TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA | RA 1873/2024

Transcrevo a seguir, com ajustes de forma, a instrução formulada pelo Auditor Federal de Controle Externo da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portuária e Ferroviária (AudPortoFerrovia), cuja proposta de encaminhamento foi endossada pelo escalão dirigente daquela unidade.
INTRODUÇÃO
Trata-se de auditoria de conformidade, integrante do escopo do Fiscobras 2023, realizada na Autoridade Portuária do Rio de Janeiro (PortosRio), denominada anteriormente de Companhia Docas do Rio de Janeiro, no período compreendido entre 31/3/2023 e 8/6/2023, em cumprimento ao Acórdão 2161/2022-TCU-Plenário , Relator Bruno Dantas (TC Processo 021.176/2022-1 ), com o objetivo de fiscalizar o edital de licitação da obra de dragagem por resultado para ampliação do acesso aquaviário ao Porto do Rio de Janeiro/RJ.
HISTÓRICO
Conforme consta do relatório de auditoria (peça 21) foi avaliado o edital RCE 2/2023 para contratação das obras e serviços para adequação da geometria do canal de acesso aquaviário ao Porto do Rio de Janeiro.
Durante os trabalhos de auditoria foram avaliadas as questões adiante indicadas, constantes da matriz de planejamento da auditoria:
a) O tipo do empreendimento exige licença ambiental e foram realizadas todas as etapas para esse licenciamento?
b) O edital e seus anexos são regulares e suficientes para a licitação?
c) O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços?
d) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado?
e) A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada?
f) Como foram alocados os riscos na contratação e na execução da obra, na modalidade de licitação por contratação integrada?
A avaliação das questões de auditoria resultou em dois achados: o primeiro é decorrente da adoção de parâmetros de produtividade inadequados para o cálculo de produtividade da draga backhoe , relacionado às questões (c) e (d) da matriz de planejamento. E o segundo diz respeito à adoção de regime de execução contratual inadequado que se referem à questão (b) da matriz de planejamento.
O sobrepreço potencial apurado no primeiro achado foi de R$ 61 milhões e decorre do uso de parâmetros que reduzem a produtividade mensal da draga backhoe e adoção de tempo de ciclo de carga maior do que o observado em outros contratos. O segundo achado refere-se à adoção de regime de contratação integrada, prevista na Lei 13.303/2016, mas a modelagem de execução se enquadra no regime de contratação por preços unitários, descaracterizando a ideia geral do regime de contratação integrada.
Em razão das irregularidades indicadas foi proposta a realização de oitiva da Portos Rio e do Instituto Nacional de Pesquisas Hidrográficas (INPH) para que se manifestassem a respeito do seguinte ponto objeto da presente oitiva, entre outros (peça 21, p. 29):
se há estudos técnicos ou relatórios de acompanhamento de dragagens anteriores no Porto do Rio de Janeiro capazes de justificar os parâmetros fator de eficiência, eficiência operacional e tempo de ciclo de carga da escavadeira utilizados na composição de preços da obra, em caso positivo, solicita-se a apresentação dos elementos justificativos;
Foram remetidas as respostas acostadas aos autos às peças 29 a 33. As respostas trazem descrições e narrativas a respeito do ponto questionado, porém os respondentes se abstiveram de apresentar os elementos técnicos justificatórios solicitados, quais sejam: relatórios de sondagens, projetos básicos, projetos executivos e relatórios de supervisão e acompanhamento das obras anteriores de aprofundamento do canal portuário do Porto do Rio de Janeiro.
Ademais, as respostas indicam que uma das principais justificativas dos parâmetros de produtividade adotados na estimativa de custos da obra dizem respeito à consistência do solo a ser dragado no local, composto por substrato de argilas arenosas extremamente duras e coesivas tabatingas, exigindo a dragagem com a draga backhoe operando com tempo de ciclo de carga estimado em 2 minutos, o que é superior ao constatado em outras obras de dragagem no país.
