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TCU - ADMINISTRATIVO | ADM 1849/2023
Publicado pelo
Tribunal de Contas da União
Extraído do site escavador.com em 22/05/2026
Acórdão
Acórdão
Ementa
Trata-se de recurso interposto por Maria das Graças da Silva, contra decisão do Presidente do TCU, Ministro Bruno Dantas, que manteve o indeferimento administrativo do seu pedido de pensão, por ausência dos pressupostos legais para sua concessão.
2. Transcrevo, a seguir, trecho da instrução elaborada pela Consultoria Jurídica deste Tribunal (Conjur), unidade que analisou os argumentos apresentados pela recorrente:
" (...)
Histórico
3. Em breve síntese, os presentes autos foram instaurados em razão de solicitação de pensão, apresentada por Maria das Graças da Silva, em razão do falecimento de seu ex-companheiro Jorge Luiz Carvalho Lugão, ex-servidor deste Tribunal, ocorrido em 13/09/2021.
4. Conforme alegado pela requerente, ela 'manteve com o servidor aposentado união estável entre 1985 e 1997, estando separada desde então, mas dependendo economicamente dele até a data de sua morte' (cf. doc. 15).
5. Foram juntados aos autos, pela interessada, diversos documentos objetivando a comprovação de sua dependência econômica em relação ao ex-servidor como fotos de refeições em família, compras de passagens aéreas, declaração de imposto de renda onde a interessada consta como dependente do falecido, apólice de seguro de vida firmada no ano de 2012, diversas mensagens de texto (aplicativo whatsapp) e comprovantes de transferências bancárias do ex-servidor para a requerente.
6. Em sua manifestação inicial, de peça 11, o Serviço de Concessão de Aposentadorias e Pensões (SAP/Dilpe/Segep/Segedam), por considerar que à Administração, mesmo com os elementos posteriormente juntados pela interessada, não restou evidenciada a alegada dependência econômica, apresentou posição contrária ao deferimento do pedido, posicionamento este que se manteve em manifestação posterior de peça 19 e foi corroborado pelo despacho Secretário-Geral de Administração (peça 26).
7. Neste sentido, a manifestação de peça 19 indica que:
'O entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e da Turma Nacional de Uniformização (TNU), no entanto, tem sido no sentido de que a pensão por morte pode ser concedida, se comprovada a dependência econômica, conforme transcrições a seguir.
'A mulher que renunciou aos alimentos na separação judicial tem direito à pensão previdenciária por morte do ex-marido, comprovada a necessidade econômica superveniente.' (STJ, Súmula 336).
'É devida pensão por morte ao ex-cônjuge que não percebe alimentos, desde que comprovada dependência econômica superveniente à separação, demonstrada em momento anterior ao óbito.' (TNU, Tema 45)
Não obstante os entendimentos se refiram a ex-marido e ex-cônjuge, podem ser aplicados a ex-companheiro, ante o reconhecimento da união estável como entidade familiar, conforme art. 226 da Constituição Federal.
'Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.
(...)
§ 3º Para efeito da proteção do Estado, é reconhecida a união estável entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua conversão em casamento.'
Vale registrar o advento da Portaria Dirben/INSS 991/2022, que disciplina procedimentos e rotinas de reconhecimento de benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) no âmbito do INSS. Embora não possa ser aplicada ao presente caso por ser posterior ao óbito do servidor, a portaria traz explicitamente em seu texto que a ex-companheira permanece dependente, na hipótese de recebimento de ajuda financeira.
'Art. 25. A perda da qualidade de dependente ocorrerá:
(...)
III - para a companheira ou o companheiro, pela cessação da união estável com o segurado ou segurada;
§ 1º O disposto nos incisos II e III não se aplica ao cônjuge ou companheiro (a) que esteja recebendo pensão alimentícia ou que comprove o recebimento de ajuda financeira, sob qualquer forma, após a separação ou divórcio.'
Também pode ser mencionado o Acórdão 2.064/2022 - Plenário, proferido no âmbito do TC Processo 018.778/2021-6 , no qual o Tribunal de Contas da União concedeu pensão por morte a ex-cônjuge, após reconhecer sua separação de fato e dependência econômica em relação ao instituidor.
Para habilitação à pensão por morte, as provas de dependência econômica exigem início de prova material contemporânea dos fatos, produzido em período não superior a 24 (vinte e quatro) meses anterior à data do óbito, conforme art. 16, § 5º, da Lei 8.213/1991. Ainda, para sua comprovação, devem ser apresentados, no mínimo, dois documentos, consoante o art. 22, § 3º, do Decreto 3.048/1999.'
8. Em recurso hierárquico de peça 24, a requerente reafirma seu direito, alegando que:
'Ao contrário do alegado na decisão que indeferiu o pedido de reconsideração, a requerente juntou aos autos elementos suficientes, que demonstram que a ajuda não era esporádica (vide extratos bancários anexados aos autos e conversas via Whatsapp).
A cópia do imposto de renda juntada aos autos demonstra que a requerente é dependente econômica do servidor falecido desde 2009. Para corroborar tal afirmação os extratos bancários fornecidos pela Caixa Econômica Federal, anexados, também comprovam que os repasses eram feitos de forma regular por ele à requerente desde 19/01/2018 até o ano de seu falecimento.
Além disso, nas mensagens trocadas entre requerente e o instituidor, ela cobra que o 'seu dinheiro' seja depositado, pois precisa comprar os remédios de que necessita.
[...]
O conceito de dependência econômica é, essencialmente, fatual e não se define por meio de abstrações contábeis ou jurídicas. É a situação em que certa pessoa vive, relativamente a um segurado, por ele sendo, no todo ou em parte, efetiva ou presumidamente, mantida ou sustentada.
Como se denota dos elementos de provas juntados, o servidor falecido, enquanto em vida, mantinha o depósito na conta bancária da requerente do valor correspondente à prestação dos alimentos. A regularidade dos depósitos mensais efetuada pelo ex-companheiro configura a dependência econômica, a despeito da informalidade da prestação.
Não se pode afirmar que, nessas circunstâncias, a autora não dependia dos valores pagos a título de repasses para o seu sustento. Certamente o valor mensal recebido compunha a sua renda e caracteriza a dependência econômica necessária para que seja instituída a pensão por morte na forma da lei e da jurisprudência.
A compra de remédios utilizados diariamente pela requerente com os recursos repassado pelo instituidor também comprovam a sua situação de dependência, haja vista que, para idosos, esse é um dos itens que mais comprometem a sua subsistência, sendo, muitas vezes, mais caro que alimentação, água, luz e tantos outros citados na decisão que indeferiu o pedido de reconsideração.'
9. O recurso foi então analisado pelo Secretário-Geral de Administração em despacho de peça 26, que, embora reconhecendo a possibilidade em tese de que ex-companheira não pensionista venha a ser reconhecida como dependente, manteve o indeferimento do pleito, apontando que:
'8. Por outro lado, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) firmou entendimento na Súmula 336 de que a mulher que renunciou aos alimentos na separação judicial tem direito à pensão previdenciária por morte do ex-marido, comprovada a necessidade econômica superveniente, tese consolidada pela Turma Nacional de Uniformização do STJ como:
'É devida pensão por morte ao ex-cônjuge que não percebe alimentos, desde que comprovada dependência econômica superveniente à separação, demonstrada em momento anterior ao óbito.'
9. Assim, restaria necessário comprovar a dependência econômica de Maria das Graças da Silva em relação ao ex-servidor Jorge Luiz de Carvalho Lugão. Para isso, foram juntados aos autos pela interessada: declaração de imposto de renda de 2010 e 2011, em que ela configurava como dependente do servidor à época; e apólice de seguro de 2014, em favor de Maria das Graças, cancelado a pedido da seguradora (peça 15, pp. 11-12 e 17).
(...)
11. Ao presente recurso, a recorrente juntou extratos bancários a fim de comprovar a dependência econômica (peça 24, pp. 10-34). São remessas recorrentes, em valores diversos, em que não constam o nome ou o CPF do remetente, mas que, aparentemente, se originaram de conta do ex-servidor. Os valores transferidos, contudo, eram baixos, cessaram meses antes do falecimento do servidor, e entendo não possuírem o condão de configurar dependência econômica ao ex-companheiro. Esses extratos não atestam a essencialidade desses valores para a manutenção e o sustento da interessada, a exemplo de comprovantes de pagamento de despesas médicas, como plano de saúde; comprovantes de pagamento de despesas mensais, como água, luz, internet; recibos de pagamento de aluguel; pagamento de despesas básicas, como compras de supermercado, farmácia; entre outros.
12. A jurisprudência é farta no sentido de necessidade de que a dependência econômica da ex-companheira que não percebe pensão alimentícia judicial seja comprovada:
'TRF-3 Apelação Cível AC XXXXX20104036104 SP
PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. EX-COMPANHEIRA. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA NÃO COMPROVADA. 1. Para a concessão do benefício de pensão por morte devem ser comprovadas a qualidade de dependente, nos termos da legislação vigente à época do óbito, e a qualidade de segurado, o preenchimento dos requisitos para concessão de qualquer aposentadoria. 2. A separação e a renúncia a pensão alimentícia, por si só não impedem a concessão do benefício de pensão por morte. No entanto, a dependência econômica da ex-companheira por não ser mais presumida, nos termos do art. 16, inciso I, § 4º, da Lei 8.213/1991, deve ser comprovada. 3. Não comprovada a dependência econômica em relação ao segurado, a ex-companheira não faz jus ao benefício de pensão por morte. 4. Apelação desprovida.'
'TRF-4 Apelação Cível AC XXXXX20134047200 SC
PREVIDENCIÁRIO. CONCESSÃO DE PENSÃO POR MORTE DE EX-COMPANHEIRO. COMPROVAÇÃO DA UNIÃO ESTÁVEL. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA COMPROVADA. RATEIO ENTRE AUTORA (EX-COMPANHEIRA) E CORRÉ (COMPANHEIRA À ÉPOCA DO ÓBITO. 1. Para a obtenção do benefício de pensão por morte deve a parte interessada preencher os requisitos estabelecidos na legislação previdenciária vigente à data do óbito, consoante iterativa jurisprudência dos Tribunais Superiores e desta Corte. 2. A dependência econômica do cônjuge separado que recebia pensão de alimentos é presumida (art. 76, § 2º c/c o art. 16, § 4º, da Lei 8.213/1991). Já a dependência econômica do cônjuge separado que não recebia pensão de alimentos deve ser comprovada. 3. Comprovada a união estável, ainda que finda, bem como a dependência econômica da ex-companheira é devido o rateio do benefício entre a autora e a corré desde a data do requerimento administrativo.'
'TRF-2 XXXXX20134029999 RJ
APELAÇÃO CÍVEL. PREVIDENCÁRIO. PENSÃO POR MORTE. EX-COMPANHEIRA. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA NÃO COMPROVADA. DESCABIMENTO.1. A não comprovação de dependência econômica da ex-companheira a afasta do rol de dependentes elencados no art. 16 da Lei 8.213/1991. 2. Apelação desprovida.'
