TCU - TOMADA DE CONTAS ESPECIAL | TCE 1367/2025

Transcrevo, a seguir, a instrução de mérito subscrita por Auditor Federal de Controle Externo à peça 125:
Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Caixa Econômica Federal (mandatária No (a) Ministerio da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Gabinete do Ministro), em desfavor de Eduardo Honório Carneiro e Osvaldo Rabelo Filho, em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos do Contrato de Repasse de registro Siafi 806298 (peça 21), firmado entre o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e município de Goiana/PE, e que tinha por objeto "construção de mercado público e estrutura anexa para abrigar a feira livre do município de Goiana/PE".
HISTÓRICO
Em 3/11/2020, com fundamento na IN/TCU 71/2012, alterada pela IN/TCU 76/2016 e DN/TCU 155/2016, o dirigente da instituição Caixa Econômica Federal (mandatária No (a) Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Gabinete do Ministro) autorizou a instauração da tomada de contas especial (peça 1). O processo foi registrado no sistema e-TCE com o número 2993/2020.
O Contrato de repasse de registro Siafi 806298 foi firmado no valor de R$ 7.064.301,99, sendo R$ 4.875.000,00 à conta do concedente e R$ 2.189.301,99 referentes à contrapartida do convenente. Teve vigência de 18/7/2014 a 23/9/2020 , com prazo para apresentação da prestação de contas em 23/11/2020. Os repasses efetivos da União totalizaram R$ 4.875.000,00 (peça 39).
A prestação de contas e complementações enviadas foram analisadas por meio dos documentos constantes nas peças 26, 27 e 28.
O fundamento para a instauração da Tomada de Contas Especial, conforme consignado na matriz de responsabilização elaborada pelo tomador de contas, foi a constatação da seguinte irregularidade:
Ausência de funcionalidade do objeto do contrato de repasse descrito como "Construção de um mercado público e estrutura anexa para abrigar a feira livre do município de Goiana/PE" sem aproveitamento útil da parcela executada, por motivo de inexecução parcial.
Os responsáveis arrolados na fase interna foram devidamente comunicados e, diante da ausência de justificativas suficientes para elidir a irregularidade e da não devolução dos recursos, instaurou-se a tomada de contas especial.
No relatório (peça 44), o tomador de contas concluiu que o prejuízo importaria no valor original de R$ 228.082,65, imputando-se a responsabilidade a Eduardo Honório Carneiro, Prefeito municipal em exercício, no período de 5/6/2017 a 2/8/2018 e 25/6/2019 a 27/10/2019, na condição de Prefeito sucessor e Osvaldo Rabelo Filho, prefeito municipal, no período de 1/1/2017 a 4/6/2017, 2/8/2018 a 24/6/2019 e 28/10/2019 a 31/12/2020, na condição de gestor municipal.
Em 9/2/2021, a Controladoria-Geral da União emitiu o relatório de auditoria (peça 47), em concordância com o relatório do tomador de contas. O certificado de auditoria e o parecer do dirigente do órgão de controle interno concluíram pela irregularidade das presentes contas (peças 48 e 49).
Em 23/2/2021, o ministro responsável pela área atestou haver tomado conhecimento das conclusões contidas no relatório e certificado de auditoria, bem como do parecer conclusivo do dirigente do órgão de controle interno, manifestando-se pela irregularidade das contas, e determinou o encaminhamento do processo ao Tribunal de Contas da União (peça 50).
ANÁLISE DOS PRESSUPOSTOS DE PROCEDIBILIDADE DA IN/TCU 71/2012
A análise dos pressupostos da IN/TCU 71/2012 foi realizada na instrução de peça 54, onde se apontou estarem os autos em condições de prosseguimento, sem ocorrência de prescrição e prejuízo à defesa, sendo então proposta a realização de citação na forma abaixo, a qual foi autorizada mediante pronunciamento de peça 55:
Irregularidade 1: ausência de funcionalidade do objeto do contrato de repasse descrito como "construção de um mercado público e estrutura anexa para abrigar a feira livre do município de Goiana/PE", sem aproveitamento útil da parcela executada, por motivo de inexecução parcial.
Fundamentação para o encaminhamento: nos termos do acórdão 11260/2018-TCU-2º Câmara: "27. Esta Corte possui entendimento sedimentado de que a execução parcial de objetos de convênios em que reste consignada a imprestabilidade do que edificado para o atingimento da meta ajustada implica débito em valor integral, conforme se nota dos precedentes abaixo relacionados, colhidos da ferramenta de pesquisa denominada Jurisprudência Selecionada:
Acórdão 494/2016-TCU-Primeira Câmara (Relator Ministro-Substituto André de Carvalho)
'A execução parcial do objeto pactuado aliada à imprestabilidade da parcela realizada permite a condenação do responsável pelo valor total dos recursos repassados pelo convênio.'
Acórdão 2812/2017-TCU-Primeira Câmara (Relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira)
'Considera-se como prejuízo em valores integrais a aplicação dos recursos do convênio em objeto que se revela inservível ou sem funcionalidade após a sua execução, completa ou parcial.'
Acórdão 11571/2018-TCU-Primeira Câmara (Relator Ministro Benjamin Zymler)
'Quando a parcela executada do convênio não for suficiente para o atingimento, ainda que parcial, dos objetivos do ajuste, sem quaisquer benefícios à sociedade, a possibilidade de aproveitamento do que já foi executado em eventual retomada das obras, por se tratar de mera hipótese, não de benefício efetivo, não enseja o correspondente abatimento no valor do débito apurado.".
O TCU possui entendimento sedimentado de que a execução parcial de objetos pactuados em transferências voluntárias ou obrigatórias, em que reste consignado a imprestabilidade do que foi edificado para o atingimento da meta ajustada, implica débito em valor integral do montante repassado. Nesse sentido, destacam-se os enunciados dos acórdãos na Jurisprudência Selecionada do TCU:
Quando a parcela executada do convênio não for suficiente para o atingimento, ainda que parcial, dos objetivos do ajuste, sem quaisquer benefícios à sociedade, a possibilidade de aproveitamento do que já foi executado em eventual retomada das obras, por se tratar de mera hipótese, não de benefício efetivo, não enseja o correspondente abatimento no valor do débito apurado. ( Acórdão 16671/2021-TCU-Primeira Câmara -Relator Weder de Oliveira)
A execução parcial do objeto de um convênio somente será considerada, para fins de redução do valor do débito apurado, quando comprovadamente a parcela concluída for aproveitável para a finalidade esperada. ( Acórdão 2835/2016-TCU-Primeira Câmara -Relator Benjamin Zymler)
Uma vez demonstrado que o empreendimento, no estado em que foi deixado, é inservível à população, a possibilidade de retomada e continuidade futura da obra executada parcialmente não descaracteriza o dano ocorrido. ( Acórdão 2491/2016-TCU-Primeira Câmara -Relator Walton Alencar Rodrigues)
Quando a execução parcial de objeto de convênio não for capaz de gerar benefícios à população, o responsável será condenado para devolver aos cofres públicos a totalidade dos valores repassados. ( Acórdão 299/2008-TCU-Segunda Câmara -Relator Augusto Sherman)
É de responsabilidade pessoal do gestor do município, e não da pessoa jurídica convenente, a restituição de valores recebidos mediante convênio, quando o objeto não é atingido a contento ou quando não há prestação de contas. ( Acórdão 1418/2009-TCU-Plenário -Relator Raimundo Carreiro)
A inércia do prefeito sucessor, especificamente quanto à continuidade ou retomada da execução das obras pactuadas, contribui de forma decisiva para a concretização do desperdício de dinheiro público federal, acarretando, por via de consequência, dano ao erário. Para além de descumprir o princípio constitucional da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988), a inércia do sucessor implica sua responsabilização no prejuízo ao erário, pois ele tem obrigação de encerrar a execução de empreendimento iniciado na gestão anterior, em respeito ao princípio da continuidade administrativa, sempre visando ao interesse público. Nesse sentido, os seguintes enunciados dos acórdãos, disponíveis na Jurisprudência Selecionada:
A responsabilidade do prefeito sucessor fica caracterizada quando, com recursos garantidos para tal e sem fundamento técnico de inviabilidade, não retomar obra iniciada e não acabada pelo seu antecessor, por implicar desperdício de recursos públicos e contrariar o princípio da continuidade administrativa. ( Acórdão 9423/2021-TCU-Primeira Câmara -Relator Benjamin Zymler)
A omissão do prefeito sucessor em concluir obra paralisada em gestão anterior, havendo recursos financeiros do convênio disponíveis para tal finalidade, ou em adotar as medidas pertinentes para resguardar o erário enseja sua responsabilização solidária por eventual débito decorrente da não conclusão do objeto conveniado. ( Acórdão 4382/2020-TCU-Segunda Câmara -Relator Marcos Bemquerer)
Fica caracterizada a responsabilidade do prefeito sucessor quando, com recursos garantidos para tal, não retomar obra iniciada e não acabada pelo seu antecessor, por implicar desperdício de recursos públicos e contrariar o princípio da continuidade administrativa. ( Acórdão 10968/2015-TCU-Segunda Câmara -Relatora Ana Arraes)
No caso, em tela, conforme Parecer circunstanciado 387/2020 (peça 1) e RAE de 8/6/2020 (peça 28), foram executados, em 2016, na gestão do Sr. Frederico Gadelha (2012-2016), serviços equivalentes a 14,71% do objeto ajustado, e utilizados recursos federais no importe de R$ 312.782,65, cujas prestações de contas parciais foram aprovadas.