O tempo de ciclo contestado possui significativa relevância material para o orçamento da obra, cerca de R$ 38 milhões quando o tempo de ciclo é reduzido para 1,5 minutos, portanto, para melhor esclarecimento da questão entende-se que a obtenção de novos elementos permitiria a manifestação de opinião com base em evidências técnicas de projeto capazes de afastar as dúvidas quanto à resistência do material a ser dragado.
Dessa forma, instrução acostada à peça 35 propôs a realização de diligência para que a PortosRio remetesse, no prazo de 15 dias, todos os elementos técnicos como relatórios de sondagens, projeto básico, projeto executivo, relatórios de supervisão e acompanhamento da obra de aprofundamento do canal aquaviário do Porto do Rio de Janeiro concluída em 2016, que apresentassem evidências técnicas sobre as características geológicas e geotécnicas e que permitissem a classificação da consistência do solo a ser dragado na presente contratação.
Uma vez aceita a proposta (peça 36), expediu-se o ofício 63711 em 21/12/2023 (peça 37), recebido pela PortosRio em 22/12/2023 (peça 38). Após prorrogação de prazo (peças 39-40), a Autoridade Portuária apresentou resposta em 01/03/2024 (peças 41-44).
EXAME TÉCNICO
Alegações e documentos apresentados
A PortosRio juntou a Carta 68/2024, de 1º/03/2024 (peça 42), informando que a Composição de Preços Unitários - CPU do Procedimento Licitatório RCE 2/2023 foi elaborada pelo Instituto Nacional de Pesquisa Hidroviária, órgão vinculado ao então Ministério da Infraestrutura - Minfra, o qual detém toda a expertise necessária para tal mister.
Juntou, em anexo, o ofício 19/2024, de 19/02/2024, do Ministério dos Transportes (peça 43), pelo qual é explicitado o cálculo do tempo de ciclo relativo à produtividade, bem como a necessidade da utilização da draga Backhoe + batelão, cuja eficiência operacional gira em torno de 70%.
Apresentou, o Relatório Geotécnico Fugro VOO-002-REP-001, de 15/07/2015 (peça 44), no qual consta em pesquisa de solo na Baia de Guanabara o diagnóstico de argila muito mole a argila arenosa na superfície, sobrepondo-se a argilas arenosas rijas a duras na maioria dos furos de sondagem. Em alguns locais, camadas de areia e cascalho foram encontradas dentro de argilas duras. Foi também encontrado solo residual de Gnaisse a Gnaisse muito alterado, muito incoerente e baixa resistência.
Apresentou, ainda, o Boletim Diário de operação (BDO) da draga Backhoe emitido pela empresa Van Oord, referente ao período de 12/12/2016 a 30/12/2016, constatando que o tempo de ciclo da draga é de 1'51'' (peça 41).
Além disso, juntou 313 boletins diários de operação referentes à dragagem do Porto de Vitória no período de 20/8/2016 a 30/09/2017, revelando que o tempo do ciclo médio de dragagem da Draga Backhoe Novadragamar é de 2'53''. Para tal cálculo, adotou-se 90% da capacidade da caçamba (5,76 m³), considerou-se o tempo efetivo de dragagem e a utilização de 2 batelões, ambos com capacidade de cisterna de 1.200 m³.
Juntou a ata de reunião de 21/08/2023 (peça 33), por meio da qual a Comissão de Licitação do Procedimento RCE 2/2023 constatou que as empresas Jan de Nul do Brasil e Chec Dredging, que representarão o futuro consórcio JDN-CHECD, apresentaram proposta de preços com valor de 99,96% do valor orçado para a execução dos serviços objeto do Procedimento Licitatório.