13. Vale ressaltar por fim que a atuação desta Segedam está limitada ao princípio da legalidade administrativa e a ausência de previsão normativa que enquadre a requerente como pensionista do ex-servidor inviabiliza uma tomada de decisão que poderia extrapolar as regras estabelecidas nos normativos vigentes.
14. Sendo assim, ante os elementos analisados, conheço do recurso apresentado por Maria das Graças da Silva, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo nos seus exatos termos a decisão que negou o pedido de concessão de benefício de pensão por morte formulado pela interessada, na condição de ex-companheira do servidor aposentado Jorge Luiz de Carvalho Lugão, falecido em 13/9/2021, por ausência de previsão legal, com fundamento no art. 107, § 1º, da Lei 8.112/1990 c/c o art. 56 da Lei 9.784/1999.'
10. Em que pese a clareza das manifestações da Administração no sentido de reconhecer a possibilidade do pagamento de pensão para ex-companheira, ainda que não pensionada, desde que evidenciada sua dependência econômica em relação ao instituidor na ocasião do passamento, em recurso hierárquico da decisão de peça 26 dirigido ao Presidente do TCU (doc. 30) a requerente afirma que:
'No entanto, a decisão, ora recorrida, foi no sentido de indeferimento do benefício, sob a suposta alegação de que a dependência econômica não teria ficado comprovada de forma robusta e de que a legislação só resguarda o direito à pensão por morte à ex-companheira quando o segurado falecido, na data de seu falecimento, estiver obrigado por determinação judicial a pagar-lhe alimentos temporários, sendo que, nesse caso, a pensão será devida pelo prazo remanescente na data do óbito, caso não incida outra hipótese de cancelamento anterior do benefício.'
11. Alega ainda, a requerente, no referido recurso, que os elementos por ela acostados aos autos seriam suficientes para comprovar a posição de ex-companheira e demonstrar sua dependência econômica do ex-servidor, alegando que:
'A cópia do imposto de renda juntada aos autos demonstra que a requerente é dependente econômica do servidor falecido desde 2009. Para corroborar tal afirmação os extratos bancários fornecidos pela Caixa Econômica Federal, anexados, também comprovam que os repasses eram feitos de forma regular por ele à requerente desde 19/01/2018 até o ano de seu falecimento.
Além disso, o servidor falecido sempre forneceu passagens aéreas e hospedou a requerente em sua casa, para que esta mantivesse contato com os filhos que tiveram em comum.
Quando estava em Brasília, como ocorreu na data do óbito, o servidor, além da ajuda financeira que fazia mensalmente, comprava remédios, proporcionava tratamento de saúde e dava todo o suporte que a requerente necessitasse.
Para consubstanciar o pedido, fica claro nas mensagens trocadas entre requerente e o instituidor, que ela cobra que o 'seu dinheiro' seja depositado. Conforme se depreende, não se pode considerar algo como 'seu', quando se trata de ajuda temporária e esporádica.
[...]
O conceito de dependência econômica é, essencialmente, fatual e não se define por meio de abstrações contábeis ou jurídicas. É a situação em que certa pessoa vive, relativamente a um segurado, por ele sendo, no todo ou em parte, efetiva ou presumidamente, mantida ou sustentada.
Como se denota dos elementos de provas juntados, o servidor falecido, enquanto em vida, mantinha o depósito na conta bancária da requerente do valor correspondente à prestação dos alimentos. A regularidade dos depósitos mensais efetuada pelo ex-companheiro configura a dependência econômica, a despeito da informalidade da prestação.
Não se pode afirmar que, nessas circunstâncias, a autora não dependia dos valores pagos a título de repasses para o seu sustento. Certamente o valor mensal recebido compunha a sua renda e caracteriza a dependência econômica necessária para que seja instituída a pensão por morte na forma da lei e da jurisprudência.
A compra de remédios utilizados diariamente pela requerente com os recursos repassado pelo instituidor também comprovam a sua situação de dependência, haja vista que, para idosos, esse é um dos itens que mais comprometem a sua subsistência, sendo, muitas vezes, mais caro que alimentação, água, luz e tantos outros citados na decisão que indeferiu o pedido de reconsideração. Além disso, custeava uma série de outros auxílios como vestuário, medicamentos, viagens. Restando caracterizada a dependência econômica da ex-companheira exigida por lei, para a concessão do benefício.'
12. Em despacho de peça 34 o Presidente do TCU analisou o recurso hierárquico (peça 30) apresentado contra a decisão do Secretário-Geral de Administração de peça 26 e, seguindo a mesma linha de intelecção apresentada nas análises anteriores ponderou:
'7. Nessas circunstâncias, buscou-se verificar nestes autos se os elementos produzidos seriam suficientes para configurar a relação de dependência econômica entre a interessada e o servidor falecido, de modo a enquadrá-la na hipótese do sobredito entendimento.
8. Compreendo, em consonância com as análises já efetuadas, que as provas encaminhadas não são suficientes para caracterizar a relação de dependência econômica defendida pela recorrente. A meu ver, em se tratando de hipótese de pensão não prevista originalmente na norma e que exige comprovação de dependência econômica, tal comprovação deve ser feita de maneira inequívoca, de forma a impedir o desvirtuamento do instituto.
9. Com efeito, os extratos bancários que dão conta do repasse de valores pelo servidor à recorrente são o principal subsídio a embasar o pleito. Em relação a isso, muito embora verifique que houve certa regularidade no envio dos valores entre janeiro de 2018 e fevereiro de 2021, considero que o montante não pode ser compreendido como essencial à subsistência da interessada.
10. Ainda que as conversas particulares entre a interessada e o servidor sugiram que os valores seriam empregados para a compra de alguns medicamentos e pagamento de algumas demandas domésticas, não houve demonstração robusta e consistente de que a interessada dependia do servidor para sustento de despesas básicas com moradia, energia, água, alimentos ou outras essencialidades.
11. Além disso, ainda que, por hipótese, admitíssemos que os valores teriam o condão de configurar a dependência econômica, é importante destacar que o último repasse registrado nos extratos enviados pela interessada ocorreu em fevereiro de 2021, sendo possível identificar, nas cópias das conversas particulares, um possível comprovante de transferência realizada em abril de 2021.
12. Ocorre que o servidor veio a óbito em setembro de 2021, não havendo informação de qualquer ajuda financeira durante pelo menos os 5 meses anteriores a seu óbito. Significa que não há qualquer elemento de prova que indique a existência de dependência econômica no momento do óbito, requisito absolutamente elementar na sólida jurisprudência do TCU para fins de habilitação como beneficiário de pensão, consubstanciada no seguinte enunciado:
'A concessão de pensão deve observar a legislação em vigor à data do óbito do instituidor, ocasião em que os requisitos legais nela previstos deverão estar preenchidos pelos beneficiários.'
13. Em síntese, não havendo comprovação de preenchimento dos requisitos legais no momento do óbito do instituidor, não há como se admitir a habilitação da interessada como pensionista, o que conduz ao indeferimento do pleito.
14. Diante do apurado, decido conhecer e negar provimento ao recurso, de modo a manter o indeferimento do pedido de concessão de benefício de pensão por morte formulado pela interessada, na condição de ex-companheira do servidor aposentado Jorge Luiz de Carvalho Lugão.'
13. Irresignada com o posicionamento do Presidente do TCU, a interessada apresentou recurso hierárquico ao Plenário, tendo sido sorteado como relator o Ministro Jorge Oliveira, que solicitou, então, manifestação desta Consultoria 'quanto ao recurso interposto pela interessada (peça 39) contra decisão da Presidência do TCU que manteve o indeferimento do pedido de concessão de benefício de pensão por morte por ela formulado'.
14. É a síntese do necessário.
II - DO DIREITO APLICÁVEL E DO CASO CONCRETO
15. Considerando a data do óbito do ex-servidor em 13/09/2021, as normas aplicáveis ao caso devem ser interpretadas com base nas premissas estabelecidas pela Emenda Constitucional 103/2019. A legislação específica ao estudo do caso inclui as Leis 8.112/1990 e 8.213/1991, podendo-se indicar, ainda, a Portaria-SGP 4.645 de 24/05/2022 como norma de referência. Neste sentido, oportuno indicar aqui as normas mais relevantes para a análise a ser empreendida:
EC 103/2019:
'Art. 23. A pensão por morte concedida a dependente de segurado do Regime Geral de Previdência Social ou de servidor público federal será equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento) do valor da aposentadoria recebida pelo segurado ou servidor ou daquela a que teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, acrescida de cotas de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o máximo de 100% (cem por cento).
[...]
§ 4º O tempo de duração da pensão por morte e das cotas individuais por dependente até a perda dessa qualidade, o rol de dependentes e sua qualificação e as condições necessárias para enquadramento serão aqueles estabelecidos na Lei 8.213, de 24 de julho de 1991.'
Lei 8.112/1990:
'Art. 217. São beneficiários das pensões:
I - o cônjuge; (Redação dada pela Lei13.135, de 2015)
II - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, com percepção de pensão alimentícia estabelecida judicialmente; (Redação dada pela Lei 13.135, de 2015)
III - o companheiro ou companheira que comprove união estável como entidade familiar; (Incluído pela Lei 13.135, de 2015)
[...]'
Lei 8.213/1991:
'Art. 16. São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado:
I - o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental ou deficiência grave; (Redação dada pela Lei 13.146, de 2015) (Vigência)
[...]
Art. 76. A concessão da pensão por morte não será protelada pela falta de habilitação de outro possível dependente, e qualquer inscrição ou habilitação posterior que importe em exclusão ou inclusão de dependente só produzirá efeito a contar da data da inscrição ou habilitação.
§ 1º O cônjuge ausente não exclui do direito à pensão por morte o companheiro ou a companheira, que somente fará jus ao benefício a partir da data de sua habilitação e mediante prova de dependência econômica.
§ 2º O cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato que recebia pensão de alimentos concorrerá em igualdade de condições com os dependentes referidos no inciso I do art. 16 desta Lei.
§ 3º Na hipótese de o segurado falecido estar, na data de seu falecimento, obrigado por determinação judicial a pagar alimentos temporários a ex-cônjuge, ex-companheiro ou ex-companheira, a pensão por morte será devida pelo prazo remanescente na data do óbito, caso não incida outra hipótese de cancelamento anterior do benefício. (Incluído pela Lei 13.846, de 2019)
[...]
Art. 222 (...)
§ 5.º Na hipótese de o servidor falecido estar, na data de seu falecimento, obrigado por determinação judicial a pagar alimentos temporários a ex-cônjuge, ex-companheiro ou ex-companheira, a pensão por morte será devida pelo prazo remanescente na data do óbito, caso não incida outra hipótese de cancelamento anterior do benefício. (Redação dada pela Lei 13.846, de 2019) '
16. Por sua vez a Portaria SGP 4.645, de 24/05/2022, ainda que editada em data posterior ao falecimento do ex-servidor (o que afasta sua aplicação ao caso, em razão do princípio tempus regit actum ) merece ser aqui lembrada pois incorpora em seu texto norma imposta pela jurisprudência consolidada acerca da matéria e reivindicada pela requerente, litteris :
'Art. 3º São beneficiários de pensão:
I - o cônjuge;
II - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, com percepção de pensão alimentícia estabelecida por decisão judicial ou por escritura pública;
III - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, que tenha renunciado aos alimentos no momento do divórcio ou separação, que comprove superveniente dependência econômica do servidor ou aposentado;
IV - o companheiro ou a companheira que comprove união estável como entidade familiar;
V - o ex-companheiro ou a ex-companheira com percepção de pensão alimentícia estabelecida judicialmente ou por escritura pública, e aquele que renunciou aos alimentos na dissolução judicial ou extrajudicial da união estável, que comprove superveniente dependência econômica do servidor ou aposentado;
[...]