Metas QCI	Valores em Reais (R$)
	Executado Acumulado (R$)	Apresenta Funcionalidade?	Pendências / Justificativas
1 - Feira	511.119,76	NÃO	As obras executadas até a presente data não apresentam serventia para a população, portanto não apresenta funcionalidade. No caso do não atendimento, apurar o dano que será devolvido à União. Total do dano que será devolvido à União representa o valor de R$ 1.039.349,55 (14,71% do VI). OBS: valores não corrigidos e/ou atualizados
2 - Corte e aterro	232.324,94	NÃO
3 - Mercado para 126 boxes	13.142,03	NÃO
5 - Banheiros (2 unid)	39.136,82	NÃO
7 - Quiosques (2 unid)	224.639,33	NÃO
10 - Abrigo	18.986,66	NÃO
Total atestado (até RAE 6)	R$ 1.039.349,54	NÃO
Total com funcionalidade	-	-
Total sem funcionalidade	R$ 1.039.349,54	NÃO

Conforme detalhe no quadro acima, devido ao baixo percentual de execução do objeto, a Caixa entendeu que a parcela executada não alcançou etapa útil, não gerando, portanto, benefício social, de modo que o montante aplicado no objeto contratado resultou em prejuízo ao erário.
De fato, o relatório fotográfico de peça 28 não deixa dúvidas que a parcela executada do empreendimento não alcançou etapa útil e nem gerou benefício social, resultando em completo desperdício dos recursos aplicados.
Para pagamento dos serviços executados no montante de R$ 1.039.349,54, fora desbloqueado o total de R$ 835.460,21 e efetivamente utilizado importe de R$ 572.110,51, sendo deste valor R$ 394.662,67 compostos de recursos federais (peça 1). Assim, como ficou saldo de R$ 166.314,86 de contrapartida na conta específica do contrato de repasse (peça 1), o valor original do débito a favor da União baixa para R$ 228.082,65 (R$ 394.397,51 - R$ 166.314,86), a ser cobrado na forma da tabela adiante.
Em termos de responsabilização, como tiveram tempo e recursos suficientes para retomar e concluir o empreendimento, concordou-se que os Srs. Eduardo Honório Carneiro e Osvaldo Rabelo Filho deveriam ser citados a se manifestarem sobre o dano apurado.
Evidências da irregularidade: documentos técnicos presentes nas peças 1, 21, 26, 27 e 28.
Normas infringidas: art. 37, caput, c/c o art. 70, parágrafo único, da Constituição da República Federativa do Brasil; art. 93 do Decreto-lei 200/1967; art. 66 do Decreto 93.872/1986, Cláusula Segunda do Anexo I ao Contrato de Repasse 1019644-27/2014.
Débitos relacionados aos responsáveis Eduardo Honório Carneiro e espólio de Osvaldo Rabelo Filho:

Data de ocorrência	Valor histórico (R$)	Identificador
22/3/2016	312.574,50	D1
23/6/2016	81.823,01	D2
21/12/2016	63.500,00	C1
21/12/2016	21.200,00	C2
21/12/2016	81.614,86	C3

Valor atualizado do débito (sem juros) em 6/3/2023: R$ 329.669,16
Cofre credor: Tesouro Nacional.
Responsável : Eduardo Honório Carneiro.
Responsável : Osvaldo Rabelo Filho.
Conduta: deixar de tomar as providências necessárias à conclusão de obra ou dos serviços pactuados objeto do instrumento em questão, restando imprestável a parcela executada, seja por ter ficado a obra inacabada, seja porque os serviços executados não foram suficientes para obter o atingimento dos objetivos acordados.
Nexo de causalidade: a ausência das providências necessárias à conclusão de obra ou dos serviços pactuados objeto do instrumento em questão resultou na impossibilidade de aproveitamento da parcela executada, e, consequentemente, em prejuízo ao erário correspondente ao valor integral repassado.
Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, tomar todas as providências necessárias à continuidade da execução do objeto do instrumento.
Realizadas as citações, os responsáveis compareceram aos autos apresentando alegações de defesa, conforme abaixo descrito, as quais serão resumidas e analisadas em seguida:
- Eduardo Honório Carneiro - defesa na peça 67 e documentos de peças 68/76;
- Osvaldo Rabelo Filho ( falecido ) - representado por sua herdeira e testamenteira - defesa na peça 87 e documentos de peças 88/120.
ANÁLISE TÉCNICA
Da defesa do Sr. Eduardo Honório Carneiro (peça 67/76)
O defendente, inicialmente, informa que o contrato de repasse foi celebrado na gestão do então Prefeito Frederico Gadelha. Por conseguinte, este último era o responsável por licitar e contratar a empresa executora da obra, cujo prazo para execução era de 12 meses a partir da ordem de serviços, ou seja, deveriam as obras terem sido finalizadas no dia 3/6/2016, ainda dentro da gestão anterior, embora somente tivessem sido executados 14,71% dos serviços.
Informa, também, que, ao assumir a gestão em janeiro de 2017, deparou-se com ausência de acervo documental imprescindível para a conclusão da obra bem como para prestação de contas, além de estar o município sob intervenção judicial, com proibição de contrair despesas até a quitação dos salários atrasados, situação essa que foi também herdada da administração anterior.
Aduz o responsável que não houve a conduta a ele imputada, de deixar de tomar as providências necessárias à conclusão das obras, uma vez que foram tomadas diversas medidas administrativas, bem como a realização de auditoria para detectar os problemas e identificar os responsáveis, com recurso ao Poder Judiciário para ressarcimento dos danos causados (processo 0002432-56.2018.8.17.2218, distribuído em 27/12/2018, onde se pedia a prestação de contas cumulada com pedido de improbidade).
Alega ainda o responsável que, com o objetivo de concluir o objeto do convênio, foi lançado edital de licitação para construção do complexo comercial e feira livre no Município, obra a ser realizada com recursos municipais, que já foi inclusive homologada para fins de contratação da empresa, nesse exercício de 2023.
Traz em consideração recomendações emitidas pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco a todas as prefeituras do Estado, no sentido de suspender e/ou não iniciar obras e serviços que não tivessem relação direta ao combate do Covid-19, tendo o município de Goiana/PE sido inclusive alvo de medidas cautelares do TCE/PE, visando suspender outras obras e contratações, motivo por que o procedimento de contratação para conclusão das obras com recursos próprios não ter sido realizado em fase anterior.
Desta forma, entende o responsável que não poderia o mesmo ser responsabilizado pelo dano aqui tratado, posto se tratar de obra que deveria ter sido concluída na gestão anterior, que o município se encontrava sem possibilidade de realizar obras e serviços em virtude de decisão judicial e recomendações do TCE-PE, que foram tomadas as medidas administrativas para responsabilização do gestor anterior e foi realizada licitação, já em fase de contratação, para fins de conclusão da obra.