Apresentou o ofício INPH-77/2023, de 8/09/2023 (peça 29, 5-19 e peça 31, p. 1-11), por meio do qual o INPH esclareceu que:
a) os fatores de eficiência operacional (70%) e de eficiência (83%) são distintos, sendo o primeiro o tempo em horas que o equipamento estará disponível no mês para executar a dragagem, ou seja, de 720 horas, 504 horas serão utilizadas para realizar os ciclos de dragagem; enquanto que o segundo está relacionado ao equipamento em si e é resultante de uma fórmula que estima o volume real de capacidade volumétrica da caçamba da draga backhoe , em relação à sua capacidade volumétrica nominal (peça 29, p. 6).
b) o Sicro não é adequado para dragagens marítimas, pois considera na maioria das vezes dragas de sucção e recalque de pequeno porte e retroescavadeiras e clam shells , também de pequeno porte, facilmente encontrados no mercado nacional. As dragagens marítimas, por seu turno, utilizam equipamentos de grande porte e pertencentes a empresas estrangeiras (peça 29, p. 7).
c) o tempo de ciclo de 2 minutos não se refere apenas ao tempo que a draga leva para escavar o material a ser dragado e descarregado no batelão. Inclui, ainda, os tempos médios em que a backhoe , durante uma hora, executa seus avanços através de seus "spuds" (peça 29, p. 7).
d) o substrato do local da obra, constituído de argilas arenosas extremamente duras e coesivas (tabatingas), prejudica a produtividade da draga tipo backhoe , indicada para essas situações. Citou caso prático ocorrido entre 20/8/2016 e 30/9/2017 no Porto de Vitória, onde a partir da análise de 313 Boletins Diários de Operação (peça 29, p. 11-19), concluiu-se que o ciclo médio de carga é de 2'53'' (peça 29, p. 7).
A PortosRio apresentou a minuta de carta-dirpre (peça 32) por meio da qual: a) a fim de justificar a opção pela contratação integrada, alegou que as obras de engenharia portuária se inserem no conceito de objeto de execução com diferentes metodologias ou tecnologias de domínio restrito no mercado, esclarecendo que existe no mundo atual em torno de 10 grandes empresas de dragagem que detém know how e equipamentos para a realização das intervenções necessárias no canal de acesso portuário (peça 32, p. 1-3); b) citou que o parcelamento de obras de dragagem não é recomendado, conforme reza o Roteiro de Auditoria de Obras Públicas do TCU (peça 32, p. 3 e p. 10); e c) considerou que a contratação integrada, tendo um único agente responsável pela efetivação da execução da obra (projetos básico e executivo, sinalização náutica, cabos submarinos, remoção de casco soçobrado), é a melhor forma de atingir os resultados econômicos sociais mensurados no EVTEA (peça 32, p. 4).
Mencionou que a contratação integrada já foi utilizada em dragagem no Porto do Rio de Janeiro, atingindo o resultado pretendido com êxito e avaliado pelo TCU (peça 32, p. 4).
Ressaltou a vantajosidade da contratação integrada ao evitar diversos procedimentos licitatórios para contratação dos projetos, da sinalização náutica, da retirada do casco soçobrado, da retirada dos cabos submersos, entre outros. Concentram-se as etapas do empreendimento e dos riscos em um único processo (peça 32, p. 5). Frisou que o parcelamento da obra pode resultar em disputas administrativas e judiciais, atrasando o início e a conclusão da obra (peça 32, p. 11).
Discorreu acerca da necessidade de se adequar a geometria do canal de acesso para viabilizar a presença dos novos megaships no porto (peça 32, p. 5-6 e p. 8). Destacou a vantagem econômica da contratação integrada em comparação à opção de licitar separadamente as diversas parcelas do objeto, no tocante ao risco de uma delas não performar a tempo, comprometendo o empreendimento e gerando custos adicionais (peça 32, p. 7).
Acrescentou que o art. 81 da Lei 13.303/2016 é omisso no tocante à obrigatoriedade ou restrição à adoção de cláusula que estabeleça a possibilidade de acréscimos e supressões de até 25% do valor atualizado do contrato (peça 32, p. 11).
Análise das alegações e documentos apresentados
Tempo de ciclo e eficiência operacional
Em relação à draga backhoe o órgão justificou de modo satisfatório tanto a adoção do tempo de ciclo de 2 minutos quanto a opção por esta draga em função do tipo de solo local.
