Parece que você está sem internet. Verifique seu sinal para continuar
navegando.
Começou a no Escavador com descontos exclusivos para você!
TCU - RELATÓRIO DE AUDITORIA | RA 1762/2021
Publicado pelo
Tribunal de Contas da União
Extraído do site escavador.com em 13/05/2026
Acórdão
Acórdão
Ementa
Por registrar as principais ocorrências dos autos até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas, adoto como relatório, com os ajustes necessários, a instrução da secretaria responsável pela análise do processo (peça 224), que contou com a anuência do diretor da unidade (peça 225):
"Introdução
Cuidam os vertentes autos de auditoria de conformidade, no âmbito do Fiscobras 2017, realizada na Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba), com objetivo de fiscalizar as obras do prolongamento do quebra-mar norte do porto organizado de Salvador/BA, objeto do Contrato 2/2013.
Histórico
2. Em 10/5/2012, foi publicado pela autoridade portuária o Edital de Licitação 7/2011, com vistas à contratação de empresa de engenharia para execução da obra de prolongamento do quebra-mar norte do porto organizado de Salvador/BA, na modalidade concorrência, do tipo menor preço, com regime de empreitada por preço unitário. O valor total previsto da licitação foi de R$ 119.162.832,15 (data base: abril/2012).
3. A sessão pública de abertura das propostas foi realizada em 9/10/2012. Após classificação e julgamento das propostas, o consórcio Equipav/Ivaí sagrou-se vencedor do certame, celebrando o Contrato 2/2013, no valor inicial de R$ 98.895.099,78 que, após três termos aditivos, foi diminuído para R$ 79.619.658,48.
4. Com efeito, o empreendimento está contemplado no Programa de Trabalho (PT) 26.784.2086.12LK.0029 do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OIEE). Ademais, os recursos envolvidos são provenientes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), por meio da Funcional Programática 28.846.0909.00I1.0029 - Participação da União no Capital da Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba) - Ampliação do Quebra-Mar no Porto de Salvador (BA).
5. Nesse sentido, de 6/3 a 7/4/2017, por meio da Fiscalização 35/2017, foi realizada junto à autoridade portuária auditoria de conformidade, cujo objeto envolveu a Concorrência 7/2011, o Contrato 2/2013 e o Contrato de Supervisão 11/2016.
6. No Relatório da Fiscalização 35/2017 (peça 105), foram constatados os seguintes indícios de irregularidades:
a) orçamento do edital inadequado;
b) fiscalização deficiente; e
c) cláusulas do edital em desconformidade com os preceitos legais vigentes.
7. No que concerne ao primeiro achado, verificaram-se os seguintes indícios de irregularidades no orçamento base e, consequentemente, no projeto básico da Concorrência 7/2011: a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
8. Atinente ao segundo achado, foi constatado que a fiscalização da Avença 2/2013 não promoveu as atualizações necessárias para adequar o orçamento contratual à realidade da obra após significativas alterações promovidas pelo projeto executivo.
9. Quanto ao último achado, observaram-se cláusulas do edital em desconformidade com os preceitos legais vigentes em virtude da possibilidade de subcontratação de serviços para os quais foram exigidos certificados de habilitação de capacidade técnico-profissional e técnico-operacional.
10. Tendo em vista a complexidade e o impacto dos achados, conforme prescrito pelas Normas de Auditoria do Tribunal (NAT 145), por meio do Ofício 182/2017 - TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 9), foi enviada versão preliminar do relatório de auditoria para comentários do gestor, cuja resposta foi apresentada em 13/6/2017 (peça 51).
11. Contudo, anteriormente à manifestação do gestor, considerando a gravidade dos indícios de irregularidades constatados na fiscalização e a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora no caso concreto, a Unidade Técnica formulou (peças 43 a 45), e o Exmo. Ministro Relator aquiesceu (peça 46), proposta de realização de oitivas da Codeba e do consórcio formado pelas empresas Equipav Engenharia Ltda. e Ivaí Engenharia de Obras SA, para que apresentassem informações acerca dos pressupostos acautelatórios sobre os achados de orçamento do edital inadequado e de fiscalização deficiente.
12. Em seguida, por meio do relatório definitivo de auditoria (peça 105), foram apreciadas as respostas às oitivas (peças 58 e 61), bem como a manifestação do gestor (peças 51 a 54), e considerados mantidos os requisitos da providência cautelar.
13. Destarte, foi proposta determinação para que a Cobeba se abstivesse de efetuar quaisquer pagamentos relativos ao Contrato 2/2013, até que este Tribunal decidisse quanto ao mérito das questões tratadas neste processo.
14. Igualmente, propôs-se a realização de oitivas da autoridade portuária e do Consórcio Construtor Equipav/Ivaí, para que se manifestassem sobre a inadequação do contrato ao projeto executivo e à realidade da obra em razão da não alteração dos preços unitários e das composições de custo unitário (CCU) do orçamento contratual, além de audiências dos agentes responsáveis pela aprovação dos projetos básico e executivo.
15. Ato contínuo, por meio do Despacho de 18/7/2017 (peça 109), o Ministro Relator decidiu:
a) adotar medida cautelar, nos termos do art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU, para que a Companhia das Docas do Estado da Bahia abstenha-se de efetuar quaisquer pagamentos relativos ao Contrato 2/2013, até que este Tribunal decida quanto ao mérito das questões tratadas neste processo (Achado III.2 da peça 105), bem como quanto aos indícios de descaracterização do objeto licitado em face das alterações promovidas pelo projeto executivo;
b) determinar, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, as oitivas da Companhia das Docas do Estado da Bahia e do Consórcio Equipav/Ivaí para que, no prazo de quinze dias, manifestem-se a respeito das seguintes irregularidades:
b.1) inadequação do contrato ao projeto executivo e à realidade da obra em razão da não alteração dos preços unitários e das composições de custo unitário do orçamento contratual, em especial dos seguintes serviços: '1 - Mobilização/Desmobilização'; '2 - Conjunto de canteiros'; '4 - Dragagem'; '5 - Prolongamento do Quebra-Mar'; '6.0 - Demolição da base do farolete leste', '7.0 - Sinalização/balizamento náutico' e '8.0 - Recuperação da atual estrutura do quebra mar norte' (peça 105 - Achado III.2); e
b.2) descaracterização do objeto licitado frente às alterações promovidas pelo projeto executivo apresentados nesse Despacho;
c) determinar à SeinfraPortoFerrovia que analise, junto às respostas das oitivas, o documento constante à peça 108.
16. Com efeito, com relação ao achado de 'Orçamento do Edital Inadequado', considerou não restar caracterizado o perigo da demora (ou seja, entendeu que o pressuposto acautelatório seria pertinente apenas para o achado 'Fiscalização deficiente').
17. Ademais, destacou outro ponto que, em sua visão, agravaria sobremaneira o contexto do Contrato 2/2013. No caso, entendeu existir indício de que as alterações promovidas no projeto executivo teriam descaracterizado o objeto licitado.
18. Desse modo, além das oitivas propostas pela Unidade Técnica, determinou as oitivas da Codeba e do Consórcio Equipav/Ivaí para que se manifestassem a respeito da descaracterização do objeto licitado frente às alterações promovidas pelo projeto executivo, conforme demonstrado acima.
19. Todavia, deixou de realizar, naquele momento, as audiências propostas pela Unidade Instrutora, reservando-as para etapa processual posterior à análise de mérito das irregularidades que ensejaram a adoção medida cautelar.
20. Por fim, em virtude de o consórcio contratado ter apresentado novos elementos (Contra notificação - peça 108) quando os autos já estavam no gabinete do Relator, ou seja, após a fase de instrução, determinou a esta Secretaria a análise desse documento junto com as oitivas de mérito do processo.
21. Posteriormente, a autoridade portuária apresentou manifestação (peça 116) comunicando ao Relator que tinha sido publicada em 24/7/2018 a rescisão unilateral do Contrato 2/2013. No caso, a diretoria executiva da Codeba, após entender que o Consórcio Construtor Equipav-Ivaí havia paralisado as obras e deixado de executar parcialmente o objeto contratado, deliberou pela extinção do ajuste.
22. Desse modo, na instrução de 12/12/2018 (peça 158), entre outros, analisaram-se a pertinência da medida acautelatória diante dos novos fatos apresentados e a resposta às oitivas propaladas, bem como foi abordada a realização das audiências cujo Despacho do Ministro Relator de 18/7/2017 (peça 109) reservara para etapa processual posterior.
23. A partir do exame efetuado acima, consoante Despacho de 22/1/2019 (peça 162), o Ministro Relator considerou prejudicada a tutela de urgência adotada, em razão da perda de seu objeto, uma vez que o Contrato 2/2012 fora rescindido unilateralmente pela autoridade portuária.
24. Além do mais, determinou a realização das audiências dos responsáveis pela aprovação dos projetos básico e executivo, bem como a oitiva da Companhia das Docas do Estado da Bahia para que se manifestasse a respeito dos seguintes pontos:
a) destinação dada ao saldo de R$ 63.812.319,00 do PT 28.846.0909.00I1.0029 e ao valor realizado de R$ 10.698.719,00 do PT 26.784.2086.12LK.0029, evidenciando em que despesas foram aplicados tais recursos; e
b) orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, evidenciando os preços unitários adotados, com suas respectivas composições de custos unitário e fundamentações.
25. No que concerne à descaracterização do objeto licitado frente às alterações promovidas pelo projeto executivo, considerou procedentes os argumentos apresentados pela autoridade portuária.
26. Nesse sentido, foram realizadas as comunicações dos responsáveis e da Codeba mediante os Ofícios 15 a 18/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peças 166 a 169), os quais foram respondidos, respectivamente, por meio das peças 175, 176, 177 a 200 e 201 a 204.
27. Dessa forma, nesta instrução de mérito serão analisadas as razões de justificativas apresentadas pelos agentes, bem como a resposta da autoridade portuária.
28. Além do mais, será abordada a previsão do parágrafo 204 do Relatório de Fiscalização 35/2017 (peça 105, p. 27), cujo conteúdo reservou para instrução de mérito proposta de encaminhamento no sentido de dar ciência à Codeba de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendido essa parcela como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz. Com efeito, tal proposição é proveniente do terceiro achado de auditoria: 'Cláusulas do edital em desconformidade com os preceitos legais vigentes'.
29. Igualmente, será tratado o parágrafo 220 da instrução de 14/12/2018 (peça 158, p. 26), cujo teor destinou à instrução de mérito proposta de determinação para que a autoridade portuária, antes de realizar qualquer pagamento relativo aos serviços de mobilização e desmobilização do parque de dragagem e de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, proceda à readequação dos seus custos unitários.
30. Finalmente, à luz da Resolução TCU 315/2020, instrução preliminar com as propostas de encaminhamento de determinação foi encaminhada previamente aos gestores (peças 208 a 210), cujos comentários (peças 215 a 219) também serão apreciados na presente instrução.
Exame técnico
I. Razões de justificativa de Eduardo Linhares de Albuquerque, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária
31. Por meio do Ofício 15/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 166), o gestor foi instado a apresentar razões de justificativa por ter aprovado o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993.
32. Nesse diapasão, o então diretor manifestou-se por intermédio da comunicação acostada à peça 175, cujo conteúdo é sintetizado a seguir.
33. Inicialmente, o alegante afirma que não possuía conhecimento técnico sobre obras de engenharia em portos, uma vez que sua experiência laboral era na área operacional, de logística e de planejamento.
34. Além do mais, por ter assumido o cargo de diretor em 31/7/2015, posteriormente à celebração da Avença 2/2013, não teria participado do processo de contratação sob análise. Ademais, à época já haveria um processo de aprovação de aditamento contratual.
35. Em seguida, complementa que, conforme Regimento Interno da Codeba (peça 166, p. 12-16), seria de competência do Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, além das atribuições próprias dos membros da Diretoria Executiva, supervisionar, coordenar e controlar as atividades da Gerência de Infraestrutura (GIE), bem como liderar as ações para cumprimento do planejamento estratégico. Dessa forma, tratar-se-ia de cargo de gestão, responsável pelo planejamento e supervisão de equipe técnica, cujas decisões seriam amparadas pelos pareceres dos órgãos vinculados, técnicos e especializados.
36. Nesse sentido, competiria à GIE participar da elaboração de contratos e convênios de obras e serviços de engenharia, bem como opinar, rever e propor cláusulas técnicas para elaboração de edital de licitação e outros instrumentos legais; além de elaborar e gerenciar contratos. De igual modo, seria competência própria da gerência jurídica a análise da legalidade dos instrumentos.
37. Assim, o gestor teria atuado com base em aprovações expressas das Gerências de Infraestrutura e Jurídica, inclusive a primeira ressaltando as vantagens da redução de preço provenientes do aditivo.
38. Ressalta, ainda, que a fiscal responsável pelas advertências relacionadas à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços estava subordinada a gerência e que tal aspecto não teria sido observado nos pareceres da GIE ou do setor jurídico, órgãos técnicos responsáveis por subsidiar as decisões de gestão da diretoria. Não haveria, portanto, como o diretor, ocupante de cargo de gestão e sem conhecimento técnico específico para tanto, questionar tais pareceres.
39. Além do mais, segundo ele, o encaminhamento dos autos às gerências demonstraria que não houve má-fé.
40. Adiante no documento, o agente levanta a previsão do art. 158 da Lei 6.404/1976, cujo conteúdo assevera que o administrador não é pessoalmente responsável pelos atos que pratica no exercício regular de sua gestão, que são considerados como atos da sociedade e, portanto, a ela imputáveis. Nesses termos, agindo dentro dos padrões de regularidade exigidos pela lei, ainda que venha a causar prejuízo à entidade, ele não responderia pessoalmente pelos atos praticados.
41. Com efeito, quando o gestor atuasse no âmbito de seus poderes e em consonância com as normas legais e estatutárias aplicáveis, a caracterização do ilícito dependeria da comprovação do descumprimento dos deveres dos administradores com negligência, imperícia ou imprudência (culpa); ou da intenção de produzir o resultado danoso (dolo).
42. Nesse sentido, a remessa do processo às Gerências de Infraestrutura e Jurídica comprovariam a boa-fé e a ausência de dolo ou culpa.
43. Complementa que esta Unidade Técnica deveria se atentar para regra da ' reasonable decisionmaking process ', segundo a qual os atos de gestão não poderiam se sujeitar ao controle jurisdicional senão em sua legalidade. Nesta dinâmica de presunção de boa-fé, incumbiria, portanto, a demonstração de que houve violação dos deveres por parte do administrador.
44. Ademais, no presente caso, o ex-Diretor teria adotado processo decisório razoável e bem informado, atendendo ao princípio da decisão informada - uma vez que teria tomado decisão com base em informações e análises passadas por assessoria técnica especializada; ao princípio da decisão desinteressada - tendo em vista que não haveria qualquer conflito de interesse, benefício ao administrador ou a pessoa a ele relacionada; e ao princípio da decisão refletida - considerando que a assinatura do aditivo promoveria redução significativa do preço originalmente pactuado.
45. Continuando, afirma que a Administração deveria observar o princípio constitucional da presunção de inocência, assim como cita o trecho do Acórdão 45/2002-TCU-Plenário , relator Iram Saraiva, cujo conteúdo assevera que a boa-fé deve ser presumida e a má-fé provada.
46. Nesse sentido, argumenta que, no presente caso, parece que teria havido inversão de tais entendimentos, uma vez que 'partiu-se da presunção da má-fé do Justificante, sem considerar o contexto dos fatos. Há de se observar que não lhe foi imputada objetivamente qualquer conduta ilícita, tampouco qualquer indício que justifique inclusão como responsável neste feito'.
47. Por fim, alega que o ato nunca teria sido questionado por diretor ou acionista, tampouco traria qualquer tipo de vantagem ou enriquecimento ao justificante, e que inexistiria dano efetivo e direto.
48. Conclui asseverando que, ainda que esta Secretaria não anua com os entendimentos apresentados, a ausência de prova de que o gestor tenha praticado qualquer ato culposo ou doloso tornaria incabível a sua responsabilização.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
49. Quanto às alegações de que não possuiria conhecimento técnico sobre a obra e de que teria assumido o cargo de diretor após a celebração da Avença 2/2013, não merecem prosperar as justificativas apresentadas. Com efeito, se o gestor não possuía entendimento suficiente sobre o caso, não deveria ter tomado qualquer tipo de decisão, muito menos anuído com a aprovação do projeto executivo, principalmente tendo em vista as considerações da fiscal da obra no sentido da necessidade de revisão dos custos unitários do orçamento.
50. Com relação à afirmação de que ocuparia cargo de gestão, cujas decisões seriam amparadas por órgãos vinculados, técnicos e especializados, como a gerência de infraestrutura e gerência jurídica, destaca-se que a atuação com respaldo em pareceres técnicos ou jurídicos per si não exime o gestor de ser responsabilizado pela prática de ato irregular, uma vez que a ele cabe, em última instância, tanto decidir sobre a conveniência e oportunidade de efetivar o procedimento administrativo, principalmente aqueles concernentes a contratações que vão gerar pagamentos, quanto atuar como o fiscal dos atos dos seus subordinados. Nesse sentido são os Acórdão 1984/2014-TCU-Plenário , rel. José Mucio Monteiro, e 2.296/2017-TCU-Plenário, rel. Walton Alencar Rodrigues.
51. O entendimento acima ganha ainda mais relevo ao se analisar o argumento seguinte do gestor, no sentido de que as advertências propaladas pela fiscal da obra não teriam sido observadas pelas gerências de infraestrutura e jurídicas e que, portanto, não seria possível a ele, como diretor, ocupante de cargo de gestão e sem conhecimento técnico específico para tanto, questionar tais pareceres.
52. Ao contrário do levantado, como um dos responsáveis pela efetivação do ato administrativo, o agente tinha o poder-dever de analisar e questionar tais apreciações, ainda mais quando tais decisões envolvem o pagamento de cerca de R$ 80 milhões e estão cercadas de advertências sobre a irregularidade dos preços adotados. Deveras, o mínimo que se esperava era que o diretor lesse, acompanhasse e se inteirasse do processo de aprovação do projeto executivo, por meio do qual teria acesso às discordâncias da área técnica sobre os custos unitários envolvidos.
53. Dessa forma, o mero encaminhamento dos autos às gerências não é suficiente para demonstrar que não houve má-fé, dolo ou culpa do então diretor, tampouco para caracterizar boa-fé.
54. Adiante, atinente à previsão do art. 158 da Lei 6.404/1976 (cujo conteúdo assevera que administrador não é pessoalmente responsável pelos atos que pratica no exercício regular de sua gestão, que são considerados como atos da sociedade e, portanto, a ela imputáveis) e à regra da 'reasonable decisionmaking process' (segundo a qual os atos de gestão não poderiam se sujeitar ao controle jurisdicional senão em sua legalidade), o ordenamento jurídico que rege a atuação deste Tribunal é incontestável sobre a possibilidade e imperiosidade de se responsabilizar pessoalmente os gestores que praticam despesas ilegais ou atos com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial ou de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário (CF/1988, art. 71, inciso VIII; Lei 8.433/1992, art. 58, incisos II e III).
55. Outrossim, não é suficiente para afastar a irregularidade a justificativa de que o diretor teria adotado 'processo decisório razoável e bem informado', atendendo ao 'princípio da decisão informada', ao 'princípio da decisão desinteressada' e ao 'princípio da decisão refletida'. Com efeito, trata-se de alegações genéricas sem elementos comprobatórios que refutem a aprovação do projeto executivo ou que descaracterizem a conduta, nexo de causalidade ou culpabilidade do agente.
56. Com relação ao princípio constitucional da presunção de inocência e ao Acórdão 45/2002-TCU-Plenário , destaca-se a jurisprudência já consolidada no âmbito desta Corte de Contas de que 'compete ao gestor demonstrar o bom e regular uso dos recursos que lhe foram confiados, recaindo sobre ele o ônus da prova' ( Acórdão 2610/2016-TCU-Plenário , rel. Ministro Bruno Dantas; 95/2013-TCU-Plenário, rel. Walton Alencar Rodrigues; 1.577/2014-TCU-Segunda Câmara, rel. André de Carvalho; entre outros).
57. Em complemento, não subsiste a alegação de que não lhe foi imputada objetivamente qualquer conduta ilícita, tampouco perdura a justificativa de que não lhe foi atribuído qualquer indício de irregularidade que justifique sua inclusão como responsável. Com efeito, o diretor anuiu expressamente aos entendimentos esposados e foi responsável pela aprovação do projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador sem a atualização dos preços unitários dos serviços (peça 90, p. 183 e 187, e peça 91, p. 5, 6 e 9).
58. Por fim, o fato de o ato nunca ter sido questionado por diretor ou acionista não caracteriza a sua regularidade. Ademais, ao contrário do alegado pelo diretor, houve infração à norma legal, uma vez que os preços unitários dos serviços do empreendimento não foram revistos conforme a nova metodologia construtiva e cerca de R$ 12 milhões foram empregados no empreendimento sem que qualquer tipo de objeto tenha sido entregue, tampouco benefício tenha sido gerado à sociedade.
59. Diante do exposto, à luz do Memorando Circular 33/2014 - Segecex, passa-se à análise da responsabilização do gestor.
60. No que concerne à conduta, observa-se que Eduardo Linhares de Albuquerque, Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária à época, assentiu com os pareceres anteriores e aprovou o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador sem a atualização dos preços unitários dos serviços (peça 90, p. 183 e 187, e peça 91, p. 5, 6 e 9).
61. Com relação ao nexo de causalidade, o ato do agente assentindo com a aprovação do projeto executivo acarretou a celebração do segundo termo aditivo ao Contrato 2/2013 sem que houvesse a atualização dos preços unitários contratuais dos serviços alterados, dissociando, consequentemente, o orçamento avençado da quantia justa a ser paga pelo empreendimento (peça 100).
62. Quanto à culpabilidade, não se pode afirmar que houve boa-fé do responsável. É razoável afirmar que era possível a ele ter consciência da ilicitude dos atos que praticara. Além disso, é exigível conduta diversa da que adotou, consideradas as circunstâncias que o cercava e, notadamente, os alertas prolatados pela então fiscal do contrato.
63. Nesse diapasão, propor-se-á que as razões de justificativa de Eduardo Linhares de Albuquerque, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, sejam rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por ter aprovado o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X; art. 12, inciso II e III, art. 65, § 3º, da Lei 8.666/1993, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
II. Razões de justificativa de Jorge Eduardo de Abreu Nogueira, então Coordenador de Infraestrutura
64. Por intermédio do Ofício 16/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 167), o gestor foi instado a apresentar razões de justificativa pelos seguintes indícios de irregularidade:
a) aprovar o projeto básico e o orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com as seguintes deficiências, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993:
a.1) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento;
a.2) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados;
a.3) índices da atividade de construção de caixões replicados para a confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação;
a.4) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e
a.5) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
b) aprovar o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993 e no art. 15 do Decreto 7.983/2013.
65. Nesse diapasão, como resposta, o então coordenador apresentou a comunicação acostada à peça 176, cujo conteúdo é sintetizado adiante.
66. Com relação à deficiência 'parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento', o gestor justifica que as composições de preços dos serviços estavam amparadas pela literatura que trata de obras especiais de engenharia portuária e pela expertise dos profissionais que elaboraram o projeto, considerando as peculiaridades e complexidades de cada tipo de empreendimento.
67. Além disso, os coeficientes de aplicação dos insumos não poderiam ser obtidos no Sinapi nem no Sicro. Dessa forma, teriam sido estabelecidos por meio de apropriação dos serviços, com cálculos técnicos em função de suas características, pela observação e experiência das empresas projetistas.
68. Complementa que, no caso em tela, na própria apresentação do projeto básico, estariam caracterizados os serviços, com os fatores que impactariam na formação de seus coeficientes e que diferenciariam essas composições unitárias das demais existentes nos sistemas referenciais.
69. No que concerne ao serviço de dragagem, o alegante afirma que o equipamento teria sido definido em função dos resultados das sondagens geológicas e da disponibilidade das dragas operando no país entre 2009 e 2014. Dessa forma, em razão do Plano Nacional de Dragagem existente à época, teria se chegado à especificação de draga autotransportadora com capacidade de cisterna de 10.000 m³ e velocidade de dez nós, para execução das atividades em dois meses.
