentação da oitiva prévia, com os documentos e esclarecimentos necessários, demonstra que não houve revelia por parte do pregoeiro, de modo que se contesta a aplicação da multa (peça 123, p. 4).
Análise:
O pregoeiro não foi apenado com multa por revelia, mas sim por não reconhecer recurso administrativo no certame, alegando, erroneamente, que a licitante não havia se beneficiado da decisão. Conforme voto do Min. Marcos Bemquerer, tal situação 'caracteriza erro grosseiro na medida em que se distancia de um gestor médio o (v.g. Acórdãos/Plenário 1.689/2019, rel. Min. Augusto Nardes; e 1628/2018, rel. Min. Benjamin Zymler) ' (peça 105, p. 4).
Apesar de o Sr. Bruno Maurício Galhardo não ter apresentado suas razões e justificativas em resposta à audiência (peças 80-83), sua condenação não teve relação com tal fato. A revelia em processo do TCU não gera presunção de veracidade dos fatos imputados ao responsável, vide entendimentos dos Acórdão 1990/2025-TCU-Segunda Câmara , relator Min. Augusto Nardes, e 1.567/2024-TCU-2ª Câmara, relator Min. Antonio Anastasia.
Nesse sentido, a multa aplicada ao recorrente decorreu do fato de que o pregoeiro não reconheceu recurso administrativo interposto no curso do PE 65/2023/PMCJ/CPL, alegando que a Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda. não havia se beneficiado da declaração de EPP, mesmo com evidências de que a empresa havia sido favorecida com o critério de desempate atribuído às ME/EPP para vencer o Item 2 do certame (peça 101, p. 6-7).
É importante esclarecer que oitiva encaminhada à Prefeitura Municipal de Candeias do Jamari/RO visou obter informações e esclarecimentos da administração pública municipal, representada por seus gestores ou responsáveis legais. Por outro lado, a audiência ao pregoeiro é um ato processual específico, direcionado à pessoa física em decorrência do desempenho da função pública, com o objetivo de apurar sua conduta individual no exercício dessa função.
A audiência é um instrumento essencial para assegurar o contraditório e a ampla defesa, direitos fundamentais garantidos pela Constituição Federal. A ausência de manifestação do agente público naquele momento processual é capaz de caracterizar a revelia, independentemente de esclarecimentos prévios apresentados por outro responsável.
Assim sendo, propõe-se rejeitar os argumentos trazidos, de modo que não é possível eximir o Sr. Bruno Maurício Galhardo de responsabilidade no âmbito do julgado condenatório.
Legitimidade dos atos praticados
O Sr. Bruno Maurício Galhardo defende a tese de que os seus atos foram legítimos e não acarretaram nenhuma espécie de dano ao erário.
Ele argumenta, em síntese, que:
utilizou como embasamento para negar o recurso documentação legítima obtida perante a junta comercial no mês anterior à licitação (peça 123, p. 1 e 4);
o critério definitivo para declaração da empresa vencedora no certame foi o de maior vantagem ao município, e não era sua responsabilidade a inserção de documentos pela empresa licitante (peça 123, p. 1 e 4);
conforme relatório da unidade técnica, as irregularidades extrapolam a mera conferência documental e exigiriam averiguação de questões fáticas e registrais das pessoas jurídicas, não cabendo ao pregoeiro, ou a um gestor médio, avaliar o faturamento de pessoas jurídicas (peça 123, p. 2-3);
a sua atuação não gerou nenhum prejuízo à administração pública, tendo em vista que o processo está em fase de empenho e o órgão responsável foi orientado a não realizar pagamentos até a manifestação do TCU (peça 123, p. 3).
Análise:
Conforme exposto na questão anterior, a responsabilização do pregoeiro decorreu de erro grosseiro ao informar que a empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda não havia se beneficiado da declaração de empresa de pequeno porte para vencer o PE 65/2023/PMCJ/CPL.
Na Decisão ao Recurso Administrativo interposto pela empresa Forza Distribuidora Ltda., ele assim se posicionou (peça 21, p. 2-3):
'Embora toda argumentação da EMPRESA recorrente seja de certa forma válida ou até mesmo passível de análise criteriosa o presente Pregão Eletrônico de nº 065/2023 não é classificado como exclusivo ME/EPP.