A fim de justificar a adoção do tempo de ciclo de 2 minutos, juntou os boletins diários de medição da draga Backhoe , referente ao período de 12/12/2016 a 30/12/2016, constatando que o tempo de ciclo da draga é de 1'51'', compatível com o tempo de 2' adotados, considerando que a tendência é de aumento da resistência à penetração dos solos em função do aumento da profundidade a ser dragada. Tais boletins ainda permitiram concluir que a eficiência operacional foi de 39,64% (peça 41).
Juntou, ainda, situação prática ocorrida entre 20/8/2016 e 30/9/2017 no Porto de Vitória, em que, a partir da análise de 313 Boletins Diários de Operação (peça 29, p. 11-19), concluiu-se que o ciclo médio de carga é de 2'53'', e que a eficiência operacional é de 41% (peça 29, p. 7).
Assim, nota-se que o tempo de ciclo de 2 minutos e a eficiência operacional de 70% mostram-se razoáveis se comparados a situações passadas enfrentadas tanto na Baia de Guanabara quanto no Porto de Vitória.
Características do solo a ser dragado
Os boletins de sondagem dos 19 furos realizados na Baia de Guanabara em 2015 (peça 44, p. 19-40), localizados nas coordenadas descritas à peça 44, p. 11-12, revelam a presença de diversas camadas de material, com várias tonalidades, como: argila arenosa muito mole, argila arenosa rija a dura, areia fina a média, gnaisses, areias medianamente compactadas, areia média a grossa, argila arenosa mole a dura, traços de matéria orgânica, entre outras.
Nota-se que o material rijo a duro está presente na maioria dos furos. Segue destaque para os seguintes furos e respectivas profundidades abaixo do leito marinho: a) furo 1 (0,9 a 5,5 metros); b) furo 2 (3,5 a 5,8 metros); c) furo 3 (0,5 a 6,3 metros); d) furo 5 (4,0 a 5,6 metros); e) furo 6 (1,5 a 8,9 metros); f) furo 7 (6,4 a 10,8 metros); g) furo 8 (5,5 a 12,8 metros); h) furo 9 (5,7 a 9,8 metros); i) furo 10 (3,0 a 12,9 metros); j) furo 11 (6,0 a 13,8 metros); k) furo 12 (3,5 a 11,8 metros); l) furo 14 (5,3 a 9,0 metros); e m) furo 15 (1,0 a 2,3 metros).
O relatório geotécnico, de onde se extraíram os resultados dos furos de dragagem, contém, ainda, outros dados, como por exemplo: a) ensaios de classificação (peça 44, p. 52-81); b) distribuição dos tamanhos dos grãos (peça 44, p. 82-94); c) plasticidade (peça 44, p. 95-111); d) ensaios de compressão axial (peça 44, p. 113-125); e e) relatório fotográfico das amostras (peça 44, p. 218-257).
O perfil geotécnico dos furos de sondagem realizados em 2015 corrobora a alegação de que o material a ser dragado é parcialmente constituído de argilas arenosas duras e coesivas, resultando na opção pela draga backhoe .
Opção pela contratação integrada
De fato, é verdadeira a alegação de que a elaboração dos projetos de dragagem e a execução dos serviços a ela associados por um único responsável diminui a possibilidade de interferências indesejáveis, questionamentos administrativos e judiciais, além de possíveis atrasos no início e conclusão dos serviços.
Tampouco restam dúvidas acerca da necessidade de aprofundamento do canal e adequação de sua geometria para o recebimento de navios maiores e mais modernos, aumentando a competitividade do Porto do Rio de Janeiro.
No entanto, deve-se ter em mente que, de acordo com a matriz de risco, parte integrante do anexo do edital da RCE 2/2023, o aumento de preço de insumos, de prestadores de serviço e de mão de obra serão suportados pela contratante por meio de reajuste anual de preço. Qualquer outra hipótese de aumento de custo, tais como: atraso na execução por culpa do contratado, fatores impeditivos ou retardadores da execução do contrato, alteração do projeto básico, álea ordinária, tais como fatos do príncipe, caso fortuito ou de força maior, elevação dos custos operacionais quando superior ao índice de reajuste previsto na cláusula de reajustamento do contrato e riscos tributários, deverão ser suportados pela contratada.