70. Além disso, considerando-se a distância entre o local de despejo e o bota-fora de 14 milhas náuticas e o tempo de carregamento de 2 horas, obter-se-ia 4,8 h/ciclo.
71. Em seguida, apresenta tabela que constaria do projeto básico com a granulometria e o peso específico dos materiais a serem dragados, a qual serviria de referência para o coeficiente de enchimento de cisterna de 70%.
72. Além do mais, argumenta que, em função do tipo de material a ser dragado (argila siltosa), o coeficiente de empolamento de 30% seria o usualmente adotado.
73. Atinente à deficiência 'índices da atividade de construção de caixões replicados para a confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação', o gestor inicia suas alegações apresentando as diferenças entre os serviços de construção de caixões e de execução de muro de coroamento.
74. Depois, afirma que adotou a premissa de 128h/mês para o serviço de concreto de 30 Mpa amparado nas possíveis disponibilidades de horas trabalhadas. Salienta, ainda, que 'as composições são por preço unitário, desta forma não houve objeção a respeito da replicação da CPU, uma vez que os serviços são os mesmos, pois para o caso em tela, não poderiam ser aplicadas as premissas de Manuais que não são de obras marítimas portuárias, ignorando-se a variação de maré e intempéries, que são fatores preponderantes em serviços realizados nessas circunstâncias'.
75. Quanto ao item 'custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros', alega que as composições foram amparadas nas orientações para elaboração de composições orçamentárias do Sinapi, Instituto de Engenharia e TCU, em que o orçamentista, de posse de informações para o caso específico - uma obra de grande porte com peculiaridades próprias -, poderia adotar quantidades coerentes com as de projetos semelhantes.
76. Em seguida, apresenta a quantidade prevista em projeto para mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e afirma que, em seu entendimento, a equipe não foi superdimensionada, tampouco lhe faltou motivação, uma vez que existiam demandas ao longo da execução do prolongamento do quebra-mar.
77. No que atine à deficiência de 'omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários', expõe que o documento sob análise (descritivo das composições) contemplaria os serviços de conjunto de canteiros de obra, demolição da base do farolete leste, sinalização/balizamento náutico e recuperação da atual estrutura do quebra-mar norte.
78. Acrescenta, outrossim, que, após discussões técnicas entre a projetista contratada, o corpo técnico da Gerência de Infraestrutura e a Diretoria de Infraestrutura da Codeba, o projeto básico teria sido aprovado por preencher os requisitos previamente estabelecidos (compatibilizar a nova estrutura de abrigo com a existente) e cumprir o disposto no art. 6º da Lei 8.666/1993.
79. Por fim, com relação à aprovação do projeto executivo, explana que o documento foi elaborado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias (INPH). Além disso, aborda o sistema construtivo de quebra-mar em berma adotado pelo instituto, bem como a redução do valor total da obra propiciada por essa solução de engenharia.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
80. Com relação à justificativa de que as composições de preços seriam amparadas pela literatura de obras especiais de engenharia portuária e pela expertise dos profissionais; assim como quanto à afirmação de que os coeficientes de aplicação dos insumos não poderiam ser obtidos no Sinapi nem no Sicro, devendo ser estabelecidos por meio de apropriação dos serviços, com cálculos técnicos em função de suas características, pela observação e experiência das empresas projetistas, o gestor apenas apresenta afirmativas genéricas, sem evidências que as corroborem.
81. No que concerne à dragagem, não subsiste o argumento de que o equipamento teria sido definido em função dos resultados das sondagens geológicas, da disponibilidade das dragas operando no país entre 2009 e 2014 e da existência do Plano Nacional de Dragagem (PND) à época.
82. Com efeito, o próprio projeto básico trazia que o 'solo a ser dragado deve ser pesquisado utilizando-se para este fim ensaios geotécnicos, tais como sondagens por intermédio de 'Jet-Probe', Standard Penetration Test - SPT , sísmica rasa, que são os mais usuais'. Dessa forma, investigações geológicas prévias não foram realizadas e não tiveram (e nem teriam) o condão de indicar um equipamento superdimensionado.
83. Ademais, quanto à disponibilidade, destaca-se que havia e há uma maior quantidade de dragas de menor porte no mercado, o que indicaria a opção por alguma embarcação desse tipo e não o contrário. Tal condição, inclusive, foi constatada durante a realização da obra, quando foi utilizado um equipamento com capacidade deveras inferior ao previsto no projeto básico. Além disso, a contratação em tela não se coaduna com aquelas decorrentes das Leis 11.610/2007 e 12.815/2013 (PND I e II), cujos quantitativos apresentavam volumes significativamente superiores ao do caso concreto, normalmente acima de um milhão de metros cúbicos.
84. Também não merecem prosperar as alegações atinentes aos coeficientes de enchimento de cisterna (70%) e de empolamento (30%). Ao contrário do alegado, a tabela apresentada pelo gestor (peça 176, p. 3) não é a mesma da apresentada no projeto básico (peça 25, p. 32). Além disso, nenhuma das duas apresenta a fundamentação técnica para escolha dos dois parâmetros adotados.
85. Com relação à justificativa atinente à replicação dos índices de atividade de 'construção de caixões' para o de 'confecção do muro de coroamento' sem a devida fundamentação, embora possa fazer sentido a utilização de uma jornada de trabalho inferior em virtude da variação de maré, não são apresentados elementos que evidenciem a taxa estabelecida de 171 m³/mês ou 0,8 m³/h (para uma quantidade de horas disponíveis de 128h/mês), tampouco que demonstrem a equivalência da produtividade dos dois serviços.
86. Em seguida, acerca da irregularidade 'custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros', somente são apresentadas afirmativas genéricas, prescindindo de evidências que as corroborem.
87. Atinente à deficiência de 'omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários', não subsiste o argumento de que o descritivo das composições contemplaria os serviços de conjunto de canteiros de obra, demolição da base do farolete leste, sinalização/balizamento náutico e recuperação da atual estrutura do quebra mar norte. Com efeito, não se verifica no documento em tela o detalhamento e a fundamentação das premissas de tais atividades (peça 66, p. 8-26).
88. Por fim, quanto à aprovação do projeto executivo deficiente, as justificativas apresentadas no sentido de que o documento foi elaborado pelo INPH e o valor da obra reduzido não têm o condão de afastar a irregularidade.
89. Diante do exposto, à luz do Memorando Circular 33/2014 - Segecex, passa-se à análise da responsabilização do gestor.
90. No que concerne à conduta, observa-se que Jorge Eduardo Nogueira, então Coordenador de Infraestrutura, aprovou o projeto básico e o orçamento base da licitação do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com as seguintes deficiências (peça 80 e 81): a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
91. Igualmente, aprovou o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador sem a atualização dos preços unitários dos serviços alterados (peça 90, p. 183 e 187, e peça 91, p. 5, 6 e 9).
92. Além disso, consoante parágrafos 144 a 146 desta instrução, Jorge Eduardo de Abreu Nogueira, atuando como Gerente de Infraestrutura (exerceu tanto o cargo de coordenador quanto o de gerente), autorizou o pagamento da segunda medição do Contrato 2/2013, relativa à aprovação do projeto executivo, mesmo com as negativas para tal do Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária (peça 197, p. 41-46).
93. Antes da ciência do fato acima, o Ministro Relator Bruno Dantas, no Despacho de 22/1/2019, já havia reputado que restava caracterizado indício de culpa grave na conduta do gestor (peça 162, p. 4), conforme trechos transcritos a seguir:
33. Entretanto, o que se observou foi que diversas premissas adotadas pela projetista não estavam acompanhadas de justificativas, e não há indícios de que os responsáveis as tenham sequer questionado. Ressalto que a baixa qualidade do projeto aprovado acarretou atrasos na obra e concorreu para o reduzido percentual de execução do empreendimento.
34. Portanto, reputo que resta caracterizado o indício de culpa grave na conduta dos gestores.
35. A unidade instrutora propõe, ainda, chamar em audiência Renato Naves da Rocha e Eduardo Linhares Albuquerque, ex-diretores de infraestrutura e gestão portuária, e Jorge Eduardo de Abreu Nogueira, ex-gerente de infraestrutura, por haverem aprovado o projeto executivo das obras sem a atualização dos preços unitários dos serviços.
36. Destaco que, nesse caso, a fiscal do contrato havia alertado acerca da necessidade de reavaliação dos preços unitários. Entretanto, mesmo cientes dessa necessidade, os responsáveis optaram por aprovar o projeto executivo sem a mencionada revisão, caracterizando a culpa grave na sua conduta
94. Diante dos novos elementos, majora-se sobremaneira a gravidade da atuação de Jorge Eduardo de Abreu Nogueira na aprovação do projeto executivo. Com efeito, mesmo com uma série de contestações levantadas expressamente no processo administrativo do empreendimento, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos e das recusas exaradas pelo Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária à época, o agente tomou para si a responsabilidade e aprovou deliberadamente o projeto executivo e sua respectiva medição e pagamento, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993 e no art. 15 do Decreto 7.983/2013.
95. Com relação ao nexo de causalidade, quanto às irregularidades relacionadas ao projeto básico, o ato do agente implicou a licitação e contratação de obra baseada em documento deficiente (peça 77, 80, 81 e 103). Ademais, a atuação do coordenador aprovando o projeto executivo acarretou a celebração do segundo termo aditivo ao Contrato 2/2013, sem que houvesse a atualização dos preços unitários contratuais dos serviços alterados, dissociando, consequentemente, o orçamento avençado da quantia justa a ser paga pelo empreendimento (peça 35).
96. Quanto à culpabilidade, não se pode afirmar que houve boa-fé do responsável. É razoável afirmar que era possível a ele ter consciência da ilicitude dos atos que praticara. Além disso, é exigível conduta diversa da que adotou, consideradas as circunstâncias que o cercava e, notadamente, os alertas prolatados pela então fiscal do contrato.
97. Nesse diapasão, propor-se-á que as razões de justificativa de Jorge Eduardo Nogueira, então Coordenador de infraestrutura, sejam rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pelas irregularidades a seguir, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
a) aprovação do projeto básico e do orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com as seguintes deficiências, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993: a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários; e
b) aprovação do projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto a necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X; art. 12, inciso II e III, da Lei 8.666/1993 e art. 15 do Decreto 7.983/2013.
III. Razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária
98. Por intermédio do Ofício 17/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 168), o gestor foi instado a apresentar razões de justificativa pelos seguintes indícios de irregularidade:
a) aprovar o projeto básico e o orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com as seguintes deficiências, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993:
a.1) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento;
a.2) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados;
a.3) índices da atividade de construção de caixões replicados para a confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação;
a.4) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e
a.5) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
b) aprovar o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993 e no art. 15 do Decreto 7.983/2013.
99. Nesse diapasão, como resposta, o então coordenador apresentou a comunicação acostada às peças 177 a 200, cujo conteúdo é sintetizado adiante.
100. Inicialmente, o gestor explana que uma primeira versão do projeto básico já teria sido aprovada em 2006, não obstante o certame não ter tido prosseguimento aquela época. Nesse sentido, em 2011, com a inclusão do empreendimento no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), teria solicitado a atualização do orçamento pelo seu autor original e pela área técnica da nova projetista contratada.
101. Desta forma, alega que somente aprovou o projeto básico após exaustiva análise técnica subsidiada pelos profissionais responsáveis da Codeba que lhe eram subordinados.
102. Em seguida, discorre sobre o Decreto Municipal 20.834/2010, que proibia o trânsito de caminhões e tratores no Município de Salvador em determinados horários, condição que somente foi alterada em novembro de 2012, com a inauguração da Via Expressa. Dessa forma, até tal momento, o qual foi posterior à análise dos elementos técnicos do procedimento licitatório (10/11/2011), não restaria alternativa à Codeba senão prever o embarque marítimo de rochas pelo porto de Aratu. Tal contexto justificaria a distância média de transporte de rochas e o número superdimensionado de empurradores para o transporte das balsas.
103. O gestor destaca que, após questionamento do Sindicato dos Práticos no Estado da Bahia sobre eventuais riscos do projeto básico, teria indicado a contratação de instituição devidamente habilitada para o estudo técnico do caso e a revisão do projeto. Além disso, teria proposto à Diretoria Executiva a homologação da Concorrência Pública 7/2011 com as seguintes condicionantes: (a) emissão da Licença de Instalação pelo Ibama e (b) solução no desenvolvimento do projeto executivo, a cargo da contratada, das questões levantadas pela praticagem.
104. Com relação à deficiência do projeto básico 'parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento', transcreve trecho da Correspondência Interna 142/2017 da Codeba (peça 199), cujo conteúdo traz que a autoridade portuária teria aceitado os coeficientes e fatores das CCUs com amparo nas orientações do Sinapi, Instituto de Engenharia e TCU.
105. Segundo tais diretrizes, o orçamentista, de posse de informações sobre a origem dos preços e a metodologia de coleta empregada, deveria promover os ajustes eventualmente necessários nas referências para o caso específico. Assim, com base em acompanhamentos de obras semelhantes (construção e prolongamento de molhe no Porto de Ilhéus, construção de enrocamento de contenção no Porto de Aratu, construção de berma submersa nos Portos de Salvador e Aratu) teria se verificado que os coeficientes de eficiência apresentados no orçamento balizador estariam compatíveis.
106. Especificamente quanto ao apontamento de superdimensionamento da distância média de transporte do pulmão de rocha até o quebra-mar (10 milhas náuticas em vez de 750 metros), além da questão do Decreto Municipal 20.834/2010, que limitava o transporte na região, e a construção da Via Expressa Baía de todos os Santos posteriormente à elaboração e adequação do projeto básico; ressalta que as pedreiras estariam localizadas na Região Metropolitana de Salvador, podendo-se afirmar que 'a distância ao Porto de Aratu, pelo menos para algumas delas, não era significativamente maior do que para o Porto de Salvador'.
107. Com relação ao ciclo em terra do enrocamento, apontado como superdimensionado, esclarece que a seleção de pedras no projeto seria essencial e, por isso, seu tempo tinha que ser apropriado na composição de preço. Caso a atividade não estivesse sendo feita no momento da visita in loco da equipe de auditoria, estaria em desacordo com as especificações.
108. Além disso, a Unidade Técnica teria medido esse ciclo em situação privilegiada, com o serviço em execução e em determinadas condições específicas. Não teria considerado a seleção das pedras, especificada no Caderno de Encargos e Especificações Técnicas. Nesse sentido, afirma que os índices utilizados pelo orçamentista não seriam para condições especiais, mas sim para padrões e parâmetros baseados em sua experiência.
109. Em seguida, para o tema acima e para o apontamento de 'fatores de redução no tempo de carga das balsas por perdas, quebras, etc, de eficiência de horas trabalhadas por mês e do aproveitamento da capacidade apresentados supostamente sem embasamento' transcreve a manifestação da Eng. Tânia Regina Gomes (peça 199, 6-7), no sentido de que os coeficientes de eficiência a serem adotados numa obra portuária deveriam seguir os métodos recomendados pela literatura e, na falta desses, o observado na prática.
110. Sobre a inadequação dos equipamentos de dragagem, alega que na ocasião de elaboração do orçamento estaria em andamento o Plano Nacional de Dragagem (PND), com operação de dragas autotransportadoras em operação no Brasil. Além disso, a distância de mobilização e o custo final por metro cúbico seriam compatíveis com a distância do Porto de Santos ao Porto de Salvador e com os valores do PND.
111. Quanto à inadequação dos parâmetros de dragagem, assevera que a Geoprojetos teria utilizado as alíquotas de 70% para coeficientes de enchimento de cisterna e de 30% para empolamento conforme sondagens executadas. Ademais, teria estipulado a realização de duas docagens a cada 5 anos.
112. Atinente à manutenção do conjunto de canteiros, cujos valores foram considerados superdimensionados, alega que os custos com a administração local incluiriam engenheiros, encarregados, mestres de obras, auxiliares de escritório etc e não apenas aquele serviço de manutenção. Além disso, quando da elaboração do orçamento, haviam sido previstos dois canteiros, um no Porto de Aratu e outro no Porto de Salvador.
113. Em relação às sondagens a percussão e jet-probe , que segundo o relatório de auditoria deveriam ter sido feitas durante a elaboração do projeto básico, informa que a opção pela execução durante o projeto executivo teria se mostrado mais proveitosa, uma vez que, com a modificação da inclinação do quebra-mar por demanda dos práticos, os locais de investigação seriam alterados e novas análises teriam que ser realizadas.
114. A respeito dos custos apontados como duplicados e insuficientemente detalhados dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, alega que os quantitativos definidos para as equipes atenderiam às frentes de serviço nos canteiros dos Portos de Aratu e Salvador, assim como às atividades na pedreira, em uma jornada de trabalho de 24h/dia.
115. Adiante, no que concerne à falta de fundamentação sobre a replicação dos índices da atividade de construção de caixões na de confecção do muro de coroamento, apresenta mais uma vez justificativas da engenharia da obra, conforme se observa a seguir:
Ainda que pese o entendimento do Órgão Fiscalizador de que 'não deveria ser utilizada a quantidade necessária de concreto, mas sim a capacidade operacional de produção por mês considerando as 220 h e não 128 h do Manual de Custo Rodoviário do DNIT', esta Companhia respeita, porém, entende que, para o caso em tela, não poderia ser aplicada as premissas desse Manual, ignorando-se a variação de maré, fator que é preponderante em serviços realizados em mar.
Concluo que esta Companhia aceitou a premissa de 128 h/mês para o serviço de concreto com 30 Mpa, amparada nas possíveis disponibilidade de horas trabalhadas. Cabe salientar, outrossim, que as composições são por preço unitário, desta forma não houve objeção a respeito da replicação da CPU, uma vez que os serviços são os mesmos.'
116. Em seguida o gestor passa a discorrer sobre a aprovação do projeto executivo.
117. Com efeito, alega que 'expediu a ordem de serviço exclusivamente para o desenvolvimento do projeto executivo, já que as condicionantes colocadas pelo Ibama não tinham sido atendidas, mas rejeitou todas as versões apresentadas pelo Consórcio Equipav/Ivaí'. Nesse sentido apresenta os documentos acostados às peças 189 e 190.
118. Complementa, ainda, que, após o recebimento da licença de instalação pelo Ibama, com inúmeras condicionantes (peça 191), permaneceu contrário à emissão de ordem de serviço para execução das obras, não obstante o posicionamento contrário da diretoria executiva da Codeba, consoante peça 191, p. 9-13, e peça 192, p. 1-16.
119. Posteriormente, segundo o gestor, com o recebimento do novo projeto executivo desenvolvido pelo INPH e ratificado pelo Gerente de Infraestrutura, aprovou o documento, mas igualmente exarou determinação no sentido de que o preço do serviço de enrocamento de 'carapaça' fosse o mesmo do de 'núcleo' (peça 194 e 195).
120. Contudo, após essa decisão inicial, reconsiderou a aprovação, encaminhando correspondência ao consórcio contratado, o qual se recusou a receber a comunicação, conforme correspondência de 16/7/2015 (peça 196).
121. Complementa, ainda, que a referida correspondência não teria sido juntada ao processo relativo à obra, sendo autuada em separado no âmbito do Processo Codeba 188/2015 (peça 197), conforme salientado abaixo:
Além do referido processo não ter sido exibido aos Auditores desta Corte de Contas quando das informações prestadas pela Codeba, é forçoso informar que ele consta do sistema digitalizado de processos da empresa, porém o acesso aos autos físicos vem sendo obstaculizado, razão pela qual consta do Anexo 19 as partes obtidas por xerocópias pelo peticionante.
Do processo 188/2015, merece especial destaque a folha de informação constante às págs. 38 a 40 da lavra da Engenheira Tânia Regina Gomes Santos que, em 21 de julho de 2015 faz constar:
'Na mesma folha 35, constata-se o despacho do Diretor de Infraestrutura informando para esta Gerência que, anexou cópia da correspondência CE/DIP-039/2015 enviada em 16/07/2015 para o Consórcio EQUIPAV-IVAÍ, CANCELANDO A APROVAÇÃO DO PROJETO EXECUTIVO .
(...)
Então, quando o Projeto Executivo voltar a ser aprovado pela Diretoria, esta Fiscalização atestará a 2.a medição com as respectivas Notas Fiscais, pois existira a consumação da legalidade, sem vantagem indevida.' (destaques no original)
122. Por fim, assevera que, apesar de inicialmente ter aprovado o projeto executivo, em seguida o rejeitou, diante da intenção do consórcio em manter os valores para o enrocamento sem a devida redução.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
123. Com relação ao argumento do diretor de que teria aprovado o projeto básico após exaustiva análise técnica subsidiada pelos profissionais responsáveis da Codeba, destaca-se novamente os Acórdão 1984/2014-TCU-Plenário , rel. Jose Mucio Monteiro, e 2.296/2017-TCU-Plenário, rel. Walton Alencar Rodrigues, segundo os quais a atuação com respaldo em pareceres técnicos per si não exime o gestor de ser responsabilizado pela prática de ato irregular, uma vez que a ele cabe, em última instância, tanto decidir sobre a conveniência e oportunidade de efetivar o procedimento administrativo, principalmente aqueles concernentes a contratações que vão gerar pagamentos, quanto atuar como o fiscal dos atos dos seus subordinados.
124. Quanto à alegação de impossibilidade de trânsito de caminhões e tratores no Município de Salvador em determinados horários até novembro de 2012, ou seja, após a elaboração do projeto básico, o que obrigaria a autoridade portuária a prever o embarque marítimo de rochas pelo porto de Aratu; e de que as distâncias das pedreiras para ele não seriam significativamente maiores do que as para o Porto de Salvador, condição que embasaria o número de empurradores e a DMT de 10 milhas náuticas, nada obstante a inauguração da via expressa portuária somente em 2013, outros acessos ao porto de Salvador já existiam, os quais poderiam não apresentar as mesmas facilidades de deslocamento, mas não deixavam de ser uma opção a ser considerada.
125. Dessa forma, para adoção de um pulmão em local significativamente mais distante da obra, uma avaliação de custos entre os dois cenários far-se-ia necessária. Portanto, falta motivação para escolha antieconômica adotada no projeto básico. Condição ainda mais agravada ao se considerar o cenário observado, em que, de fato, foi utilizado o porto de Salvador para deposição do material e com significativa redução dos custos envolvidos. Destarte, não procede o argumento levantado.
126. No que concerne à sua proposta à Diretoria Executiva de condicionar a homologação da Concorrência Pública 7/2011 a emissão da Licença de Instalação pelo Ibama e ao atendimento de questões levantadas pelo Sindicato dos Práticos, tal iniciativa não é capaz de afastar as irregularidades do projeto básico apontadas pelo Relatório de Fiscalização 35/2017.
127. Atinente à justificativa acerca da deficiência do projeto básico 'parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento', no sentido de que o orçamentista deveria promover os ajustes eventualmente necessários nas referências e de que teria sido verificada a compatibilidade dos coeficientes adotados com obras semelhantes (construção e prolongamento de molhe no Porto de Ilhéus, construção de enrocamento de contenção no Porto de Aratu, construção de berma submersa nos Portos de Salvador e Aratu), somente são apresentadas alegações genéricas sem elementos comprobatórios que demonstrem a razoabilidade dos parâmetros ou coincidência deles com outros empreendimentos.
128. Também não merecem prosperar as argumentações de que, no ciclo por terra do enrocamento, o tempo de carga não se relacionaria somente com a simples logística de completar as caçambas com pedras na jazida, mas também com a atividade de segregação dos blocos de rocha. Com efeito, por meio de visita in loco , verificou-se que esse tipo de procedimento não era realizado e que sequer havia o gabarito no local de carregamento. Consoante se observa no Apêndice C do Relatório de Fiscalização 35/2017, na foto da pedreira, não há guindastes realizando tal separação do material pétreo, conforme alegado (peça 105, p. 55-56).
129. Além disso, nada obstante a afirmação do gestor de eventual descumprimento das especificações técnica em caso da não realização da atividade durante inspeção, ressalta-se que não haveria necessidade de o caminhão ficar esperando o término desse tipo de serviço. As rochas poderiam ser disponibilizadas para carga (escavadeira - caminhão) nas dimensões adequadas, como a inspeção e as fotos sugerem que seja a situação de fato ocorrida.