Da defesa do Sr. Osvaldo Rabelo Filho (falecido) - (peça 87/120)
Importa dizer, inicialmente, que a defesa foi apresentada pela inventariante do responsável, uma vez que este já se encontra falecido. De início, alega a nulidade da notificação expedida pela CEF para apresentação da prestação de contas do Contrato de Repasse em exame, uma vez que aquela enviada pelos Correios não logrou êxito, pois não foi enviada ao endereço do notificado, mas apenas à agência de Correios de Goiana/PE para retirada, tendo o responsável endereço certo e de conhecimento da CEF, sendo então realizada notificação por edital, durante a pandemia da Covid-19 e quando o responsável se encontrava em licença da Prefeitura Municipal para fins de tratamento de saúde, arguindo, assim, a nulidade do processo na fase interna.
Em seguida, traz arrazoados na mesma linha do já apresentado pelo Sr. Eduardo Honório Carneiro, de que a prefeitura tinha intenção de dar continuidade às obras, que não houve transição entre as gestões, assumindo o Município em 2017, sob situação caótica, com salários atrasados, intervenção judicial, além de ausência de informações e documentos essenciais para o início da gestão.
Afirma ainda que há funcionalidade na parcela executada das obras objeto do contrato de repasse, bem como a prefeitura realizou licitação para continuidade dos serviços, com recursos próprios, já tendo inclusive assinado contrato para retomada das obras, e que eventual devolução de recursos importaria em enriquecimento ilícito da administração.
Em seguida, traz arrazoado sobre a situação médica do Sr. Osvaldo Rabelo Filho, que se encontrava com a saúde debilitada, tendo sido submetido a diversos tratamentos médicos e internações, que culminaram em vários afastamentos do cargo ocupado de prefeito municipal, o que impediria a tomada de providências junto àquela administração municipal para fins de continuidade da obra em exame nesses autos.
Alega também o responsável, da mesma forma que o Sr. Eduardo Honório, que a situação vivida na época, referente à pandemia de Covid-19, constituiu-se óbice à retomada das obras, ante as recomendações expedidas pelo TCE-PE, que orientava não realizar gastos não essenciais para enfretamento da crise mundial de saúde, o que impediu o andamento do procedimento licitatório para retomada imediata das obras, o que só veio a ser realizado mais adiante, conforme já citado acima.
Por fim, o responsável, no mesmo sentido de alegação também trazida pelo Sr. Eduardo Honório, alega que não teve conta julgada irregular por este Tribunal, o que comprovaria sua boa-fé, bem como suscita a responsabilidade do município de Goiana/PE para que se manifeste nos autos, ante a incorporação da parcela executada ao seu patrimônio.
Análise conjunta
Inicialmente, temos a comentar que as alegações quanto à saúde do Sr. Osvaldo Rabelo Filho não merecem ser acatadas. De fato, o responsável comprova diversos afastamentos da gestão da Prefeitura, bem como a realização de vários procedimentos médicos e internações (peças 98/119), o que afastaria sua responsabilidade caso as supostas irregularidades tivessem ocorrido apenas nessas datas. No entanto, o mesmo exerceu, durante bastante tempo, o mandato de prefeito da cidade, tendo inclusive tomado providências tais como edição de decreto (peça 70), o que comprovaria estar em condições de exercer suas obrigações.
Da mesma forma também não merecem acolhimento as alegações quanto a falta de notificação. Mesmo que a notificação encaminhada pela CEF tenha sido remetida exclusivamente aos Correios, o que não parece ser o caso, visto que o ofício de peça 13 tem como destino o endereço residencial do responsável, não se passaram 10 anos desde a ocorrência dos fatos, de forma que a citação deste Tribunal tem o condão de oferecer ao responsável a ampla defesa, não podendo, portanto, ser alegado cerceamento de defesa.
As alegações conjuntas acerca de certidões negativas de contas julgadas irregulares por este Tribunal também não socorrem os responsáveis. A inexistência de irregularidades em outros convênios e repasses não tem o condão de comprovar a regularidade de todas as obras e contratos realizados pelos gestores, nem tampouco de todos os repasses efetuados sob a gestão deles. Significa apenas que, até aquele momento, não existiam processos julgados irregulares, mas não abarca as análises futuras sobre outros repasses e recursos ainda não analisados. Por lógica, a aprovação das contas de determinado convênio não implica automática ausência de irregularidades na execução de ouros futuros ajustes.
Quanto às alegações acerca da dificuldade operacional para realização das obras, de fato os responsáveis comprovam as alegações que apresentam. Vejamos por exemplo o documento de peça 69, p. 15/18 (cópia na peça 89 e 90), no qual consta sentença prolatada em processo judicial apresentado pelo Ministério Público de Pernambuco contra o Município de Goiana/PE e seu ex-gestor, Sr. Frederico Gadelha Malta Moura Júnior, no qual há decisão vedando o município ao pagamento de verbas remuneratórias, indenizatórias ou de qualquer outra espécie aos servidores de cargo em comissão, aos Secretários Municipais, ao Prefeito, às empresas prestadoras de serviço e aos servidores contratados por excepcional interesse público (excluídos os ligados à saúde e à educação), até que a remuneração dos servidores efetivos municipais estejam rigorosamente postas em dia (grifos do original).
Nota-se, também, cópia de decretos municipais de declaração de emergência administrativa, onde se suspendem o pagamento de obras em andamento ou paralisadas, até que sejam comprovadas a regularidade dos serviços executados (peças 70 e 71), bem como relatório de auditoria interna acerca da obra em análise (peça 72), onde são apontadas irregularidades na condução das obras com proposição de medidas legais pela Procuradoria do Município.
Também foram juntadas aos autos, pelos responsáveis, comprovações de realização de licitação para construção da obra anteriormente conveniada junto ao Governo Federal, de forma a se concluir os serviços iniciados e não concluídos, tais como edital de licitação de peça 73 e 74, bem como contrato firmado com empresa para realização das obras (peça 120).
Verifica-se, ainda, recomendações exaradas pelo TCE-PE acerca da realização de obras e serviços, licitações, dispensas e inexigibilidades, ante o enfrentamento da crise mundial de saúde (Covid-19) - peças 75, 91 e 95 (idênticas), e 94, que corroboram as alegações apresentadas acerca da impossibilidade imediata de retomada das obras com recursos próprios, a qual, conforme citado acima, teve prosseguimento em momento posterior, inclusive já tendo sido contratada empresa para realização das obras.
Vale frisar que, apesar de não ter sido juntada cópia aos autos, o município de fato ingressou com ação judicial referente a dano ao erário contra o ex-gestor e a empresa responsável pela execução das obras durante a vigência do contrato de repasse, conforme se verifica na peça 123 dos autos (consulta processual no Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco), o que demonstra terem os gestores tomado as medidas ao seu alcance para resguardo do patrimônio público.
É de se ressaltar que apesar dos recursos do contrato de repasse serem vinculados apenas às obras objeto de seu termo, e ter tido vigência até 23/09/2020, o contrato para realização dos serviços com a empresa Construdantas, responsável pelas obras e contratada pela Prefeitura em 2015, já estava vencido quando do início da gestão dos Srs. Eduardo Honório Carneiro e Osvaldo Rabelo Filho, conforme peças 24 e 25 dos autos, e informação de peça 72, p. 11, com data de vencimento em 29/12/2016, durante a gestão do ex-prefeito Frederico Gadelha, o que impediria a continuidade das obras com os recursos do Termo firmado com a CEF sem a realização de nova licitação.
Ainda, conforme explicitado pelos responsáveis, foi realizada auditoria na obra para fins de verificação da situação do contrato de repasse em questão (peça 72), quando foram verificadas irregularidades nas medições e condução dos serviços, sendo proposta a tomada de providências para resguardo do patrimônio público, o que foi feito mediante a propositura de ação judicial junto ao Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, o que se mostra de acordo com a Súmula 230 desta Corte de Contas.