Art. 8º Nas hipóteses em que houver a necessidade de comprovação da união estável e da dependência econômica para fins de concessão de pensão, a Unidade de Gestão de Pessoas competente para a prática do ato promoverá a análise do caso concreto, por meio probatório idôneo e capaz de atestar a veracidade da situação familiar e econômica do eventual beneficiário de pensão em relação ao servidor ou aposentado.
§ 1º A dependência econômica tem por objetivo assegurar ao beneficiário a percepção do montante mínimo necessário para proporcionar uma sobrevivência condigna, não lhe sendo garantida a manutenção do padrão de vida existente antes da instituição da pensão.
§ 2º A percepção de renda ou de benefício previdenciário por parte do dependente, por si só, não é suficiente para descaracterizar a dependência econômica, devendo ser consideradas as peculiaridades do caso concreto.
Art. 9º Para fins das comprovações de que trata o caput do art. 8º deverão ser apresentados no mínimo dois dos seguintes documentos:
[...]
§ 1º O auxílio financeiro ou quaisquer outros meios de subsistência material custeada pelo instituidor não constitui meio de comprovação de dependência econômica.
[...]
Art. 11. Possuem presunção relativa de dependência econômica:
I - o ex-cônjuge e o ex-companheiro ou ex-companheira:
a) que renunciou a alimentos no divórcio, na separação judicial, ou na dissolução da união estável; ou
b) separado de fato;
II - o separado, o divorciado, o ex-companheiro ou ex-companheira que perceba pensão alimentícia extrajudicialmente, mediante escritura pública;
[...]
§ 1º Os dependentes que possuem presunção relativa de dependência econômica deverão comprová-la quando do requerimento do benefício de pensão, à exceção do filho com até vinte e um anos de idade ou inválido, deficiente grave, intelectual ou mental, enquanto durar a invalidez ou a deficiência, cujo ônus de descaracterizar a dependência econômica em relação ao servidor ou aposentado, caso este perceba qualquer tipo de renda, é da própria Administração.
§ 2º O exercício de atividade remunerada, inclusive na condição de microempreendedor individual, não impede a concessão ou manutenção da cota da pensão de dependente com deficiência intelectual ou mental ou com deficiência grave.'
17. Como se observa, a norma acima referida, ainda que inaplicável ao caso concreto, indica procedimentos a serem adotados na concessão de pensão a ex-companheiras (os) e consubstancia em seu texto preceitos jurisprudenciais consolidados, alguns já apresentados no resumo dos fatos empreendido acima neste parecer, podendo-se indicar aqui, por relevante, os seguintes:
'A mulher que renunciou aos alimentos na separação judicial tem direito à pensão previdenciária por morte do ex-marido, comprovada a necessidade econômica superveniente.' (STJ, Súmula 336).
'É devida pensão por morte ao ex-cônjuge que não percebe alimentos, desde que comprovada dependência econômica superveniente à separação, demonstrada em momento anterior ao óbito.' (TNU, Tema 45)
18. De toda forma, necessário reconhecer que a referida Portaria SGP 4.645/2022 incorpora em seu texto orientações jurisprudenciais que são anteriores à data do falecimento do ex-servidor Jorge Luiz Carvalho Lugão, essas sim pertinentes à matéria, em especial no que diz respeito à possibilidade de que ex-cônjuge ou ex-companheiro ainda que não pensionado possa pleitear o recebimento de pensão previdenciária, desde que comprovada a dependência econômica no momento do passamento.
19. E essa possibilidade de concessão iuris tantum não foi negligenciada nas análises do caso empreendidas pela Administração, ao contrário do que alegado nos recursos apresentados pela requerente, havendo em todas elas o reconhecimento da possibilidade de concessão de pensão a ex-companheira (o), desde que comprovada a dependência econômica.
20. Na verdade, o posicionamento da Administração, também presente no despacho do Exmo. Presidente de peça 34, reconhece sempre essa possibilidade, afastando, contudo, sua aplicabilidade ao caso em tela em razão da não comprovação da dependência econômica da requerente em relação ao ex-servidor, sendo este, então, o ponto fulcral a ser abordado.
21. Oportuno, para tanto, reproduzir o seguinte julgado: [grifamos]
'PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. EX-ESPOSA. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA NÃO COMPROVADA. REQUISITO DA QUALIDADE DE DEPENDENTE NÃO PREENCHIDO. BENEFÍCIO INDEVIDO.
1. Nos termos dos arts. 74 e 26 da Lei 8.213/1991, a pensão por morte é devida ao conjunto dos dependentes do segurado que falecer, aposentado ou não, independentemente de carência.
2. A separação ou a renúncia à pensão alimentícia, apesar de afastarem a presunção de dependência econômica estabelecida pelo art. 76, § 2º, da Lei 8.213/1991, não impedem a concessão do benefício de pensão por morte ao ex-cônjuge, devendo este, para tanto, comprovar a dependência em relação ao falecido. (g. m.)
3. Não demonstrada a dependência econômica, não restou preenchido o requisito da qualidade de dependente, de modo que a parte autora não faz jus ao recebimento da pensão por morte. (g. m.)
4. Apelação da parte autora desprovida.
(TRF 3ª Região, 10ª Turma, ApCiv - Apelação Cível - 5152541-83.2020.4.03.9999, Rel. Desembargador Federal Nelson de Freitas Porfírio Júnior, julgado em 13/05/2020, Intimação via sistema Data: 15/05/2020) '
22. A definição conceitual e a identificação objetiva da dependência econômica materializam um dos temas complexos do Direito Previdenciário. No intento de elucidar a questão oportuno destacar as palavras de Valmar Gama de Amorim:
'Assim, do ponto de vista previdenciário, dependente é a pessoa que está ligada ao segurado por uma sujeição econômica, vínculo mais abrangente que aquele resultante dos laços de família civil, critério esse adotado em razão das finalidades da proteção social.
Muitas vezes as relações decorrentes do direito civil são insuficientes para explicar todas as situações de dependência que a vida pode apresentar, surgindo, assim, muitas vezes, pessoas não ligadas ao segurado por relações civis de parentesco, mas titulares de todos os direitos decorrentes da dependência econômica.
Algumas vezes os dependentes mencionados na Lei Previdenciária coincidem com aqueles que a Lei Civil reconhece credores de alimentos a serem prestados pelo segurado, critério esse muito lógico, uma vez que a prestação previdenciária é, acima de tudo, uma reposição de renda perdida - aquela que o segurado proporcionaria se estivesse vivo.
Dependência econômica, para a Lei Previdenciária, é a situação em que certa pessoa vive, relativamente a um segurado, por ele sendo, no todo ou em parte, efetiva ou presumidamente, mantida ou sustentada.
[...]
Para que surja o direito dos dependentes, é necessário que ocorram duas situações que devem coexistir: a existência de relação jurídica de vinculação entre o segurado e a instituição previdenciária e a de dependência econômica entre o segurado e o pretendente da prestação.'
23. Compulsando a jurisprudência acerca da matéria, observa-se, ainda, que o conceito de dependência econômica tem relevância tão acentuada que, em diversos casos, pessoas cujo grau de parentesco ou de relacionamento não está incluído naqueles previstos na norma previdenciária conseguem judicialmente a concessão de pensão por morte em razão da evidente dependência econômica que possuíam em relação ao falecido. Neste sentido, a título de exemplificação, citamos os seguintes julgados:
'RECURSO ESPECIAL 464.760 - SC (2002/0117832-4)
RECURSO ESPECIAL. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. NETO. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO.
1. A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça é firme em declarar desnecessário o prequestionamento explícito de dispositivo legal, por só bastar que a matéria haja sido tratada no decisum .
2. A condição de neto de segurado falecido, sem comprovação de dependência econômica, não assegura o direito à concessão do benefício previdenciário de pensão por morte (art. 16 da Lei 8.213/1991, com redação dada pela Lei 9.032/1995).
3. Recurso provido.'
24. Por sua clareza, vale reproduzir aqui também, notícia publicada em informativo do Superior Tribunal de Justiça (STJ) na data de 17/02/2021 sobre o tema, o qual demonstra que, de forma excepcional, a previsão legal pode se curvar à necessidade fática cabalmente demonstrada:
'Neto absolutamente incapaz que esteve sob guarda do avô tem direito à pensão por morte do tipo vitalícia
Em julgamento de embargos de divergência, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça (STJ) garantiu o direito à pensão por morte do tipo vitalícia a um homem com grave deficiência física e psíquica que era menor de idade e estava sob a guarda de fato do avô materno quando este morreu.
Com a decisão, o colegiado reafirmou entendimentos recentes da Primeira Seção no sentido de que a legislação previdenciária deve ser interpretada em conformidade com o art. 33, § 3º, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), que confere ao menor sob guarda a condição de dependente para fins previdenciários.
Além disso, a Corte apontou que o entendimento é o mais condizente com os direitos fundamentais reconhecidos pelo Brasil em favor das crianças e adolescentes com deficiência.
Os embargos foram interpostos pelo autor, representado por sua mãe, contra o acórdão da Sexta Turma que deu provimento a recurso do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). A Sexta Turma rejeitou o pedido de pensão por morte do segurado por concluir que o menor sob guarda deixou de ter direito ao benefício com a edição da Lei 9.528/1997, que alterou a redação do § 2º do art. 16 da Lei da Previdência Social (Lei 8213/1991). À época do julgamento, a Sexta Turma ainda era competente para julgar matéria previdenciária.
Nos embargos, a defesa alegou que os direitos fundamentais da criança e do adolescente são elencados na Constituição Federal com status de prioridade absoluta. Nesse sentido, argumentou que a regra previdenciária do ECA tem primazia sobre a previsão normativa em matéria de pensão por morte contida na Lei da Previdência Social.
Reorientação jurisprudencial
Em seu voto, o Ministro Raul Araújo explicou que a Terceira Seção havia fixado entendimento contrário à concessão de pensão por morte em caso de menor sob guarda quando o óbito do segurado ocorresse a partir da vigência da MP 1.523/1996 (convertida na Lei 9.528/1997). Isso porque o colegiado compreendia que a norma previdenciária possuía preponderância em relação ao ECA, em razão de sua natureza específica na comparação com o caráter geral do estatuto.