130. No tocante à justificativa de que a Unidade Técnica teria medido o ciclo em situação privilegiada, com o serviço em execução e em determinadas condições específicas, não são apresentados elementos que contestem os valores do relatório ou que comprovem a adequação dos valores do projeto básico.
131. Em seguida, para o tema acima e para o apontamento de 'fatores de redução no tempo de carga das balsas por perdas, quebras, etc, de eficiência de horas trabalhadas por mês e do aproveitamento da capacidade sem embasamento' repisa a alegação de que os coeficientes de eficiência adotados em uma obra portuária devem seguir os métodos recomendados pela literatura e, na falta deles, o observado na prática, sem apresentar elementos que fundamentem tecnicamente os valores utilizados.
132. Quanto às premissas estabelecidas para o serviço de dragagem, não subsiste o argumento de que o equipamento teria sido definido em função do PND, tampouco de que os coeficientes de enchimento de cisterna e de empolamento seriam estipulados com base em sondagens geológicas. Ademais, não são apresentadas motivações técnicas para o número previsto de docagens.
133. Com efeito, a contratação em tela não se coaduna com aquelas decorrentes das Leis 11.610/2007 e 12.815/2013 (PND I e II), cujos quantitativos apresentaram volumes significativamente superiores ao do caso concreto, normalmente acima de um milhão de metros cúbicos.
134. Além disso, o próprio projeto básico afirma que o 'solo a ser dragado deve ser pesquisado utilizando-se para este fim ensaios geotécnicos, tais como sondagens por intermédio de 'Jet-Probe', Standard Penetration Test - SPT , sísmica rasa, que são os mais usuais'. Dessa forma, investigações geológicas prévias não foram realizadas e não tiveram o condão de embasar os parâmetros de dragagem.
135. Atinente às justificativas relacionadas à manutenção do conjunto de canteiros e à mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, em especial de que seriam previstos dois canteiros, um no Porto de Aratu-Candeias e outro no de Salvador, não é demonstrada a razoabilidade das premissas adotadas. Apenas argumenta-se que seriam utilizados tais locais, sem, contudo, apresentar justificativas técnicas, cálculos ou memoriais que subsidiassem as necessidades e as quantidades delimitadas.
136. O projeto básico (seja no caderno de encargos, no descritivo das composições de preço unitário ou em qualquer outro lugar) e as exposições do gestor não apresentam detalhamento dos serviços mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros.
137. Na mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, de forma simplista e sem motivação técnica, define-se que uma equipe de dezesseis pessoas iria trabalhar nesse serviço durante um mês, demandando custos com estadia, alimentação e transporte. Nesse sentido, não é justificado o porquê desse número nem a quais categorias se refeririam tais funcionários, tampouco a origem e o destino do transporte (peça 66, p. 24).
138. De igual modo, sem fundamentação, o descritivo das composições de preços unitários estipula que seriam utilizados, durante dezoito meses, um engenheiro sênior, dois engenheiros plenos, dois mestres de obra, dois encarregados, quatro auxiliares de escritório, quatro almoxarifes e dez serventes, além de dois veículos leves para manutenção de canteiro.
139. Por outro lado, cabe destacar que, na instrução de 14/12/2018 (peça 101, p. 19), considerou-se razoável o valor adotado para o conjunto de canteiros, uma vez que o serviço também englobava a administração local e estava de acordo com Acórdão 2622/2013-TCU-Plenário , Relator Marcos Bemquerer.
140. De fato, à luz do item 105 do Edital 7/2011 - 'Seção XIII - Dos Preços' (peça 158, p. 15), observa-se a seguinte previsão 'A Administração Local - AL não se consubstancia em despesa indireta passível de inclusão na taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI do orçamento-base, devendo esse custo estar inserido no item de canteiro de obra'. Nesse sentido, constata-se que o percentual relativo a esse serviço como um todo (3,13% = R$ 2.493.496,80/R$ 79.619.658,48) encontra-se abaixo do parâmetro estabelecido pelo decisum acima (6,23% - primeiro quartil).
141. Todavia, tal condição não afasta a falta de embasamento e detalhamento técnico no projeto básico, de forma que tal deficiência do documento subsiste.
142. Igualmente não prospera o argumento de que teria se mostrado mais proveitosa a realização de sondagens durante o projeto executivo. Deveras, à luz do artigo 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, deve fazer parte do projeto básico o conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra e possibilitar sua avaliação de custo, bem como a definição de seus métodos e prazos, minimizando a necessidade de reformulação durante a fase de elaboração do projeto executivo.
143. Nesse diapasão, se o projeto básico já previa a necessidade das campanhas de investigação geotécnica, é de se questionar o porquê da não realização delas na atualização desse documento, por meio do Contrato 33/2011, firmado justamente para subsidiar a licitação e, assim, fornecer dados mais verossímeis aos participantes. Tal condição ainda é mais agravada ao se considerar que a cota de dragagem foi alterada de -18 para -15,5 metros durante a execução contratual.
144. No que concerne à falta de fundamentação sobre a replicação dos índices da atividade de construção de caixões na de confecção do muro de coroamento, embora possa fazer sentido a utilização de uma jornada de trabalho inferior em virtude da variação de maré, não são apresentados elementos que evidenciem a taxa estabelecida de 171 m³/mês ou 0,8 m³/h (para uma quantidade de horas disponíveis de 128h/mês), tampouco que demonstrem a equivalência da produtividade entre os dois serviços.
145. Por fim, com relação à aprovação do projeto executivo, os elementos apresentados pelo gestor são suficientes para elidir sua responsabilização.
146. Com efeito, não subsiste mais a conduta do agente, uma vez que, logo após a aprovação do documento em 11/6/2015 por meio da comunicação CE/DIP 38/2015 (peça 90, p. 187), ele reconsiderou sua decisão mediante a correspondência CE/DIP 39/2015, de 16/7/2015 (peça 196, p. 2), destacando expressamente que não aprovava o projeto executivo.
147. Além disso, não autorizou a medição e pagamento do segundo boletim de medição, em 17/7/2015, referente ao desenvolvimento e aprovação do projeto executivo (peça 197, p. 41).
148. Ademais, poucos dias após o ato acima, foi destituído do cargo de Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, em 31/7/2015 (peça 210).
149. Por outro lado, faz-se imperioso destacar a conduta de Jorge Eduardo de Abreu Nogueira que, atuando como Gerente de Infraestrutura, autorizou a medição e o pagamento da segunda medição mesmo com as negativas do Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária citadas acima (peça 197, p. 41-46).
150. Cumpre relembrar que, antes da ciência do fato acima, o Ministro Relator Bruno Dantas, no Despacho de 22/1/2019, já havia reputado que restava caracterizado indício de culpa grave na conduta do gestor Jorge Eduardo de Abreu Nogueira (peça 162, p. 4), conforme trechos transcritos no parágrafo 93.
151. Diante dos novos elementos, majora-se sobremaneira a gravidade da sua atuação na aprovação do projeto executivo por Jorge Eduardo.
152. Com efeito, mesmo com uma série contestações levantadas expressamente no processo administrativo do empreendimento, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos e das recusas exaradas pelo Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária à época, o agente tomou para si a responsabilidade e aprovou deliberadamente o projeto executivo e sua respectiva medição, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993 e no art. 15 do Decreto 7.983/2013.
153. Diante do exposto, à luz do Memorando Circular 33/2014 - Segecex, passa-se a análise da responsabilização de Renato Neves da Rocha Filho.
154. No que concerne à conduta, observa-se que então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária aprovou o projeto básico e o orçamento base da licitação do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com as seguintes deficiências (peças 80 e 81): a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
155. Com relação ao nexo de causalidade, o ato do agente implicou a licitação e contratação do empreendimento com preços unitários que não refletiam os serviços a serem prestados e, consequentemente, a adoção de orçamento com valor total estimado dissociado sobremaneira da quantia justa a ser paga pela obra (peças 77, 80, 81 e 103).
156. Quanto à culpabilidade, não se pode afirmar que houve boa-fé do responsável. É razoável afirmar que era possível a ele ter consciência da ilicitude dos atos que praticara. Além disso, é exigível conduta diversa da que adotou, consideradas as circunstâncias que o cercava.
157. Nesse diapasão, propor-se-á que as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, sejam rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por ter aprovado o projeto básico e o orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com as seguintes deficiências, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993: a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
158. Já, quanto à aprovação do projeto executivo, propor-se-á que as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, sejam acatadas.
IV. Manifestações da Codeba
159. Por intermédio do Ofício 18/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 169), a Codeba foi instada a se pronunciar sobre as seguintes ocorrências:
a) destinação dada ao saldo de R$ 63.812.319,00 do PT 28.846.0909.00I1.0029 e ao valor realizado de R$ 10.698.719,00 do PT 26.784.2086.12LK.0029, evidenciando em que despesas foram aplicados tais recursos; e
b) orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, evidenciando os preços unitários adotados, com suas respectivas composições de custos unitários e fundamentações.
160. Nesse sentido, a autoridade portuária apresentou as comunicações acostadas às peças 201 a 204, cujos conteúdos são sintetizados adiante.
161. Inicialmente, quanto ao primeiro ponto, a empresa pública explana que a ação 126.784.2086.12LK.0029 contemplava o plano de trabalho do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, incluindo, além da execução da obra, todos os serviços conexos, como elaboração de projeto, cumprimento das condicionantes ambientais, fiscalização etc.
162. Nesse sentido, apresenta todas as avenças necessárias ao empreendimento, quais sejam:
a) Contrato 33/2011 - Geoprojetos: serviço de atualização dos preços unitários do projeto de ampliação do quebra-mar no valor de R$ 67.500,00;
b) Contrato 1/2013 - Fusp: serviço de estudo técnico envolvendo modelagem matemática e simulação de manobras de navios para definição da angulação do quebra-mar no valor de R$ 77.382,00;
c) Contrato 2/2013 - Consórcio Equipav-Ivai: execução da obra de prolongamento do quebra mar na direção norte do Porto de Salvador no valor contratual de R$ 79.619.658,48;
d) Contrato: 11/2016 - Consórcio Hidrotopo - R. Peotta: serviços de fiscalização da obra de prolongamento do quebra-mar norte do Porto de Salvador no valor de R$ 1.991.957,80;
e) Contrato 8/2016 - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, Departamento Regional da Bahia - Senai/DR/BA: serviços técnicos especializados para monitoramento, acompanhamento e cumprimento das condicionantes ambientais da obra de prolongamento do quebra-mar do Porto o de Salvador, contidas na Licença Prévia 490/2014 e na Licença de Instalação 1021/2014, no valor de R$ 3.730.053,13;
f) Contrato 27/2016 - UESC: guarda de material arqueológico, no valor de R$ 12.406,00 em cumprimento às condicionantes ambientais;
g) Contrato 14/2016 - CLM Engenharia Ltda. EPP: execução dos serviços de restauração da Capela São Pedro Gonçalves (São José do Corpo Santo, bairro do Comércio, no município de Salvador- Ba), condicionante imposta pelo IPHAN, no valor de R$ 3.541.800,00;
163. Complementa que, até o final de 2016, haviam sido repassados à Codeba R$ 77.511.038,00, dos quais, após a rescisão do Contrato 2/2013, R$ 66.591.566,83 (R$ 60.511.038,00, de valor histórico, e R$ 6.080.528,83, de atualização monetária) foram restituídos, em 2/1/2018, à União (peça 201, p. 2).
164. Em seguida, a companhia docas apresenta planilha com o histórico de pagamentos realizados em todas as avenças relacionadas ao empreendimento, totalizando despesas no valor de R$ 11.989.100,26 (peça 201, p. 4-7).
165. Esclarece, ainda, que atendendo decisão judicial proferida nos autos do processo 1019858-24.2017.4.01.3300, realizou o pagamento da quantia de R$ 1.774.688,00 às empresas, Equipav Engenharia Ltda (R$ 887.344,04) e Ivaí Engenharia de Obras S/A (R$ 887.344,04), valor já incluso na despesa total.
166. No que concerne ao orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, a Codeba reitera que o consórcio ajuizou em seu desfavor e da União a ação ordinária tombada sob o número 1019858-24.2017.4.01.3300, pleiteando pagamento dos serviços realizados pelo valor histórico do contrato, indenização por lucros cessantes e declaração de nulidade da decisão cautelar proferida no âmbito deste processo.
167. Nesse sentido, segundo a autoridade portuária, a contratada obteve em sede de tutela provisória determinação judicial para que fosse realizado o pagamento da quantia de R$ 1.774.688,08 referente aos serviços supostamente executados, tendo o magistrado ignorado a sua alegação de que 'qualquer pagamento demandaria a revisão do preço para evitar sobrepreço'.
168. Além da decisão para pagamento dos valores, teria sido expedida ordem judicial impedindo a companhia de adotar qualquer medida para revisar o preço e executar as penalidades aplicadas em razão da rescisão do contrato (peça 201, p. 8).
169. Por fim, registra que, com a judicialização da avença e as decisões proferidas pelo juízo da 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal em favor do consórcio, os pagamentos e a definição do orçamento estariam condicionados à resolução da lide judicial.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
170. Quanto à execução do PT 26.784.2086.12LK.0029, malgrado a Codeba afirme que tenham sido repassados a ela R$ 77.511.038,00, verifica-se que, na realidade, em valores históricos, foram transferidos R$ 74.511.038,00, consoante somatório das cifras apresentadas na tabela da página 2 da peça 201.
171. Desse valor, observa-se que R$ 14 milhões foram integralizados ao capital da empresa e o restante (R$ 60.511.038,00) estornado à União, corrigidos pela Selic (R$ 6.080.528,83) (peça 201, p. 2-8, e peça 204, p. 207).
172. Nesse sentido, o montante integralizado (R$ 14 milhões) foi utilizado para arcar com cerca de R$ 11.989.100,26 de despesas relacionadas aos contratos acessórios e principal (peça 201, p. 4-8), incluídos os R$ 1.774.688,00 da decisão judicial.
173. Conforme tabela abaixo, elaborada a partir dos dados apresentados pela Codeba acerca das Notas Fiscais relacionadas aos serviços vinculados à ação 12LK (peça 201, p. 4-8), constata-se que R$ 3.193.193,82 foram pagos a título de principal especificamente para o Contrato 2/2013.
Tabela 1 - Pagamentos do Contrato 2/2013
Fonte: Elaboração própria a partir da peça 201, p. 4-8
174. Compulsando-se os valores acima, constata-se que a companhia docas pagou os serviços medidos até o BM 15, cujo valor acumulado é de R$ 3.193.193,83 (peça 79, p. 4).
175. Todavia, cabe destacar que há uma série de inconsistências nos valores apresentados na medição citada acima. Embora na página 4 o valor total faturado seja de R$ 3.193.193,83, na página 9, o valor total de serviço executado é de R$ 3.237.345,64. Ademais, fazendo a multiplicação dos quantitativos acumulados com os preços unitários de cada serviço do BM 15 e somando tais valores com o BDI e a dedução apresentada, conforme dados do próprio documento entabulados a seguir, obtém-se o montante de R$ 3.248.441,37.
Tabela 2 - Medições do BM 15
Fonte: Elaboração própria a partir da peça 79
176. Além disso, ressalta-se que há R$ 472.473,24 referentes a itens medidos e não pagos dos boletins de medição 16 e 17, consoante tabela a seguir:
Tabela 3 - Serviços medidos nos BM 16 e 17
Fonte: Elaboração própria a partir dos BM 16 e 17 (peças 208 e 209)
177. Assim, podem ser acrescidas ao montante apresentado no parágrafo 164 acima, no valor de R$ 11.989.100,26 - relacionado às despesas dos contratos acessórios e principal -, as quantias de principal e reajustamento dos BM 16 e 17 (R$ 170.521,06 e R$ 390.928,94, respectivamente), conforme tabela abaixo:
Tabela 4 - Despesas do Contrato 2/2013 e acessórios
Fonte: Elaboração própria a partir das peças 79, 201, 208 e 209
178. Desse modo, considerando que a companhia tenha retido os R$ 561.450,00 (R$ 170.521,06 + R$ 390.928,94) para o pagamento integral dos BM 16 e 17, dos R$ 14 milhões integralizados, R$ 1.449.449,74 (R$ 14.000.000,00 - R$ 12.550.550,26) foram apropriados pela autoridade portuária sem uma destinação específica.
179. Assim, será proposta determinação para que, no prazo de 15 dias, a Codeba restitua à União os valores recebidos e não aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas ou justifique a destinação desses valores.
180. Acerca do orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, a autoridade portuária limitou-se a apresentar o contexto da ação judicial envolvendo a avença. Além disso, afirmou que os pagamentos e a definição do orçamento estariam condicionados à resolução da lide judicial.
181. Não obstante a exiguidade de informações apresentadas pela empresa pública, faz-se necessário apurar, com base nos elementos existentes nos autos, a existência de indícios de superfaturamentos nos pagamentos realizados.
182. Nesse sentido, de acordo com instrução de 14/12/2018 (peça 158, p.14) e com os BM 15, 16 e 17, dos serviços apontados com indícios de irregularidades em seus custos unitários, é possível verificar que foram medidos os seguintes:
a) dragagem (Tópico 4 dos boletins de medição);
b) mobilização e desmobilização de pessoal e equipamento (Tópico 1 dos boletins de medição); e
c) canteiros (Tópico 2 dos boletins de medição).
183. Com efeito, ressalta-se que, não obstante os serviços preliminares também terem sido medidos parcialmente, não foram levantadas inconsistências com relação aos seus custos unitários. Além disso, eram atividades pertinentes tanto para o tipo de empreendimento do projeto básico quanto para o do executivo. Desse modo, não entrarão na análise adiante.
184. Quanto ao primeiro item, consoante orçamento contratado, verifica-se que o Tópico 4 - 'Dragagem' é divido em 4.1 - 'Mobilização e desmobilização de equipamentos (até 1000 M.N) ', que não apresenta qualquer medição nem pagamento, e 4.2 - 'Execução de dragagem com Draga AT (10.000m³) ', que foi medido em R$ 29.938,81 (peça 209, p. 3).
185. À luz da apreciação desta Unidade Técnica foi considerado adequado o preço unitário do serviço de execução de dragagem no valor de R$ 10,92/m³, consoante composição 1917629 do Novo Sicro, 'Dragagem de material de 1 categoria com clamshell sobre pontão flutuante - capacidade da caçamba de 4,6 m³ - transporte com batelão de 500 m3 - DMT 22 Mn' (peça 158, p. 17, e peça 210).
186. Ademais, também em consonância com a instrução de 14/12/2018, consideraram-se sanadas as impropriedades concernentes aos custos unitários do item 2.2 - 'Manutenção do conjunto de canteiros' (que inclui administração local), cujo montante medido foi de R$ 1.558.186,50 (R$ 1.422.096,50, peça 208, p. 6, mais R$ 136.090,00, peça 209, p. 3).
187. Quanto ao outro item componente do Tópico 2. 'Conjunto de Canteiros de Obras', o serviço 2.1 'Instalação e construção de canteiro de obra (barracão, rampa etc) ', medido e pago no valor de R$ 363.345,89 (para um custo unitário de R$ 519.065,56/unidade e execução de 70% - peça 79, p. 5), embora a autoridade portuária tenha afirmado que iria proceder às revisões da CPU, a fim de adequá-la à realidade da obra (peça 124, p. 8-9), não foi apresentada na última comunicação enviada a esta Secretaria (peça 201) tal correção.
188. Além disso, conforme destacado no Relatório de Fiscalização 35/2017 (peça 105), não há qualquer tipo de detalhamento ou especificação técnica para o serviço no documento 'Descritivo das composições de preços unitários dos principais itens do orçamento'.
189. Por outro lado, é possível aduzir, por meio da CPU utilizada no projeto básico (a única existente), que inicialmente era previsto canteiro de alvenaria para o empreendimento (peça 73, p. 4-5). Contudo, consoante manifestação da Codeba e fotos da obra, verifica-se que, na realidade, foram utilizados oito contêineres para essa atividade (peça 127, p. 3 e 7-9).
190. Dessa forma, tomou-se a composição Sinapi 73847/005, referente ao aluguel do contêiner mais completo do sistema referencial, no custo de R$ 1.095,78/mês, para a data-base de 4/2012 e a localidade de salvador; o período de 18 meses previsto para obra; e o quantitativo dos oito módulos, chega-se ao valor total de referência de R$ 157.792,32 e ao montante executado de R$ 110.454,62 para o serviço 2.1 'Instalação e construção de canteiro de obra (barracão, rampa etc) '.
191. Desse modo, verificou-se, inicialmente, indício de superfaturamento de R$ 252.891,27 (R$ 363.345,89-R$ 110.454,62) para a atividade (ainda sem contabilizar a parcela relativa ao BDI).
192. No que concerne ao serviço 1. 'Mobilização/desmobilização', verifica-se que foram medidos R$ 452.834,88 (peça 79, p. 5), ao custo unitário de R$ 1.076.474,88/unidade, considerando-se uma execução de 42,07%.
193. Por outro lado, na instrução de 14/12/2018 (peça 158, p. 10-20), foi obtido um valor de referência de R$ 520.849,00/unidade para a atividade. Aplicando-se a esse custo paramétrico a alíquota de 42,07%, obtém-se o montante de R$ 219.100,34 que deveria ter sido pago à contratada a título de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamento.
194. Destarte, constatou-se indício de superfaturamento de R$ 233.729,58 (R$ 452.829,92- R$ 219.100,34) para o serviço (ainda sem contabilizar a parcela relativa ao BDI).
195. Quanto a esse ponto, cabe destacar que orçamento previu a rubrica 4.1 - 'Mobilização e desmobilização de equipamentos (até 1000 M.N) ' dentro do tópico de dragagem. Tal serviço tratou da movimentação da draga hopper (autotransportadora) prevista inicialmente no projeto básico, mas não utilizada no empreendimento. Já a mobilização e desmobilização dos equipamentos 'Batelão e guindaste Clam-shell com balsa e rebocador' (de fato adotados na obra) foram contabilizadas no item 1. 'Mobilização/desmobilização' (peça 15, p. 23, e peça 158, p. 11-19).
196. Assim, conforme tabela abaixo, dos R$ 3.665.667,06 medidos até o BM17, apenas os serviços concernentes ao Tópico 3 - 'Serviços preliminares', no valor de R$ 615.708,92 (R$ 486.341,96 de execução mais R$ 129.366,96 de BDI) não foram apreciados. Com efeito, conforme salientado alhures, não foram apontados indícios de irregularidades relativos aos custos unitários de tais atividades.
197. Não obstante a análise acima acerca dos serviços medidos, à luz do Princípio da Independência das Instância, faz-se necessário avaliar também a que se refere o pagamento de R$ 1.774.688,00 da decisão judicial propalada.
198. A partir da comunicação CE/DPR/CJU 281/2018 (peça 160, p. 23), é possível identificar que o valor foi destinado à remuneração dos seguintes itens:
Tabela 5 - Pagamentos relativos à decisão judicial
Fonte: peça 160, p. 23
199. Dos serviços acima, o único cujo custo unitário apresenta irregularidade é a 'Mobilização de clam-shell (50%) '.
200. Com efeito, verifica-se que o valor do item acima se refere à desmobilização do equipamento, a qual não havia sido remunerada, mesmo com a rescisão do contrato (peça 160, p. 27).
201. Contudo, conforme instrução de 14/12/2018 (peça 158, p. 18), a partir de dados do Sicro, para mobilização e desmobilização do item 'Batelão e guindaste clam-shell com balsa e rebocador', foi obtido o custo de referência de R$ 110.984,45 para o serviço. Nesse sentido, aplicando-se o BDI de 26,6%, chega-se ao preço unitário de R$ 140.506,31, sendo R$ 70.253,16, para mobilização, e R$ 70.253,16, para desmobilização (peça 210).
202. Dessa forma, verifica-se superfaturamento de R$ 370.329,40 (R$ 440.582,56 - R$ 70.253,16) para a atividade (já contabilizado o BDI).
203. Assim, quanto aos serviços pagos, seja por meio do BM 15 ou pela decisão judicial, constata-se um superfaturamento total de R$ 980.391,40, conforme tabela a seguir:
Tabela 6 - Pagamentos relativos à decisão judicial
Fonte: elaboração própria
204. No que concerne aos serviços dos BM 16 e 17, por ainda não ter havido pagamento à empresa, há tão somente sobrepreço. Todavia, com o desenrolar da ação judicial, tais desembolsos podem ser efetuados.