Assim, embora as providências para retomada das obras tenha se dado com considerável atraso, vez que poderiam ter sido realizados já após a verificação das irregularidades na auditoria acima citada, que foi realizada em março de 2018, temos que houve por parte da prefeitura a decisão de realizar o certame e continuidade das obras com recursos próprios, o que foi inclusive informado à CEF ainda em 2017 (peça 5), mas somente levado a efeito em 2022 (peças 73 e 74), em parte devido a utilização de recursos próprios e as recomendações do TCE-PE quando aos gastos em época da pandemia de Covid-19.
Desta forma, uma vez comprovado pelos responsáveis que o contrato com a empresa responsável pelas obras do Contrato de Repasse já se encontra vencido, e comprovado também a impossibilidade imediata de retomada das obras e realização de nova licitação para conclusão dos serviços com recursos próprios , ante a existência de decisão judicial de bloqueio de pagamentos e recomendações do TCE/PE acerca da realização de gastos municipais, comprovado também que foram tomadas medidas administrativas contra o ex-gestor acerca das irregularidades (processo judicial - Súmula 230 deste TCU), além de ter sido ainda comprovado que foram tomadas providências para conclusão das obras, embora tardias e ainda se encontrem em andamento, entende-se restam afastadas as condutas a eles imputadas, qual seja: "deixar de tomar as providências necessárias à conclusão de obra ou dos serviços pactuados objeto do instrumento em questão, restando imprestável a parcela executada, seja por ter ficado a obra inacabada, seja porque os serviços executados não foram suficientes para obter o atingimento dos objetivos acordados".
Desta forma, entende-se devam as presentes contas serem julgadas regulares, com expedição de quitação, deixando-se de propor eventual seguimento dos autos contra o ex-gestor, Sr. Frederico Gadelha Malta de Moura Júnior, uma vez que as obras estão tendo seguimento sob a atual gestão municipal, com muito provável aproveitamento de parte anteriormente executada.
CONCLUSÃO
Considerando então que não restou demonstrado nos autos a conduta atribuída aos responsáveis, pelo contrário, estes demonstraram terem tomado providências para continuidade das obras e resguardo do patrimônio público, entende-se devam ser parcialmente acatadas suas alegações de defesa, julgando-se, por conseguinte, regulares suas contas, com expedição de quitação.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) acatar parcialmente as alegações de defesa apresentadas por Eduardo Honório Carneiro (CPF XXX.818.214-XX) e Osvaldo Rabelo Filho (CPF: XXX.221.664-XX - falecido );
b) julgar regulares as contas de Eduardo Honório Carneiro (CPF XXX.818.214-XX) e Osvaldo Rabelo Filho (CPF: XXX.221.664-XX - falecido ), com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, c/c o art. 23, inciso I, da Lei 8.443/1992, expedindo-lhes quitação;
c) notificar o Ministério da Agricultura e Pecuária e os responsáveis da decisão proferida, informando que a presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamenta, está disponível para a consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;
d) arquivar os presentes autos.
2. Divergindo da proposta do Auditor Federal, o Diretor da AudTCE lançou o seguinte parecer à peça 126: Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial
Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Caixa Econômica Federal, em desfavor de Eduardo Honório Carneiro e Osvaldo Rabelo Filho, em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos do Contrato de Repasse 36437/2014 (Siafi 806298), firmado entre o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e município de Goiana/PE, e que tinha por objeto "construção de mercado público e estrutura anexa para abrigar a feira livre".
O Contrato de Repasse foi firmado no valor de R$ 7.064.301,99, sendo R$ 4.875.000,00 à conta do concedente e R$ 2.189.301,99 referentes à contrapartida do convenente. Teve vigência de 18/7/2014 a 23/9/2020 , com prazo para apresentação da prestação de contas em 23/11/2020. Os repasses efetivos da União totalizaram R$ 4.875.000,00 (peça 39).
O fundamento para a instauração da Tomada de Contas Especial foi:
Ausência de funcionalidade do objeto do contrato de repasse descrito como "Construção de um mercado público e estrutura anexa para abrigar a feira livre do município de Goiana/PE" sem aproveitamento útil da parcela executada, por motivo de inexecução parcial.
No âmbito do Tribunal, houve citação com base pela seguinte irregularidade:
Irregularidade 1: ausência de funcionalidade do objeto do contrato de repasse descrito como "construção de um mercado público e estrutura anexa para abrigar a feira livre do município de Goiana/PE", sem aproveitamento útil da parcela executada, por motivo de inexecução parcial.
Conforme Parecer circunstanciado 387/2020 (peça 1) e RAE de 8/6/2020 (peça 28), foram executados, em 2016, na gestão do Sr. Frederico Gadelha (2012-2016), serviços equivalentes a 14,71% do objeto ajustado, e utilizados recursos federais no importe de R$ 394.662,67, cujas prestações de contas parciais foram aprovadas.

Metas QCI	Valores em Reais (R$)
	Executado Acumulado (R$)	Apresenta Funcionalidade?	Pendências / Justificativas
1 - Feira	511.119,76	NÃO	As obras executadas até a presente data não apresentam serventia para a população, portanto não apresenta funcionalidade. No caso do não atendimento, apurar o dano que será devolvido à União. Total do dano que será devolvido à União representa o valor de R$ 1.039.349,55 (14,71% do VI). OBS: valores não corrigidos e/ou atualizados
2 - Corte e aterro	232.324,94	NÃO
3 - Mercado para 126 boxes	13.142,03	NÃO
5 - Banheiros (2 unid)	39.136,82	NÃO
7 - Quiosques (2 unid)	224.639,33	NÃO
10 - Abrigo	18.986,66	NÃO
Total atestado (até RAE 6)	R$ 1.039.349,54	NÃO
Total com funcionalidade	-	-
Total sem funcionalidade	R$ 1.039.349,54	NÃO

Devido ao baixo percentual de execução do objeto, a Caixa entendeu que a parcela executada não alcançou etapa útil, não gerando, portanto, benefício social, de modo que se concluiu que o montante aplicado no objeto contratado resultou em prejuízo ao erário.
Para pagamento dos serviços executados no montante de R$ 1.039.349,54, fora desbloqueado o total de R$ 835.460,21 e efetivamente utilizados R$ 572.110,51, sendo R$ 394.662,67 de recursos federais (peça 1). Como ficou saldo de R$ 166.314,86 de contrapartida na conta específica do contrato de repasse (peça 1), o valor original do débito a favor da União baixou para R$ 228.082,65 (R$ 394.397,51 - R$ 166.314,86), a ser cobrado na forma adiante.
Consoante informações constantes em bancos de dados do TCU (peça 124), o saldo do ajuste foi devolvido à União, incluindo referida parcela da contrapartida, do que se deduz que o débito é mesmo o abaixo detalhado, que constou da citação.
Débitos relacionados aos responsáveis Eduardo Honório Carneiro e espólio de Osvaldo Rabelo Filho:

Data de ocorrência	Valor histórico (R$)	Identificador
22/3/2016	312.574,50	D1
23/6/2016	81.823,01	D2
21/12/2016	63.500,00	C1
21/12/2016	21.200,00	C2
21/12/2016	81.614,86	C3

Valor atualizado do débito (sem juros) em 6/3/2023: R$ 329.669,16
Cofre credor: Tesouro Nacional.
Responsáveis : Eduardo Honório Carneiro e Osvaldo Rabelo Filho.
Conduta: deixar de tomar as providências necessárias à conclusão de obra ou dos serviços pactuados objeto do instrumento em questão, restando imprestável a parcela executada, seja por ter ficado a obra inacabada, seja porque os serviços executados não foram suficientes para obter o atingimento dos objetivos acordados.
Nexo de causalidade: a ausência das providências necessárias à conclusão de obra ou dos serviços pactuados objeto do instrumento em questão resultou na impossibilidade de aproveitamento da parcela executada, e, consequentemente, em prejuízo ao erário correspondente ao valor integral repassado.
Culpabilidade: não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que o responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, tomar todas as providências necessárias à continuidade da execução do objeto do instrumento.
Na instrução precedente, foi proposto acolher parcial as alegações de defesa oferecidas e julgar regulares as contas de Eduardo Honório Carneiro (CPF XXX.818.214-XX) e Osvaldo Rabelo Filho (CPF: XXX.221.664-XX - falecido ), expedindo-lhes quitação. Esta análise que respaldou a proposta.