De acordo com o relator, a mudança de posicionamento do STJ na matéria ocorreu após a competência para o julgamento de processos de direito previdenciário ser deslocada da Terceira para a Primeira Seção. Ele lembrou que a seção de direito público fixou tese reconhecendo o direito à pensão por morte para menor sob guarda, desde que comprovada a dependência econômica, mesmo que o falecimento do segurado tenha ocorrido depois das mudanças na Lei da Previdência Social.
Segundo a seção de direito público, a orientação se baseava na qualidade de lei especial do ECA em relação à legislação previdenciária.
Situação excepcional
Raul Araújo ressaltou que as normas protetivas da criança e do adolescente previstas na Constituição e no ECA decorrem do princípio fundamental da dignidade humana. 'Tais postulados são bases do Estado Democrático de Direito e, por isso, devem orientar a interpretação e aplicação das normas jurídicas', afirmou.
Ainda de acordo com o ministro, o caso analisado é excepcional, sendo aplicável ao autor dos embargos de divergência não só o ECA, mas também o Estatuto da Pessoa com Deficiência.
'Embora tenha alcançado a maioridade meses após a data do óbito de seu avô materno, em razão de sua deficiência de longo prazo, não há como se deixar de reconhecer ainda presente a já comprovada dependência econômica de seu avô materno', enfatizou o ministro.
Com o provimento dos embargos pela Corte Especial, foi reformado o acórdão da Sexta Turma para negar o recurso especial do INSS. Assim, determinou-se o restabelecimento da decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que manteve parcialmente a sentença de pagamento da pensão por morte ao neto do falecido empregado aposentado da extinta Rede Ferroviária Federal.'
25. Como se observa a caracterização da dependência econômica, por sua relevância, e com base em princípios constitucionais basilares do estado democrático de direito, como o da garantia da dignidade humana, pode, uma vez evidenciada e em determinadas circunstâncias, se sobrepor à letra da norma previdenciária.
26. Uma vez reconhecido o papel de destaque que a comprovação da dependência econômica desempenha na definição daqueles que possam vir a ter reconhecido o direito à pensão por morte, a aplicação de tal instituto não pode ser banalizada e confundida com a prestação de auxílio ou ajuda por parte do segurado.
27. Esta conclusão pode ser claramente ilustrada nos termos da seguinte decisão exarada pelo Tribunal Regional federal da 1ª Região (TRF1):
'PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA DOS PAIS EM RELAÇÃO AOS FILHOS. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO. NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. PROVIMENTO.
1. A pensão por morte é devida ao conjunto dos dependentes do segurado que falecer aposentado ou não (Lei 8.213/1991, arts. 18, inciso II, e 74, com redação da Lei 9.628/1997), enquanto os pais somente são beneficiários do regime geral de Previdência Social, na condição de dependente, com prova da dependência econômica (Lei 8.213/1991, art. 16, inciso I, com redação da Lei 12.470/2011 e art. 16, § 4º).
2. O óbito é certificado (ocorrido em 25/05/2012 - f. 12). Faleceu solteiro, aos 21 anos, sem deixar bens ou filhos. A autora apresenta notas fiscais de compras que realizou em mercearias e padaria na conta do falecido (f.17/22), declarações particulares de que o falecido morava com ela e a ajudava (f. 14/16) e comprovante de pagamento em nome do falecido da van escolar de seu irmão (f. 24/25).
3. As testemunhas Ana Flávia Cândida Ferreira Santana e Paulo César de Almeida, ouvidas em audiência dia 25/02/2013 (f. 123/124), afirmam que o falecido trabalhava há tempos antes do óbito e a autora trabalhou por muitos anos em uma empresa até o seu fechamento há cerca de 1 ano, sendo que o filho a ajudava nas despesas da casa, tendo ela, inclusive, passado por dificuldades financeiras após o óbito.
4. A ajuda financeira prestada pelo filho não se mostra suficiente para o sustento da autora e a caracterização de sua dependência econômica, tendo em vista que representa em boa parte a compensação pelas despesas que ele próprio tinha por morar no mesmo teto. Soma-se a isso o fato de a autora ter sido telefonista durante 16 anos, auferindo um salário-mínimo, e ter-se desligado do emprego somente após o óbito do filho em 30/11/2012 (conforme afirmado pela autora em seu depoimento pessoal - f.121), o que obsta à dependência econômica em relação ao filho. (AC 0019677-16.2011.4.01.9199 / MG, Rel. Desembargadora Federal Ângela Catão, Primeira Turma, e-DJF1 p.723 de 17/03/2015)
5. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) decide que para 'fins de percepção de pensão por morte, a dependência econômica entre os genitores e o segurado falecido deve ser demonstrada, não podendo ser presumida' (AgRg no REsp 1.360.758/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28/5/2013, DJe 3/6/2013; no mesmo sentido: AgRg no AREsp 586.745/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 06/11/2014, DJe 17/11/2014)
6. O TRF 1ª Região também decide que 'a comprovação da real dependência econômica dos pais em relação aos filhos não se confunde com o esporádico reforço orçamentário e tampouco com a mera ajuda de manutenção familiar, não tendo a autora se desincumbido satisfatoriamente, de forma extreme de dúvidas, de comprovar que era dependente econômica de seu falecido filho' (AC 1998.38.00.029737-8/MG, Rel. Conv. Juiz Federal Iran Velasco Nascimento, 2ª Turma, e-DJF1 p.120 de 07/04/2008; no mesmo sentido, (AMS 0007284-04.2004.4.01.3800 / MG, Rel. Conv. Juiz Federal Cleberson José Rocha, 2ª Turma, e-DJF1 p.8 de 27/02/2015)
7. Provimento da apelação do INSS e da remessa para reformar a sentença, e julgar improcedente a pensão de Eni Nunes Dias pela morte de seu filho João Paulo de Bastos. Invertida a sucumbência, devendo a apelada arcar com custas e honorários de advogado, estes fixados em 10% sobre o valor da causa, com execução suspensa em razão da assistência judiciária (CPC, art. 98, § 3º).' (TRF1 - AC 0055793-50.2013.4.01.9199 / MG, Rel. JUIZ FEDERAL JOSÉ ALEXANDRE FRANCO, 1ª CÂMARA REGIONAL PREVIDENCIÁRIA DE JUIZ DE FORA, e-DJF1 de 30/01/2017)
28. Se, como se observa, na busca pela identificação da existência da dependência econômica, em um caso concreto, este caráter de subsistência, de essencialidade, não pode ser olvidado, outro aspecto relevante a ser aqui considerado é que o gestor público, no exercício necessário dessa avaliação, está sujeito ao princípio da legalidade estrita, devendo ater-se, o mais possível, ao texto legal, evitando assim interpretações distendidas que poderiam, a depender do caso, se confundir inclusive com a concessão de benesses ou privilégios desarrazoados ou indevidos.
29. Neste sentido foi que bem lembrou o Secretário-Geral de Administração quando, no item 13 de sua manifestação de peça 26, destacou
' (...) que a atuação desta Segedam está limitada ao princípio da legalidade administrativa e a ausência de previsão normativa que enquadre a requerente como pensionista do ex-servidor inviabiliza uma tomada de decisão que poderia extrapolar as regras estabelecidas nos normativos vigentes.'
30. Estes limites são reforçados ainda na decisão do e. Presidente do TCU, exarada em despacho de peça 34, fundamentada nos seguintes termos:
'5. A interessada é ex-companheira do servidor falecido, o que já foi devidamente demonstrado. No entanto, não percebia pensão alimentícia judicialmente, de forma que não houve enquadramento imediato nas hipóteses de pensão por morte previstas na legislação de regência.
6. Por outro lado, não se desconhece o entendimento jurisprudencial consolidado no seguinte tema apreciado pela Turma Nacional de Uniformização: 'É devida pensão por morte ao ex-cônjuge que não percebe alimentos, desde que comprovada dependência econômica superveniente à separação, demonstrada em momento anterior ao óbito.'
7. Nessas circunstâncias, buscou-se verificar nestes autos se os elementos produzidos seriam suficientes para configurar a relação de dependência econômica entre a interessada e o servidor falecido, de modo a enquadrá-la na hipótese do sobredito entendimento.
8. Compreendo, em consonância com as análises já efetuadas, que as provas encaminhadas não são suficientes para caracterizar a relação de dependência econômica defendida pela recorrente. A meu ver, em se tratando de hipótese de pensão não prevista originalmente na norma e que exige comprovação de dependência econômica, tal comprovação deve ser feita de maneira inequívoca, de forma a impedir o desvirtuamento do instituto.
9. Com efeito, os extratos bancários que dão conta do repasse de valores pelo servidor à recorrente são o principal subsídio a embasar o pleito. Em relação a isso, muito embora verifique que houve certa regularidade no envio dos valores entre janeiro de 2018 e fevereiro de 2021, considero que o montante não pode ser compreendido como essencial à subsistência da interessada.
10. Ainda que as conversas particulares entre a interessada e o servidor sugiram que os valores seriam empregados para a compra de alguns medicamentos e pagamento de algumas demandas domésticas, não houve demonstração robusta e consistente de que a interessada dependia do servidor para sustento de despesas básicas com moradia, energia, água, alimentos ou outras essencialidades.
11. Além disso, ainda que, por hipótese, admitíssemos que os valores teriam o condão de configurar a dependência econômica, é importante destacar que o último repasse registrado nos extratos enviados pela interessada ocorreu em fevereiro de 2021, sendo possível identificar, nas cópias das conversas particulares, um possível comprovante de transferência realizada em abril de 2021.
12. Ocorre que o servidor veio a óbito em setembro de 2021, não havendo informação de qualquer ajuda financeira durante pelo menos os 5 meses anteriores a seu óbito. Significa que não há qualquer elemento de prova que indique a existência de dependência econômica no momento do óbito, requisito absolutamente elementar na sólida jurisprudência do TCU para fins de habilitação como beneficiário de pensão, consubstanciada no seguinte enunciado: 'A concessão de pensão deve observar a legislação em vigor à data do óbito do instituidor, ocasião em que os requisitos legais nela previstos deverão estar preenchidos pelos beneficiários.'
13. Em síntese, não havendo comprovação de preenchimento dos requisitos legais no momento do óbito do instituidor, não há como se admitir a habilitação da interessada como pensionista, o que conduz ao indeferimento do pleito.' [grifei]
31. Isso posto, observa-se que, nas manifestações exaradas nestes autos em razão do requerimento e dos recursos apresentados pela interessada, que a Administração, nas suas diversas instâncias, se debruçou de forma aprofundada na análise do direito e das considerações apresentadas, tendo então, diante dos referidos elementos e nos limites impostos pela Constituição e pela lei ao gestor público, balizas orientadoras da sua conduta, concluído adequadamente pelo indeferimento do pedido em razão da não comprovação da efetiva dependência econômica da requerente Maria das Graças da Silva em relação ao ex-servidor Jorge Luiz de Carvalho Lugão na ocasião de seu falecimento, posicionamento que, s.m.j., não merece reparos.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
32. Ex positis , opina-se porque o recurso hierárquico seja conhecido e, no mérito, não provido. "
É o relatório.
2. Transcrevo, a seguir, trecho da instrução elaborada pela Consultoria Jurídica deste Tribunal (Conjur), unidade que analisou os argumentos apresentados pela recorrente:
" (...)