205. Desse modo, será proposta determinação para que, no prazo de trinta dias, a Codeba defina preços unitários compatíveis com os de referência para os serviços concernentes ao acerto de contas final do ajuste de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos BM 16 e 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários de referência apresentados nesta instrução ou, em caso de outros serviços não abordados, composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento.
206. Por fim, tendo em vista o parágrafo 203 do Relatório de Fiscalização 35/2017, propor-se-á dar ciência à Codeba de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendido essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz.
comentários dos gestores
207. Tendo em vista a Resolução TCU 315/2020, a instrução preliminar de 9/7/2020 (peça 208) foi encaminhada à Codeba (peças 208 a 210) para que a entidade se manifestasse sobre as propostas de encaminhamento de determinação levantadas.
208. Nesse sentido, a companhia docas apresentou os documentos acostados às peças 215 a 219, cujo conteúdo é sintetizado a seguir.
209. Inicialmente a empresa pública destaca que, após revisão elaborada por sua área financeira, teria detectado que o valor total transferido pela União seria de R$ 77.370.930,00 e não R$ 77.511.038,00, como havia informado antes.
210. Com efeito, além dos R$ 74.511.038,00 apontados na instrução preliminar, deveriam ser computados R$ 2.859.892,00, em razão do remanejamento da ação 12LL para 12LK por meio da Lei 13.380/2016.
211. Ademais, afirmou que na tabela 1 apresentada alhures não constava uma série de notas fiscais, as quais totalizariam um valor de R$ 495.978,00, de forma que a execução da ação 12LK seria, na realidade, de R$ 12.578.738,00, conforme tabela da página 4 (peça 215).
212. Assim, salientou que o restante do valor transferido (deduzindo o valor restituído - R$ 60.511.038,00), na monta de R$ 4.538.066,00, encontrar-se-ia em caixa para pagamento judicial, caso necessário.
213. Além dos valores acima efetivamente pagos, deveria ser adicionada a quantia de R$ 561.450,00, referentes aos boletins de medição 16 e 17, ainda sob discussão judicial.
214. Assim, segundo a Codeba, considerando o valor executado e o provisionado para a lide judicial, obter-se-ia o valor total integralizado de R$ 14.000.000,00.
215. Com relação ao superfaturamento, a empresa afirmou que os pagamentos dos boletins de medição 15, 16 e 17 foram realizados em conformidade com os preços contratados e ajustes posteriores, os quais refletiriam os valores executados e de mercado.
216. Quanto à instalação e construção de canteiros, alegou que o projeto básico admitia a utilização de contêineres e que nos custos estariam incluídos outros serviços e utilidades.
217. Acrescentou que, com vistas a demonstrar a inexistência de superfaturamento, 'foi realizada para fins de verificação simulação com a quantidade de instalações existentes, utilizando os preços dos insumos da proposta histórica da Equipav-Ivai, e na falta de algum desses preços foi utilizado o Sinapi - Junho/2012, conforme disponibilizada no anexo 3'.
218. Desse modo, os serviços medidos pela Codeba seriam na ordem de R$ 459.995,90, já com BDI.
219. Salientou, ainda, que o canteiro de obra não se restringe à edificação, mas abarca todo o conjunto de instalações, com escritórios, sanitários, almoxarifado, água, luz, limpeza de área, entre outros, resultantes de diversas intervenções que não teriam sido observadas na fiscalização.
220. Acerca da mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, justificou que o novo Sicro não poderia ser utilizado, uma vez que, na época da contratação, ele não existia. Desse modo, foi realizada pesquisa de mercado, conforme preconizado pelo Decreto 7.983/2013.
221. Em seguida, argumentou que os equipamentos previstos no item 1.1. do orçamento (mobilização e desmobilização de equipamentos e mão de obra) seriam utilizados para o enrocamento e não para dragagem. Assim, os batelões e guindastes clam-shell com balsa e rebocador mobilizados no início da obra teriam o custo de R$ 2.280,00/h, considerando 220h, o que resultaria no preço total de R$ 636.025,60 (ou seja, R$ 501.600,00 mais 26,6% de BDI).
222. Com relação ao item 4.1 - Mobilização e desmobilização dos equipamentos de dragagem, destacou que teria sido necessária uma 'recomposição de preços unitários, em função da modificação do plano de dragagem'.
223. Nesse sentido, salienta que o novo valor foi calculado por meio do Parecer Técnico 819/02E do consórcio fiscalizador Hidrotopo-R.Peotta.
224. Acrescenta que na composição elaborada por esta Unidade Técnica foram considerados apenas três equipamentos, flutuante, guindaste e batelão, quando, in loco , teriam sido mobilizados outros insumos.
225. Dessa forma, o valor correto, considerando a metodologia adotada por esta Secretaria, mas considerando todos os equipamentos mobilizados, seria de R$ 419.919,53 (contra R$ 70.253,16 da composição de referência).
226. Por fim, esclareceu que, quanto à mobilização e desmobilização de equipamentos, 'não foram contemplados na versão preliminar do relatório outros equipamentos como um batelão menor e um pontão, indicando no anexo V o valor referente à mobilização e de equipamentos para dragar'.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
227. No que concerne aos valores de fato transferido à Codeba pela União, faz-se necessário considerar a nova informação trazida pela companhia docas, no sentido do remanejamento dos R$ 2.859.892,00 relativos à ação 12LL para 12LK.
228. Nesse sentido, assiste razão à empresa pública que o valor total aportado pela União foi de R$ 77.370.930,00 (os R$ 74.511.038,00 apresentados na instrução preliminar acostada à peça 208 mais R$ 2.859.892,00 referentes à ação 12LL).
229. Por outro lado, não procede a argumentação de que não foram consideradas notas fiscais relativas ao Contrato 2/2013 na Tabela 1, apresentada no parágrafo 173. Com efeito, os dados entabulados trouxeram tão somente os pagamentos atinentes aos principais da avença, para se verificar qual o último boletim de medição utilizado como parâmetro para os pagamentos. Com efeito, todas as notas fiscais relatadas como faltantes referem-se a reajustes.
230. Conforme salientado pela própria Codeba na peça 201, página 7, todos os dispêndios executados relacionados aos contratos acessórios e principal (inclusive os reajustes) estariam abarcados no montante de R$ 11.989.100,26.
231. Nesse sentido, indo de encontro a esta informação anteriormente apresentada (em que havia detalhado dispendidos de R$ 11.989.100,26 em despesas executadas relacionadas aos contratos acessórios e principal, na peça 201, página 7), na última comunicação a empresa informou gastos de R$ 12.578.738,00.
232. Com efeito, a entidade, acrescentou as notas 181, 185 e 188 do Contrato acessório 14/2016 'Execução CLM', no montante de R$ 526.737,00 (tabela do item 13 da peça 216 em comparação com a tabela do item 8 da peça 201). Contudo, não foi possível identificar na relação de notas fiscais das peças 215 a 219 tais documentos.
233. Dessa forma, subsiste a informação inicialmente apresentada na peça 201, página 7, de que o total de despesas executadas relacionadas aos contratos acessórios e principal foi de R$ 11.989.100,26.
234. Além disso, conforme parágrafos 174 a 177, acrescentando-se a essa quantia os valores dos boletins de medição 16 e 17, chega-se ao montante de R$ 12.550.550,26 que poderiam ser exigidos para pagamentos de despesas relacionadas aos contratos acessórios e principal.
235. Nesse sentido, consoante parágrafo 178, diante do montante integralizado de R$ 14 milhões, haveria um saldo sem destinação específica de R$ 1.449.449,74.
236. Todavia, agora, tomando-se o total transferido (R$ 77.370.930,00), o devolvido (R$ 60.511.038,00) e o integralizado (R$ 14.000.000,00), há outro saldo sem destinação específica, qual seja R$ 2.859.892,00 (R$ 77.370.930,00- R$ 60.511.038,00- R$ 14.000.000,00).
237. Somando os dois valores acima sem destinação específica, chega-se ao montante de R$ 4.309.341,74.
238. Com relação à argumentação da Codeba de que haveria um valor em caixa de R$ 4.538.066,00, os quais seriam utilizados em caso de necessidade de pagamentos judiciais, novamente não merecem prosperar as justificativas apresentadas.
239. Conforme apresentado acima, os saldos dos boletins de medição 16 e 17 foram considerados na análise e já estão incluídos no montante de R$ 12.550.550,26. Dessa forma, caso a empresa tenha que pagá-los integralmente, os valores relativos a eles já teriam sido provisionados.
240. Ademais, caso novas custas judiciais sejam levantadas, não cabe a União arcar com elas, mas sim a própria companhia docas.
241. Finalmente, acerca da diferença entre o montante sem destinação específica (R$ 4.309.341,74) e o saldo em caixa da Codeba (R$ 4.538.066,00), malgrado a entidade não tenha apresentado explanação, tal diferença pode ser proveniente da correção monetária do valor transferido.
242. Assim, será mantida a proposta de determinação para que, no prazo de 15 dias, a Codeba restitua à União os valores recebidos e não aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas.
243. No que concerne aos indícios de superfaturamento relativo à instalação e construção de canteiros, procede a argumentação da companhia docas.
244. Com efeito, conforme apresentado nas composições e nas fotos acostadas à peça 219, páginas 9 a 19, além da mera disponibilização dos contêineres, foi necessária a realização de outros serviços como melhorias na área livre, iluminação de área, abastecimento com água potável, enrocamento para embarque e desembarque. Deveras o serviço era denominado 'Instalação e construção de canteiros de obra (barracão, rampa etc), englobando outras atividades.
245. Desse modo, no caso concreto, entende-se razoável a composição apresentada pela entidade e, consequentemente, elidido o indício de superfaturamento concernente a tal item.
246. Atinente ao serviço de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, merecem prosperar as argumentações da Codeba, no sentido da impossibilidade de utilização do Novo Sicro para o orçamento contratado, quando tal sistema referencial ainda não constava com os insumos orçados analisados.
247. Consoante Acórdão 201/2018-TCU-Plenário , relator Ministro Benjamin Zymler, a confrontação do orçamento contratado com outro elaborado com parâmetros de custo obtidos depois de vários anos é imprópria para aferição de adequação da proposta contratada com valores de mercado, isso porque as correções de preços por índices em datas demasiadamente longas não conseguem reproduzir as exatas condições da obra à época da assinatura do contrato ou da celebração dos aditivos.
248. No caso, o orçamento referencial utilizou para o serviço 1. 'Mobilização/desmobilização' a data-base de janeiro de 2017 (primeira do Novo Sicro), enquanto a proposta contratada possuía data-base de 7/2012.
249. Dessa forma, diante da inaplicabilidade da composição de referência, considera-se, no caso concreto, elidido o superfaturamento relativo à mobilização e desmobilização de equipamentos.
250. Tendo em vista que o indício de superfaturamento anteriormente constatado (R$ 986.391,40) se referia justamente à instalação e construção de canteiro e à mobilização de pessoa e equipamentos, considera-se tal ponto sanado, deixando-se de ser necessária a proposta de conversão do presente processo em tomada de contas especial.
251. Por outro lado, faz-se mister manter a determinação para que, no prazo de trinta dias, a Codeba defina preços unitários para os serviços concernentes ao acerto de contas final do ajuste de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos BM 16 e 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários consoante composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento.
CONCLUSÃO
(...)
253. Por meio da instrução em epígrafe, analisaram-se as razões de justificativas dos responsáveis pela aprovação dos projetos básico e executivo da avença em tela, bem como se apreciou a resposta da oitiva da autoridade portuária a respeito dos seguintes pontos:
a) destinação dada ao saldo de R$ 63.812.319,00 do PT 28.846.0909.00I1.0029 e ao valor realizado de R$ 10.698.719,00 do PT 26.784.2086.12LK.0029, evidenciando em que despesas foram aplicados tais recursos; e
b) orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, evidenciando os preços unitários adotados, com suas respectivas composições de custos unitários e fundamentações.
254. Nesse sentido, com relação à análise dos argumentos apresentados pelos responsáveis, concluiu-se que as razões de justificativa de Eduardo Linhares de Albuquerque, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, devem ser rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por ter aprovado o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos.
255. Igualmente, entendeu-se que as alegações de Jorge Eduardo Nogueira, então Coordenador de infraestrutura, não devem prosperar e que lhe deve ser aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pelas irregularidades a seguir:
a) aprovação do projeto básico e do orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com deficiências;
b) aprovação do projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários dissociadas da realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos.
256. Outrossim, concluiu-se que as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, devem ser rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pela aprovação do projeto básico e do orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com deficiências.
257. Já, quanto à aprovação do projeto executivo, entendeu-se que as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, merecem ser acatadas.
258. Quanto às informações apresentadas pela Codeba, no que concerne à execução do PT 26.784.2086.12LK.0029, verificou-se que, dos R$ 74.511.038,00 repassados à autoridade portuária, R$ 60.511.038,00 foram estornados à União.
259. Além disso, dos R$ 14 milhões restantes (os quais foram integralizados ao capital da companhia), R$ 4.309.341,74 foram apropriados sem uma destinação específica.
260. Desse modo, será proposta determinação para que, no prazo de 15 dias, a empresa pública restitua à União os valores recebidos e não aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas (parágrafo 244).
261. Acerca do orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, a autoridade portuária limitou-se a apresentar o contexto da ação judicial envolvendo a avença. Além disso, afirmou que os pagamentos e a definição do orçamento estariam condicionados à resolução da lide judicial.
262. Nesse sentido, com as informações disponíveis nos autos, inicialmente identificou-se indícios de superfaturamento no valor total de R$ 980.391,40 (data-base 4/2012) dos pagamentos realizados pela Codeba.
263. Contudo, com os novos esclarecimentos fornecidos pela Cobeba, apresentados como comentários dos gestores relativos à instrução preliminar, tal irregularidade de superfaturamento foi sanada. Desse modo, a proposta da instrução preliminar de conversão em tomada de contas especial do presente processo deixou de ser necessária.
264. Por outro lado, em virtude da existência de sobrepreço nos BM 16 e 17, assim como da possibilidade de que pagamentos relacionados a essas medições sejam efetuados com o desenrolar da ação judicial, manteve-se a necessidade de elaborar proposta determinação para que, no prazo de trinta dias, a Codeba defina preços unitários para os serviços concernentes ao acerto de contas final do ajuste de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos BM 16 e 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários consoante composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento (parágrafo 253).
265. Ademais, tendo em vista a ação judicial em andamento, será proposto encaminhamento de cópia do acórdão à 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal do Tribunal Regional Federal da Primeira Região.
266. Por fim, tendo em vista o parágrafo 203 do Relatório de Fiscalização 35/2017, propor-se-á dar ciência à autoridade portuária de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendido essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz.
267. Tendo em vista as propostas de determinação existentes nos autos, à luz da Resolução TCU 315/2020, instrução preliminar foi encaminhada para os gestores, cujos esclarecimentos foram apreciados.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
268. Ante o exposto, submete-se o presente processo à consideração superior, propondo a adoção das seguintes medidas:
268.1. acolher parcialmente as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho (XXX.075.725-XX), então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, com fundamento no art. 250, § 1º, do Regimento Interno deste Tribunal;
268.2. rejeitar as razões de justificativa de Eduardo Linhares de Albuquerque (XXX.497.575-XX), então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, com fundamento no art. 250, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal;
268.3. rejeitar as razões de justificativa de Jorge Eduardo de Abreu Nogueira (XXX.725.105-XX), então Coordenador de infraestrutura, com fundamento no art. 250, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal;
268.4. aplicar a Eduardo Linhares de Albuquerque (XXX.497.575-XX), então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
268.5. aplicar a Jorge Eduardo Nogueira (XXX.725.105-XX), então Coordenador de infraestrutura, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
268.6. aplicar a Renato Neves da Rocha Filho (XXX.075.725-XX), então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
268.7. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas caso não atendidas as notificações;
268.8. determinar à Companhia das Docas do Estado da Bahia, com fundamento no art. 4°, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de quinze dias, restitua aos cofres da União os valores recebidos por meio do PT 26.784.2086.12LK.0029 e não aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas, em obediência ao art. 167 da CF/1988, medida esta cujo cumprimento será verificado pelo TCU em processo específico;
268.9. determinar à Companhia das Docas do Estado da Bahia, com fundamento no art. 4°, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de trinta dias, defina preços unitários para os serviços concernentes ao acerto de contas final do ajuste de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos BM 16 e 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários consoante composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento, em obediência ao art. 6º, inciso X, ao art 12, inciso II e III, da Lei 8.666/1993 e ao art. 15 do Decreto 7.983/2013, medida esta cujo cumprimento será verificado pelo TCU em processo específico;
268.10. dar ciência à Companhia das Docas do Estado da Bahia, com fundamento no art. 9º, inciso II, de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendido essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz; e
268.11. informar a Codeba e a 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal do Tribunal Regional Federal da Primeira Região (Processo 1019858-24.2017.4.01.3300) de acórdão que vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos."
O Secretário da SeinfraPortoFerrovia, por sua vez, julgou oportuno tecer comentários acerca da responsabilização de Renato Neves da Rocha Filho e Eduardo Linhares de Albuquerque, nos seguintes termos (peça 226):
"Manifesto-me desde logo com a conclusão e proposta de encaminhamento trazida na derradeira instrução. Não obstante, julgo necessário tecer breves comentários no tocante à responsabilização de Renato Neves da Rocha Filho no achado de orçamento do edital inadequado.
Com efeito, as razões de justificativa trazidas pelo referido responsável não foram suficientes para afastar sua conduta de aprovação do projeto básico deficiente, o que possibilitou a contratação dos serviços da obra com orçamento estimado dissociado do valor justo a ser pago pelo empreendimento.
Sobre sua culpabilidade, contudo, nota-se a necessidade de distingui-la daquela imputada ao Coordenador de infraestrutura, diante das distintas competências e ações esperadas de cada uma das partes.
Conforme indicado pelo Regimento Interno da Codeba (peça 175, p. 12-16), as competências relacionadas ao Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, no que diz respeito às questões discutidas nesses autos, estão relacionadas a supervisão, coordenação e controle das atividades da Gerência de Infraestrutura. Dessa gerência, por outro lado, estão dispostas as competências de planejamento e elaboração de projetos de engenharia (básico, executivo) e fiscalização das obras.
Assim, resta evidente que, se por um lado era esperado do Diretor uma supervisão e controle mais adequados dos produtos entregues pela Gerência de Infraestrutura, notadamente quanto às deficiências graves do projeto que deveriam ser de seu conhecimento, diante de tamanha envergadura da obra; por outro não se pode supor que nesse nível gerencial o conhecimento é tão profundo e minucioso como o da própria área técnica responsável por sua elaboração, no caso a Gerência de infraestrutura.
Desse modo, pondera-se pela necessidade de, na dosimetria da sanção a ser imposta ao referido responsável, seja levada em consideração sua menor parcela de contribuição para a ocorrência da irregularidade em referência ao Coordenador de Infraestrutura.
Por fim, o mesmo raciocínio vale para Eduardo Linhares de Albuquerque, que no cargo de Diretor à época aprovou o projeto executivo do empreendimento sem a atualização dos preços unitários dos serviços, o que levou à celebração de termo aditivo com orçamento contratual dissociado da remuneração justa a ser paga pelo empreendimento. Porém, para esse achado (fiscalização deficiente), deve ser sopesado o agravante de que o referido responsável, juntamente com o Coordenador de Infraestrutura, não levou em consideração os alertas emitidos pela fiscal da obra quanto à necessidade de correção dos preços unitários."
É o Relatório.
"Introdução
Cuidam os vertentes autos de auditoria de conformidade, no âmbito do Fiscobras 2017, realizada na Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba), com objetivo de fiscalizar as obras do prolongamento do quebra-mar norte do porto organizado de Salvador/BA, objeto do Contrato 2/2013.
Histórico
2. Em 10/5/2012, foi publicado pela autoridade portuária o Edital de Licitação 7/2011, com vistas à contratação de empresa de engenharia para execução da obra de prolongamento do quebra-mar norte do porto organizado de Salvador/BA, na modalidade concorrência, do tipo menor preço, com regime de empreitada por preço unitário. O valor total previsto da licitação foi de R$ 119.162.832,15 (data base: abril/2012).
3. A sessão pública de abertura das propostas foi realizada em 9/10/2012. Após classificação e julgamento das propostas, o consórcio Equipav/Ivaí sagrou-se vencedor do certame, celebrando o Contrato 2/2013, no valor inicial de R$ 98.895.099,78 que, após três termos aditivos, foi diminuído para R$ 79.619.658,48.
4. Com efeito, o empreendimento está contemplado no Programa de Trabalho (PT) 26.784.2086.12LK.0029 do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OIEE). Ademais, os recursos envolvidos são provenientes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), por meio da Funcional Programática 28.846.0909.00I1.0029 - Participação da União no Capital da Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba) - Ampliação do Quebra-Mar no Porto de Salvador (BA).
5. Nesse sentido, de 6/3 a 7/4/2017, por meio da Fiscalização 35/2017, foi realizada junto à autoridade portuária auditoria de conformidade, cujo objeto envolveu a Concorrência 7/2011, o Contrato 2/2013 e o Contrato de Supervisão 11/2016.
6. No Relatório da Fiscalização 35/2017 (peça 105), foram constatados os seguintes indícios de irregularidades:
a) orçamento do edital inadequado;
b) fiscalização deficiente; e
c) cláusulas do edital em desconformidade com os preceitos legais vigentes.
7. No que concerne ao primeiro achado, verificaram-se os seguintes indícios de irregularidades no orçamento base e, consequentemente, no projeto básico da Concorrência 7/2011: a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
8. Atinente ao segundo achado, foi constatado que a fiscalização da Avença 2/2013 não promoveu as atualizações necessárias para adequar o orçamento contratual à realidade da obra após significativas alterações promovidas pelo projeto executivo.
9. Quanto ao último achado, observaram-se cláusulas do edital em desconformidade com os preceitos legais vigentes em virtude da possibilidade de subcontratação de serviços para os quais foram exigidos certificados de habilitação de capacidade técnico-profissional e técnico-operacional.
10. Tendo em vista a complexidade e o impacto dos achados, conforme prescrito pelas Normas de Auditoria do Tribunal (NAT 145), por meio do Ofício 182/2017 - TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 9), foi enviada versão preliminar do relatório de auditoria para comentários do gestor, cuja resposta foi apresentada em 13/6/2017 (peça 51).
11. Contudo, anteriormente à manifestação do gestor, considerando a gravidade dos indícios de irregularidades constatados na fiscalização e a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora no caso concreto, a Unidade Técnica formulou (peças 43 a 45), e o Exmo. Ministro Relator aquiesceu (peça 46), proposta de realização de oitivas da Codeba e do consórcio formado pelas empresas Equipav Engenharia Ltda. e Ivaí Engenharia de Obras SA, para que apresentassem informações acerca dos pressupostos acautelatórios sobre os achados de orçamento do edital inadequado e de fiscalização deficiente.
12. Em seguida, por meio do relatório definitivo de auditoria (peça 105), foram apreciadas as respostas às oitivas (peças 58 e 61), bem como a manifestação do gestor (peças 51 a 54), e considerados mantidos os requisitos da providência cautelar.
13. Destarte, foi proposta determinação para que a Cobeba se abstivesse de efetuar quaisquer pagamentos relativos ao Contrato 2/2013, até que este Tribunal decidisse quanto ao mérito das questões tratadas neste processo.
14. Igualmente, propôs-se a realização de oitivas da autoridade portuária e do Consórcio Construtor Equipav/Ivaí, para que se manifestassem sobre a inadequação do contrato ao projeto executivo e à realidade da obra em razão da não alteração dos preços unitários e das composições de custo unitário (CCU) do orçamento contratual, além de audiências dos agentes responsáveis pela aprovação dos projetos básico e executivo.