Da defesa do Sr. Eduardo Honório Carneiro (peça 67/76)
12. O defendente, inicialmente, informa que o contrato de repasse foi celebrado na gestão do então Prefeito Frederico Gadelha. Por conseguinte, este último era o responsável por licitar e contratar a empresa executora da obra, cujo prazo para execução era de 12 meses a partir da ordem de serviços, ou seja, deveriam as obras terem sido finalizadas no dia 3/6/2016, ainda dentro da gestão anterior, embora somente tivessem sido executados 14,71% dos serviços.
13. Informa, também, que, ao assumir a gestão em janeiro de 2017, deparou-se com ausência de acervo documental imprescindível para a conclusão da obra bem como para prestação de contas, além de estar o município sob intervenção judicial, com proibição de contrair despesas até a quitação dos salários atrasados, situação essa que foi também herdada da administração anterior.
14. Aduz o responsável que não houve a conduta a ele imputada, de deixar de tomar as providências necessárias à conclusão das obras, uma vez que foram tomadas diversas medidas administrativas, bem como a realização de auditoria para detectar os problemas e identificar os responsáveis, com recurso ao Poder Judiciário para ressarcimento dos danos causados (processo 0002432-56.2018.8.17.2218, distribuído em 27/12/2018, onde se pedia a prestação de contas cumulada com pedido de improbidade).
15. Alega ainda o responsável que, com o objetivo de concluir o objeto do convênio, foi lançado edital de licitação para construção do complexo comercial e feira livre no Município, obra a ser realizada com recursos municipais, que já foi inclusive homologada para fins de contratação da empresa, nesse exercício de 2023.
16. Traz em consideração recomendações emitidas pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco a todas as prefeituras do Estado, no sentido de suspender e/ou não iniciar obras e serviços que não tivessem relação direta ao combate do Covid-19, tendo o município de Goiana/PE sido inclusive alvo de medidas cautelares do TCE/PE, visando suspender outras obras e contratações, motivo por que o procedimento de contratação para conclusão das obras com recursos próprios não ter sido realizado em fase anterior.
17. Desta forma, entende o responsável que não poderia o mesmo ser responsabilizado pelo dano aqui tratado, posto se tratar de obra que deveria ter sido concluída na gestão anterior, que o município se encontrava sem possibilidade de realizar obras e serviços em virtude de decisão judicial e recomendações do TCE-PE, que foram tomadas as medidas administrativas para responsabilização do gestor anterior e foi realizada licitação, já em fase de contratação, para fins de conclusão da obra.
Da defesa do Sr. Osvaldo Rabelo Filho (falecido) - (peça 87/120)
18. Importa dizer, inicialmente, que a defesa foi apresentada pela inventariante do responsável, uma vez que este já se encontra falecido. De início, alega a nulidade da notificação expedida pela CEF para apresentação da prestação de contas do Contrato de Repasse em exame, uma vez que aquela enviada pelos Correios não logrou êxito, pois não foi enviada ao endereço do notificado, mas apenas à agência de Correios de Goiana/PE para retirada, tendo o responsável endereço certo e de conhecimento da CEF, sendo então realizada notificação por edital, durante a pandemia da Covid-19 e quando o responsável se encontrava em licença da Prefeitura Municipal para fins de tratamento de saúde, arguindo, assim, a nulidade do processo na fase interna.
19. Em seguida, traz arrazoados na mesma linha do já apresentado pelo Sr. Eduardo Honório Carneiro, de que a prefeitura tinha intenção de dar continuidade às obras, que não houve transição entre as gestões, assumindo o Município em 2017, sob situação caótica, com salários atrasados, intervenção judicial, além de ausência de informações e documentos essenciais para o início da gestão.
20. Afirma ainda que há funcionalidade na parcela executada das obras objeto do contrato de repasse, bem como a prefeitura realizou licitação para continuidade dos serviços, com recursos próprios, já tendo inclusive assinado contrato para retomada das obras, e que eventual devolução de recursos importaria em enriquecimento ilícito da administração.
21. Em seguida, traz arrazoado sobre a situação médica do Sr. Osvaldo Rabelo Filho, que se encontrava com a saúde debilitada, tendo sido submetido a diversos tratamentos médicos e internações, que culminaram em vários afastamentos do cargo ocupado de prefeito municipal, o que impediria a tomada de providências junto àquela administração municipal para fins de continuidade da obra em exame nesses autos.
22. Alega também o responsável, da mesma forma que o Sr. Eduardo Honório, que a situação vivida na época, referente à pandemia de Covid-19, constituiu-se óbice à retomada das obras, ante as recomendações expedidas pelo TCE-PE, que orientava não realizar gastos não essenciais para enfretamento da crise mundial de saúde, o que impediu o andamento do procedimento licitatório para retomada imediata das obras, o que só veio a ser realizado mais adiante, conforme já citado acima.
23. Por fim, o responsável, no mesmo sentido de alegação também trazida pelo Sr. Eduardo Honório, alega que não teve conta julgada irregular por este Tribunal, o que comprovaria sua boa-fé, bem como suscita a responsabilidade do município de Goiana/PE para que se manifeste nos autos, ante a incorporação da parcela executada ao seu patrimônio.
Análise conjunta
24. Inicialmente, temos a comentar que as alegações quanto à saúde do Sr. Osvaldo Rabelo Filho não merecem ser acatadas. De fato, o responsável comprova diversos afastamentos da gestão da Prefeitura, bem como a realização de vários procedimentos médicos e internações (peças 98/119), o que afastaria sua responsabilidade caso as supostas irregularidades tivessem ocorrido apenas nessas datas. No entanto, o mesmo exerceu, durante bastante tempo, o mandato de prefeito da cidade, tendo inclusive tomado providências tais como edição de decreto (peça 70), o que comprovaria estar em condições de exercer suas obrigações.
25. Da mesma forma também não merecem acolhimento as alegações quanto a falta de notificação. Mesmo que a notificação encaminhada pela CEF tenha sido remetida exclusivamente aos Correios, o que não parece ser o caso, visto que o ofício de peça 13 tem como destino o endereço residencial do responsável, não se passaram 10 anos desde a ocorrência dos fatos, de forma que a citação deste Tribunal tem o condão de oferecer ao responsável a ampla defesa, não podendo, portanto, ser alegado cerceamento de defesa.
26. As alegações conjuntas acerca de certidões negativas de contas julgadas irregulares por este Tribunal também não socorrem os responsáveis. A inexistência de irregularidades em outros convênios e repasses não tem o condão de comprovar a regularidade de todas as obras e contratos realizados pelos gestores, nem tampouco de todos os repasses efetuados sob a gestão deles. Significa apenas que, até aquele momento, não existiam processos julgados irregulares, mas não abarca as análises futuras sobre outros repasses e recursos ainda não analisados. Por lógica, a aprovação das contas de determinado convênio não implica automática ausência de irregularidades na execução de ouros futuros ajustes.
27. Quanto às alegações acerca da dificuldade operacional para realização das obras, de fato os responsáveis comprovam as alegações que apresentam. Vejamos por exemplo o documento de peça 69, p. 15/18 (cópia na peça 89 e 90), no qual consta sentença prolatada em processo judicial apresentado pelo Ministério Público de Pernambuco contra o Município de Goiana/PE e seu ex-gestor, Sr. Frederico Gadelha Malta Moura Júnior, no qual há decisão vedando o município ao pagamento de verbas remuneratórias, indenizatórias ou de qualquer outra espécie aos servidores de cargo em comissão, aos Secretários Municipais, ao Prefeito, às empresas prestadoras de serviço e aos servidores contratados por excepcional interesse público (excluídos os ligados à saúde e à educação), até que a remuneração dos servidores efetivos municipais estejam rigorosamente postas em dia (grifos do original).
28. Nota-se, também, cópia de decretos municipais de declaração de emergência administrativa, onde se suspendem o pagamento de obras em andamento ou paralisadas, até que sejam comprovadas a regularidade dos serviços executados (peças 70 e 71), bem como relatório de auditoria interna acerca da obra em análise (peça 72), onde são apontadas irregularidades na condução das obras com proposição de medidas legais pela Procuradoria do Município.