Além disso, conforme relatório de Sessão Pública a empresa METALÚRGICA PERPÉTUO SOCORRO, não foi beneficiada por qualquer vantagem mediante a Lei Complementar 123/2006, sendo vitoriosa única e exclusivamente pela oferta de melhor valor não contemplando também a opção de critério de desempate dentro dos 10%, que seria um dos benefícios a ser utilizado, sendo todos os documentos de habilitação compatível com o edital do objeto ora licitado.
Constatado que não houve vantagem indevida ou qualquer tipo de benefício, inabilitar a empresa recorrida pelos motivos exarados na peça recursal seria afronta ao formalismo moderado.'
No entanto, observa-se que a empresa vencedora do Lote 2 do certame utilizou-se sim de vantagem prevista no art. 44, § 2º, da Lei Complementar 123/2006, para cobrir o lance (peça 22, p. 3). De acordo com o voto do Min. Marcos Bemquerer (peça 105, p. 4), acompanhando manifestações da AudContratações (peça 101, p. 6-7, e peça 91, p. 4-5), tal fato caracteriza erro grosseiro.
Ademais, é importante registrar que o próprio pregoeiro reconheceu que a argumentação apresentada pela licitante recorrente possuía validade e exigia análises mais detalhadas, mas não se socorreu à previsão contida na Cláusula 29.2 do Edital do PE 65/2023/PMCJ/CPL (peça 25, p. 25) para realizar as diligências, a fim de verificar a veracidade declaração apresentada pela empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda.
De fato, em instrução preliminar da AudContratações, foi proposta a exclusão de responsabilidade do pregoeiro (peça 66, p. 6-7). No entanto, o Min. Marcos Bemquerer, em despacho, entendeu ser sim cabível chamá-lo em audiência (peça 68, p. 6), sendo que análises posteriores demonstraram haver irregularidade imputável ao agente público.
É de se citar que o Tribunal entende que a opinião da unidade instrutora e o parecer do Ministério Público não vinculam o posicionamento do Ministro-Relator e tampouco o colegiado de Ministros, ainda que eventualmente se concorde com o mérito da proposta, com base em sua própria avaliação dos fatos e do direito aplicável. Nesse contexto, pode-se citar:
'A proposta alvitrada pela Unidade Técnica não vincula o posicionamento do Ministro-Relator e tampouco o do colegiado de Ministros.' ( Acórdão 1399/2008-TCU-Plenário , relator Min. Raimundo Carreiro).
'A opinião da unidade instrutora e o parecer do Ministério Público, por sua vez, não vinculam o relator, que pode, ou não, adotar as análises técnicas como razões de decidir.' ( Acórdão 78/2017-TCU-Plenário , relator Min. Bruno Dantas).
Por fim, o fato de inexistir dano ao erário, eis que houve orientação para que não fossem realizados pagamentos, não retira a prática de ato com grave infração à norma legal. Ressalta-se que o recorrente não foi apenado em multa com base no art. 57 da Lei 8.443/1992, mas sim com fundamento no art. 58, inc. II, desse diploma legal.
Assim sendo, sugestiona-se rejeitar a tese trazida, de modo que não é possível eximir o recorrente de responsabilidade no Acórdão 234/2025-TCU-Plenário , relator Min. Marcos Bemquerer.
Presença de boa-fé, sem dolo ou intenção maliciosa
A empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda defende a tese de que restou comprovada a sua boa-fé, sendo indiscutível a ausência de voluntariedade e de intenção de fraudar a licitação.