15. Ato contínuo, por meio do Despacho de 18/7/2017 (peça 109), o Ministro Relator decidiu:
a) adotar medida cautelar, nos termos do art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU, para que a Companhia das Docas do Estado da Bahia abstenha-se de efetuar quaisquer pagamentos relativos ao Contrato 2/2013, até que este Tribunal decida quanto ao mérito das questões tratadas neste processo (Achado III.2 da peça 105), bem como quanto aos indícios de descaracterização do objeto licitado em face das alterações promovidas pelo projeto executivo;
b) determinar, nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, as oitivas da Companhia das Docas do Estado da Bahia e do Consórcio Equipav/Ivaí para que, no prazo de quinze dias, manifestem-se a respeito das seguintes irregularidades:
b.1) inadequação do contrato ao projeto executivo e à realidade da obra em razão da não alteração dos preços unitários e das composições de custo unitário do orçamento contratual, em especial dos seguintes serviços: '1 - Mobilização/Desmobilização'; '2 - Conjunto de canteiros'; '4 - Dragagem'; '5 - Prolongamento do Quebra-Mar'; '6.0 - Demolição da base do farolete leste', '7.0 - Sinalização/balizamento náutico' e '8.0 - Recuperação da atual estrutura do quebra mar norte' (peça 105 - Achado III.2); e
b.2) descaracterização do objeto licitado frente às alterações promovidas pelo projeto executivo apresentados nesse Despacho;
c) determinar à SeinfraPortoFerrovia que analise, junto às respostas das oitivas, o documento constante à peça 108.
16. Com efeito, com relação ao achado de 'Orçamento do Edital Inadequado', considerou não restar caracterizado o perigo da demora (ou seja, entendeu que o pressuposto acautelatório seria pertinente apenas para o achado 'Fiscalização deficiente').
17. Ademais, destacou outro ponto que, em sua visão, agravaria sobremaneira o contexto do Contrato 2/2013. No caso, entendeu existir indício de que as alterações promovidas no projeto executivo teriam descaracterizado o objeto licitado.
18. Desse modo, além das oitivas propostas pela Unidade Técnica, determinou as oitivas da Codeba e do Consórcio Equipav/Ivaí para que se manifestassem a respeito da descaracterização do objeto licitado frente às alterações promovidas pelo projeto executivo, conforme demonstrado acima.
19. Todavia, deixou de realizar, naquele momento, as audiências propostas pela Unidade Instrutora, reservando-as para etapa processual posterior à análise de mérito das irregularidades que ensejaram a adoção medida cautelar.
20. Por fim, em virtude de o consórcio contratado ter apresentado novos elementos (Contra notificação - peça 108) quando os autos já estavam no gabinete do Relator, ou seja, após a fase de instrução, determinou a esta Secretaria a análise desse documento junto com as oitivas de mérito do processo.
21. Posteriormente, a autoridade portuária apresentou manifestação (peça 116) comunicando ao Relator que tinha sido publicada em 24/7/2018 a rescisão unilateral do Contrato 2/2013. No caso, a diretoria executiva da Codeba, após entender que o Consórcio Construtor Equipav-Ivaí havia paralisado as obras e deixado de executar parcialmente o objeto contratado, deliberou pela extinção do ajuste.
22. Desse modo, na instrução de 12/12/2018 (peça 158), entre outros, analisaram-se a pertinência da medida acautelatória diante dos novos fatos apresentados e a resposta às oitivas propaladas, bem como foi abordada a realização das audiências cujo Despacho do Ministro Relator de 18/7/2017 (peça 109) reservara para etapa processual posterior.
23. A partir do exame efetuado acima, consoante Despacho de 22/1/2019 (peça 162), o Ministro Relator considerou prejudicada a tutela de urgência adotada, em razão da perda de seu objeto, uma vez que o Contrato 2/2012 fora rescindido unilateralmente pela autoridade portuária.
24. Além do mais, determinou a realização das audiências dos responsáveis pela aprovação dos projetos básico e executivo, bem como a oitiva da Companhia das Docas do Estado da Bahia para que se manifestasse a respeito dos seguintes pontos:
a) destinação dada ao saldo de R$ 63.812.319,00 do PT 28.846.0909.00I1.0029 e ao valor realizado de R$ 10.698.719,00 do PT 26.784.2086.12LK.0029, evidenciando em que despesas foram aplicados tais recursos; e
b) orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, evidenciando os preços unitários adotados, com suas respectivas composições de custos unitário e fundamentações.
25. No que concerne à descaracterização do objeto licitado frente às alterações promovidas pelo projeto executivo, considerou procedentes os argumentos apresentados pela autoridade portuária.
26. Nesse sentido, foram realizadas as comunicações dos responsáveis e da Codeba mediante os Ofícios 15 a 18/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peças 166 a 169), os quais foram respondidos, respectivamente, por meio das peças 175, 176, 177 a 200 e 201 a 204.
27. Dessa forma, nesta instrução de mérito serão analisadas as razões de justificativas apresentadas pelos agentes, bem como a resposta da autoridade portuária.
28. Além do mais, será abordada a previsão do parágrafo 204 do Relatório de Fiscalização 35/2017 (peça 105, p. 27), cujo conteúdo reservou para instrução de mérito proposta de encaminhamento no sentido de dar ciência à Codeba de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendido essa parcela como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz. Com efeito, tal proposição é proveniente do terceiro achado de auditoria: 'Cláusulas do edital em desconformidade com os preceitos legais vigentes'.
29. Igualmente, será tratado o parágrafo 220 da instrução de 14/12/2018 (peça 158, p. 26), cujo teor destinou à instrução de mérito proposta de determinação para que a autoridade portuária, antes de realizar qualquer pagamento relativo aos serviços de mobilização e desmobilização do parque de dragagem e de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, proceda à readequação dos seus custos unitários.
30. Finalmente, à luz da Resolução TCU 315/2020, instrução preliminar com as propostas de encaminhamento de determinação foi encaminhada previamente aos gestores (peças 208 a 210), cujos comentários (peças 215 a 219) também serão apreciados na presente instrução.
Exame técnico
I. Razões de justificativa de Eduardo Linhares de Albuquerque, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária
31. Por meio do Ofício 15/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 166), o gestor foi instado a apresentar razões de justificativa por ter aprovado o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993.
32. Nesse diapasão, o então diretor manifestou-se por intermédio da comunicação acostada à peça 175, cujo conteúdo é sintetizado a seguir.
33. Inicialmente, o alegante afirma que não possuía conhecimento técnico sobre obras de engenharia em portos, uma vez que sua experiência laboral era na área operacional, de logística e de planejamento.
34. Além do mais, por ter assumido o cargo de diretor em 31/7/2015, posteriormente à celebração da Avença 2/2013, não teria participado do processo de contratação sob análise. Ademais, à época já haveria um processo de aprovação de aditamento contratual.
35. Em seguida, complementa que, conforme Regimento Interno da Codeba (peça 166, p. 12-16), seria de competência do Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, além das atribuições próprias dos membros da Diretoria Executiva, supervisionar, coordenar e controlar as atividades da Gerência de Infraestrutura (GIE), bem como liderar as ações para cumprimento do planejamento estratégico. Dessa forma, tratar-se-ia de cargo de gestão, responsável pelo planejamento e supervisão de equipe técnica, cujas decisões seriam amparadas pelos pareceres dos órgãos vinculados, técnicos e especializados.
36. Nesse sentido, competiria à GIE participar da elaboração de contratos e convênios de obras e serviços de engenharia, bem como opinar, rever e propor cláusulas técnicas para elaboração de edital de licitação e outros instrumentos legais; além de elaborar e gerenciar contratos. De igual modo, seria competência própria da gerência jurídica a análise da legalidade dos instrumentos.
37. Assim, o gestor teria atuado com base em aprovações expressas das Gerências de Infraestrutura e Jurídica, inclusive a primeira ressaltando as vantagens da redução de preço provenientes do aditivo.
38. Ressalta, ainda, que a fiscal responsável pelas advertências relacionadas à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços estava subordinada a gerência e que tal aspecto não teria sido observado nos pareceres da GIE ou do setor jurídico, órgãos técnicos responsáveis por subsidiar as decisões de gestão da diretoria. Não haveria, portanto, como o diretor, ocupante de cargo de gestão e sem conhecimento técnico específico para tanto, questionar tais pareceres.
39. Além do mais, segundo ele, o encaminhamento dos autos às gerências demonstraria que não houve má-fé.
40. Adiante no documento, o agente levanta a previsão do art. 158 da Lei 6.404/1976, cujo conteúdo assevera que o administrador não é pessoalmente responsável pelos atos que pratica no exercício regular de sua gestão, que são considerados como atos da sociedade e, portanto, a ela imputáveis. Nesses termos, agindo dentro dos padrões de regularidade exigidos pela lei, ainda que venha a causar prejuízo à entidade, ele não responderia pessoalmente pelos atos praticados.
41. Com efeito, quando o gestor atuasse no âmbito de seus poderes e em consonância com as normas legais e estatutárias aplicáveis, a caracterização do ilícito dependeria da comprovação do descumprimento dos deveres dos administradores com negligência, imperícia ou imprudência (culpa); ou da intenção de produzir o resultado danoso (dolo).
42. Nesse sentido, a remessa do processo às Gerências de Infraestrutura e Jurídica comprovariam a boa-fé e a ausência de dolo ou culpa.
43. Complementa que esta Unidade Técnica deveria se atentar para regra da ' reasonable decisionmaking process ', segundo a qual os atos de gestão não poderiam se sujeitar ao controle jurisdicional senão em sua legalidade. Nesta dinâmica de presunção de boa-fé, incumbiria, portanto, a demonstração de que houve violação dos deveres por parte do administrador.
44. Ademais, no presente caso, o ex-Diretor teria adotado processo decisório razoável e bem informado, atendendo ao princípio da decisão informada - uma vez que teria tomado decisão com base em informações e análises passadas por assessoria técnica especializada; ao princípio da decisão desinteressada - tendo em vista que não haveria qualquer conflito de interesse, benefício ao administrador ou a pessoa a ele relacionada; e ao princípio da decisão refletida - considerando que a assinatura do aditivo promoveria redução significativa do preço originalmente pactuado.
45. Continuando, afirma que a Administração deveria observar o princípio constitucional da presunção de inocência, assim como cita o trecho do Acórdão 45/2002-TCU-Plenário , relator Iram Saraiva, cujo conteúdo assevera que a boa-fé deve ser presumida e a má-fé provada.
46. Nesse sentido, argumenta que, no presente caso, parece que teria havido inversão de tais entendimentos, uma vez que 'partiu-se da presunção da má-fé do Justificante, sem considerar o contexto dos fatos. Há de se observar que não lhe foi imputada objetivamente qualquer conduta ilícita, tampouco qualquer indício que justifique inclusão como responsável neste feito'.
47. Por fim, alega que o ato nunca teria sido questionado por diretor ou acionista, tampouco traria qualquer tipo de vantagem ou enriquecimento ao justificante, e que inexistiria dano efetivo e direto.
48. Conclui asseverando que, ainda que esta Secretaria não anua com os entendimentos apresentados, a ausência de prova de que o gestor tenha praticado qualquer ato culposo ou doloso tornaria incabível a sua responsabilização.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
49. Quanto às alegações de que não possuiria conhecimento técnico sobre a obra e de que teria assumido o cargo de diretor após a celebração da Avença 2/2013, não merecem prosperar as justificativas apresentadas. Com efeito, se o gestor não possuía entendimento suficiente sobre o caso, não deveria ter tomado qualquer tipo de decisão, muito menos anuído com a aprovação do projeto executivo, principalmente tendo em vista as considerações da fiscal da obra no sentido da necessidade de revisão dos custos unitários do orçamento.
50. Com relação à afirmação de que ocuparia cargo de gestão, cujas decisões seriam amparadas por órgãos vinculados, técnicos e especializados, como a gerência de infraestrutura e gerência jurídica, destaca-se que a atuação com respaldo em pareceres técnicos ou jurídicos per si não exime o gestor de ser responsabilizado pela prática de ato irregular, uma vez que a ele cabe, em última instância, tanto decidir sobre a conveniência e oportunidade de efetivar o procedimento administrativo, principalmente aqueles concernentes a contratações que vão gerar pagamentos, quanto atuar como o fiscal dos atos dos seus subordinados. Nesse sentido são os Acórdão 1984/2014-TCU-Plenário , rel. José Mucio Monteiro, e 2.296/2017-TCU-Plenário, rel. Walton Alencar Rodrigues.
51. O entendimento acima ganha ainda mais relevo ao se analisar o argumento seguinte do gestor, no sentido de que as advertências propaladas pela fiscal da obra não teriam sido observadas pelas gerências de infraestrutura e jurídicas e que, portanto, não seria possível a ele, como diretor, ocupante de cargo de gestão e sem conhecimento técnico específico para tanto, questionar tais pareceres.
52. Ao contrário do levantado, como um dos responsáveis pela efetivação do ato administrativo, o agente tinha o poder-dever de analisar e questionar tais apreciações, ainda mais quando tais decisões envolvem o pagamento de cerca de R$ 80 milhões e estão cercadas de advertências sobre a irregularidade dos preços adotados. Deveras, o mínimo que se esperava era que o diretor lesse, acompanhasse e se inteirasse do processo de aprovação do projeto executivo, por meio do qual teria acesso às discordâncias da área técnica sobre os custos unitários envolvidos.
53. Dessa forma, o mero encaminhamento dos autos às gerências não é suficiente para demonstrar que não houve má-fé, dolo ou culpa do então diretor, tampouco para caracterizar boa-fé.
54. Adiante, atinente à previsão do art. 158 da Lei 6.404/1976 (cujo conteúdo assevera que administrador não é pessoalmente responsável pelos atos que pratica no exercício regular de sua gestão, que são considerados como atos da sociedade e, portanto, a ela imputáveis) e à regra da 'reasonable decisionmaking process' (segundo a qual os atos de gestão não poderiam se sujeitar ao controle jurisdicional senão em sua legalidade), o ordenamento jurídico que rege a atuação deste Tribunal é incontestável sobre a possibilidade e imperiosidade de se responsabilizar pessoalmente os gestores que praticam despesas ilegais ou atos com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial ou de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário (CF/1988, art. 71, inciso VIII; Lei 8.433/1992, art. 58, incisos II e III).
55. Outrossim, não é suficiente para afastar a irregularidade a justificativa de que o diretor teria adotado 'processo decisório razoável e bem informado', atendendo ao 'princípio da decisão informada', ao 'princípio da decisão desinteressada' e ao 'princípio da decisão refletida'. Com efeito, trata-se de alegações genéricas sem elementos comprobatórios que refutem a aprovação do projeto executivo ou que descaracterizem a conduta, nexo de causalidade ou culpabilidade do agente.
56. Com relação ao princípio constitucional da presunção de inocência e ao Acórdão 45/2002-TCU-Plenário , destaca-se a jurisprudência já consolidada no âmbito desta Corte de Contas de que 'compete ao gestor demonstrar o bom e regular uso dos recursos que lhe foram confiados, recaindo sobre ele o ônus da prova' ( Acórdão 2610/2016-TCU-Plenário , rel. Ministro Bruno Dantas; 95/2013-TCU-Plenário, rel. Walton Alencar Rodrigues; 1.577/2014-TCU-Segunda Câmara, rel. André de Carvalho; entre outros).
57. Em complemento, não subsiste a alegação de que não lhe foi imputada objetivamente qualquer conduta ilícita, tampouco perdura a justificativa de que não lhe foi atribuído qualquer indício de irregularidade que justifique sua inclusão como responsável. Com efeito, o diretor anuiu expressamente aos entendimentos esposados e foi responsável pela aprovação do projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador sem a atualização dos preços unitários dos serviços (peça 90, p. 183 e 187, e peça 91, p. 5, 6 e 9).
58. Por fim, o fato de o ato nunca ter sido questionado por diretor ou acionista não caracteriza a sua regularidade. Ademais, ao contrário do alegado pelo diretor, houve infração à norma legal, uma vez que os preços unitários dos serviços do empreendimento não foram revistos conforme a nova metodologia construtiva e cerca de R$ 12 milhões foram empregados no empreendimento sem que qualquer tipo de objeto tenha sido entregue, tampouco benefício tenha sido gerado à sociedade.
59. Diante do exposto, à luz do Memorando Circular 33/2014 - Segecex, passa-se à análise da responsabilização do gestor.
60. No que concerne à conduta, observa-se que Eduardo Linhares de Albuquerque, Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária à época, assentiu com os pareceres anteriores e aprovou o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador sem a atualização dos preços unitários dos serviços (peça 90, p. 183 e 187, e peça 91, p. 5, 6 e 9).
61. Com relação ao nexo de causalidade, o ato do agente assentindo com a aprovação do projeto executivo acarretou a celebração do segundo termo aditivo ao Contrato 2/2013 sem que houvesse a atualização dos preços unitários contratuais dos serviços alterados, dissociando, consequentemente, o orçamento avençado da quantia justa a ser paga pelo empreendimento (peça 100).
62. Quanto à culpabilidade, não se pode afirmar que houve boa-fé do responsável. É razoável afirmar que era possível a ele ter consciência da ilicitude dos atos que praticara. Além disso, é exigível conduta diversa da que adotou, consideradas as circunstâncias que o cercava e, notadamente, os alertas prolatados pela então fiscal do contrato.
63. Nesse diapasão, propor-se-á que as razões de justificativa de Eduardo Linhares de Albuquerque, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, sejam rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por ter aprovado o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X; art. 12, inciso II e III, art. 65, § 3º, da Lei 8.666/1993, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
II. Razões de justificativa de Jorge Eduardo de Abreu Nogueira, então Coordenador de Infraestrutura
64. Por intermédio do Ofício 16/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 167), o gestor foi instado a apresentar razões de justificativa pelos seguintes indícios de irregularidade:
a) aprovar o projeto básico e o orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com as seguintes deficiências, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993:
a.1) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento;
a.2) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados;
a.3) índices da atividade de construção de caixões replicados para a confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação;
a.4) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e
a.5) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
b) aprovar o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993 e no art. 15 do Decreto 7.983/2013.
65. Nesse diapasão, como resposta, o então coordenador apresentou a comunicação acostada à peça 176, cujo conteúdo é sintetizado adiante.
66. Com relação à deficiência 'parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento', o gestor justifica que as composições de preços dos serviços estavam amparadas pela literatura que trata de obras especiais de engenharia portuária e pela expertise dos profissionais que elaboraram o projeto, considerando as peculiaridades e complexidades de cada tipo de empreendimento.
67. Além disso, os coeficientes de aplicação dos insumos não poderiam ser obtidos no Sinapi nem no Sicro. Dessa forma, teriam sido estabelecidos por meio de apropriação dos serviços, com cálculos técnicos em função de suas características, pela observação e experiência das empresas projetistas.
68. Complementa que, no caso em tela, na própria apresentação do projeto básico, estariam caracterizados os serviços, com os fatores que impactariam na formação de seus coeficientes e que diferenciariam essas composições unitárias das demais existentes nos sistemas referenciais.
69. No que concerne ao serviço de dragagem, o alegante afirma que o equipamento teria sido definido em função dos resultados das sondagens geológicas e da disponibilidade das dragas operando no país entre 2009 e 2014. Dessa forma, em razão do Plano Nacional de Dragagem existente à época, teria se chegado à especificação de draga autotransportadora com capacidade de cisterna de 10.000 m³ e velocidade de dez nós, para execução das atividades em dois meses.
70. Além disso, considerando-se a distância entre o local de despejo e o bota-fora de 14 milhas náuticas e o tempo de carregamento de 2 horas, obter-se-ia 4,8 h/ciclo.
71. Em seguida, apresenta tabela que constaria do projeto básico com a granulometria e o peso específico dos materiais a serem dragados, a qual serviria de referência para o coeficiente de enchimento de cisterna de 70%.
72. Além do mais, argumenta que, em função do tipo de material a ser dragado (argila siltosa), o coeficiente de empolamento de 30% seria o usualmente adotado.
73. Atinente à deficiência 'índices da atividade de construção de caixões replicados para a confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação', o gestor inicia suas alegações apresentando as diferenças entre os serviços de construção de caixões e de execução de muro de coroamento.
74. Depois, afirma que adotou a premissa de 128h/mês para o serviço de concreto de 30 Mpa amparado nas possíveis disponibilidades de horas trabalhadas. Salienta, ainda, que 'as composições são por preço unitário, desta forma não houve objeção a respeito da replicação da CPU, uma vez que os serviços são os mesmos, pois para o caso em tela, não poderiam ser aplicadas as premissas de Manuais que não são de obras marítimas portuárias, ignorando-se a variação de maré e intempéries, que são fatores preponderantes em serviços realizados nessas circunstâncias'.
75. Quanto ao item 'custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros', alega que as composições foram amparadas nas orientações para elaboração de composições orçamentárias do Sinapi, Instituto de Engenharia e TCU, em que o orçamentista, de posse de informações para o caso específico - uma obra de grande porte com peculiaridades próprias -, poderia adotar quantidades coerentes com as de projetos semelhantes.
76. Em seguida, apresenta a quantidade prevista em projeto para mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e afirma que, em seu entendimento, a equipe não foi superdimensionada, tampouco lhe faltou motivação, uma vez que existiam demandas ao longo da execução do prolongamento do quebra-mar.
77. No que atine à deficiência de 'omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários', expõe que o documento sob análise (descritivo das composições) contemplaria os serviços de conjunto de canteiros de obra, demolição da base do farolete leste, sinalização/balizamento náutico e recuperação da atual estrutura do quebra-mar norte.
78. Acrescenta, outrossim, que, após discussões técnicas entre a projetista contratada, o corpo técnico da Gerência de Infraestrutura e a Diretoria de Infraestrutura da Codeba, o projeto básico teria sido aprovado por preencher os requisitos previamente estabelecidos (compatibilizar a nova estrutura de abrigo com a existente) e cumprir o disposto no art. 6º da Lei 8.666/1993.
79. Por fim, com relação à aprovação do projeto executivo, explana que o documento foi elaborado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias (INPH). Além disso, aborda o sistema construtivo de quebra-mar em berma adotado pelo instituto, bem como a redução do valor total da obra propiciada por essa solução de engenharia.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
80. Com relação à justificativa de que as composições de preços seriam amparadas pela literatura de obras especiais de engenharia portuária e pela expertise dos profissionais; assim como quanto à afirmação de que os coeficientes de aplicação dos insumos não poderiam ser obtidos no Sinapi nem no Sicro, devendo ser estabelecidos por meio de apropriação dos serviços, com cálculos técnicos em função de suas características, pela observação e experiência das empresas projetistas, o gestor apenas apresenta afirmativas genéricas, sem evidências que as corroborem.
81. No que concerne à dragagem, não subsiste o argumento de que o equipamento teria sido definido em função dos resultados das sondagens geológicas, da disponibilidade das dragas operando no país entre 2009 e 2014 e da existência do Plano Nacional de Dragagem (PND) à época.
82. Com efeito, o próprio projeto básico trazia que o 'solo a ser dragado deve ser pesquisado utilizando-se para este fim ensaios geotécnicos, tais como sondagens por intermédio de 'Jet-Probe', Standard Penetration Test - SPT , sísmica rasa, que são os mais usuais'. Dessa forma, investigações geológicas prévias não foram realizadas e não tiveram (e nem teriam) o condão de indicar um equipamento superdimensionado.
83. Ademais, quanto à disponibilidade, destaca-se que havia e há uma maior quantidade de dragas de menor porte no mercado, o que indicaria a opção por alguma embarcação desse tipo e não o contrário. Tal condição, inclusive, foi constatada durante a realização da obra, quando foi utilizado um equipamento com capacidade deveras inferior ao previsto no projeto básico. Além disso, a contratação em tela não se coaduna com aquelas decorrentes das Leis 11.610/2007 e 12.815/2013 (PND I e II), cujos quantitativos apresentavam volumes significativamente superiores ao do caso concreto, normalmente acima de um milhão de metros cúbicos.
84. Também não merecem prosperar as alegações atinentes aos coeficientes de enchimento de cisterna (70%) e de empolamento (30%). Ao contrário do alegado, a tabela apresentada pelo gestor (peça 176, p. 3) não é a mesma da apresentada no projeto básico (peça 25, p. 32). Além disso, nenhuma das duas apresenta a fundamentação técnica para escolha dos dois parâmetros adotados.
85. Com relação à justificativa atinente à replicação dos índices de atividade de 'construção de caixões' para o de 'confecção do muro de coroamento' sem a devida fundamentação, embora possa fazer sentido a utilização de uma jornada de trabalho inferior em virtude da variação de maré, não são apresentados elementos que evidenciem a taxa estabelecida de 171 m³/mês ou 0,8 m³/h (para uma quantidade de horas disponíveis de 128h/mês), tampouco que demonstrem a equivalência da produtividade dos dois serviços.