29. Também foram juntadas aos autos, pelos responsáveis, comprovações de realização de licitação para construção da obra anteriormente conveniada junto ao Governo Federal, de forma a se concluir os serviços iniciados e não concluídos, tais como edital de licitação de peça 73 e 74, bem como contrato firmado com empresa para realização das obras (peça 120).
30. Verifica-se, ainda, recomendações exaradas pelo TCE-PE acerca da realização de obras e serviços, licitações, dispensas e inexigibilidades, ante o enfrentamento da crise mundial de saúde (Covid-19) - peças 75, 91 e 95 (idênticas), e 94, que corroboram as alegações apresentadas acerca da impossibilidade imediata de retomada das obras com recursos próprios, a qual, conforme citado acima, teve prosseguimento em momento posterior, inclusive já tendo sido contratada empresa para realização das obras.
31. Vale frisar que, apesar de não ter sido juntada cópia aos autos, o município de fato ingressou com ação judicial referente a dano ao erário contra o ex-gestor e a empresa responsável pela execução das obras durante a vigência do contrato de repasse, conforme se verifica na peça 123 dos autos (consulta processual no Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco), o que demonstra terem os gestores tomado as medidas ao seu alcance para resguardo do patrimônio público.
32. É de se ressaltar que apesar dos recursos do contrato de repasse serem vinculados apenas às obras objeto de seu termo, e ter tido vigência até 23/09/2020, o contrato para realização dos serviços com a empresa Construdantas, responsável pelas obras e contratada pela Prefeitura em 2015, já estava vencido quando do início da gestão dos Srs. Eduardo Honório Carneiro e Osvaldo Rabelo Filho, conforme peças 24 e 25 dos autos, e informação de peça 72, p. 11, com data de vencimento em 29/12/2016, durante a gestão do ex-prefeito Frederico Gadelha, o que impediria a continuidade das obras com os recursos do Termo firmado com a CEF sem a realização de nova licitação.
33. Ainda, conforme explicitado pelos responsáveis, foi realizada auditoria na obra para fins de verificação da situação do contrato de repasse em questão (peça 72), quando foram verificadas irregularidades nas medições e condução dos serviços, sendo proposta a tomada de providências para resguardo do patrimônio público, o que foi feito mediante a propositura de ação judicial junto ao Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, o que se mostra de acordo com a Súmula 230 desta Corte de Contas.
34. Assim, embora as providências para retomada das obras tenha se dado com considerável atraso, vez que poderiam ter sido realizados já após a verificação das irregularidades na auditoria acima citada, que foi realizada em março de 2018, temos que houve por parte da prefeitura a decisão de realizar o certame e continuidade das obras com recursos próprios, o que foi inclusive informado à CEF ainda em 2017 (peça 5), mas somente levado a efeito em 2022 (peças 73 e 74), em parte devido a utilização de recursos próprios e as recomendações do TCE-PE quando aos gastos em época da pandemia de Covid-19.
35. Desta forma, uma vez comprovado pelos responsáveis que o contrato com a empresa responsável pelas obras do Contrato de Repasse já se encontra vencido, e comprovado também a impossibilidade imediata de retomada das obras e realização de nova licitação para conclusão dos serviços com recursos próprios, ante a existência de decisão judicial de bloqueio de pagamentos e recomendações do TCE/PE acerca da realização de gastos municipais, comprovado também que foram tomadas medidas administrativas contra o ex-gestor acerca das irregularidades (processo judicial - Súmula 230 deste TCU), além de ter sido ainda comprovado que foram tomadas providências para conclusão das obras, embora tardias e ainda se encontrem em andamento, entende-se restam afastadas as condutas a eles imputadas, qual seja: "deixar de tomar as providências necessárias à conclusão de obra ou dos serviços pactuados objeto do instrumento em questão, restando imprestável a parcela executada, seja por ter ficado a obra inacabada, seja porque os serviços executados não foram suficientes para obter o atingimento dos objetivos acordados".
36. Desta forma, entende-se devam as presentes contas serem julgadas regulares, com expedição de quitação, deixando-se de propor eventual seguimento dos autos contra o ex-gestor, Sr. Frederico Gadelha Malta de Moura Júnior, uma vez que as obras estão tendo seguimento sob a atual gestão municipal, com muito provável aproveitamento de parte anteriormente executada.
Peço liberdade para não aderir ao encaminhamento sugerido na instrução precedente, por entender que as alegações de defesas oferecidas não justificam a omissão dos defendentes em retomar e concluir as obras do contrato de repasse, permanecendo, dessa forma, a conclusão da instrução inicial, no sentido de que eles realmente contribuíram para o desperdício dos recursos públicos e, consequentemente, devem ser responsabilizados pelo débito, eis que também não apresentaram fatos capazes de excluir a culpa deles.
Acerca das preliminares, concordo com referida instrução, na linha de que elas não merecem acolhida.
Quanto ao mérito, realmente, por se tratar de recursos federais transferidos para fins específicos, a lei (§ 2º do art. 25 da Lei Complementar 101/2000) veda, expressamente, o uso em finalidade diversa, como, por exemplo, para pagar pessoal próprio do município. Sendo assim, as alegadas dificuldades operacionais para conclusão das obras não socorrem os responsáveis, pois nem o Judiciário, nem o TCE/PE e nem o município (decreto municipal) podiam alterar o destino de tais recursos, de modo que, por consequência, os responsáveis deveriam ter continuado com as obras e concluído o empreendimento.
Além de o Tribunal de Contas de Pernambuco (TCE/PE) não poder contrariar a legislação, substituindo-se ao legislador federal, também não há prova concreta de que aquela Corte Estadual tenha proibido o município de continuar com a execução das obras, fazendo uso dos recursos federais a elas disponibilizados. As informações acima expostas, por outro lado, deixam claro que a União repassou toda verba de sua responsabilidade, havendo, assim, disponibilidade financeira suficiente para continuação do objeto contratado, de modo que a pandemia de covid-19, definitivamente, não impediu que os gestores o concluísse.
Em verdade, os gestores municipais deveriam seguir com a execução das obras, até mesmo para propiciar ambiente mais limpo ao comércio local, mitigando riscos de contaminação por covid-19 e, também, manter empregos criados, gerar mais renda ao município e atender à necessidade pública que motivou o repasse.
Ademais, alegada covid-19 arrefeceu-se há mais de 2 anos e as obras sequer foram retomadas, fato que, por si só, fulmina alegação de que a pandemia impediu a conclusão do empreendimento.
Assiste razão ao argumento, trazido pelo Sr. Eduardo, que o gestor sucessor deveria ter concluído as obras. No entanto, por força dos princípios da continuidade administrativa, economicidade e eficiência, esse defendente deveria retomar as obras e as concluir, não elidindo essa obrigação simples fato de o antecessor não as ter concluído. Esse é o entendimento emanando da seguinte jurisprudência.
Uma vez demonstrado que o empreendimento, no estado em que foi deixado, é inservível à população, a possibilidade de retomada e continuidade futura da obra executada parcialmente não descaracteriza o dano ocorrido. ( Acórdão 2491/2016-TCU-Primeira Câmara -Relator Walton Alencar Rodrigues)
A responsabilidade do prefeito sucessor fica caracterizada quando, com recursos garantidos para tal e sem fundamento técnico de inviabilidade, não retomar obra iniciada e não acabada pelo seu antecessor, por implicar desperdício de recursos públicos e contrariar o princípio da continuidade administrativa. ( Acórdão 9423/2021-TCU-Primeira Câmara -Relator Benjamin Zymler)
A omissão do prefeito sucessor em concluir obra paralisada em gestão anterior, havendo recursos financeiros do convênio disponíveis para tal finalidade, ou em adotar as medidas pertinentes para resguardar o erário enseja sua responsabilização solidária por eventual débito decorrente da não conclusão do objeto conveniado. ( Acórdão 4382/2020-TCU-Segunda Câmara -Relator Marcos Bemquerer)
Fica caracterizada a responsabilidade do prefeito sucessor quando, com recursos garantidos para tal, não retomar obra iniciada e não acabada pelo seu antecessor, por implicar desperdício de recursos públicos e contrariar o princípio da continuidade administrativa. ( Acórdão 10968/2015-TCU-Segunda Câmara -Relatora Ana Arraes)
Quanto ao contrato voltado a retomar as obras. ele data de 5/5/2023 (peça 120), posterior à autuação da tomada de contas especial pelo TCU e à própria vigência do contrato de repasse, circunstância a revelar que essa contratação visou unicamente afastar responsabilidade pelo dano concretizado, intuito este frustrado, ante o término do instrumento de repasse e o já concreto prejuízo ao erário. Essa ponderação vale para o procedimento licitatório de 2022 (peças 73-74). Ou seja, a licitação e contrato em destaque só ocorreram após atuação do Tribunal, o que prova ter visado unicamente afastar responsabilidade dos defendentes, mas sem qualquer efeito concreto.