Ela argumenta, em síntese, que:
não teve a intenção de apresentar declaração falsa ou de fraudar a licitação, tendo sido vítima da falta de orientação da empresa de contabilidade contratada para assessorá-la (peça 112, p. 4, 7, 8 e 12);
por mais diligentes que os seus administradores sejam, não há como impedir, de forma infalível, a prática de atos equivocados por parte de seus empregados, prepostos ou prestadores de serviços (peça 112, p. 4);
o próprio TCU, em situação recente, relacionada a contrato de funcionamento de salão de beleza de luxo, enfrentou problemas por atos equivocados do seu pessoal sem conhecimento da sua cúpula (peça 112, p. 4-6);
não houve má-fé da recorrente, que foi a maior prejudicada pelo erro de avaliação, eis que é alvo de várias representações, protocoladas pela mesma empresa, que viu na sua conduta involuntária a oportunidade de macular a imagem da empresa (peça 112, p. 7);
os responsáveis pela separação dos documentos para as licitações possuíam todos os documentos normalmente usados, incluindo a certidão impugnada, sendo essa a única razão para que continuassem a apresentando (peça 112, p. 7-8);
o administrador da empresa, embora soubesse da existência de volume de negócios incomum, haja vista o faturamento superior ao habitualmente auferido, não tinha conhecimento de que o desenquadramento deveria ser feito em 2023 (peça 112, p. 7);
a recorrente não agiu com má-fé, dolo ou voluntariedade, devendo se observar a proporcionalidade unida à razoabilidade para fixação da pena (peça 112, p. 11 e 15);
não houve vontade consciente e deliberada de cometer ou realizar uma conduta ilícita, ou seja, intenção específica de cometer ilegalidade e alcançar resultado ilícito (peça 112, p. 11 e 12).
Análise:
De início, é importante esclarecer que o TCU entende que não se pode aferir boa-fé de pessoa jurídica - apenas de seus administradores -, tendo em vista que essa análise deve ser feita em relação à conduta humana ( Acórdão 1517/2012-TCU-Primeira Câmara , relator Min. Valmir Campelo, 1.600/2011-TCU-1ª Câmara, relator Min. Marcos Bemquerer, 609/2010-TCU-2ª Câmara, relator Min. José Jorge, e 1.915/2015-TCU-Plenário relator Min. Ana Arraes).
Os administradores, por sua vez, alegam que não tiveram conhecimento dos atos praticados pelos seus subordinados, prepostos ou prestadores de serviço, o que indicaria ausência de vontade consciente e deliberada de alcançar um resultado ilícito. Nesse sentido, embora admitam ter ciência de um volume de negócios incomum, haja visto o faturamento superior ao normalmente auferido, entendem que a empresa não deve ser responsabilizada.
Em relação a essa situação, a jurisprudência da Corte de Contas tem sido firme no sentido de que a responsabilidade pela manutenção, atualização e veracidade das declarações de enquadramento compete às empresas licitantes, sendo que ao não declarar a mudança de enquadramento legal, a organização descumpre o art. 3º, § 9, da Lei Complementar 123/2006, o art. 13, § 1º, do Decreto 8.538/2015.
Nesse contexto, não se tem admitido exclusão de responsabilidade ante a ocorrência de falha ou equívoco contábil, ou a inexistência de dolo no preenchimento da declaração impugnada (vide, por exemplo, Acórdão 68/2021-TCU-Plenário , relator Min. Aroldo Cedraz, 1.677/2018-TCU-Plenário, relator Min. Augusto Nardes, 2.446/2016-TCU-Plenário, relator Min. Vital do Rêgo, e 2.993/2011-TCU-Plenário, relator Min. Valmir Campelo).
Transcreve-se excerto do recém editado Acórdão 623/2025-TCU-Plenário , relator Min. Benjamin Zymler, ao tratar de uma situação semelhante:
'21. Ouvida em audiência, a empresa reconheceu seu enquadramento equivocado como ME/EPP e afirmou que seria um erro material - ou seja, sem dolo ou tentativa de fraude -, que esse equívoco não foi utilizado para obtenção de vantagens indevidas e que não gerou qualquer impacto negativo à Administração Pública tampouco comprometeu a competitividade, a transparência ou a lisura do certame.
22. Sobre a questão, é importante ressaltar que a declaração de microempresa ou empresa de pequeno porte é feita de forma eletrônica no sistema pelo próprio fornecedor, que assume a responsabilidade pelas informações prestadas. Logo, não se trata de mero erro material, como quer fazer crer a empresa arrolada.'
Na mesma linha, cabe destacar trecho do voto do Min. Vital do Rêgo, no processo que deu origem ao Acórdão 1607/2023-TCU-Plenário :
'13. Relembro que a jurisprudência desta Corte de Contas está consolidada quanto ao fato de que, para a aplicação da penalidade prevista no art. 46 da Lei 8.443/1992, não é necessária a caracterização de ocorrência de dolo ou má-fé por parte da empresa. Basta que se configure a participação irregular da licitante em certame federal, na condição indevida de Microempresa ou Empresa de Pequeno Porte, para que a fraude à licitação seja consubstanciada.