Histórico
3. Em breve síntese, os presentes autos foram instaurados em razão de solicitação de pensão, apresentada por Maria das Graças da Silva, em razão do falecimento de seu ex-companheiro Jorge Luiz Carvalho Lugão, ex-servidor deste Tribunal, ocorrido em 13/09/2021.
4. Conforme alegado pela requerente, ela 'manteve com o servidor aposentado união estável entre 1985 e 1997, estando separada desde então, mas dependendo economicamente dele até a data de sua morte' (cf. doc. 15).
5. Foram juntados aos autos, pela interessada, diversos documentos objetivando a comprovação de sua dependência econômica em relação ao ex-servidor como fotos de refeições em família, compras de passagens aéreas, declaração de imposto de renda onde a interessada consta como dependente do falecido, apólice de seguro de vida firmada no ano de 2012, diversas mensagens de texto (aplicativo whatsapp) e comprovantes de transferências bancárias do ex-servidor para a requerente.
6. Em sua manifestação inicial, de peça 11, o Serviço de Concessão de Aposentadorias e Pensões (SAP/Dilpe/Segep/Segedam), por considerar que à Administração, mesmo com os elementos posteriormente juntados pela interessada, não restou evidenciada a alegada dependência econômica, apresentou posição contrária ao deferimento do pedido, posicionamento este que se manteve em manifestação posterior de peça 19 e foi corroborado pelo despacho Secretário-Geral de Administração (peça 26).
7. Neste sentido, a manifestação de peça 19 indica que:
'O entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e da Turma Nacional de Uniformização (TNU), no entanto, tem sido no sentido de que a pensão por morte pode ser concedida, se comprovada a dependência econômica, conforme transcrições a seguir.
'A mulher que renunciou aos alimentos na separação judicial tem direito à pensão previdenciária por morte do ex-marido, comprovada a necessidade econômica superveniente.' (STJ, Súmula 336).
'É devida pensão por morte ao ex-cônjuge que não percebe alimentos, desde que comprovada dependência econômica superveniente à separação, demonstrada em momento anterior ao óbito.' (TNU, Tema 45)
Não obstante os entendimentos se refiram a ex-marido e ex-cônjuge, podem ser aplicados a ex-companheiro, ante o reconhecimento da união estável como entidade familiar, conforme art. 226 da Constituição Federal.
'Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.
(...)
§ 3º Para efeito da proteção do Estado, é reconhecida a união estável entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua conversão em casamento.'
Vale registrar o advento da Portaria Dirben/INSS 991/2022, que disciplina procedimentos e rotinas de reconhecimento de benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) no âmbito do INSS. Embora não possa ser aplicada ao presente caso por ser posterior ao óbito do servidor, a portaria traz explicitamente em seu texto que a ex-companheira permanece dependente, na hipótese de recebimento de ajuda financeira.
'Art. 25. A perda da qualidade de dependente ocorrerá:
(...)
III - para a companheira ou o companheiro, pela cessação da união estável com o segurado ou segurada;
§ 1º O disposto nos incisos II e III não se aplica ao cônjuge ou companheiro (a) que esteja recebendo pensão alimentícia ou que comprove o recebimento de ajuda financeira, sob qualquer forma, após a separação ou divórcio.'
Também pode ser mencionado o Acórdão 2.064/2022 - Plenário, proferido no âmbito do TC Processo 018.778/2021-6 , no qual o Tribunal de Contas da União concedeu pensão por morte a ex-cônjuge, após reconhecer sua separação de fato e dependência econômica em relação ao instituidor.
Para habilitação à pensão por morte, as provas de dependência econômica exigem início de prova material contemporânea dos fatos, produzido em período não superior a 24 (vinte e quatro) meses anterior à data do óbito, conforme art. 16, § 5º, da Lei 8.213/1991. Ainda, para sua comprovação, devem ser apresentados, no mínimo, dois documentos, consoante o art. 22, § 3º, do Decreto 3.048/1999.'
8. Em recurso hierárquico de peça 24, a requerente reafirma seu direito, alegando que:
'Ao contrário do alegado na decisão que indeferiu o pedido de reconsideração, a requerente juntou aos autos elementos suficientes, que demonstram que a ajuda não era esporádica (vide extratos bancários anexados aos autos e conversas via Whatsapp).
A cópia do imposto de renda juntada aos autos demonstra que a requerente é dependente econômica do servidor falecido desde 2009. Para corroborar tal afirmação os extratos bancários fornecidos pela Caixa Econômica Federal, anexados, também comprovam que os repasses eram feitos de forma regular por ele à requerente desde 19/01/2018 até o ano de seu falecimento.
Além disso, nas mensagens trocadas entre requerente e o instituidor, ela cobra que o 'seu dinheiro' seja depositado, pois precisa comprar os remédios de que necessita.
[...]
O conceito de dependência econômica é, essencialmente, fatual e não se define por meio de abstrações contábeis ou jurídicas. É a situação em que certa pessoa vive, relativamente a um segurado, por ele sendo, no todo ou em parte, efetiva ou presumidamente, mantida ou sustentada.
Como se denota dos elementos de provas juntados, o servidor falecido, enquanto em vida, mantinha o depósito na conta bancária da requerente do valor correspondente à prestação dos alimentos. A regularidade dos depósitos mensais efetuada pelo ex-companheiro configura a dependência econômica, a despeito da informalidade da prestação.
Não se pode afirmar que, nessas circunstâncias, a autora não dependia dos valores pagos a título de repasses para o seu sustento. Certamente o valor mensal recebido compunha a sua renda e caracteriza a dependência econômica necessária para que seja instituída a pensão por morte na forma da lei e da jurisprudência.
A compra de remédios utilizados diariamente pela requerente com os recursos repassado pelo instituidor também comprovam a sua situação de dependência, haja vista que, para idosos, esse é um dos itens que mais comprometem a sua subsistência, sendo, muitas vezes, mais caro que alimentação, água, luz e tantos outros citados na decisão que indeferiu o pedido de reconsideração.'
9. O recurso foi então analisado pelo Secretário-Geral de Administração em despacho de peça 26, que, embora reconhecendo a possibilidade em tese de que ex-companheira não pensionista venha a ser reconhecida como dependente, manteve o indeferimento do pleito, apontando que:
'8. Por outro lado, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) firmou entendimento na Súmula 336 de que a mulher que renunciou aos alimentos na separação judicial tem direito à pensão previdenciária por morte do ex-marido, comprovada a necessidade econômica superveniente, tese consolidada pela Turma Nacional de Uniformização do STJ como:
'É devida pensão por morte ao ex-cônjuge que não percebe alimentos, desde que comprovada dependência econômica superveniente à separação, demonstrada em momento anterior ao óbito.'
9. Assim, restaria necessário comprovar a dependência econômica de Maria das Graças da Silva em relação ao ex-servidor Jorge Luiz de Carvalho Lugão. Para isso, foram juntados aos autos pela interessada: declaração de imposto de renda de 2010 e 2011, em que ela configurava como dependente do servidor à época; e apólice de seguro de 2014, em favor de Maria das Graças, cancelado a pedido da seguradora (peça 15, pp. 11-12 e 17).
(...)
11. Ao presente recurso, a recorrente juntou extratos bancários a fim de comprovar a dependência econômica (peça 24, pp. 10-34). São remessas recorrentes, em valores diversos, em que não constam o nome ou o CPF do remetente, mas que, aparentemente, se originaram de conta do ex-servidor. Os valores transferidos, contudo, eram baixos, cessaram meses antes do falecimento do servidor, e entendo não possuírem o condão de configurar dependência econômica ao ex-companheiro. Esses extratos não atestam a essencialidade desses valores para a manutenção e o sustento da interessada, a exemplo de comprovantes de pagamento de despesas médicas, como plano de saúde; comprovantes de pagamento de despesas mensais, como água, luz, internet; recibos de pagamento de aluguel; pagamento de despesas básicas, como compras de supermercado, farmácia; entre outros.
12. A jurisprudência é farta no sentido de necessidade de que a dependência econômica da ex-companheira que não percebe pensão alimentícia judicial seja comprovada:
'TRF-3 Apelação Cível AC XXXXX20104036104 SP
PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. EX-COMPANHEIRA. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA NÃO COMPROVADA. 1. Para a concessão do benefício de pensão por morte devem ser comprovadas a qualidade de dependente, nos termos da legislação vigente à época do óbito, e a qualidade de segurado, o preenchimento dos requisitos para concessão de qualquer aposentadoria. 2. A separação e a renúncia a pensão alimentícia, por si só não impedem a concessão do benefício de pensão por morte. No entanto, a dependência econômica da ex-companheira por não ser mais presumida, nos termos do art. 16, inciso I, § 4º, da Lei 8.213/1991, deve ser comprovada. 3. Não comprovada a dependência econômica em relação ao segurado, a ex-companheira não faz jus ao benefício de pensão por morte. 4. Apelação desprovida.'
'TRF-4 Apelação Cível AC XXXXX20134047200 SC
PREVIDENCIÁRIO. CONCESSÃO DE PENSÃO POR MORTE DE EX-COMPANHEIRO. COMPROVAÇÃO DA UNIÃO ESTÁVEL. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA COMPROVADA. RATEIO ENTRE AUTORA (EX-COMPANHEIRA) E CORRÉ (COMPANHEIRA À ÉPOCA DO ÓBITO. 1. Para a obtenção do benefício de pensão por morte deve a parte interessada preencher os requisitos estabelecidos na legislação previdenciária vigente à data do óbito, consoante iterativa jurisprudência dos Tribunais Superiores e desta Corte. 2. A dependência econômica do cônjuge separado que recebia pensão de alimentos é presumida (art. 76, § 2º c/c o art. 16, § 4º, da Lei 8.213/1991). Já a dependência econômica do cônjuge separado que não recebia pensão de alimentos deve ser comprovada. 3. Comprovada a união estável, ainda que finda, bem como a dependência econômica da ex-companheira é devido o rateio do benefício entre a autora e a corré desde a data do requerimento administrativo.'
'TRF-2 XXXXX20134029999 RJ
APELAÇÃO CÍVEL. PREVIDENCÁRIO. PENSÃO POR MORTE. EX-COMPANHEIRA. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA NÃO COMPROVADA. DESCABIMENTO.1. A não comprovação de dependência econômica da ex-companheira a afasta do rol de dependentes elencados no art. 16 da Lei 8.213/1991. 2. Apelação desprovida.'
13. Vale ressaltar por fim que a atuação desta Segedam está limitada ao princípio da legalidade administrativa e a ausência de previsão normativa que enquadre a requerente como pensionista do ex-servidor inviabiliza uma tomada de decisão que poderia extrapolar as regras estabelecidas nos normativos vigentes.
14. Sendo assim, ante os elementos analisados, conheço do recurso apresentado por Maria das Graças da Silva, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo nos seus exatos termos a decisão que negou o pedido de concessão de benefício de pensão por morte formulado pela interessada, na condição de ex-companheira do servidor aposentado Jorge Luiz de Carvalho Lugão, falecido em 13/9/2021, por ausência de previsão legal, com fundamento no art. 107, § 1º, da Lei 8.112/1990 c/c o art. 56 da Lei 9.784/1999.'