Nessa mesma esteira, o art. 133 da Lei 14.133/2021 deixa claro que, em regra, é vedade a alteração dos valores contratuais: "art. 133 - nas hipóteses em que for adotada a contratação integrada ou semi-integrada, é vedada a alteração dos valores contratuais, exceto nos seguintes casos [...]" .
Além disso, deve-se ter em mente que, ao contrário daquilo que deixa transparecer o item 5.1.2 do aviso de licitação do RCE 2/2023 (peça 19, p. 40-41), a contratação integrada é incompatível com a empreitada por preço unitário, pois são regimes de contratação distintos.
Vale lembrar que, na contratação integrada regida pela Lei 12.462/2011 (RDC), o risco inerente ao desenvolvimento do projeto básico é inteiramente alocado ao particular, não havendo permissão legal para assinatura de aditivos por conta de eventuais imprecisões ou omissões do anteprojeto ( Acórdão 831/2023-TCU-Plenário , relatoria do Ministro Benjamin Zymler).
Ademais, em contratações formalizadas no âmbito do Regime Diferenciado de Contratações Públicas - Contratação Integrada (RDCi) , os critérios de medição e pagamento devem estar associados à execução de etapas vinculadas ao cumprimento de metas (art. 8º, inciso V, da Lei 12.462/2011 e art. 46, § 9º, da Lei 14.133/2021), definidas no cronograma físico-financeiro, caracterizando os marcos ou pontos de controle, de modo a viabilizar o adequado acompanhamento da execução contratual ( Acórdão 1614/2023-TCU-Plenário , de relatoria do Ministro Antonio Anastasia).
Conforme o art. 43 da Lei 13.303/2016
Art. 43. Os contratos destinados à execução de obras e serviços de engenharia admitirão os seguintes regimes:
I - empreitada por preço unitário, nos casos em que os objetos, por sua natureza, possuam imprecisão inerente de quantitativos em seus itens orçamentários;
[...]
VI - contratação integrada, quando a obra ou o serviço de engenharia for de natureza predominantemente intelectual e de inovação tecnológica do objeto licitado ou puder ser executado com diferentes metodologias ou tecnologias de domínio restrito no mercado.
Já o art. 81 da mesma Lei dispõe que:
Art. 81. Os contratos celebrados nos regimes previstos nos incisos I a V do art. 43 contarão com cláusula que estabeleça a possibilidade de alteração, por acordo entre as partes, nos seguintes casos: [...]
Da leitura do art. 43 c/c o art. 81, ambos da Lei 13.303/2016, resta claro que há contradição no edital da RCE 2/2023 ao mencionar a empreitada por preço unitário e ao mesmo tempo a medição por etapas da obra.
A previsão de acréscimos e supressões de até 25% vai contra o art. 81 da Lei 13.303/2016, o qual não prevê essa possibilidade para contratação integrada (CI), a qual tem por objetivo alocar o risco ao contratado. Tal previsão tampouco encontra amparo na jurisprudência do TCU, que dispõe amplamente que a contratação integrada se baseia no tripé do aumento da eficiência com a desburocratização da gestão contratual; da transferência de riscos para o particular; e da busca da inovação vinda da iniciativa privada, a exemplo do Acórdão 831/2023-TCU-Plenário .
Assim, tendo em vista que não se tem notícia de aditivo contratual e que a ciência é suficiente para evitar a ocorrência futura, será proposto dar ciência à PortosRio de que a medição de serviços por preço unitário e alteração de valores contratuais em decorrência de acréscimos de quantidade por imprecisão do anteprojeto são incompatíveis com o regime de contratação integrada, nos termos do art. 6º, incisos XXVIII e XXXII, e art. 133, todos da Lei 14.133/2021, c/c arts. 43 e 81 da Lei 13.303/2016 e da jurisprudência desta corte.