14. Entre tantos outros, seguem nessa linha os Acórdãos 1.702/2017, 61/2019, 2.891/2019, 2.549/2019 e 1.488/2022, todos do Plenário. Do Acórdão 61/2019-TCU-Plenário , destaco o seguinte trecho:
A mera participação de licitante como microempresa ou empresa de pequeno porte, ou ainda como cooperativa (art. 34 da Lei 11.488/2007), amparada por declaração com conteúdo falso de enquadramento nas condições da LC 123/2006, configura fraude à licitação e enseja a aplicação da penalidade do art. 46 da Lei 8.443/1992, não sendo necessário, para a configuração do ilícito, que a autora da fraude obtenha a vantagem esperada .
(grifo acrescido)
15. Da transcrição, percebe-se que não é necessária a demonstração de dolo ou má-fé para a aplicação da declaração de inidoneidade. Não é preciso nem mesmo que a empresa seja declarada vencedora do certame ou tenha alguma vantagem para a configuração do ilícito, basta sua participação.
16. Desse modo, não merecem acolhida seus argumentos de que se trata de 'mero equívoco' ou de que 'estava imbuída de boa-fé'. E é também indiferente para a condenação o fato de que não se sagrou vencedora em todas as licitações nas quais apresentou declaração de MEE/EPP, ou de que vários dos itens licitados nem mesmo exigiam participação exclusiva de microempresa e empresa de pequeno porte. Como dito, a simples participação já é indevida.'
Ademais, cabe destacar que a própria recorrente confirmou que os seus administradores reconheceram a ocorrência de volume de negócios incomum (peça 98, p. 9), e não se mostra factível que o incremento de faturamento não fosse percebido, indicando uma mera falha contábil, vide entendimento acolhido no Acórdão 709/2014-TCU-Plenário , relator Min. Benjamin Zymler, que em seu voto destacou:
'17. Rejeito a alegação de falha contábil, uma vez que não considero factível que expressivo faturamento passasse despercebido à entidade de modo que a conduzisse a declarar-se cumpridora dos limites previstos na norma enquanto se situava fora da condição de ME e EPP.'
Tais entendimentos foram ratificados no âmbito do TC Processo 040.026/2023-0 , que trata de representação contra empresa ora recorrente, em que o Min. Augusto Nardes assim se pronunciou sobre alegação de presença de boa-fé objetiva, sem dolo:
'17. Ocorre que, nos termos da jurisprudência desta Corte, a responsabilidade pela veracidade das declarações apresentadas em licitações é da empresa licitante, sendo irrelevante a alegação de erro contábil ou ausência de dolo para afastar a irregularidade. A mera participação no certame com base em declaração falsa configura fraude à licitação, independentemente de obtenção de vantagem ou comprovação de má-fé, conforme reiteradamente decidido por este Tribunal ( Acórdão 623/2025-TCU-Plenário , 1.607/2023-TCU-Plenário e 2.446/2016-TCU-Plenário, entre outros).
18. Portanto, não há como acolher a tese de boa-fé objetiva ou ausência de dolo para eximir a recorrente de responsabilidade.'
No caso em tela, a irregularidade decorrente de apresentar, no âmbito do certame, 'Declaração de Condição de ME, EPP ou Equiparada' com conteúdo falso caracteriza-se fraude à licitação, eis que era ônus da empresa controlar o faturamento e solicitar o desenquadramento da empresa. A omissão em proceder tal desenquadramento não apenas viola dispositivos legais e entendimentos jurisprudenciais aplicáveis às contratações públicas, mas também afronta princípios fundamentais da gestão pública, como a transparência e a integridade.
É de se ressaltar que a análise da boa-fé é feita sob o ponto de vista objetivo, sem que seja necessária a comprovação de má-fé (dolo), mas apenas da ausência de boa-fé objetiva, que é o fato de se seguir as normas pertinentes, os preceitos e os princípios gerais do direito ( Acórdão 7936/2018-TCU-Segunda Câmara , relator Min. Augusto Sherman, e 13.732/2019-TCU-1ª Câmara, relator Min. Walton Alencar Rodrigues).