86. Em seguida, acerca da irregularidade 'custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros', somente são apresentadas afirmativas genéricas, prescindindo de evidências que as corroborem.
87. Atinente à deficiência de 'omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários', não subsiste o argumento de que o descritivo das composições contemplaria os serviços de conjunto de canteiros de obra, demolição da base do farolete leste, sinalização/balizamento náutico e recuperação da atual estrutura do quebra mar norte. Com efeito, não se verifica no documento em tela o detalhamento e a fundamentação das premissas de tais atividades (peça 66, p. 8-26).
88. Por fim, quanto à aprovação do projeto executivo deficiente, as justificativas apresentadas no sentido de que o documento foi elaborado pelo INPH e o valor da obra reduzido não têm o condão de afastar a irregularidade.
89. Diante do exposto, à luz do Memorando Circular 33/2014 - Segecex, passa-se à análise da responsabilização do gestor.
90. No que concerne à conduta, observa-se que Jorge Eduardo Nogueira, então Coordenador de Infraestrutura, aprovou o projeto básico e o orçamento base da licitação do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com as seguintes deficiências (peça 80 e 81): a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
91. Igualmente, aprovou o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador sem a atualização dos preços unitários dos serviços alterados (peça 90, p. 183 e 187, e peça 91, p. 5, 6 e 9).
92. Além disso, consoante parágrafos 144 a 146 desta instrução, Jorge Eduardo de Abreu Nogueira, atuando como Gerente de Infraestrutura (exerceu tanto o cargo de coordenador quanto o de gerente), autorizou o pagamento da segunda medição do Contrato 2/2013, relativa à aprovação do projeto executivo, mesmo com as negativas para tal do Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária (peça 197, p. 41-46).
93. Antes da ciência do fato acima, o Ministro Relator Bruno Dantas, no Despacho de 22/1/2019, já havia reputado que restava caracterizado indício de culpa grave na conduta do gestor (peça 162, p. 4), conforme trechos transcritos a seguir:
33. Entretanto, o que se observou foi que diversas premissas adotadas pela projetista não estavam acompanhadas de justificativas, e não há indícios de que os responsáveis as tenham sequer questionado. Ressalto que a baixa qualidade do projeto aprovado acarretou atrasos na obra e concorreu para o reduzido percentual de execução do empreendimento.
34. Portanto, reputo que resta caracterizado o indício de culpa grave na conduta dos gestores.
35. A unidade instrutora propõe, ainda, chamar em audiência Renato Naves da Rocha e Eduardo Linhares Albuquerque, ex-diretores de infraestrutura e gestão portuária, e Jorge Eduardo de Abreu Nogueira, ex-gerente de infraestrutura, por haverem aprovado o projeto executivo das obras sem a atualização dos preços unitários dos serviços.
36. Destaco que, nesse caso, a fiscal do contrato havia alertado acerca da necessidade de reavaliação dos preços unitários. Entretanto, mesmo cientes dessa necessidade, os responsáveis optaram por aprovar o projeto executivo sem a mencionada revisão, caracterizando a culpa grave na sua conduta
94. Diante dos novos elementos, majora-se sobremaneira a gravidade da atuação de Jorge Eduardo de Abreu Nogueira na aprovação do projeto executivo. Com efeito, mesmo com uma série de contestações levantadas expressamente no processo administrativo do empreendimento, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos e das recusas exaradas pelo Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária à época, o agente tomou para si a responsabilidade e aprovou deliberadamente o projeto executivo e sua respectiva medição e pagamento, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993 e no art. 15 do Decreto 7.983/2013.
95. Com relação ao nexo de causalidade, quanto às irregularidades relacionadas ao projeto básico, o ato do agente implicou a licitação e contratação de obra baseada em documento deficiente (peça 77, 80, 81 e 103). Ademais, a atuação do coordenador aprovando o projeto executivo acarretou a celebração do segundo termo aditivo ao Contrato 2/2013, sem que houvesse a atualização dos preços unitários contratuais dos serviços alterados, dissociando, consequentemente, o orçamento avençado da quantia justa a ser paga pelo empreendimento (peça 35).
96. Quanto à culpabilidade, não se pode afirmar que houve boa-fé do responsável. É razoável afirmar que era possível a ele ter consciência da ilicitude dos atos que praticara. Além disso, é exigível conduta diversa da que adotou, consideradas as circunstâncias que o cercava e, notadamente, os alertas prolatados pela então fiscal do contrato.
97. Nesse diapasão, propor-se-á que as razões de justificativa de Jorge Eduardo Nogueira, então Coordenador de infraestrutura, sejam rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pelas irregularidades a seguir, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
a) aprovação do projeto básico e do orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com as seguintes deficiências, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993: a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários; e
b) aprovação do projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto a necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X; art. 12, inciso II e III, da Lei 8.666/1993 e art. 15 do Decreto 7.983/2013.
III. Razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária
98. Por intermédio do Ofício 17/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 168), o gestor foi instado a apresentar razões de justificativa pelos seguintes indícios de irregularidade:
a) aprovar o projeto básico e o orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com as seguintes deficiências, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993:
a.1) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento;
a.2) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados;
a.3) índices da atividade de construção de caixões replicados para a confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação;
a.4) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e
a.5) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
b) aprovar o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993 e no art. 15 do Decreto 7.983/2013.
99. Nesse diapasão, como resposta, o então coordenador apresentou a comunicação acostada às peças 177 a 200, cujo conteúdo é sintetizado adiante.
100. Inicialmente, o gestor explana que uma primeira versão do projeto básico já teria sido aprovada em 2006, não obstante o certame não ter tido prosseguimento aquela época. Nesse sentido, em 2011, com a inclusão do empreendimento no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), teria solicitado a atualização do orçamento pelo seu autor original e pela área técnica da nova projetista contratada.
101. Desta forma, alega que somente aprovou o projeto básico após exaustiva análise técnica subsidiada pelos profissionais responsáveis da Codeba que lhe eram subordinados.
102. Em seguida, discorre sobre o Decreto Municipal 20.834/2010, que proibia o trânsito de caminhões e tratores no Município de Salvador em determinados horários, condição que somente foi alterada em novembro de 2012, com a inauguração da Via Expressa. Dessa forma, até tal momento, o qual foi posterior à análise dos elementos técnicos do procedimento licitatório (10/11/2011), não restaria alternativa à Codeba senão prever o embarque marítimo de rochas pelo porto de Aratu. Tal contexto justificaria a distância média de transporte de rochas e o número superdimensionado de empurradores para o transporte das balsas.
103. O gestor destaca que, após questionamento do Sindicato dos Práticos no Estado da Bahia sobre eventuais riscos do projeto básico, teria indicado a contratação de instituição devidamente habilitada para o estudo técnico do caso e a revisão do projeto. Além disso, teria proposto à Diretoria Executiva a homologação da Concorrência Pública 7/2011 com as seguintes condicionantes: (a) emissão da Licença de Instalação pelo Ibama e (b) solução no desenvolvimento do projeto executivo, a cargo da contratada, das questões levantadas pela praticagem.
104. Com relação à deficiência do projeto básico 'parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento', transcreve trecho da Correspondência Interna 142/2017 da Codeba (peça 199), cujo conteúdo traz que a autoridade portuária teria aceitado os coeficientes e fatores das CCUs com amparo nas orientações do Sinapi, Instituto de Engenharia e TCU.
105. Segundo tais diretrizes, o orçamentista, de posse de informações sobre a origem dos preços e a metodologia de coleta empregada, deveria promover os ajustes eventualmente necessários nas referências para o caso específico. Assim, com base em acompanhamentos de obras semelhantes (construção e prolongamento de molhe no Porto de Ilhéus, construção de enrocamento de contenção no Porto de Aratu, construção de berma submersa nos Portos de Salvador e Aratu) teria se verificado que os coeficientes de eficiência apresentados no orçamento balizador estariam compatíveis.
106. Especificamente quanto ao apontamento de superdimensionamento da distância média de transporte do pulmão de rocha até o quebra-mar (10 milhas náuticas em vez de 750 metros), além da questão do Decreto Municipal 20.834/2010, que limitava o transporte na região, e a construção da Via Expressa Baía de todos os Santos posteriormente à elaboração e adequação do projeto básico; ressalta que as pedreiras estariam localizadas na Região Metropolitana de Salvador, podendo-se afirmar que 'a distância ao Porto de Aratu, pelo menos para algumas delas, não era significativamente maior do que para o Porto de Salvador'.
107. Com relação ao ciclo em terra do enrocamento, apontado como superdimensionado, esclarece que a seleção de pedras no projeto seria essencial e, por isso, seu tempo tinha que ser apropriado na composição de preço. Caso a atividade não estivesse sendo feita no momento da visita in loco da equipe de auditoria, estaria em desacordo com as especificações.
108. Além disso, a Unidade Técnica teria medido esse ciclo em situação privilegiada, com o serviço em execução e em determinadas condições específicas. Não teria considerado a seleção das pedras, especificada no Caderno de Encargos e Especificações Técnicas. Nesse sentido, afirma que os índices utilizados pelo orçamentista não seriam para condições especiais, mas sim para padrões e parâmetros baseados em sua experiência.
109. Em seguida, para o tema acima e para o apontamento de 'fatores de redução no tempo de carga das balsas por perdas, quebras, etc, de eficiência de horas trabalhadas por mês e do aproveitamento da capacidade apresentados supostamente sem embasamento' transcreve a manifestação da Eng. Tânia Regina Gomes (peça 199, 6-7), no sentido de que os coeficientes de eficiência a serem adotados numa obra portuária deveriam seguir os métodos recomendados pela literatura e, na falta desses, o observado na prática.
110. Sobre a inadequação dos equipamentos de dragagem, alega que na ocasião de elaboração do orçamento estaria em andamento o Plano Nacional de Dragagem (PND), com operação de dragas autotransportadoras em operação no Brasil. Além disso, a distância de mobilização e o custo final por metro cúbico seriam compatíveis com a distância do Porto de Santos ao Porto de Salvador e com os valores do PND.
111. Quanto à inadequação dos parâmetros de dragagem, assevera que a Geoprojetos teria utilizado as alíquotas de 70% para coeficientes de enchimento de cisterna e de 30% para empolamento conforme sondagens executadas. Ademais, teria estipulado a realização de duas docagens a cada 5 anos.
112. Atinente à manutenção do conjunto de canteiros, cujos valores foram considerados superdimensionados, alega que os custos com a administração local incluiriam engenheiros, encarregados, mestres de obras, auxiliares de escritório etc e não apenas aquele serviço de manutenção. Além disso, quando da elaboração do orçamento, haviam sido previstos dois canteiros, um no Porto de Aratu e outro no Porto de Salvador.
113. Em relação às sondagens a percussão e jet-probe , que segundo o relatório de auditoria deveriam ter sido feitas durante a elaboração do projeto básico, informa que a opção pela execução durante o projeto executivo teria se mostrado mais proveitosa, uma vez que, com a modificação da inclinação do quebra-mar por demanda dos práticos, os locais de investigação seriam alterados e novas análises teriam que ser realizadas.
114. A respeito dos custos apontados como duplicados e insuficientemente detalhados dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, alega que os quantitativos definidos para as equipes atenderiam às frentes de serviço nos canteiros dos Portos de Aratu e Salvador, assim como às atividades na pedreira, em uma jornada de trabalho de 24h/dia.
115. Adiante, no que concerne à falta de fundamentação sobre a replicação dos índices da atividade de construção de caixões na de confecção do muro de coroamento, apresenta mais uma vez justificativas da engenharia da obra, conforme se observa a seguir:
Ainda que pese o entendimento do Órgão Fiscalizador de que 'não deveria ser utilizada a quantidade necessária de concreto, mas sim a capacidade operacional de produção por mês considerando as 220 h e não 128 h do Manual de Custo Rodoviário do DNIT', esta Companhia respeita, porém, entende que, para o caso em tela, não poderia ser aplicada as premissas desse Manual, ignorando-se a variação de maré, fator que é preponderante em serviços realizados em mar.
Concluo que esta Companhia aceitou a premissa de 128 h/mês para o serviço de concreto com 30 Mpa, amparada nas possíveis disponibilidade de horas trabalhadas. Cabe salientar, outrossim, que as composições são por preço unitário, desta forma não houve objeção a respeito da replicação da CPU, uma vez que os serviços são os mesmos.'
116. Em seguida o gestor passa a discorrer sobre a aprovação do projeto executivo.
117. Com efeito, alega que 'expediu a ordem de serviço exclusivamente para o desenvolvimento do projeto executivo, já que as condicionantes colocadas pelo Ibama não tinham sido atendidas, mas rejeitou todas as versões apresentadas pelo Consórcio Equipav/Ivaí'. Nesse sentido apresenta os documentos acostados às peças 189 e 190.
118. Complementa, ainda, que, após o recebimento da licença de instalação pelo Ibama, com inúmeras condicionantes (peça 191), permaneceu contrário à emissão de ordem de serviço para execução das obras, não obstante o posicionamento contrário da diretoria executiva da Codeba, consoante peça 191, p. 9-13, e peça 192, p. 1-16.
119. Posteriormente, segundo o gestor, com o recebimento do novo projeto executivo desenvolvido pelo INPH e ratificado pelo Gerente de Infraestrutura, aprovou o documento, mas igualmente exarou determinação no sentido de que o preço do serviço de enrocamento de 'carapaça' fosse o mesmo do de 'núcleo' (peça 194 e 195).
120. Contudo, após essa decisão inicial, reconsiderou a aprovação, encaminhando correspondência ao consórcio contratado, o qual se recusou a receber a comunicação, conforme correspondência de 16/7/2015 (peça 196).
121. Complementa, ainda, que a referida correspondência não teria sido juntada ao processo relativo à obra, sendo autuada em separado no âmbito do Processo Codeba 188/2015 (peça 197), conforme salientado abaixo:
Além do referido processo não ter sido exibido aos Auditores desta Corte de Contas quando das informações prestadas pela Codeba, é forçoso informar que ele consta do sistema digitalizado de processos da empresa, porém o acesso aos autos físicos vem sendo obstaculizado, razão pela qual consta do Anexo 19 as partes obtidas por xerocópias pelo peticionante.
Do processo 188/2015, merece especial destaque a folha de informação constante às págs. 38 a 40 da lavra da Engenheira Tânia Regina Gomes Santos que, em 21 de julho de 2015 faz constar:
'Na mesma folha 35, constata-se o despacho do Diretor de Infraestrutura informando para esta Gerência que, anexou cópia da correspondência CE/DIP-039/2015 enviada em 16/07/2015 para o Consórcio EQUIPAV-IVAÍ, CANCELANDO A APROVAÇÃO DO PROJETO EXECUTIVO .
(...)
Então, quando o Projeto Executivo voltar a ser aprovado pela Diretoria, esta Fiscalização atestará a 2.a medição com as respectivas Notas Fiscais, pois existira a consumação da legalidade, sem vantagem indevida.' (destaques no original)
122. Por fim, assevera que, apesar de inicialmente ter aprovado o projeto executivo, em seguida o rejeitou, diante da intenção do consórcio em manter os valores para o enrocamento sem a devida redução.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
123. Com relação ao argumento do diretor de que teria aprovado o projeto básico após exaustiva análise técnica subsidiada pelos profissionais responsáveis da Codeba, destaca-se novamente os Acórdão 1984/2014-TCU-Plenário , rel. Jose Mucio Monteiro, e 2.296/2017-TCU-Plenário, rel. Walton Alencar Rodrigues, segundo os quais a atuação com respaldo em pareceres técnicos per si não exime o gestor de ser responsabilizado pela prática de ato irregular, uma vez que a ele cabe, em última instância, tanto decidir sobre a conveniência e oportunidade de efetivar o procedimento administrativo, principalmente aqueles concernentes a contratações que vão gerar pagamentos, quanto atuar como o fiscal dos atos dos seus subordinados.
124. Quanto à alegação de impossibilidade de trânsito de caminhões e tratores no Município de Salvador em determinados horários até novembro de 2012, ou seja, após a elaboração do projeto básico, o que obrigaria a autoridade portuária a prever o embarque marítimo de rochas pelo porto de Aratu; e de que as distâncias das pedreiras para ele não seriam significativamente maiores do que as para o Porto de Salvador, condição que embasaria o número de empurradores e a DMT de 10 milhas náuticas, nada obstante a inauguração da via expressa portuária somente em 2013, outros acessos ao porto de Salvador já existiam, os quais poderiam não apresentar as mesmas facilidades de deslocamento, mas não deixavam de ser uma opção a ser considerada.
125. Dessa forma, para adoção de um pulmão em local significativamente mais distante da obra, uma avaliação de custos entre os dois cenários far-se-ia necessária. Portanto, falta motivação para escolha antieconômica adotada no projeto básico. Condição ainda mais agravada ao se considerar o cenário observado, em que, de fato, foi utilizado o porto de Salvador para deposição do material e com significativa redução dos custos envolvidos. Destarte, não procede o argumento levantado.
126. No que concerne à sua proposta à Diretoria Executiva de condicionar a homologação da Concorrência Pública 7/2011 a emissão da Licença de Instalação pelo Ibama e ao atendimento de questões levantadas pelo Sindicato dos Práticos, tal iniciativa não é capaz de afastar as irregularidades do projeto básico apontadas pelo Relatório de Fiscalização 35/2017.
127. Atinente à justificativa acerca da deficiência do projeto básico 'parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento', no sentido de que o orçamentista deveria promover os ajustes eventualmente necessários nas referências e de que teria sido verificada a compatibilidade dos coeficientes adotados com obras semelhantes (construção e prolongamento de molhe no Porto de Ilhéus, construção de enrocamento de contenção no Porto de Aratu, construção de berma submersa nos Portos de Salvador e Aratu), somente são apresentadas alegações genéricas sem elementos comprobatórios que demonstrem a razoabilidade dos parâmetros ou coincidência deles com outros empreendimentos.
128. Também não merecem prosperar as argumentações de que, no ciclo por terra do enrocamento, o tempo de carga não se relacionaria somente com a simples logística de completar as caçambas com pedras na jazida, mas também com a atividade de segregação dos blocos de rocha. Com efeito, por meio de visita in loco , verificou-se que esse tipo de procedimento não era realizado e que sequer havia o gabarito no local de carregamento. Consoante se observa no Apêndice C do Relatório de Fiscalização 35/2017, na foto da pedreira, não há guindastes realizando tal separação do material pétreo, conforme alegado (peça 105, p. 55-56).
129. Além disso, nada obstante a afirmação do gestor de eventual descumprimento das especificações técnica em caso da não realização da atividade durante inspeção, ressalta-se que não haveria necessidade de o caminhão ficar esperando o término desse tipo de serviço. As rochas poderiam ser disponibilizadas para carga (escavadeira - caminhão) nas dimensões adequadas, como a inspeção e as fotos sugerem que seja a situação de fato ocorrida.
130. No tocante à justificativa de que a Unidade Técnica teria medido o ciclo em situação privilegiada, com o serviço em execução e em determinadas condições específicas, não são apresentados elementos que contestem os valores do relatório ou que comprovem a adequação dos valores do projeto básico.
131. Em seguida, para o tema acima e para o apontamento de 'fatores de redução no tempo de carga das balsas por perdas, quebras, etc, de eficiência de horas trabalhadas por mês e do aproveitamento da capacidade sem embasamento' repisa a alegação de que os coeficientes de eficiência adotados em uma obra portuária devem seguir os métodos recomendados pela literatura e, na falta deles, o observado na prática, sem apresentar elementos que fundamentem tecnicamente os valores utilizados.
132. Quanto às premissas estabelecidas para o serviço de dragagem, não subsiste o argumento de que o equipamento teria sido definido em função do PND, tampouco de que os coeficientes de enchimento de cisterna e de empolamento seriam estipulados com base em sondagens geológicas. Ademais, não são apresentadas motivações técnicas para o número previsto de docagens.
133. Com efeito, a contratação em tela não se coaduna com aquelas decorrentes das Leis 11.610/2007 e 12.815/2013 (PND I e II), cujos quantitativos apresentaram volumes significativamente superiores ao do caso concreto, normalmente acima de um milhão de metros cúbicos.
134. Além disso, o próprio projeto básico afirma que o 'solo a ser dragado deve ser pesquisado utilizando-se para este fim ensaios geotécnicos, tais como sondagens por intermédio de 'Jet-Probe', Standard Penetration Test - SPT , sísmica rasa, que são os mais usuais'. Dessa forma, investigações geológicas prévias não foram realizadas e não tiveram o condão de embasar os parâmetros de dragagem.
135. Atinente às justificativas relacionadas à manutenção do conjunto de canteiros e à mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, em especial de que seriam previstos dois canteiros, um no Porto de Aratu-Candeias e outro no de Salvador, não é demonstrada a razoabilidade das premissas adotadas. Apenas argumenta-se que seriam utilizados tais locais, sem, contudo, apresentar justificativas técnicas, cálculos ou memoriais que subsidiassem as necessidades e as quantidades delimitadas.
136. O projeto básico (seja no caderno de encargos, no descritivo das composições de preço unitário ou em qualquer outro lugar) e as exposições do gestor não apresentam detalhamento dos serviços mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros.
137. Na mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, de forma simplista e sem motivação técnica, define-se que uma equipe de dezesseis pessoas iria trabalhar nesse serviço durante um mês, demandando custos com estadia, alimentação e transporte. Nesse sentido, não é justificado o porquê desse número nem a quais categorias se refeririam tais funcionários, tampouco a origem e o destino do transporte (peça 66, p. 24).
138. De igual modo, sem fundamentação, o descritivo das composições de preços unitários estipula que seriam utilizados, durante dezoito meses, um engenheiro sênior, dois engenheiros plenos, dois mestres de obra, dois encarregados, quatro auxiliares de escritório, quatro almoxarifes e dez serventes, além de dois veículos leves para manutenção de canteiro.
139. Por outro lado, cabe destacar que, na instrução de 14/12/2018 (peça 101, p. 19), considerou-se razoável o valor adotado para o conjunto de canteiros, uma vez que o serviço também englobava a administração local e estava de acordo com Acórdão 2622/2013-TCU-Plenário , Relator Marcos Bemquerer.
140. De fato, à luz do item 105 do Edital 7/2011 - 'Seção XIII - Dos Preços' (peça 158, p. 15), observa-se a seguinte previsão 'A Administração Local - AL não se consubstancia em despesa indireta passível de inclusão na taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI do orçamento-base, devendo esse custo estar inserido no item de canteiro de obra'. Nesse sentido, constata-se que o percentual relativo a esse serviço como um todo (3,13% = R$ 2.493.496,80/R$ 79.619.658,48) encontra-se abaixo do parâmetro estabelecido pelo decisum acima (6,23% - primeiro quartil).
141. Todavia, tal condição não afasta a falta de embasamento e detalhamento técnico no projeto básico, de forma que tal deficiência do documento subsiste.
142. Igualmente não prospera o argumento de que teria se mostrado mais proveitosa a realização de sondagens durante o projeto executivo. Deveras, à luz do artigo 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, deve fazer parte do projeto básico o conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra e possibilitar sua avaliação de custo, bem como a definição de seus métodos e prazos, minimizando a necessidade de reformulação durante a fase de elaboração do projeto executivo.
143. Nesse diapasão, se o projeto básico já previa a necessidade das campanhas de investigação geotécnica, é de se questionar o porquê da não realização delas na atualização desse documento, por meio do Contrato 33/2011, firmado justamente para subsidiar a licitação e, assim, fornecer dados mais verossímeis aos participantes. Tal condição ainda é mais agravada ao se considerar que a cota de dragagem foi alterada de -18 para -15,5 metros durante a execução contratual.
144. No que concerne à falta de fundamentação sobre a replicação dos índices da atividade de construção de caixões na de confecção do muro de coroamento, embora possa fazer sentido a utilização de uma jornada de trabalho inferior em virtude da variação de maré, não são apresentados elementos que evidenciem a taxa estabelecida de 171 m³/mês ou 0,8 m³/h (para uma quantidade de horas disponíveis de 128h/mês), tampouco que demonstrem a equivalência da produtividade entre os dois serviços.
145. Por fim, com relação à aprovação do projeto executivo, os elementos apresentados pelo gestor são suficientes para elidir sua responsabilização.