10. Em que pese a clareza das manifestações da Administração no sentido de reconhecer a possibilidade do pagamento de pensão para ex-companheira, ainda que não pensionada, desde que evidenciada sua dependência econômica em relação ao instituidor na ocasião do passamento, em recurso hierárquico da decisão de peça 26 dirigido ao Presidente do TCU (doc. 30) a requerente afirma que:
'No entanto, a decisão, ora recorrida, foi no sentido de indeferimento do benefício, sob a suposta alegação de que a dependência econômica não teria ficado comprovada de forma robusta e de que a legislação só resguarda o direito à pensão por morte à ex-companheira quando o segurado falecido, na data de seu falecimento, estiver obrigado por determinação judicial a pagar-lhe alimentos temporários, sendo que, nesse caso, a pensão será devida pelo prazo remanescente na data do óbito, caso não incida outra hipótese de cancelamento anterior do benefício.'
11. Alega ainda, a requerente, no referido recurso, que os elementos por ela acostados aos autos seriam suficientes para comprovar a posição de ex-companheira e demonstrar sua dependência econômica do ex-servidor, alegando que:
'A cópia do imposto de renda juntada aos autos demonstra que a requerente é dependente econômica do servidor falecido desde 2009. Para corroborar tal afirmação os extratos bancários fornecidos pela Caixa Econômica Federal, anexados, também comprovam que os repasses eram feitos de forma regular por ele à requerente desde 19/01/2018 até o ano de seu falecimento.
Além disso, o servidor falecido sempre forneceu passagens aéreas e hospedou a requerente em sua casa, para que esta mantivesse contato com os filhos que tiveram em comum.
Quando estava em Brasília, como ocorreu na data do óbito, o servidor, além da ajuda financeira que fazia mensalmente, comprava remédios, proporcionava tratamento de saúde e dava todo o suporte que a requerente necessitasse.
Para consubstanciar o pedido, fica claro nas mensagens trocadas entre requerente e o instituidor, que ela cobra que o 'seu dinheiro' seja depositado. Conforme se depreende, não se pode considerar algo como 'seu', quando se trata de ajuda temporária e esporádica.
[...]
O conceito de dependência econômica é, essencialmente, fatual e não se define por meio de abstrações contábeis ou jurídicas. É a situação em que certa pessoa vive, relativamente a um segurado, por ele sendo, no todo ou em parte, efetiva ou presumidamente, mantida ou sustentada.
Como se denota dos elementos de provas juntados, o servidor falecido, enquanto em vida, mantinha o depósito na conta bancária da requerente do valor correspondente à prestação dos alimentos. A regularidade dos depósitos mensais efetuada pelo ex-companheiro configura a dependência econômica, a despeito da informalidade da prestação.
Não se pode afirmar que, nessas circunstâncias, a autora não dependia dos valores pagos a título de repasses para o seu sustento. Certamente o valor mensal recebido compunha a sua renda e caracteriza a dependência econômica necessária para que seja instituída a pensão por morte na forma da lei e da jurisprudência.
A compra de remédios utilizados diariamente pela requerente com os recursos repassado pelo instituidor também comprovam a sua situação de dependência, haja vista que, para idosos, esse é um dos itens que mais comprometem a sua subsistência, sendo, muitas vezes, mais caro que alimentação, água, luz e tantos outros citados na decisão que indeferiu o pedido de reconsideração. Além disso, custeava uma série de outros auxílios como vestuário, medicamentos, viagens. Restando caracterizada a dependência econômica da ex-companheira exigida por lei, para a concessão do benefício.'
12. Em despacho de peça 34 o Presidente do TCU analisou o recurso hierárquico (peça 30) apresentado contra a decisão do Secretário-Geral de Administração de peça 26 e, seguindo a mesma linha de intelecção apresentada nas análises anteriores ponderou:
'7. Nessas circunstâncias, buscou-se verificar nestes autos se os elementos produzidos seriam suficientes para configurar a relação de dependência econômica entre a interessada e o servidor falecido, de modo a enquadrá-la na hipótese do sobredito entendimento.
8. Compreendo, em consonância com as análises já efetuadas, que as provas encaminhadas não são suficientes para caracterizar a relação de dependência econômica defendida pela recorrente. A meu ver, em se tratando de hipótese de pensão não prevista originalmente na norma e que exige comprovação de dependência econômica, tal comprovação deve ser feita de maneira inequívoca, de forma a impedir o desvirtuamento do instituto.
9. Com efeito, os extratos bancários que dão conta do repasse de valores pelo servidor à recorrente são o principal subsídio a embasar o pleito. Em relação a isso, muito embora verifique que houve certa regularidade no envio dos valores entre janeiro de 2018 e fevereiro de 2021, considero que o montante não pode ser compreendido como essencial à subsistência da interessada.
10. Ainda que as conversas particulares entre a interessada e o servidor sugiram que os valores seriam empregados para a compra de alguns medicamentos e pagamento de algumas demandas domésticas, não houve demonstração robusta e consistente de que a interessada dependia do servidor para sustento de despesas básicas com moradia, energia, água, alimentos ou outras essencialidades.
11. Além disso, ainda que, por hipótese, admitíssemos que os valores teriam o condão de configurar a dependência econômica, é importante destacar que o último repasse registrado nos extratos enviados pela interessada ocorreu em fevereiro de 2021, sendo possível identificar, nas cópias das conversas particulares, um possível comprovante de transferência realizada em abril de 2021.
12. Ocorre que o servidor veio a óbito em setembro de 2021, não havendo informação de qualquer ajuda financeira durante pelo menos os 5 meses anteriores a seu óbito. Significa que não há qualquer elemento de prova que indique a existência de dependência econômica no momento do óbito, requisito absolutamente elementar na sólida jurisprudência do TCU para fins de habilitação como beneficiário de pensão, consubstanciada no seguinte enunciado:
'A concessão de pensão deve observar a legislação em vigor à data do óbito do instituidor, ocasião em que os requisitos legais nela previstos deverão estar preenchidos pelos beneficiários.'
13. Em síntese, não havendo comprovação de preenchimento dos requisitos legais no momento do óbito do instituidor, não há como se admitir a habilitação da interessada como pensionista, o que conduz ao indeferimento do pleito.
14. Diante do apurado, decido conhecer e negar provimento ao recurso, de modo a manter o indeferimento do pedido de concessão de benefício de pensão por morte formulado pela interessada, na condição de ex-companheira do servidor aposentado Jorge Luiz de Carvalho Lugão.'
13. Irresignada com o posicionamento do Presidente do TCU, a interessada apresentou recurso hierárquico ao Plenário, tendo sido sorteado como relator o Ministro Jorge Oliveira, que solicitou, então, manifestação desta Consultoria 'quanto ao recurso interposto pela interessada (peça 39) contra decisão da Presidência do TCU que manteve o indeferimento do pedido de concessão de benefício de pensão por morte por ela formulado'.
14. É a síntese do necessário.
II - DO DIREITO APLICÁVEL E DO CASO CONCRETO
15. Considerando a data do óbito do ex-servidor em 13/09/2021, as normas aplicáveis ao caso devem ser interpretadas com base nas premissas estabelecidas pela Emenda Constitucional 103/2019. A legislação específica ao estudo do caso inclui as Leis 8.112/1990 e 8.213/1991, podendo-se indicar, ainda, a Portaria-SGP 4.645 de 24/05/2022 como norma de referência. Neste sentido, oportuno indicar aqui as normas mais relevantes para a análise a ser empreendida:
EC 103/2019:
'Art. 23. A pensão por morte concedida a dependente de segurado do Regime Geral de Previdência Social ou de servidor público federal será equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento) do valor da aposentadoria recebida pelo segurado ou servidor ou daquela a que teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, acrescida de cotas de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o máximo de 100% (cem por cento).
[...]
§ 4º O tempo de duração da pensão por morte e das cotas individuais por dependente até a perda dessa qualidade, o rol de dependentes e sua qualificação e as condições necessárias para enquadramento serão aqueles estabelecidos na Lei 8.213, de 24 de julho de 1991.'
Lei 8.112/1990:
'Art. 217. São beneficiários das pensões:
I - o cônjuge; (Redação dada pela Lei13.135, de 2015)
II - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, com percepção de pensão alimentícia estabelecida judicialmente; (Redação dada pela Lei 13.135, de 2015)
III - o companheiro ou companheira que comprove união estável como entidade familiar; (Incluído pela Lei 13.135, de 2015)
[...]'
Lei 8.213/1991:
'Art. 16. São beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, na condição de dependentes do segurado:
I - o cônjuge, a companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou mental ou deficiência grave; (Redação dada pela Lei 13.146, de 2015) (Vigência)
[...]
Art. 76. A concessão da pensão por morte não será protelada pela falta de habilitação de outro possível dependente, e qualquer inscrição ou habilitação posterior que importe em exclusão ou inclusão de dependente só produzirá efeito a contar da data da inscrição ou habilitação.
§ 1º O cônjuge ausente não exclui do direito à pensão por morte o companheiro ou a companheira, que somente fará jus ao benefício a partir da data de sua habilitação e mediante prova de dependência econômica.
§ 2º O cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato que recebia pensão de alimentos concorrerá em igualdade de condições com os dependentes referidos no inciso I do art. 16 desta Lei.
§ 3º Na hipótese de o segurado falecido estar, na data de seu falecimento, obrigado por determinação judicial a pagar alimentos temporários a ex-cônjuge, ex-companheiro ou ex-companheira, a pensão por morte será devida pelo prazo remanescente na data do óbito, caso não incida outra hipótese de cancelamento anterior do benefício. (Incluído pela Lei 13.846, de 2019)
[...]
Art. 222 (...)
§ 5.º Na hipótese de o servidor falecido estar, na data de seu falecimento, obrigado por determinação judicial a pagar alimentos temporários a ex-cônjuge, ex-companheiro ou ex-companheira, a pensão por morte será devida pelo prazo remanescente na data do óbito, caso não incida outra hipótese de cancelamento anterior do benefício. (Redação dada pela Lei 13.846, de 2019) '
16. Por sua vez a Portaria SGP 4.645, de 24/05/2022, ainda que editada em data posterior ao falecimento do ex-servidor (o que afasta sua aplicação ao caso, em razão do princípio tempus regit actum ) merece ser aqui lembrada pois incorpora em seu texto norma imposta pela jurisprudência consolidada acerca da matéria e reivindicada pela requerente, litteris :
'Art. 3º São beneficiários de pensão:
I - o cônjuge;
II - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, com percepção de pensão alimentícia estabelecida por decisão judicial ou por escritura pública;
III - o cônjuge divorciado ou separado judicialmente ou de fato, que tenha renunciado aos alimentos no momento do divórcio ou separação, que comprove superveniente dependência econômica do servidor ou aposentado;
IV - o companheiro ou a companheira que comprove união estável como entidade familiar;
V - o ex-companheiro ou a ex-companheira com percepção de pensão alimentícia estabelecida judicialmente ou por escritura pública, e aquele que renunciou aos alimentos na dissolução judicial ou extrajudicial da união estável, que comprove superveniente dependência econômica do servidor ou aposentado;
[...]