A jurisprudência do TCU ainda estabelece que, para as suas pretensões punitivas e ressarcitórias, não se faz necessário sequer demonstrar enriquecimento ilícito, aproveitamento indevido, intenção maliciosa ou má-fé. É suficiente identificar uma conduta culposa em sentido estrito, seja por falta de habilidade, imprudência ou negligência ( Acórdão 1559/2014-TCU-Plenário , relatora Min. Ana Arraes, e 5.297/2013-TCU-1ª Câmara, relator Min. José Múcio Monteiro).
Logo, propõe-se rejeitar os argumentos trazidos, de modo que não é possível eximir a recorrente de responsabilidade em decorrência de eventual presença de boa-fé ou ausência de dolo.
Suficiência das provas e presunção de inocência
A empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda defende a tese de que a condenação deve estar justificada em prova plena e convincente, devendo ser presumida a inocência caso exista dúvida.
Ela argumenta, em síntese, que:
a opinião da unidade instrutora não vincula o posicionamento do Ministro-Relator e tampouco o colegiado de Ministros, ainda que eventualmente se concorde com o mérito da proposta, com base em sua própria avaliação dos fatos e do direito aplicável;
jurisprudência do Tribunal de Contas da União estabelece que a declaração de inidoneidade requer estrita comprovação da ocorrência da fraude, e de que a entidade tenha contribuído para essa prática (peça 112, p. 11);
não há indício de ato ilícito por parte da recorrente visando intencionalmente frustrar ou fraudar o certame, e a prova da prática de ato ilícito é requisito obrigatório para atribuição de responsabilidade (peça 112, p. 14-15);
para a condenação do réu a prova há de ser plena e convincente, ao passo que para a absolvição, basta a dúvida, configurando-se princípio do in dubio pro réu, contido no art. 386 do Código de Processo Penal (peça 112, p. 12-15);
a Constituição Federal e o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos expõem o instituto de presunção de inocência, que deve ser aplicado no caso em análise (peça 112, p. 8).
Análise:
Foram apresentadas - de modo pleno e convincente - provas que corroboram a irregularidade imputada à empresa: de participar do PE 65/2023/PMCJ/CPL como empresa de pequeno porte, ou equiparada, a partir de declaração com conteúdo falso.
Consta dos autos declaração de 31/10/2023 (peça 5) em que a firma declara, por meio de seu responsável legal, não estar sujeita a quaisquer dos impedimentos do § 4º do art. 3º da Lei Complementar 123/2006, estando apta a usufruir do tratamento favorecido estabelecido nos arts. 42 a 49 da citada lei e que cumpre os requisitos legais para qualificação como Empresa de Pequeno Porte, bem como uma série de Ordens Bancárias (OBs) e Documentos de Arrecadação de Receitas Federais (DARFs) que indicam que essa qualificação era inadequada (peças 7-14).
Os referidos documentos apresentam receitas que totalizaram R$ 9.375.900,00 no ano-calendário de 2023, e indicam, considerando o regime de competência, que a empresa ultrapassou em mais de 20% o limite legal de receita bruta no mês de agosto de 2023. Consequentemente, ela deveria ter sido excluída do tratamento jurídico diferenciado a partir do mês subsequente, ou seja, a partir no mês de setembro/2023, nos termos do art. 3º, § 9º, da Lei Complementar 123/2006.
Em seu recurso, a Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda. não refutou a validade desses elementos probatórios, e tampouco negou que a firma tivesse apresentado a declaração falsa no âmbito do PE 65/2023/PMCJ/CPL.
O TCU, de fato, entende que o princípio da presunção de inocência, consagrado no art. 5º, inc. LVII, da Constituição Federal, não se limita ao direito penal, irradiando seus efeitos para outros ramos do ordenamento jurídico, como o administrativo e o civil, e pode ser aplicado quando há dúvidas sobre as imputações, ou quando as provas são frágeis ( Acórdão 1236/2021-TCU-Plenário , relator Min. Marcos Bemquerer, e 2.439/2019-TCU-Plenário, relator Min. Bruno Dantas).