CONCLUSÃO
Em decorrência da avaliação do edital RCE 2/2023, destinado à contratação das obras e serviços para adequação da geometria do canal de acesso aquaviário ao Porto do Rio de Janeiro, a equipe de auditoria deparou-se com dois achados: a) o primeiro, decorrente da adoção de parâmetros de produtividade inadequados para a draga backhoe ; e b) o segundo, referente à adoção de regime de execução contratual inadequado.
O primeiro achado resulta em um sobrepreço potencial de R$ 61 milhões e decorre do uso de parâmetros que reduzem a produtividade mensal da draga backhoe e adoção de tempo de ciclo de carga maior do que o observado em outros contratos. O segundo achado refere-se à adoção de regime de contratação integrada, prevista na Lei 13.303/2016, mas a modelagem de execução se enquadra no regime de contratação por preços unitários, descaracterizando a ideia geral do regime de contratação integrada.
Após a diligência proposta à peça 35, o órgão apresentou documentação e argumentos capazes de, a princípio, afastar as possíveis irregularidades apontadas.
Vieram aos autos Boletins Diários de Operação de dragagem realizada na região em 2016, e no Porto de Vitória em 2016 e 2017, capazes de demonstrar que o tempo de ciclo de 2 minutos da draga backhoe e a eficiência operacional de 70% constituem parâmetros razoáveis.
Os boletins de sondagem demonstraram que há significativa presença de solo rijo a duro, de modo a justificar a presença da draga backhoe .
No tocante à contratação, é pertinente dar ciência à PortosRio de que a medição de serviços por preço unitário e alteração de valores contratuais em decorrência de acréscimos de quantidade por imprecisão do anteprojeto são incompatíveis com o regime de contratação integrada, nos termos do art. 6º, incisos XXVIII e XXXII, e art. 133, todos da Lei 14.133/2021, c/c arts. 43 e 81 da Lei 13.303/2016 e da jurisprudência desta corte.
Por outro lado, as características da obra, as diversas etapas a serem cumpridas, o número reduzido de empresas capazes de executar seu objeto, as possíveis interferências e dificuldades a serem enfrentadas propiciam adoção da contratação integrada.
Ademais, na reunião de 21/08/2023 (peça 33), a Comissão Permanente de Licitação fixou prazo para que o futuro consórcio JDN-CHECD apresentasse proposta de preços adequada ao lance ofertado, em conjunto com a documentação de habilitação, o que demonstra o avançado estágio de contratação dos trabalhos. Em consulta ao site da PortosRio, em 10/6/2024, verifica-se que, em 11/10/2023, foi assinado o contrato 40/2023, com o Consórcio JDN-CHECD, em decorrência do edital RCE 2/2023.
Portanto, devem ser acolhidas as manifestações apresentadas a fim de que sejam afastados os achados apontados inicialmente na auditoria, sem prejuízo de que futuramente o Tribunal verifique se as obras de dragagem foram, de fato, realizadas em sua integralidade dentro do orçamento e prazos previstos, o que poderá confirmar se a produtividade e o tempo de ciclo da draga backhoe foram corretamente dimensionados, e se a contratação integrada foi a melhor solução para o caso em tela.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Face ao exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
1.1. dar ciência, com fundamento no art. 9º, inc. II, da Resolução-TCU 315/2020, à PortosRio, de que a medição de serviços por preço unitário e alterações de valores contratuais em decorrência de acréscimos de quantidade por imprecisão do anteprojeto são incompatíveis com o regime de contratação integrada, contrariando os arts. 6º, incisos XXVIII e XXXII, e 133, ambos da Lei 14.133/2021, c/c arts. 43 e 81, ambos da Lei 13.303/2016, e a jurisprudência desta corte, a exemplo do Acórdão 831/2023-TCU-Plenário ; e
1.2. arquivá-los, com base no art. 169, inciso V, do RI-TCU, informando a PortosRio do acórdão que vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.
É o relatório.