146. Com efeito, não subsiste mais a conduta do agente, uma vez que, logo após a aprovação do documento em 11/6/2015 por meio da comunicação CE/DIP 38/2015 (peça 90, p. 187), ele reconsiderou sua decisão mediante a correspondência CE/DIP 39/2015, de 16/7/2015 (peça 196, p. 2), destacando expressamente que não aprovava o projeto executivo.
147. Além disso, não autorizou a medição e pagamento do segundo boletim de medição, em 17/7/2015, referente ao desenvolvimento e aprovação do projeto executivo (peça 197, p. 41).
148. Ademais, poucos dias após o ato acima, foi destituído do cargo de Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, em 31/7/2015 (peça 210).
149. Por outro lado, faz-se imperioso destacar a conduta de Jorge Eduardo de Abreu Nogueira que, atuando como Gerente de Infraestrutura, autorizou a medição e o pagamento da segunda medição mesmo com as negativas do Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária citadas acima (peça 197, p. 41-46).
150. Cumpre relembrar que, antes da ciência do fato acima, o Ministro Relator Bruno Dantas, no Despacho de 22/1/2019, já havia reputado que restava caracterizado indício de culpa grave na conduta do gestor Jorge Eduardo de Abreu Nogueira (peça 162, p. 4), conforme trechos transcritos no parágrafo 93.
151. Diante dos novos elementos, majora-se sobremaneira a gravidade da sua atuação na aprovação do projeto executivo por Jorge Eduardo.
152. Com efeito, mesmo com uma série contestações levantadas expressamente no processo administrativo do empreendimento, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos e das recusas exaradas pelo Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária à época, o agente tomou para si a responsabilidade e aprovou deliberadamente o projeto executivo e sua respectiva medição, afrontando o disposto no art. 6º, inciso X, e art. 12, incisos II e III, da Lei 8.666/1993 e no art. 15 do Decreto 7.983/2013.
153. Diante do exposto, à luz do Memorando Circular 33/2014 - Segecex, passa-se a análise da responsabilização de Renato Neves da Rocha Filho.
154. No que concerne à conduta, observa-se que então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária aprovou o projeto básico e o orçamento base da licitação do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com as seguintes deficiências (peças 80 e 81): a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários.
155. Com relação ao nexo de causalidade, o ato do agente implicou a licitação e contratação do empreendimento com preços unitários que não refletiam os serviços a serem prestados e, consequentemente, a adoção de orçamento com valor total estimado dissociado sobremaneira da quantia justa a ser paga pela obra (peças 77, 80, 81 e 103).
156. Quanto à culpabilidade, não se pode afirmar que houve boa-fé do responsável. É razoável afirmar que era possível a ele ter consciência da ilicitude dos atos que praticara. Além disso, é exigível conduta diversa da que adotou, consideradas as circunstâncias que o cercava.
157. Nesse diapasão, propor-se-á que as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, sejam rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por ter aprovado o projeto básico e o orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com as seguintes deficiências, em afronta ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993: a) parâmetros superdimensionados e coeficientes de eficiência/aproveitamento sem embasamento técnico para os serviços de enrocamento; b) equipamento e parâmetros de dragagem inadequados; c) índices da atividade de construção de caixões replicados para a de confecção do muro de coroamento sem a devida fundamentação; d) custos duplicados e insuficiência de detalhamento dos itens de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos e de manutenção do conjunto de canteiros; e e) omissão de serviços no descritivo das composições de preços unitários, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
158. Já, quanto à aprovação do projeto executivo, propor-se-á que as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, sejam acatadas.
IV. Manifestações da Codeba
159. Por intermédio do Ofício 18/2019-TCU/SeinfraPortoFerrovia (peça 169), a Codeba foi instada a se pronunciar sobre as seguintes ocorrências:
a) destinação dada ao saldo de R$ 63.812.319,00 do PT 28.846.0909.00I1.0029 e ao valor realizado de R$ 10.698.719,00 do PT 26.784.2086.12LK.0029, evidenciando em que despesas foram aplicados tais recursos; e
b) orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, evidenciando os preços unitários adotados, com suas respectivas composições de custos unitários e fundamentações.
160. Nesse sentido, a autoridade portuária apresentou as comunicações acostadas às peças 201 a 204, cujos conteúdos são sintetizados adiante.
161. Inicialmente, quanto ao primeiro ponto, a empresa pública explana que a ação 126.784.2086.12LK.0029 contemplava o plano de trabalho do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, incluindo, além da execução da obra, todos os serviços conexos, como elaboração de projeto, cumprimento das condicionantes ambientais, fiscalização etc.
162. Nesse sentido, apresenta todas as avenças necessárias ao empreendimento, quais sejam:
a) Contrato 33/2011 - Geoprojetos: serviço de atualização dos preços unitários do projeto de ampliação do quebra-mar no valor de R$ 67.500,00;
b) Contrato 1/2013 - Fusp: serviço de estudo técnico envolvendo modelagem matemática e simulação de manobras de navios para definição da angulação do quebra-mar no valor de R$ 77.382,00;
c) Contrato 2/2013 - Consórcio Equipav-Ivai: execução da obra de prolongamento do quebra mar na direção norte do Porto de Salvador no valor contratual de R$ 79.619.658,48;
d) Contrato: 11/2016 - Consórcio Hidrotopo - R. Peotta: serviços de fiscalização da obra de prolongamento do quebra-mar norte do Porto de Salvador no valor de R$ 1.991.957,80;
e) Contrato 8/2016 - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, Departamento Regional da Bahia - Senai/DR/BA: serviços técnicos especializados para monitoramento, acompanhamento e cumprimento das condicionantes ambientais da obra de prolongamento do quebra-mar do Porto o de Salvador, contidas na Licença Prévia 490/2014 e na Licença de Instalação 1021/2014, no valor de R$ 3.730.053,13;
f) Contrato 27/2016 - UESC: guarda de material arqueológico, no valor de R$ 12.406,00 em cumprimento às condicionantes ambientais;
g) Contrato 14/2016 - CLM Engenharia Ltda. EPP: execução dos serviços de restauração da Capela São Pedro Gonçalves (São José do Corpo Santo, bairro do Comércio, no município de Salvador- Ba), condicionante imposta pelo IPHAN, no valor de R$ 3.541.800,00;
163. Complementa que, até o final de 2016, haviam sido repassados à Codeba R$ 77.511.038,00, dos quais, após a rescisão do Contrato 2/2013, R$ 66.591.566,83 (R$ 60.511.038,00, de valor histórico, e R$ 6.080.528,83, de atualização monetária) foram restituídos, em 2/1/2018, à União (peça 201, p. 2).
164. Em seguida, a companhia docas apresenta planilha com o histórico de pagamentos realizados em todas as avenças relacionadas ao empreendimento, totalizando despesas no valor de R$ 11.989.100,26 (peça 201, p. 4-7).
165. Esclarece, ainda, que atendendo decisão judicial proferida nos autos do processo 1019858-24.2017.4.01.3300, realizou o pagamento da quantia de R$ 1.774.688,00 às empresas, Equipav Engenharia Ltda (R$ 887.344,04) e Ivaí Engenharia de Obras S/A (R$ 887.344,04), valor já incluso na despesa total.
166. No que concerne ao orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, a Codeba reitera que o consórcio ajuizou em seu desfavor e da União a ação ordinária tombada sob o número 1019858-24.2017.4.01.3300, pleiteando pagamento dos serviços realizados pelo valor histórico do contrato, indenização por lucros cessantes e declaração de nulidade da decisão cautelar proferida no âmbito deste processo.
167. Nesse sentido, segundo a autoridade portuária, a contratada obteve em sede de tutela provisória determinação judicial para que fosse realizado o pagamento da quantia de R$ 1.774.688,08 referente aos serviços supostamente executados, tendo o magistrado ignorado a sua alegação de que 'qualquer pagamento demandaria a revisão do preço para evitar sobrepreço'.
168. Além da decisão para pagamento dos valores, teria sido expedida ordem judicial impedindo a companhia de adotar qualquer medida para revisar o preço e executar as penalidades aplicadas em razão da rescisão do contrato (peça 201, p. 8).
169. Por fim, registra que, com a judicialização da avença e as decisões proferidas pelo juízo da 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal em favor do consórcio, os pagamentos e a definição do orçamento estariam condicionados à resolução da lide judicial.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
170. Quanto à execução do PT 26.784.2086.12LK.0029, malgrado a Codeba afirme que tenham sido repassados a ela R$ 77.511.038,00, verifica-se que, na realidade, em valores históricos, foram transferidos R$ 74.511.038,00, consoante somatório das cifras apresentadas na tabela da página 2 da peça 201.
171. Desse valor, observa-se que R$ 14 milhões foram integralizados ao capital da empresa e o restante (R$ 60.511.038,00) estornado à União, corrigidos pela Selic (R$ 6.080.528,83) (peça 201, p. 2-8, e peça 204, p. 207).
172. Nesse sentido, o montante integralizado (R$ 14 milhões) foi utilizado para arcar com cerca de R$ 11.989.100,26 de despesas relacionadas aos contratos acessórios e principal (peça 201, p. 4-8), incluídos os R$ 1.774.688,00 da decisão judicial.
173. Conforme tabela abaixo, elaborada a partir dos dados apresentados pela Codeba acerca das Notas Fiscais relacionadas aos serviços vinculados à ação 12LK (peça 201, p. 4-8), constata-se que R$ 3.193.193,82 foram pagos a título de principal especificamente para o Contrato 2/2013.
Tabela 1 - Pagamentos do Contrato 2/2013
Contrato | Fornecedor | Descrição | Ano | Nota Fiscal | Valor |
2/2013 | Equipav | Principal | 2013 | 406 | R$ 44.199,09 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2013 | 429 | R$ 44.199,08 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2015 | 825 | R$ 231.678,00 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2015 | 629 | R$ 231.678,00 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 907 | R$ 317.685,92 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 695 | R$ 317.685,92 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 927 | R$ 336.048,61 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 704 | R$ 336.048,61 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 955 | R$ 40.294,71 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 733 | R$ 40.294,71 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 957 | R$ 40.294,71 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 775 | R$ 40.294,71 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 959 | R$ 40.294,72 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 777 | R$ 40.294,71 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 967 | R$ 59.252,02 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 779 | R$ 59.252,01 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 966 | R$ 59.252,02 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 787 | R$ 59.252,01 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 976 | R$ 59.252,02 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 797 | R$ 59.252,01 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 984 | R$ 59.252,02 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 805 | R$ 59.252,01 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 993 | R$ 59.252,02 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 817 | R$ 59.252,01 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2016 | 834 | R$ 59.252,02 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2016 | 1000 | R$ 59.252,01 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2017 | 1013 | R$ 59.252,02 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2017 | 849 | R$ 59.252,01 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2017 | 1027 | R$ 131.337,05 |
2/2013 | Ivai | Principal | 2017 | 865 | R$ 131.337,06 |
2/2013 | Equipav | Principal | 2018 | Decisão judicial | R$ 887.344,04 |
2/2023 | Ivai | Principal | 2018 | Decisão judicial | R$ 887.344,04 |
Total (salvo decisão judicial) | R$ 3.193.193,82 | ||||
Total (decisão judicial) | R$ 1.774.688,08 | ||||
Total | R$ 4.967.881,90 |
Fonte: Elaboração própria a partir da peça 201, p. 4-8
174. Compulsando-se os valores acima, constata-se que a companhia docas pagou os serviços medidos até o BM 15, cujo valor acumulado é de R$ 3.193.193,83 (peça 79, p. 4).
175. Todavia, cabe destacar que há uma série de inconsistências nos valores apresentados na medição citada acima. Embora na página 4 o valor total faturado seja de R$ 3.193.193,83, na página 9, o valor total de serviço executado é de R$ 3.237.345,64. Ademais, fazendo a multiplicação dos quantitativos acumulados com os preços unitários de cada serviço do BM 15 e somando tais valores com o BDI e a dedução apresentada, conforme dados do próprio documento entabulados a seguir, obtém-se o montante de R$ 3.248.441,37.
Tabela 2 - Medições do BM 15
Serviço | Um | BM15 (acumulada) | |||
Qtd (acumulada) | Custo Unitário | Total | |||
1 - Mobilização / Desmobilização | |||||
1.1 - Mobilização e desmobilização de pessoal, equipamentos, ferramentas embarcações, placa da obra e veículos | Und | 0,42066 | R$ 1.076.474,88 | R$ 452.829,92 | |
2 - Conjunto de Canteiros de Obras | |||||
2.1 - Instalação e construção de canteiro de obra (barracão. rampa, etc) | Und | 0,70000 | R$ 519.065,56 | R$ 363.345,89 | |
2.2 - Manutenção do conjunto de canteiros | Mês | 9,45000 | R$ 138.527,60 | R$ 1.309.085,82 | |
3 - Serviços preliminares | |||||
3.1 - Investigações geotécnicas complementares na área da obra | |||||
3.1.1 - Sondagem tipo jet probe, incluindo mobilização/desmobilização | M | 97,60000 | R$ 300,00 | R$ 29.280,00 | |
3.1.2 - Sondagem a percussão com SPT, incluindo mobilização/desmobilização | M | 36,38000 | R$ 1.114,48 | R$ 40.544,78 | |
3.2 - Desenvolvimento de projeto | Cj | 1,00000 | R$ 366.000,00 | R$ 366.000,00 | |
3.3 - Supervisão, controle tecnológico e topobatimétrico | mês | 0,53399 | R$ 177.284,36 | R$ 94.668,08 | |
BDI (26,6%) | R$ 706.430,70 | ||||
Deduções | -R$ 113.743,82 | ||||
Total medido | R$ 3.248.441,37 |
Fonte: Elaboração própria a partir da peça 79
176. Além disso, ressalta-se que há R$ 472.473,24 referentes a itens medidos e não pagos dos boletins de medição 16 e 17, consoante tabela a seguir:
Tabela 3 - Serviços medidos nos BM 16 e 17
Serviço | Un | BM16 | BM17 | Total | |||||
Qtd | Custo Unitário | Total | Qtd | Custo Unitário | Total | ||||
2 - Conjunto de Canteiros de Obras | |||||||||
2.2 - Manutenção do conjunto de canteiros | Mês | 0,81214 | R$ 138.527,60 | R$ 112.504,00 | 0,98 | R$ 138.527,60 | R$ 136.090,00 | R$ 248.594,00 | |
3 - Serviços preliminares | |||||||||
3.3 - Supervisão, controle tecnológico e topobatimétrico | Mês | 0,53 | R$ 177.284,36 | R$ 94.668,80 | R$ 94.668,80 | ||||
4 - Dragagem | |||||||||
4.2 - Execução de dragagem com Draga AT (10.000m³) | 2.721,70 | R$ 11,00 | R$ 29.938,81 | R$ 29.938,81 | |||||
BDI (26,6%) | R$ 29.926,06 | R$ 69.345,56 | R$ 99.271,63 | ||||||
Deduções | R$- | R$- | |||||||
Total medido | R$ 142.430,06 | R$ 330.043,17 | R$ 472.473,24 |
Fonte: Elaboração própria a partir dos BM 16 e 17 (peças 208 e 209)
177. Assim, podem ser acrescidas ao montante apresentado no parágrafo 164 acima, no valor de R$ 11.989.100,26 - relacionado às despesas dos contratos acessórios e principal -, as quantias de principal e reajustamento dos BM 16 e 17 (R$ 170.521,06 e R$ 390.928,94, respectivamente), conforme tabela abaixo:
Tabela 4 - Despesas do Contrato 2/2013 e acessórios
Despesas do contrato 2/2013 e acessórios | |||
| Principal | Reajustamento | Total |
Valores dos BM 16 | R$ 142.430,06 | R$ 28.091,00 | R$ 170.521,06 |
Valores dos BM 17 | R$ 330.043,16 | R$ 60.885,78 | R$ 390.928,94 |
Valores apresentados pela Codeba (até BM 15) |
|
| R$ 11.989.100,26 |
Soma | R$ 12.550.550,26 |
Fonte: Elaboração própria a partir das peças 79, 201, 208 e 209
178. Desse modo, considerando que a companhia tenha retido os R$ 561.450,00 (R$ 170.521,06 + R$ 390.928,94) para o pagamento integral dos BM 16 e 17, dos R$ 14 milhões integralizados, R$ 1.449.449,74 (R$ 14.000.000,00 - R$ 12.550.550,26) foram apropriados pela autoridade portuária sem uma destinação específica.
179. Assim, será proposta determinação para que, no prazo de 15 dias, a Codeba restitua à União os valores recebidos e não aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas ou justifique a destinação desses valores.
180. Acerca do orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, a autoridade portuária limitou-se a apresentar o contexto da ação judicial envolvendo a avença. Além disso, afirmou que os pagamentos e a definição do orçamento estariam condicionados à resolução da lide judicial.
181. Não obstante a exiguidade de informações apresentadas pela empresa pública, faz-se necessário apurar, com base nos elementos existentes nos autos, a existência de indícios de superfaturamentos nos pagamentos realizados.
182. Nesse sentido, de acordo com instrução de 14/12/2018 (peça 158, p.14) e com os BM 15, 16 e 17, dos serviços apontados com indícios de irregularidades em seus custos unitários, é possível verificar que foram medidos os seguintes:
a) dragagem (Tópico 4 dos boletins de medição);
b) mobilização e desmobilização de pessoal e equipamento (Tópico 1 dos boletins de medição); e
c) canteiros (Tópico 2 dos boletins de medição).
183. Com efeito, ressalta-se que, não obstante os serviços preliminares também terem sido medidos parcialmente, não foram levantadas inconsistências com relação aos seus custos unitários. Além disso, eram atividades pertinentes tanto para o tipo de empreendimento do projeto básico quanto para o do executivo. Desse modo, não entrarão na análise adiante.
184. Quanto ao primeiro item, consoante orçamento contratado, verifica-se que o Tópico 4 - 'Dragagem' é divido em 4.1 - 'Mobilização e desmobilização de equipamentos (até 1000 M.N) ', que não apresenta qualquer medição nem pagamento, e 4.2 - 'Execução de dragagem com Draga AT (10.000m³) ', que foi medido em R$ 29.938,81 (peça 209, p. 3).
185. À luz da apreciação desta Unidade Técnica foi considerado adequado o preço unitário do serviço de execução de dragagem no valor de R$ 10,92/m³, consoante composição 1917629 do Novo Sicro, 'Dragagem de material de 1 categoria com clamshell sobre pontão flutuante - capacidade da caçamba de 4,6 m³ - transporte com batelão de 500 m3 - DMT 22 Mn' (peça 158, p. 17, e peça 210).
186. Ademais, também em consonância com a instrução de 14/12/2018, consideraram-se sanadas as impropriedades concernentes aos custos unitários do item 2.2 - 'Manutenção do conjunto de canteiros' (que inclui administração local), cujo montante medido foi de R$ 1.558.186,50 (R$ 1.422.096,50, peça 208, p. 6, mais R$ 136.090,00, peça 209, p. 3).
187. Quanto ao outro item componente do Tópico 2. 'Conjunto de Canteiros de Obras', o serviço 2.1 'Instalação e construção de canteiro de obra (barracão, rampa etc) ', medido e pago no valor de R$ 363.345,89 (para um custo unitário de R$ 519.065,56/unidade e execução de 70% - peça 79, p. 5), embora a autoridade portuária tenha afirmado que iria proceder às revisões da CPU, a fim de adequá-la à realidade da obra (peça 124, p. 8-9), não foi apresentada na última comunicação enviada a esta Secretaria (peça 201) tal correção.
188. Além disso, conforme destacado no Relatório de Fiscalização 35/2017 (peça 105), não há qualquer tipo de detalhamento ou especificação técnica para o serviço no documento 'Descritivo das composições de preços unitários dos principais itens do orçamento'.
189. Por outro lado, é possível aduzir, por meio da CPU utilizada no projeto básico (a única existente), que inicialmente era previsto canteiro de alvenaria para o empreendimento (peça 73, p. 4-5). Contudo, consoante manifestação da Codeba e fotos da obra, verifica-se que, na realidade, foram utilizados oito contêineres para essa atividade (peça 127, p. 3 e 7-9).
190. Dessa forma, tomou-se a composição Sinapi 73847/005, referente ao aluguel do contêiner mais completo do sistema referencial, no custo de R$ 1.095,78/mês, para a data-base de 4/2012 e a localidade de salvador; o período de 18 meses previsto para obra; e o quantitativo dos oito módulos, chega-se ao valor total de referência de R$ 157.792,32 e ao montante executado de R$ 110.454,62 para o serviço 2.1 'Instalação e construção de canteiro de obra (barracão, rampa etc) '.
191. Desse modo, verificou-se, inicialmente, indício de superfaturamento de R$ 252.891,27 (R$ 363.345,89-R$ 110.454,62) para a atividade (ainda sem contabilizar a parcela relativa ao BDI).
192. No que concerne ao serviço 1. 'Mobilização/desmobilização', verifica-se que foram medidos R$ 452.834,88 (peça 79, p. 5), ao custo unitário de R$ 1.076.474,88/unidade, considerando-se uma execução de 42,07%.
193. Por outro lado, na instrução de 14/12/2018 (peça 158, p. 10-20), foi obtido um valor de referência de R$ 520.849,00/unidade para a atividade. Aplicando-se a esse custo paramétrico a alíquota de 42,07%, obtém-se o montante de R$ 219.100,34 que deveria ter sido pago à contratada a título de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamento.
194. Destarte, constatou-se indício de superfaturamento de R$ 233.729,58 (R$ 452.829,92- R$ 219.100,34) para o serviço (ainda sem contabilizar a parcela relativa ao BDI).
195. Quanto a esse ponto, cabe destacar que orçamento previu a rubrica 4.1 - 'Mobilização e desmobilização de equipamentos (até 1000 M.N) ' dentro do tópico de dragagem. Tal serviço tratou da movimentação da draga hopper (autotransportadora) prevista inicialmente no projeto básico, mas não utilizada no empreendimento. Já a mobilização e desmobilização dos equipamentos 'Batelão e guindaste Clam-shell com balsa e rebocador' (de fato adotados na obra) foram contabilizadas no item 1. 'Mobilização/desmobilização' (peça 15, p. 23, e peça 158, p. 11-19).
196. Assim, conforme tabela abaixo, dos R$ 3.665.667,06 medidos até o BM17, apenas os serviços concernentes ao Tópico 3 - 'Serviços preliminares', no valor de R$ 615.708,92 (R$ 486.341,96 de execução mais R$ 129.366,96 de BDI) não foram apreciados. Com efeito, conforme salientado alhures, não foram apontados indícios de irregularidades relativos aos custos unitários de tais atividades.
197. Não obstante a análise acima acerca dos serviços medidos, à luz do Princípio da Independência das Instância, faz-se necessário avaliar também a que se refere o pagamento de R$ 1.774.688,00 da decisão judicial propalada.
198. A partir da comunicação CE/DPR/CJU 281/2018 (peça 160, p. 23), é possível identificar que o valor foi destinado à remuneração dos seguintes itens:
Tabela 5 - Pagamentos relativos à decisão judicial
Serviço | Valor |
Administração local | R$ 701.503,77 |
Acompanhamento topobatimétrico | R$ 479.402,80 |
Mobilização de clam-shell (50%) | R$ 440.582,56 |
Dragagem (execução) | R$ 153.198,95 |
Total | R$ 1.774.688,08 |
Fonte: peça 160, p. 23
199. Dos serviços acima, o único cujo custo unitário apresenta irregularidade é a 'Mobilização de clam-shell (50%) '.
200. Com efeito, verifica-se que o valor do item acima se refere à desmobilização do equipamento, a qual não havia sido remunerada, mesmo com a rescisão do contrato (peça 160, p. 27).
201. Contudo, conforme instrução de 14/12/2018 (peça 158, p. 18), a partir de dados do Sicro, para mobilização e desmobilização do item 'Batelão e guindaste clam-shell com balsa e rebocador', foi obtido o custo de referência de R$ 110.984,45 para o serviço. Nesse sentido, aplicando-se o BDI de 26,6%, chega-se ao preço unitário de R$ 140.506,31, sendo R$ 70.253,16, para mobilização, e R$ 70.253,16, para desmobilização (peça 210).
202. Dessa forma, verifica-se superfaturamento de R$ 370.329,40 (R$ 440.582,56 - R$ 70.253,16) para a atividade (já contabilizado o BDI).