No entanto, no presente caso, as evidências que comprovam a irregularidade cometida pela empresa são consistentes e bem fundamentadas, afastando qualquer dúvida quanto à ocorrência ou à materialidade dos fatos. Logo, propõe-se rejeitar os argumentos trazidos em relação a esta tese.
Inadequação de declaração de inidoneidade
Embora reconheça não ter sido apenada no presente processo (peça 112, p. 3), a Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda. defende a tese de que possui interesse recursal inquestionável, haja visto a representação ter sido considerada procedente e ter sido condenada em inidoneidade em outro processo, o que seria desarrazoado, pois, independentemente de erro, fez a melhor oferta.
Ela argumenta, em síntese, que:
o fato de não ter recebido de sua contabilidade, que é terceirizada, orientação para utilização do regime de competência como critério de aferição da receita bruta não afasta o fato de que ela arrematou o objeto por ofertar o melhor lance (peça 112, p. 7-8);
o judiciário entende que a responsabilidade do empregador por atos de seus empregados deve ser analisada com cautela, de modo que, sem conivência ou coautoria da empregadora, não se justifica a declaração de inidoneidade desta (peça 112, p. 8);
de acordo com entendimento do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, não basta a previsão normativa da sanção para que essa seja justificável, havendo que se considerar os demais princípios da administração pública e os valores e direitos insculpidos no texto constitucional (peça 112, p. 15);
o Supremo Tribunal Federal (STF), corroborado por outros entendimentos do judiciário, entende que a incidência da sanção pressupõe a vontade do agente e o prejuízo da administração pública (peça 112, p. 15-17);
quando as penalidades mais severas, como a suspensão de licitar/contratar ou a declaração de inidoneidade, se demonstrarem inapropriadas, elas podem não ser aplicadas, a fim de possibilitar a adequação entre meios e fins (peça 112, p. 16-17);
de acordo com entendimento do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, a fixação de sanção parte do mínimo legal, e, assim, a imposição de pena superior ao mínimo previsto em lei deve ser concreta e racionalmente fundamentada (peça 112, p. 17-18);
caso o TCU conclua que a recorrente deve ser penalizada, que lhe seja aplicada a sanção de advertência, ou declaração de inidoneidade pelo prazo mínimo possível, de modo que não inviabilize a continuidade da pessoa jurídica (peça 112, p. 18).
Análise:
Preliminarmente, é de se destacar que não é cabível interpor um recurso contra o Acórdão 234/2025-TCU-Plenário , relator Min. Marcos Bemquerer, para questionar sanção imputada em outro julgado. Nesse contexto, será analisado em que medida a argumentação apresentada pode justificar a revisão da procedência da representação objeto deste recurso.
O Tribunal de Contas da União entende que a participação de um concorrente na condição de empresa de pequeno porte, respaldada por uma declaração inverídica, caracteriza fraude grave ao processo licitatório, ainda que essa qualificação não tenha trazido benefício, dado a empresa ter apresentado a melhor proposta:
'A mera participação de licitante como microempresa ou empresa de pequeno porte, amparada por declaração com conteúdo falso, configura fraude à licitação, ensejando, por consequência, aplicação da penalidade do art. 46 da Lei 8.443/1992, não sendo necessário, para a configuração do ilícito, que a autora da fraude obtenha a vantagem esperada.' ( Acórdão 623/2025-TCU-Plenário , relator Min. Benjamin Zymler)
'A apresentação de atestado com conteúdo falso configura, por si só, prática de fraude à licitação e enseja declaração de inidoneidade da empresa fraudadora para participar de licitação na Administração Pública Federal, uma vez que o tipo administrativo previsto no art. 46 da Lei 8.443/1992 consiste em ilícito formal ou de mera conduta, sem a necessidade de concretização do resultado.' ( Acórdão 233/2021-TCU-Plenário , relator Min. Raimundo Carreiro)
'A apresentação de atestado com conteúdo falso configura, por si só, a prática de fraude à licitação e enseja a declaração de inidoneidade da empresa fraudadora para participar de licitação na Administração Pública Federal (art. 46 da Lei 8.443/1992).' ( Acórdão 1106/2018-TCU-Plenário , relator Min. José Mucio Monteiro)
'A apresentação de atestados com conteúdo falso caracteriza ilícito administrativo gravíssimo, fere os princípios da moralidade, da isonomia e da competitividade aplicáveis a todas as licitações públicas e faz surgir a possibilidade de o TCU declarar a inidoneidade da empresa fraudadora para participar de licitação na Administração Pública Federal, independentemente de a fraude ter resultado em prejuízo financeiro para a Administração.' ( Acórdão 2677/2014-TCU-Plenário , relator Min. Bruno Dantas)
'A mera apresentação de atestado com conteúdo falso caracteriza o ilícito administrativo referente a fraude à licitação e enseja a declaração da inidoneidade da licitante fraudadora.' ( Acórdão 2179/2010-TCU-Plenário , Rev. Min. Walton Alencar Rodrigues, e 2.988/2013-Plenário, relator Min. Marcos Bemquerer) '
Os entendimentos judiciais trazidos pela firma, que invocam a ausência de prejuízo à administração, dolo ou má-fé - além de não ter força vinculante ao TCU, ante o princípio da independência das instâncias, vide Acórdão 3149/2023-TCU-Segunda Câmara , relator Min. Augusto Nardes -, tratam de situações com contextos diversos dos analisados nos presentes autos.