Art. 8º Nas hipóteses em que houver a necessidade de comprovação da união estável e da dependência econômica para fins de concessão de pensão, a Unidade de Gestão de Pessoas competente para a prática do ato promoverá a análise do caso concreto, por meio probatório idôneo e capaz de atestar a veracidade da situação familiar e econômica do eventual beneficiário de pensão em relação ao servidor ou aposentado.
§ 1º A dependência econômica tem por objetivo assegurar ao beneficiário a percepção do montante mínimo necessário para proporcionar uma sobrevivência condigna, não lhe sendo garantida a manutenção do padrão de vida existente antes da instituição da pensão.
§ 2º A percepção de renda ou de benefício previdenciário por parte do dependente, por si só, não é suficiente para descaracterizar a dependência econômica, devendo ser consideradas as peculiaridades do caso concreto.
Art. 9º Para fins das comprovações de que trata o caput do art. 8º deverão ser apresentados no mínimo dois dos seguintes documentos:
[...]
§ 1º O auxílio financeiro ou quaisquer outros meios de subsistência material custeada pelo instituidor não constitui meio de comprovação de dependência econômica.
[...]
Art. 11. Possuem presunção relativa de dependência econômica:
I - o ex-cônjuge e o ex-companheiro ou ex-companheira:
a) que renunciou a alimentos no divórcio, na separação judicial, ou na dissolução da união estável; ou
b) separado de fato;
II - o separado, o divorciado, o ex-companheiro ou ex-companheira que perceba pensão alimentícia extrajudicialmente, mediante escritura pública;
[...]
§ 1º Os dependentes que possuem presunção relativa de dependência econômica deverão comprová-la quando do requerimento do benefício de pensão, à exceção do filho com até vinte e um anos de idade ou inválido, deficiente grave, intelectual ou mental, enquanto durar a invalidez ou a deficiência, cujo ônus de descaracterizar a dependência econômica em relação ao servidor ou aposentado, caso este perceba qualquer tipo de renda, é da própria Administração.
§ 2º O exercício de atividade remunerada, inclusive na condição de microempreendedor individual, não impede a concessão ou manutenção da cota da pensão de dependente com deficiência intelectual ou mental ou com deficiência grave.'
17. Como se observa, a norma acima referida, ainda que inaplicável ao caso concreto, indica procedimentos a serem adotados na concessão de pensão a ex-companheiras (os) e consubstancia em seu texto preceitos jurisprudenciais consolidados, alguns já apresentados no resumo dos fatos empreendido acima neste parecer, podendo-se indicar aqui, por relevante, os seguintes:
'A mulher que renunciou aos alimentos na separação judicial tem direito à pensão previdenciária por morte do ex-marido, comprovada a necessidade econômica superveniente.' (STJ, Súmula 336).
'É devida pensão por morte ao ex-cônjuge que não percebe alimentos, desde que comprovada dependência econômica superveniente à separação, demonstrada em momento anterior ao óbito.' (TNU, Tema 45)
18. De toda forma, necessário reconhecer que a referida Portaria SGP 4.645/2022 incorpora em seu texto orientações jurisprudenciais que são anteriores à data do falecimento do ex-servidor Jorge Luiz Carvalho Lugão, essas sim pertinentes à matéria, em especial no que diz respeito à possibilidade de que ex-cônjuge ou ex-companheiro ainda que não pensionado possa pleitear o recebimento de pensão previdenciária, desde que comprovada a dependência econômica no momento do passamento.
19. E essa possibilidade de concessão iuris tantum não foi negligenciada nas análises do caso empreendidas pela Administração, ao contrário do que alegado nos recursos apresentados pela requerente, havendo em todas elas o reconhecimento da possibilidade de concessão de pensão a ex-companheira (o), desde que comprovada a dependência econômica.
20. Na verdade, o posicionamento da Administração, também presente no despacho do Exmo. Presidente de peça 34, reconhece sempre essa possibilidade, afastando, contudo, sua aplicabilidade ao caso em tela em razão da não comprovação da dependência econômica da requerente em relação ao ex-servidor, sendo este, então, o ponto fulcral a ser abordado.
21. Oportuno, para tanto, reproduzir o seguinte julgado: [grifamos]
'PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. EX-ESPOSA. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA NÃO COMPROVADA. REQUISITO DA QUALIDADE DE DEPENDENTE NÃO PREENCHIDO. BENEFÍCIO INDEVIDO.
1. Nos termos dos arts. 74 e 26 da Lei 8.213/1991, a pensão por morte é devida ao conjunto dos dependentes do segurado que falecer, aposentado ou não, independentemente de carência.
2. A separação ou a renúncia à pensão alimentícia, apesar de afastarem a presunção de dependência econômica estabelecida pelo art. 76, § 2º, da Lei 8.213/1991, não impedem a concessão do benefício de pensão por morte ao ex-cônjuge, devendo este, para tanto, comprovar a dependência em relação ao falecido. (g. m.)
3. Não demonstrada a dependência econômica, não restou preenchido o requisito da qualidade de dependente, de modo que a parte autora não faz jus ao recebimento da pensão por morte. (g. m.)
4. Apelação da parte autora desprovida.
(TRF 3ª Região, 10ª Turma, ApCiv - Apelação Cível - 5152541-83.2020.4.03.9999, Rel. Desembargador Federal Nelson de Freitas Porfírio Júnior, julgado em 13/05/2020, Intimação via sistema Data: 15/05/2020) '
22. A definição conceitual e a identificação objetiva da dependência econômica materializam um dos temas complexos do Direito Previdenciário. No intento de elucidar a questão oportuno destacar as palavras de Valmar Gama de Amorim:
'Assim, do ponto de vista previdenciário, dependente é a pessoa que está ligada ao segurado por uma sujeição econômica, vínculo mais abrangente que aquele resultante dos laços de família civil, critério esse adotado em razão das finalidades da proteção social.
Muitas vezes as relações decorrentes do direito civil são insuficientes para explicar todas as situações de dependência que a vida pode apresentar, surgindo, assim, muitas vezes, pessoas não ligadas ao segurado por relações civis de parentesco, mas titulares de todos os direitos decorrentes da dependência econômica.
Algumas vezes os dependentes mencionados na Lei Previdenciária coincidem com aqueles que a Lei Civil reconhece credores de alimentos a serem prestados pelo segurado, critério esse muito lógico, uma vez que a prestação previdenciária é, acima de tudo, uma reposição de renda perdida - aquela que o segurado proporcionaria se estivesse vivo.
Dependência econômica, para a Lei Previdenciária, é a situação em que certa pessoa vive, relativamente a um segurado, por ele sendo, no todo ou em parte, efetiva ou presumidamente, mantida ou sustentada.
[...]
Para que surja o direito dos dependentes, é necessário que ocorram duas situações que devem coexistir: a existência de relação jurídica de vinculação entre o segurado e a instituição previdenciária e a de dependência econômica entre o segurado e o pretendente da prestação.'
23. Compulsando a jurisprudência acerca da matéria, observa-se, ainda, que o conceito de dependência econômica tem relevância tão acentuada que, em diversos casos, pessoas cujo grau de parentesco ou de relacionamento não está incluído naqueles previstos na norma previdenciária conseguem judicialmente a concessão de pensão por morte em razão da evidente dependência econômica que possuíam em relação ao falecido. Neste sentido, a título de exemplificação, citamos os seguintes julgados:
'RECURSO ESPECIAL 464.760 - SC (2002/0117832-4)
RECURSO ESPECIAL. PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. NETO. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO.
1. A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça é firme em declarar desnecessário o prequestionamento explícito de dispositivo legal, por só bastar que a matéria haja sido tratada no decisum .
2. A condição de neto de segurado falecido, sem comprovação de dependência econômica, não assegura o direito à concessão do benefício previdenciário de pensão por morte (art. 16 da Lei 8.213/1991, com redação dada pela Lei 9.032/1995).
3. Recurso provido.'
24. Por sua clareza, vale reproduzir aqui também, notícia publicada em informativo do Superior Tribunal de Justiça (STJ) na data de 17/02/2021 sobre o tema, o qual demonstra que, de forma excepcional, a previsão legal pode se curvar à necessidade fática cabalmente demonstrada:
'Neto absolutamente incapaz que esteve sob guarda do avô tem direito à pensão por morte do tipo vitalícia
Em julgamento de embargos de divergência, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça (STJ) garantiu o direito à pensão por morte do tipo vitalícia a um homem com grave deficiência física e psíquica que era menor de idade e estava sob a guarda de fato do avô materno quando este morreu.
Com a decisão, o colegiado reafirmou entendimentos recentes da Primeira Seção no sentido de que a legislação previdenciária deve ser interpretada em conformidade com o art. 33, § 3º, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), que confere ao menor sob guarda a condição de dependente para fins previdenciários.
Além disso, a Corte apontou que o entendimento é o mais condizente com os direitos fundamentais reconhecidos pelo Brasil em favor das crianças e adolescentes com deficiência.
Os embargos foram interpostos pelo autor, representado por sua mãe, contra o acórdão da Sexta Turma que deu provimento a recurso do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). A Sexta Turma rejeitou o pedido de pensão por morte do segurado por concluir que o menor sob guarda deixou de ter direito ao benefício com a edição da Lei 9.528/1997, que alterou a redação do § 2º do art. 16 da Lei da Previdência Social (Lei 8213/1991). À época do julgamento, a Sexta Turma ainda era competente para julgar matéria previdenciária.
Nos embargos, a defesa alegou que os direitos fundamentais da criança e do adolescente são elencados na Constituição Federal com status de prioridade absoluta. Nesse sentido, argumentou que a regra previdenciária do ECA tem primazia sobre a previsão normativa em matéria de pensão por morte contida na Lei da Previdência Social.
Reorientação jurisprudencial
Em seu voto, o Ministro Raul Araújo explicou que a Terceira Seção havia fixado entendimento contrário à concessão de pensão por morte em caso de menor sob guarda quando o óbito do segurado ocorresse a partir da vigência da MP 1.523/1996 (convertida na Lei 9.528/1997). Isso porque o colegiado compreendia que a norma previdenciária possuía preponderância em relação ao ECA, em razão de sua natureza específica na comparação com o caráter geral do estatuto.
De acordo com o relator, a mudança de posicionamento do STJ na matéria ocorreu após a competência para o julgamento de processos de direito previdenciário ser deslocada da Terceira para a Primeira Seção. Ele lembrou que a seção de direito público fixou tese reconhecendo o direito à pensão por morte para menor sob guarda, desde que comprovada a dependência econômica, mesmo que o falecimento do segurado tenha ocorrido depois das mudanças na Lei da Previdência Social.
Segundo a seção de direito público, a orientação se baseava na qualidade de lei especial do ECA em relação à legislação previdenciária.