Impetração de ação judicial também não socorre os defendentes, já que não eliminou o dano sofrido pelo erário e nem supriu a necessidade pública que motivou a celebração do contrato de repasse. As medidas que deveriam ter sido adotadas (vale reprisar) eram aquelas voltadas à efetiva retomada e conclusão das obras.
De fato, o que importa é o atendimento da necessidade pública, ou seja, neste caso, a conclusão das obras. Ação judicial não resolveu o problema que ensejou a transferência voluntária, mesmo porque o gestor alvo da ação não mais fazia parte da administração municipal, para que pudesse retomar as obras.
Assim, a ação judicial constituiu apenas medida paralela, assessória, mas não essencial à proteção do erário, tanto que não atende ao princípio da continuidade administrativa, ou à elisão de responsabilidade.
De igual modo, o procedimento de verificação de irregularidades na execução das obras (peça 72) não justifica a omissão em as retomar, mesmo porque finalizado no início de 2018 e os serviços nunca foram retomados. Além disso, a apuração identificou volume de serviços (R$ 697.172,14, peça 72, p. 14) superior ao montante pago (R$ 572.110,51, peça 1, p. 3) e não indicou falha construtiva que tornasse imprestável parcela executada. Logo, como não houve superfaturamento por quantidade ou qualidade, não vislumbro razão que impedisse a omissão do sucessor (Sr. Eduardo) em retomar os serviços, cabendo reprisar que o ajuste vigorou até setembro de 2020 e que, portanto, ele dispôs de mais de 2 anos para solucionar eventuais problemas e reiniciar as obras.
Acerca da possível futura retomada e conclusão das obras, tratar-se de mera expectativa, já que não houve comprovação do retorno dos serviços e que a simples possibilidade de aproveitamento futuro da parcela executada, por se tratar de mera hipótese, não de benefício efetivo, não permite abater seu valor do débito apurado, conforme este trecho do Voto do Acórdão 8002/2020-TCU-Segunda Câmara :
Quando a parcela executada do convênio não for suficiente para o atingimento, ainda que parcial, dos objetivos do ajuste, sem quaisquer benefícios à sociedade, a possibilidade de aproveitamento do que já foi executado em eventual retomada das obras, por se tratar de mera hipótese, não de benefício efetivo, não enseja o correspondente abatimento no valor do débito apurado. ( Acórdão 11571/2018-TCU-Primeira Câmara , de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, constante da Jurisprudência Selecionada)
Importante lembrar que, durante a gestão dos responsáveis, havia contrato em vigor e eles não retomaram os serviços. Dessa forma, a celebração de novo contrato apenas retoma aquela situação, não garantido, de modo algum, que os serviços serão reiniciados e muito menos que as obras serão concluídas e aproveitada a parcela até aqui edificada, especialmente neste caso cujo saldo de recursos federais fora devolvido à União e cuja vigência do contrato de repasse se encontra expirada.
Perante as razões exposta acima, entendo que os argumentos apresentados não justificam mencionada omissão dos gestores arrolados neste processo, sobretudo porque dispuseram de tempo e recursos para, ao menos, retomar as obras, e não o fizeram, nem comprovaram obstáculos que justificassem tal inércia.
Sendo assim, uma vez que não se verifica nos autos elementos configuradores de boa-fé dos defendentes, entendo cogente rejeitar suas alegações de defesa, julgar irregulares as contas deles dois, imputar-lhes débito solidário, correspondente ao dano sofrido pela União, e aplicar a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 ao responsável não falecido.
Nos termos da jurisprudência (v. g. Acórdão 13772/2023-TCU-Primeira Câmara , rel. Benjamin Zymler), configura-se erro grosseiro (art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942) a irregularidade atribuída aos responsáveis, consistente na inexecução parcial sem aproveitamento útil da parcela executada, configura violação não só às regras legais, mas também a princípios basilares da administração pública (continuidade administrativa, economicidade e eficiência), eis que, em última análise, ocorre o comprometimento da necessária satisfação à sociedade sobre o efetivo emprego dos recursos públicos postos à disposição da municipalidade, por força do instrumento de repasse em questão.
Ante o exposto, elevo os autos à consideração superior, propondo, com vênias por divergir em parte da instrução precedente:
rejeitar as alegações de defesa apresentadas por Eduardo Honório Carneiro (CPF XXX.818.214-XX) e Osvaldo Rabelo Filho (CPF: XXX.221.664-XX - falecido );
julgar irregulares, com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, as contas dos responsáveis Eduardo Honório Carneiro (CPF XXX.818.214-XX) e Osvaldo Rabelo Filho (CPF: XXX.221.664-XX - falecido ), condenando o primeiro e o espólio do segundo, solidariamente, ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculadas a partir das datas discriminadas até a data da efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de quinze dias, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea "a", da citada lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU.
Débitos solidários relacionados aos responsáveis Eduardo Honório Carneiro (CPF XXX.818.214-XX) e espólio de Osvaldo Rabelo Filho (CPF: XXX.221.664-XX):

Data de ocorrência	Valor histórico (R$)	Identificador
22/3/2016	312.574,50	D1
23/6/2016	81.823,01	D2
21/12/2016	63.500,00	C1
21/12/2016	21.200,00	C2
21/12/2016	81.614,86	C3

Valor atualizado do débito (com juros) em 12/1/2024: R$ 341.174,66.
aplicar ao responsável Eduardo Honório Carneiro (CPF XXX.818.214-XX) a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão proferido por este Tribunal até a data do efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações, na forma do disposto no art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992;
autorizar também, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 26 da Lei 8.443, de 1992, c/c o art. 217, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU, o parcelamento da dívida em até 36 parcelas, incidindo, sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes acréscimos legais, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir, sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, no caso do débito, na forma prevista na legislação em vigor, alertando os responsáveis de que a falta de comprovação do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal;
informar à Procuradoria da República no Estado de PE, ao Ministério da Agricultura e Pecuária e os responsáveis da decisão proferida, informando que a presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamenta, está disponível para consulta no endereço www.tcu.gov.br/acordaos; e
informar à Procuradoria da República no Estado de PE que, nos termos do parágrafo único do art. 62 da Resolução TCU 259/2014, os procuradores e membros do Ministério Público credenciados nesta Corte podem acessar os presentes autos de forma eletrônica e automática, ressalvados apenas os casos de eventuais peças classificadas como sigilosas, as quais requerem solicitação formal.
Declaro, ainda, que foi verificado, no que se mostrou aplicável, o atendimento ao disposto na Resolução - TCU 315/2020.
3. Concordando com a proposta do Auditor Federal, o representante do Ministério Público junto ao TCU lançou o seguinte parecer à peça 128:
Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada pela Caixa Econômica Federal, atuando em nome do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento na gestão do Contrato de Repasse 806298 (peça 21), em desfavor dos Srs. Eduardo Honório Carneiro e Osvaldo Rabelo Filho, prefeitos de Goiana/PE durante parte de vigência do termo, em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados para a consecução do projeto "construção de mercado público e estrutura anexa para abrigar a feira livre do município de Goiana/PE".