Por exemplo, o precedente do STF no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança (RMS) 31.9729/Distrito Federal, relator Min. Dias Toffoli, diz respeito à declaração em que a informação falsa não foi firmada pela licitante, mas sim por terceiro (instituição bancária), que posteriormente a retificou. É uma situação diversa da analisada no presente processo, em que a declaração com informação falsa foi firmada pela própria empresa.
Na forma do art. 46 da Lei 8.443/1992, na ocorrência de fraude comprovada à licitação, o TCU declarará a inidoneidade do licitante fraudador pelo prazo de até cinco anos.
Embora não tenha sido aplicada a sanção no presente processo, tendo em vista que a pena de inidoneidade já foi aplicada à referida empresa no âmbito do TC Processo 040.026/2023-0 , e considerando entendimentos dos Acórdão 1659/2024-TCU-Plenário e 9.490/2024-TCU-Câmara, ambos de relatoria do Min. Walton Alencar Rodrigues, tem-se irregularidade passível de declaração de inidoneidade.
Nesse contexto, entende-se que o julgamento pela procedência da representação foi acertado, e mostra-se coerente a determinação para que o Município de Candeias do Jamari/RO adote as providências necessárias para anular a habilitação da empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda., em relação aos itens 2 e 3 do Pregão Eletrônico 65/2023/PMCJ/CPL.
CONCLUSÃO
Do exame, é possível concluir que:
pregoeiro não foi apenado com multa por ser revel, mas por não reconhecer recurso administrativo no certame, alegando, erroneamente, que a licitante não havia se beneficiado da decisão;
a ausência de manifestação do pregoeiro quando chamado em audiência é capaz de caracterizar a revelia, independentemente de esclarecimentos prévios apresentados por outro responsável;
a empresa vencedora do Lote 2 do certame impugnado utilizou-se de vantagem prevista no art. 44, § 2º, da Lei Complementar 123/2006 para cobrir o lance;
o fato de inexistir dano ao erário, eis que houve orientação para que não fossem realizados pagamentos, não retira a prática de ato com grave infração à norma legal;
não se pode aferir boa-fé de pessoa jurídica, mas apenas de seus administradores, tendo em vista que essa análise deve ser feita em relação à conduta humana;
a análise da boa-fé é feita sob o ponto de vista objetivo, sem que seja necessária a comprovação de má-fé (dolo), mas apenas da ausência de boa-fé objetiva, que é o fato de se seguir as normas pertinentes, os preceitos e os princípios gerais do direito;
foram apresentadas, de modo pleno e convincente, provas que justificam o provimento da representação, ainda que a empresa não tenha sido apenada no âmbito dos autos;
a mera participação de licitante como empresa de pequeno porte, amparada por declaração com conteúdo falso, configura fraude à licitação, ainda que a autora da fraude não obtenha a vantagem esperada.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se, com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992:
conhecer dos recursos e, no mérito, negar-lhes provimento;
informar ao recorrente e demais interessados do acórdão a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que o fundamentam podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos. "
É o relatório.