Situação excepcional
Raul Araújo ressaltou que as normas protetivas da criança e do adolescente previstas na Constituição e no ECA decorrem do princípio fundamental da dignidade humana. 'Tais postulados são bases do Estado Democrático de Direito e, por isso, devem orientar a interpretação e aplicação das normas jurídicas', afirmou.
Ainda de acordo com o ministro, o caso analisado é excepcional, sendo aplicável ao autor dos embargos de divergência não só o ECA, mas também o Estatuto da Pessoa com Deficiência.
'Embora tenha alcançado a maioridade meses após a data do óbito de seu avô materno, em razão de sua deficiência de longo prazo, não há como se deixar de reconhecer ainda presente a já comprovada dependência econômica de seu avô materno', enfatizou o ministro.
Com o provimento dos embargos pela Corte Especial, foi reformado o acórdão da Sexta Turma para negar o recurso especial do INSS. Assim, determinou-se o restabelecimento da decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que manteve parcialmente a sentença de pagamento da pensão por morte ao neto do falecido empregado aposentado da extinta Rede Ferroviária Federal.'
25. Como se observa a caracterização da dependência econômica, por sua relevância, e com base em princípios constitucionais basilares do estado democrático de direito, como o da garantia da dignidade humana, pode, uma vez evidenciada e em determinadas circunstâncias, se sobrepor à letra da norma previdenciária.
26. Uma vez reconhecido o papel de destaque que a comprovação da dependência econômica desempenha na definição daqueles que possam vir a ter reconhecido o direito à pensão por morte, a aplicação de tal instituto não pode ser banalizada e confundida com a prestação de auxílio ou ajuda por parte do segurado.
27. Esta conclusão pode ser claramente ilustrada nos termos da seguinte decisão exarada pelo Tribunal Regional federal da 1ª Região (TRF1):
'PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA DOS PAIS EM RELAÇÃO AOS FILHOS. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO. NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. PROVIMENTO.
1. A pensão por morte é devida ao conjunto dos dependentes do segurado que falecer aposentado ou não (Lei 8.213/1991, arts. 18, inciso II, e 74, com redação da Lei 9.628/1997), enquanto os pais somente são beneficiários do regime geral de Previdência Social, na condição de dependente, com prova da dependência econômica (Lei 8.213/1991, art. 16, inciso I, com redação da Lei 12.470/2011 e art. 16, § 4º).
2. O óbito é certificado (ocorrido em 25/05/2012 - f. 12). Faleceu solteiro, aos 21 anos, sem deixar bens ou filhos. A autora apresenta notas fiscais de compras que realizou em mercearias e padaria na conta do falecido (f.17/22), declarações particulares de que o falecido morava com ela e a ajudava (f. 14/16) e comprovante de pagamento em nome do falecido da van escolar de seu irmão (f. 24/25).
3. As testemunhas Ana Flávia Cândida Ferreira Santana e Paulo César de Almeida, ouvidas em audiência dia 25/02/2013 (f. 123/124), afirmam que o falecido trabalhava há tempos antes do óbito e a autora trabalhou por muitos anos em uma empresa até o seu fechamento há cerca de 1 ano, sendo que o filho a ajudava nas despesas da casa, tendo ela, inclusive, passado por dificuldades financeiras após o óbito.
4. A ajuda financeira prestada pelo filho não se mostra suficiente para o sustento da autora e a caracterização de sua dependência econômica, tendo em vista que representa em boa parte a compensação pelas despesas que ele próprio tinha por morar no mesmo teto. Soma-se a isso o fato de a autora ter sido telefonista durante 16 anos, auferindo um salário-mínimo, e ter-se desligado do emprego somente após o óbito do filho em 30/11/2012 (conforme afirmado pela autora em seu depoimento pessoal - f.121), o que obsta à dependência econômica em relação ao filho. (AC 0019677-16.2011.4.01.9199 / MG, Rel. Desembargadora Federal Ângela Catão, Primeira Turma, e-DJF1 p.723 de 17/03/2015)
5. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) decide que para 'fins de percepção de pensão por morte, a dependência econômica entre os genitores e o segurado falecido deve ser demonstrada, não podendo ser presumida' (AgRg no REsp 1.360.758/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28/5/2013, DJe 3/6/2013; no mesmo sentido: AgRg no AREsp 586.745/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 06/11/2014, DJe 17/11/2014)
6. O TRF 1ª Região também decide que 'a comprovação da real dependência econômica dos pais em relação aos filhos não se confunde com o esporádico reforço orçamentário e tampouco com a mera ajuda de manutenção familiar, não tendo a autora se desincumbido satisfatoriamente, de forma extreme de dúvidas, de comprovar que era dependente econômica de seu falecido filho' (AC 1998.38.00.029737-8/MG, Rel. Conv. Juiz Federal Iran Velasco Nascimento, 2ª Turma, e-DJF1 p.120 de 07/04/2008; no mesmo sentido, (AMS 0007284-04.2004.4.01.3800 / MG, Rel. Conv. Juiz Federal Cleberson José Rocha, 2ª Turma, e-DJF1 p.8 de 27/02/2015)
7. Provimento da apelação do INSS e da remessa para reformar a sentença, e julgar improcedente a pensão de Eni Nunes Dias pela morte de seu filho João Paulo de Bastos. Invertida a sucumbência, devendo a apelada arcar com custas e honorários de advogado, estes fixados em 10% sobre o valor da causa, com execução suspensa em razão da assistência judiciária (CPC, art. 98, § 3º).' (TRF1 - AC 0055793-50.2013.4.01.9199 / MG, Rel. JUIZ FEDERAL JOSÉ ALEXANDRE FRANCO, 1ª CÂMARA REGIONAL PREVIDENCIÁRIA DE JUIZ DE FORA, e-DJF1 de 30/01/2017)
28. Se, como se observa, na busca pela identificação da existência da dependência econômica, em um caso concreto, este caráter de subsistência, de essencialidade, não pode ser olvidado, outro aspecto relevante a ser aqui considerado é que o gestor público, no exercício necessário dessa avaliação, está sujeito ao princípio da legalidade estrita, devendo ater-se, o mais possível, ao texto legal, evitando assim interpretações distendidas que poderiam, a depender do caso, se confundir inclusive com a concessão de benesses ou privilégios desarrazoados ou indevidos.
29. Neste sentido foi que bem lembrou o Secretário-Geral de Administração quando, no item 13 de sua manifestação de peça 26, destacou
' (...) que a atuação desta Segedam está limitada ao princípio da legalidade administrativa e a ausência de previsão normativa que enquadre a requerente como pensionista do ex-servidor inviabiliza uma tomada de decisão que poderia extrapolar as regras estabelecidas nos normativos vigentes.'
30. Estes limites são reforçados ainda na decisão do e. Presidente do TCU, exarada em despacho de peça 34, fundamentada nos seguintes termos:
'5. A interessada é ex-companheira do servidor falecido, o que já foi devidamente demonstrado. No entanto, não percebia pensão alimentícia judicialmente, de forma que não houve enquadramento imediato nas hipóteses de pensão por morte previstas na legislação de regência.
6. Por outro lado, não se desconhece o entendimento jurisprudencial consolidado no seguinte tema apreciado pela Turma Nacional de Uniformização: 'É devida pensão por morte ao ex-cônjuge que não percebe alimentos, desde que comprovada dependência econômica superveniente à separação, demonstrada em momento anterior ao óbito.'
7. Nessas circunstâncias, buscou-se verificar nestes autos se os elementos produzidos seriam suficientes para configurar a relação de dependência econômica entre a interessada e o servidor falecido, de modo a enquadrá-la na hipótese do sobredito entendimento.
8. Compreendo, em consonância com as análises já efetuadas, que as provas encaminhadas não são suficientes para caracterizar a relação de dependência econômica defendida pela recorrente. A meu ver, em se tratando de hipótese de pensão não prevista originalmente na norma e que exige comprovação de dependência econômica, tal comprovação deve ser feita de maneira inequívoca, de forma a impedir o desvirtuamento do instituto.
9. Com efeito, os extratos bancários que dão conta do repasse de valores pelo servidor à recorrente são o principal subsídio a embasar o pleito. Em relação a isso, muito embora verifique que houve certa regularidade no envio dos valores entre janeiro de 2018 e fevereiro de 2021, considero que o montante não pode ser compreendido como essencial à subsistência da interessada.
10. Ainda que as conversas particulares entre a interessada e o servidor sugiram que os valores seriam empregados para a compra de alguns medicamentos e pagamento de algumas demandas domésticas, não houve demonstração robusta e consistente de que a interessada dependia do servidor para sustento de despesas básicas com moradia, energia, água, alimentos ou outras essencialidades.
11. Além disso, ainda que, por hipótese, admitíssemos que os valores teriam o condão de configurar a dependência econômica, é importante destacar que o último repasse registrado nos extratos enviados pela interessada ocorreu em fevereiro de 2021, sendo possível identificar, nas cópias das conversas particulares, um possível comprovante de transferência realizada em abril de 2021.
12. Ocorre que o servidor veio a óbito em setembro de 2021, não havendo informação de qualquer ajuda financeira durante pelo menos os 5 meses anteriores a seu óbito. Significa que não há qualquer elemento de prova que indique a existência de dependência econômica no momento do óbito, requisito absolutamente elementar na sólida jurisprudência do TCU para fins de habilitação como beneficiário de pensão, consubstanciada no seguinte enunciado: 'A concessão de pensão deve observar a legislação em vigor à data do óbito do instituidor, ocasião em que os requisitos legais nela previstos deverão estar preenchidos pelos beneficiários.'
13. Em síntese, não havendo comprovação de preenchimento dos requisitos legais no momento do óbito do instituidor, não há como se admitir a habilitação da interessada como pensionista, o que conduz ao indeferimento do pleito.' [grifei]
31. Isso posto, observa-se que, nas manifestações exaradas nestes autos em razão do requerimento e dos recursos apresentados pela interessada, que a Administração, nas suas diversas instâncias, se debruçou de forma aprofundada na análise do direito e das considerações apresentadas, tendo então, diante dos referidos elementos e nos limites impostos pela Constituição e pela lei ao gestor público, balizas orientadoras da sua conduta, concluído adequadamente pelo indeferimento do pedido em razão da não comprovação da efetiva dependência econômica da requerente Maria das Graças da Silva em relação ao ex-servidor Jorge Luiz de Carvalho Lugão na ocasião de seu falecimento, posicionamento que, s.m.j., não merece reparos.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
32. Ex positis , opina-se porque o recurso hierárquico seja conhecido e, no mérito, não provido. "
É o relatório.
Decisão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso administrativo interposto por Maria das Graças Silva contra decisão do Presidente deste Tribunal, Ministro Bruno Dantas, que manteve o indeferimento administrativo do seu pedido de pensão, por ausência dos pressupostos legais para sua concessão,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento no art. 107 da Lei 8.112/1990 c/c os arts. 15, inciso IV, e 30 do Regimento Interno e ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente recurso, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade, para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação à interessada.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com fundamento no art. 107 da Lei 8.112/1990 c/c os arts. 15, inciso IV, e 30 do Regimento Interno e ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente recurso, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade, para, no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação à interessada.
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