O contrato de repasse (peça 21) foi celebrado em 18/7/2014 pelo valor de R$ R$ 5.078.129,20, sendo R$ 4.875.000,00 de recursos da União e R$ 203.129,20 de contrapartida, ficando estabelecido o término da vigência para 31/12/2017 e 60 dias para a entrega da prestação de contas. Acontece que, segundo documento de peça 1, a primeira e a segunda prorrogações, definidas respectivamente 5/12/2017 e 10/12/2018, fizeram com que o término da vigência fosse postergado para 31/12/2020.
Em 29/10/2015 (peça 21, p. 14) o convenente se comprometeu a aumentar o aporte da contrapartida para R$ 2.189.301,99, elevando o valor do contrato para R$ 7.064.301,99.
À vista do estágio das obras em 23/9/2020, optou-se por rescindir o contrato, tendo até aquele momento sido utilizado pelo contratado R$ 572.110,51, valor integralmente despendido em 2016. Com isso a prestação de contas deveria ter sido entregue até 23/11/2020.
Necessário registrar que o município foi representado pelo Sr. Frederico Gadelha Malta de Moura Júnior na celebração do contrato de repasse, prefeito que ficou à frente do Município de Goiana/PE até 13/12/2016.
A matriz de responsabilidade do instaurador (peça 43) apontou o seguinte:
Irregularidade 1 Ausência de funcionalidade do objeto do contrato de repasse descrito como "Construção de um mercado público e estrutura anexa para abrigar a feira livre do município de Goiana/PE" sem aproveitamento útil da parcela executada, por motivo de inexecução parcial.
O tomador de contas especial (peça 44) indicou prejuízo original de R$ 228.082,65 e responsabilidade dos Srs. Eduardo Honório Carneiro, prefeito municipal em exercício nos períodos de 5/6/2017 a 2/8/2018 e 25/6/2019 a 27/10/2019, e Osvaldo Rabelo Filho, prefeito eleito que respondeu pela prefeitura nos períodos de 1/1/2017 a 4/6/2017, 2/8/2018 a 24/6/2019 e 28/10/2019 a 31/12/2020.
A Unidade Técnica da Corte de Contas esclareceu a composição do débito no seguinte trecho da derradeira instrução (peça 125):
10.1.5. Para pagamento dos serviços executados no montante de R$ 1.039.349,54, fora desbloqueado o total de R$ 835.460,21 e efetivamente utilizado importe de R$ 572.110,51, sendo deste valor R$ 394.662,67 compostos de recursos federais (peça 1). Assim, como ficou saldo de R$ 166.314,86 de contrapartida na conta específica do contrato de repasse (peça 1), o valor original do débito a favor da União baixa para R$ 228.082,65 (R$ 394.397,51 - R$ 166.314,86), a ser cobrado na forma da tabela adiante.
Diante da existência de recurso disponível para ultimar o projeto, a avaliação foi que os dois gestores deveriam responder pelo dano. Nesse sentido, redigiu-se a proposta de citação constante na instrução de peça 54.
Em suas alegações, o Sr. Eduardo Honório Carneiro aduziu que o Contrato de Repasse foi celebrado pelo Sr. Frederico Gadelha Malta Moura Júnior para execução em 12 meses, com finalização até 3/6/2016, ainda durante a gestão do referido prefeito, mas que foram executados tão somente 14,71%. Ademais, o gestor responsável não deixou registros da obra em execução, devendo ser levado em consideração que o município estava sob intervenção judicial.
A defesa do Sr. Osvaldo Rabelo pautou-se mais em sua saúde e na necessidade de se afastar diversas vezes do comando da prefeitura.
Após a análise dos autos, a conclusão do auditor da auditoria especializada ficou sintetizada no seguinte excerto da instrução de peça 125:
35. Desta forma, uma vez comprovado pelos responsáveis que o contrato com a empresa responsável pelas obras do Contrato de Repasse já se encontra vencido, e comprovado também a impossibilidade imediata de retomada das obras e realização de nova licitação para conclusão dos serviços com recursos próprios , ante a existência de decisão judicial de bloqueio de pagamentos e recomendações do TCE/PE acerca da realização de gastos municipais, comprovado também que foram tomadas medidas administrativas contra o ex-gestor acerca das irregularidades (processo judicial - Súmula 230 deste TCU), além de ter sido ainda comprovado que foram tomadas providências para conclusão das obras, embora tardias e ainda se encontrem em andamento, entende-se restam afastadas as condutas a eles imputadas, qual seja: "deixar de tomar as providências necessárias à conclusão de obra ou dos serviços pactuados objeto do instrumento em questão, restando imprestável a parcela executada, seja por ter ficado a obra inacabada, seja porque os serviços executados não foram suficientes para obter o atingimento dos objetivos acordados".
36. Desta forma, entende-se devam as presentes contas serem julgadas regulares, com expedição de quitação, deixando-se de propor eventual seguimento dos autos contra o ex-gestor, Sr. Frederico Gadelha Malta de Moura Júnior, uma vez que as obras estão tendo seguimento sob a atual gestão municipal, com muito provável aproveitamento de parte anteriormente executada.
Por seu turno, o dirigente da unidade (peça 126) dissentiu da proposta de acolhimento das alegações de defesa e regularidade das contas. A sugestão apresentada por ele foi no sentido de rejeitar as alegações e consequentemente julgar irregulares as contas a fim de responsabilizar os prefeitos pelo débito apurado, aplicando a multa do art. 57 da Lei 8.443/1992 apenas em desfavor do Sr. Eduardo Honório Carneiro, pois que o Sr. Osvaldo Rabelo Filho faleceu.
O posicionamento do diretor foi parcialmente justificado no seguinte trecho do pronunciamento da subunidade de peça 126:
8. Quanto ao mérito, realmente, por se tratar de recursos federais transferidos para fins específicos, a lei (§ 2º do art. 25 da Lei Complementar 101/2000) veda, expressamente, o uso em finalidade diversa, como, por exemplo, para pagar pessoal próprio do município. Sendo assim, as alegadas dificuldades operacionais para conclusão das obras não socorrem os responsáveis, pois nem o Judiciário, nem o TCE/PE e nem o município (decreto municipal) podiam alterar o destino de tais recursos, de modo que, por consequência, os responsáveis deveriam ter continuado com as obras e concluído o empreendimento.
Embora a preocupação do dirigente da AudTCE em adotar postura mais restrita tendente a salvaguardar o erário conte com a nossa concordância, pedimos vênias para endossarmos a proposta encaminhada pelo auditor instrutor, porquanto, a nosso ver, os inúmeros percalços na execução do projeto apontados na instrução guardam fortes sinais de que os prefeitos sucessores não dispunham do controle de todas as variáveis para concluir as obras, situação agravada pelos efeitos da decretação de medidas restritivas durante a pandemia do Covid19.
Some-se a isso o fato de que o prazo para a realização do projeto foi dimensionado para ser em grande parte executado na gestão do Sr. Frederico Gadelha Malta Moura Júnior, ex-prefeito que sequer foi chamado para apresentar esclarecimento, sendo que os valores relacionados na composição do débito são de 2016 e os gestores municipais demandados na TCE atuaram à frente da prefeitura de Goiana/PE somente entre 1/1/2017 e 31/12/2020.
Não obstante o Sr. Eduardo Honório Carneiro seja o prefeito subscritor da prorrogação do contrato em 5/12/2017 (peça 21, p. 16), ele não executou despesas do contrato nos períodos que respondeu pela gestão da prefeitura, lembrando que a segunda prorrogação definida em 10/12/2018 alterou de ofício a vigência do termo (peça 21, p. 18).
Nesse contexto de não citação do prefeito que celebrou e executou a parcela do objeto questionada, de sucessivos afastamos do prefeito eleito que posteriormente veio a falecer, de o único ato de gestão praticado pelo Sr. Eduardo ter sido a assinatura do aditivo que prorrogou a vigência, avaliamos como frágeis a linha de responsabilização e posterior condenação em débito dos Srs. Eduardo Honório Carneiro e Osvaldo Rabelo Filho (falecido).
Assim, à vista das informações reproduzidas anteriormente e de nossas considerações, renovamos nossas escusas ao Diretor da AudTCE para endossarmos a proposta de encaminhamento defendida pelo auditor da derradeira instrução constante na peça 125.
É o relatório.