203. Assim, quanto aos serviços pagos, seja por meio do BM 15 ou pela decisão judicial, constata-se um superfaturamento total de R$ 980.391,40, conforme tabela a seguir:
Tabela 6 - Pagamentos relativos à decisão judicial
Serviços medidos e pagos com superfaturamento de acordo com o BM 15 | ||||||
Serviço | Qtd (acum) | BM15 (acumulada) | Referência | Diferença | ||
Custo Unitário | Total | Custo Unitário | Total | |||
1.1 - Mobilização e desmobilização de pessoal, equipamentos, ferramentas embarcações, placa da obra e veículos | 0,42066 | R$ 1.076.474,88 | R$ 452.829,92 | R$ 520.849,00 | R$ 219.100,34 | R$ 233.729,58 |
2.1 - Instalação e construção de canteiro de obra (barracão. rampa, etc) | 0,7 | R$ 519.065,56 | R$ 363.345,89 | R$ 157.792,32 | R$ 110.454,62 | R$ 252.891,27 |
BDI (26,6%) |
|
| R$ 217.102,77 | R$ 87.661,62 | R$ 129.441,15 | |
Total |
|
| R$ 1.033.278,58 | R$ 417.216,58 | R$ 616.062,00 | |
Serviços pagos com superfaturamento de acordo com a decisão judicial | ||||||
Serviço | Preço unitário - Decisão judicial (já com BDI) | Preço unitário de referência (já com BDI) | Diferença | |||
Mob clam-shell (50%) | R$ 440.582,56 | R$ 70.253,16 | R$ 370.329,40 | |||
Total de superfaturamento | ||||||
Superfaturamento total | R$ 986.391,40 |
Fonte: elaboração própria
204. No que concerne aos serviços dos BM 16 e 17, por ainda não ter havido pagamento à empresa, há tão somente sobrepreço. Todavia, com o desenrolar da ação judicial, tais desembolsos podem ser efetuados.
205. Desse modo, será proposta determinação para que, no prazo de trinta dias, a Codeba defina preços unitários compatíveis com os de referência para os serviços concernentes ao acerto de contas final do ajuste de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos BM 16 e 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários de referência apresentados nesta instrução ou, em caso de outros serviços não abordados, composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento.
206. Por fim, tendo em vista o parágrafo 203 do Relatório de Fiscalização 35/2017, propor-se-á dar ciência à Codeba de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendido essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz.
comentários dos gestores
207. Tendo em vista a Resolução TCU 315/2020, a instrução preliminar de 9/7/2020 (peça 208) foi encaminhada à Codeba (peças 208 a 210) para que a entidade se manifestasse sobre as propostas de encaminhamento de determinação levantadas.
208. Nesse sentido, a companhia docas apresentou os documentos acostados às peças 215 a 219, cujo conteúdo é sintetizado a seguir.
209. Inicialmente a empresa pública destaca que, após revisão elaborada por sua área financeira, teria detectado que o valor total transferido pela União seria de R$ 77.370.930,00 e não R$ 77.511.038,00, como havia informado antes.
210. Com efeito, além dos R$ 74.511.038,00 apontados na instrução preliminar, deveriam ser computados R$ 2.859.892,00, em razão do remanejamento da ação 12LL para 12LK por meio da Lei 13.380/2016.
211. Ademais, afirmou que na tabela 1 apresentada alhures não constava uma série de notas fiscais, as quais totalizariam um valor de R$ 495.978,00, de forma que a execução da ação 12LK seria, na realidade, de R$ 12.578.738,00, conforme tabela da página 4 (peça 215).
212. Assim, salientou que o restante do valor transferido (deduzindo o valor restituído - R$ 60.511.038,00), na monta de R$ 4.538.066,00, encontrar-se-ia em caixa para pagamento judicial, caso necessário.
213. Além dos valores acima efetivamente pagos, deveria ser adicionada a quantia de R$ 561.450,00, referentes aos boletins de medição 16 e 17, ainda sob discussão judicial.
214. Assim, segundo a Codeba, considerando o valor executado e o provisionado para a lide judicial, obter-se-ia o valor total integralizado de R$ 14.000.000,00.
215. Com relação ao superfaturamento, a empresa afirmou que os pagamentos dos boletins de medição 15, 16 e 17 foram realizados em conformidade com os preços contratados e ajustes posteriores, os quais refletiriam os valores executados e de mercado.
216. Quanto à instalação e construção de canteiros, alegou que o projeto básico admitia a utilização de contêineres e que nos custos estariam incluídos outros serviços e utilidades.
217. Acrescentou que, com vistas a demonstrar a inexistência de superfaturamento, 'foi realizada para fins de verificação simulação com a quantidade de instalações existentes, utilizando os preços dos insumos da proposta histórica da Equipav-Ivai, e na falta de algum desses preços foi utilizado o Sinapi - Junho/2012, conforme disponibilizada no anexo 3'.
218. Desse modo, os serviços medidos pela Codeba seriam na ordem de R$ 459.995,90, já com BDI.
219. Salientou, ainda, que o canteiro de obra não se restringe à edificação, mas abarca todo o conjunto de instalações, com escritórios, sanitários, almoxarifado, água, luz, limpeza de área, entre outros, resultantes de diversas intervenções que não teriam sido observadas na fiscalização.
220. Acerca da mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, justificou que o novo Sicro não poderia ser utilizado, uma vez que, na época da contratação, ele não existia. Desse modo, foi realizada pesquisa de mercado, conforme preconizado pelo Decreto 7.983/2013.
221. Em seguida, argumentou que os equipamentos previstos no item 1.1. do orçamento (mobilização e desmobilização de equipamentos e mão de obra) seriam utilizados para o enrocamento e não para dragagem. Assim, os batelões e guindastes clam-shell com balsa e rebocador mobilizados no início da obra teriam o custo de R$ 2.280,00/h, considerando 220h, o que resultaria no preço total de R$ 636.025,60 (ou seja, R$ 501.600,00 mais 26,6% de BDI).
222. Com relação ao item 4.1 - Mobilização e desmobilização dos equipamentos de dragagem, destacou que teria sido necessária uma 'recomposição de preços unitários, em função da modificação do plano de dragagem'.
223. Nesse sentido, salienta que o novo valor foi calculado por meio do Parecer Técnico 819/02E do consórcio fiscalizador Hidrotopo-R.Peotta.
224. Acrescenta que na composição elaborada por esta Unidade Técnica foram considerados apenas três equipamentos, flutuante, guindaste e batelão, quando, in loco , teriam sido mobilizados outros insumos.
225. Dessa forma, o valor correto, considerando a metodologia adotada por esta Secretaria, mas considerando todos os equipamentos mobilizados, seria de R$ 419.919,53 (contra R$ 70.253,16 da composição de referência).
226. Por fim, esclareceu que, quanto à mobilização e desmobilização de equipamentos, 'não foram contemplados na versão preliminar do relatório outros equipamentos como um batelão menor e um pontão, indicando no anexo V o valor referente à mobilização e de equipamentos para dragar'.
Análise da SeinfraPortoFerrovia
227. No que concerne aos valores de fato transferido à Codeba pela União, faz-se necessário considerar a nova informação trazida pela companhia docas, no sentido do remanejamento dos R$ 2.859.892,00 relativos à ação 12LL para 12LK.
228. Nesse sentido, assiste razão à empresa pública que o valor total aportado pela União foi de R$ 77.370.930,00 (os R$ 74.511.038,00 apresentados na instrução preliminar acostada à peça 208 mais R$ 2.859.892,00 referentes à ação 12LL).
229. Por outro lado, não procede a argumentação de que não foram consideradas notas fiscais relativas ao Contrato 2/2013 na Tabela 1, apresentada no parágrafo 173. Com efeito, os dados entabulados trouxeram tão somente os pagamentos atinentes aos principais da avença, para se verificar qual o último boletim de medição utilizado como parâmetro para os pagamentos. Com efeito, todas as notas fiscais relatadas como faltantes referem-se a reajustes.
230. Conforme salientado pela própria Codeba na peça 201, página 7, todos os dispêndios executados relacionados aos contratos acessórios e principal (inclusive os reajustes) estariam abarcados no montante de R$ 11.989.100,26.
231. Nesse sentido, indo de encontro a esta informação anteriormente apresentada (em que havia detalhado dispendidos de R$ 11.989.100,26 em despesas executadas relacionadas aos contratos acessórios e principal, na peça 201, página 7), na última comunicação a empresa informou gastos de R$ 12.578.738,00.
232. Com efeito, a entidade, acrescentou as notas 181, 185 e 188 do Contrato acessório 14/2016 'Execução CLM', no montante de R$ 526.737,00 (tabela do item 13 da peça 216 em comparação com a tabela do item 8 da peça 201). Contudo, não foi possível identificar na relação de notas fiscais das peças 215 a 219 tais documentos.
233. Dessa forma, subsiste a informação inicialmente apresentada na peça 201, página 7, de que o total de despesas executadas relacionadas aos contratos acessórios e principal foi de R$ 11.989.100,26.
234. Além disso, conforme parágrafos 174 a 177, acrescentando-se a essa quantia os valores dos boletins de medição 16 e 17, chega-se ao montante de R$ 12.550.550,26 que poderiam ser exigidos para pagamentos de despesas relacionadas aos contratos acessórios e principal.
235. Nesse sentido, consoante parágrafo 178, diante do montante integralizado de R$ 14 milhões, haveria um saldo sem destinação específica de R$ 1.449.449,74.
236. Todavia, agora, tomando-se o total transferido (R$ 77.370.930,00), o devolvido (R$ 60.511.038,00) e o integralizado (R$ 14.000.000,00), há outro saldo sem destinação específica, qual seja R$ 2.859.892,00 (R$ 77.370.930,00- R$ 60.511.038,00- R$ 14.000.000,00).
237. Somando os dois valores acima sem destinação específica, chega-se ao montante de R$ 4.309.341,74.
238. Com relação à argumentação da Codeba de que haveria um valor em caixa de R$ 4.538.066,00, os quais seriam utilizados em caso de necessidade de pagamentos judiciais, novamente não merecem prosperar as justificativas apresentadas.
239. Conforme apresentado acima, os saldos dos boletins de medição 16 e 17 foram considerados na análise e já estão incluídos no montante de R$ 12.550.550,26. Dessa forma, caso a empresa tenha que pagá-los integralmente, os valores relativos a eles já teriam sido provisionados.
240. Ademais, caso novas custas judiciais sejam levantadas, não cabe a União arcar com elas, mas sim a própria companhia docas.
241. Finalmente, acerca da diferença entre o montante sem destinação específica (R$ 4.309.341,74) e o saldo em caixa da Codeba (R$ 4.538.066,00), malgrado a entidade não tenha apresentado explanação, tal diferença pode ser proveniente da correção monetária do valor transferido.
242. Assim, será mantida a proposta de determinação para que, no prazo de 15 dias, a Codeba restitua à União os valores recebidos e não aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas.
243. No que concerne aos indícios de superfaturamento relativo à instalação e construção de canteiros, procede a argumentação da companhia docas.
244. Com efeito, conforme apresentado nas composições e nas fotos acostadas à peça 219, páginas 9 a 19, além da mera disponibilização dos contêineres, foi necessária a realização de outros serviços como melhorias na área livre, iluminação de área, abastecimento com água potável, enrocamento para embarque e desembarque. Deveras o serviço era denominado 'Instalação e construção de canteiros de obra (barracão, rampa etc), englobando outras atividades.
245. Desse modo, no caso concreto, entende-se razoável a composição apresentada pela entidade e, consequentemente, elidido o indício de superfaturamento concernente a tal item.
246. Atinente ao serviço de mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos, merecem prosperar as argumentações da Codeba, no sentido da impossibilidade de utilização do Novo Sicro para o orçamento contratado, quando tal sistema referencial ainda não constava com os insumos orçados analisados.
247. Consoante Acórdão 201/2018-TCU-Plenário , relator Ministro Benjamin Zymler, a confrontação do orçamento contratado com outro elaborado com parâmetros de custo obtidos depois de vários anos é imprópria para aferição de adequação da proposta contratada com valores de mercado, isso porque as correções de preços por índices em datas demasiadamente longas não conseguem reproduzir as exatas condições da obra à época da assinatura do contrato ou da celebração dos aditivos.
248. No caso, o orçamento referencial utilizou para o serviço 1. 'Mobilização/desmobilização' a data-base de janeiro de 2017 (primeira do Novo Sicro), enquanto a proposta contratada possuía data-base de 7/2012.
249. Dessa forma, diante da inaplicabilidade da composição de referência, considera-se, no caso concreto, elidido o superfaturamento relativo à mobilização e desmobilização de equipamentos.
250. Tendo em vista que o indício de superfaturamento anteriormente constatado (R$ 986.391,40) se referia justamente à instalação e construção de canteiro e à mobilização de pessoa e equipamentos, considera-se tal ponto sanado, deixando-se de ser necessária a proposta de conversão do presente processo em tomada de contas especial.
251. Por outro lado, faz-se mister manter a determinação para que, no prazo de trinta dias, a Codeba defina preços unitários para os serviços concernentes ao acerto de contas final do ajuste de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos BM 16 e 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários consoante composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento.
CONCLUSÃO
(...)
253. Por meio da instrução em epígrafe, analisaram-se as razões de justificativas dos responsáveis pela aprovação dos projetos básico e executivo da avença em tela, bem como se apreciou a resposta da oitiva da autoridade portuária a respeito dos seguintes pontos:
a) destinação dada ao saldo de R$ 63.812.319,00 do PT 28.846.0909.00I1.0029 e ao valor realizado de R$ 10.698.719,00 do PT 26.784.2086.12LK.0029, evidenciando em que despesas foram aplicados tais recursos; e
b) orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, evidenciando os preços unitários adotados, com suas respectivas composições de custos unitários e fundamentações.
254. Nesse sentido, com relação à análise dos argumentos apresentados pelos responsáveis, concluiu-se que as razões de justificativa de Eduardo Linhares de Albuquerque, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, devem ser rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por ter aprovado o projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários que não refletiam a realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos.
255. Igualmente, entendeu-se que as alegações de Jorge Eduardo Nogueira, então Coordenador de infraestrutura, não devem prosperar e que lhe deve ser aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pelas irregularidades a seguir:
a) aprovação do projeto básico e do orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com deficiências;
b) aprovação do projeto executivo do prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador com composições de custos unitários dissociadas da realidade dos serviços previstos, ao arrepio das advertências prolatadas pela então fiscal de obra quanto à necessidade de reavaliação dos preços unitários dos serviços envolvidos.
256. Outrossim, concluiu-se que as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, devem ser rejeitadas e que lhe seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pela aprovação do projeto básico e do orçamento base da Concorrência 7/2011, relativos ao prolongamento do quebra-mar norte do porto de Salvador, com deficiências.
257. Já, quanto à aprovação do projeto executivo, entendeu-se que as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho, então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, merecem ser acatadas.
258. Quanto às informações apresentadas pela Codeba, no que concerne à execução do PT 26.784.2086.12LK.0029, verificou-se que, dos R$ 74.511.038,00 repassados à autoridade portuária, R$ 60.511.038,00 foram estornados à União.
259. Além disso, dos R$ 14 milhões restantes (os quais foram integralizados ao capital da companhia), R$ 4.309.341,74 foram apropriados sem uma destinação específica.
260. Desse modo, será proposta determinação para que, no prazo de 15 dias, a empresa pública restitua à União os valores recebidos e não aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas (parágrafo 244).
261. Acerca do orçamento final utilizado como referência para os pagamentos remanescentes da rescisão do Contrato 2/2013, a autoridade portuária limitou-se a apresentar o contexto da ação judicial envolvendo a avença. Além disso, afirmou que os pagamentos e a definição do orçamento estariam condicionados à resolução da lide judicial.
262. Nesse sentido, com as informações disponíveis nos autos, inicialmente identificou-se indícios de superfaturamento no valor total de R$ 980.391,40 (data-base 4/2012) dos pagamentos realizados pela Codeba.
263. Contudo, com os novos esclarecimentos fornecidos pela Cobeba, apresentados como comentários dos gestores relativos à instrução preliminar, tal irregularidade de superfaturamento foi sanada. Desse modo, a proposta da instrução preliminar de conversão em tomada de contas especial do presente processo deixou de ser necessária.
264. Por outro lado, em virtude da existência de sobrepreço nos BM 16 e 17, assim como da possibilidade de que pagamentos relacionados a essas medições sejam efetuados com o desenrolar da ação judicial, manteve-se a necessidade de elaborar proposta determinação para que, no prazo de trinta dias, a Codeba defina preços unitários para os serviços concernentes ao acerto de contas final do ajuste de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos BM 16 e 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários consoante composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento (parágrafo 253).
265. Ademais, tendo em vista a ação judicial em andamento, será proposto encaminhamento de cópia do acórdão à 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal do Tribunal Regional Federal da Primeira Região.
266. Por fim, tendo em vista o parágrafo 203 do Relatório de Fiscalização 35/2017, propor-se-á dar ciência à autoridade portuária de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendido essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz.
267. Tendo em vista as propostas de determinação existentes nos autos, à luz da Resolução TCU 315/2020, instrução preliminar foi encaminhada para os gestores, cujos esclarecimentos foram apreciados.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
268. Ante o exposto, submete-se o presente processo à consideração superior, propondo a adoção das seguintes medidas:
268.1. acolher parcialmente as razões de justificativa de Renato Neves da Rocha Filho (XXX.075.725-XX), então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, com fundamento no art. 250, § 1º, do Regimento Interno deste Tribunal;
268.2. rejeitar as razões de justificativa de Eduardo Linhares de Albuquerque (XXX.497.575-XX), então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, com fundamento no art. 250, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal;
268.3. rejeitar as razões de justificativa de Jorge Eduardo de Abreu Nogueira (XXX.725.105-XX), então Coordenador de infraestrutura, com fundamento no art. 250, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal;
268.4. aplicar a Eduardo Linhares de Albuquerque (XXX.497.575-XX), então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
268.5. aplicar a Jorge Eduardo Nogueira (XXX.725.105-XX), então Coordenador de infraestrutura, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
268.6. aplicar a Renato Neves da Rocha Filho (XXX.075.725-XX), então Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
268.7. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas caso não atendidas as notificações;
268.8. determinar à Companhia das Docas do Estado da Bahia, com fundamento no art. 4°, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de quinze dias, restitua aos cofres da União os valores recebidos por meio do PT 26.784.2086.12LK.0029 e não aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas, em obediência ao art. 167 da CF/1988, medida esta cujo cumprimento será verificado pelo TCU em processo específico;
268.9. determinar à Companhia das Docas do Estado da Bahia, com fundamento no art. 4°, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de trinta dias, defina preços unitários para os serviços concernentes ao acerto de contas final do ajuste de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos BM 16 e 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários consoante composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento, em obediência ao art. 6º, inciso X, ao art 12, inciso II e III, da Lei 8.666/1993 e ao art. 15 do Decreto 7.983/2013, medida esta cujo cumprimento será verificado pelo TCU em processo específico;
268.10. dar ciência à Companhia das Docas do Estado da Bahia, com fundamento no art. 9º, inciso II, de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendido essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz; e
268.11. informar a Codeba e a 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal do Tribunal Regional Federal da Primeira Região (Processo 1019858-24.2017.4.01.3300) de acórdão que vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos."
O Secretário da SeinfraPortoFerrovia, por sua vez, julgou oportuno tecer comentários acerca da responsabilização de Renato Neves da Rocha Filho e Eduardo Linhares de Albuquerque, nos seguintes termos (peça 226):
"Manifesto-me desde logo com a conclusão e proposta de encaminhamento trazida na derradeira instrução. Não obstante, julgo necessário tecer breves comentários no tocante à responsabilização de Renato Neves da Rocha Filho no achado de orçamento do edital inadequado.
Com efeito, as razões de justificativa trazidas pelo referido responsável não foram suficientes para afastar sua conduta de aprovação do projeto básico deficiente, o que possibilitou a contratação dos serviços da obra com orçamento estimado dissociado do valor justo a ser pago pelo empreendimento.
Sobre sua culpabilidade, contudo, nota-se a necessidade de distingui-la daquela imputada ao Coordenador de infraestrutura, diante das distintas competências e ações esperadas de cada uma das partes.
Conforme indicado pelo Regimento Interno da Codeba (peça 175, p. 12-16), as competências relacionadas ao Diretor de Infraestrutura e Gestão Portuária, no que diz respeito às questões discutidas nesses autos, estão relacionadas a supervisão, coordenação e controle das atividades da Gerência de Infraestrutura. Dessa gerência, por outro lado, estão dispostas as competências de planejamento e elaboração de projetos de engenharia (básico, executivo) e fiscalização das obras.
Assim, resta evidente que, se por um lado era esperado do Diretor uma supervisão e controle mais adequados dos produtos entregues pela Gerência de Infraestrutura, notadamente quanto às deficiências graves do projeto que deveriam ser de seu conhecimento, diante de tamanha envergadura da obra; por outro não se pode supor que nesse nível gerencial o conhecimento é tão profundo e minucioso como o da própria área técnica responsável por sua elaboração, no caso a Gerência de infraestrutura.
Desse modo, pondera-se pela necessidade de, na dosimetria da sanção a ser imposta ao referido responsável, seja levada em consideração sua menor parcela de contribuição para a ocorrência da irregularidade em referência ao Coordenador de Infraestrutura.
Por fim, o mesmo raciocínio vale para Eduardo Linhares de Albuquerque, que no cargo de Diretor à época aprovou o projeto executivo do empreendimento sem a atualização dos preços unitários dos serviços, o que levou à celebração de termo aditivo com orçamento contratual dissociado da remuneração justa a ser paga pelo empreendimento. Porém, para esse achado (fiscalização deficiente), deve ser sopesado o agravante de que o referido responsável, juntamente com o Coordenador de Infraestrutura, não levou em consideração os alertas emitidos pela fiscal da obra quanto à necessidade de correção dos preços unitários."
É o Relatório.
Decisão
VISTO, relatado e discutido este relatório de auditoria de conformidade realizada na Companhia Docas do Estado da Bahia (Codeba), no âmbito do Fiscobras 2017, com o objetivo de fiscalizar as obras do prolongamento do quebra-mar do porto organizado de Salvador/BA,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas por Eduardo Linhares de Albuquerque;
9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas por Renato Neves da Rocha Filho;
9.3. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Jorge Eduardo de Abreu Nogueira;
9.4. com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aplicar aos responsáveis abaixo indicados as multas individuais a seguir discriminadas, fixando prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
9.5. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, e do art. 217 do Regimento Interno do TCU, o parcelamento das dívidas em até 36 parcelas, com a atualização monetária e os correspondentes acréscimos legais, esclarecendo aos responsáveis que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;
9.6. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da dívida;
9.7. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU e no art. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, determinar à Companhia Docas do Estado da Bahia que:
9.7.1. no prazo de 15 (quinze) dias, restitua aos cofres da União os valores recebidos por meio do PT 26.784.2086.12LK.0029 que não houverem sido aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas, nos termos do art. 167 da Constituição Federal;
9.7.2. no prazo de 30 (trinta) dias, defina preços unitários para os serviços concernentes ao acerto de contas final do Contrato 2/2013 de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos boletins de medição 16 ou 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários de composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento, em obediência ao art. 6º, inciso X, ao art 12, inciso II e III, da Lei 8.666/1993 e ao art. 15 do Decreto 7.983/2013;
9.8. com fundamento no art. 9º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, dar ciência à Companhia das Docas do Estado da Bahia de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendida essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz;
9.9. dar ciência desta deliberação à Codeba, aos responsáveis e à 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal do Tribunal Regional Federal da Primeira Região (Processo 1019858-24.2017.4.01.3300).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas por Eduardo Linhares de Albuquerque;
9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas por Renato Neves da Rocha Filho;
9.3. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Jorge Eduardo de Abreu Nogueira;
9.4. com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aplicar aos responsáveis abaixo indicados as multas individuais a seguir discriminadas, fixando prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor:
Responsável | Valor da multa (R$) |
Renato Neves da Rocha Filho | 5.000,00 |
Jorge Eduardo de Abreu Nogueira | 20.000,00 |
9.5. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992, e do art. 217 do Regimento Interno do TCU, o parcelamento das dívidas em até 36 parcelas, com a atualização monetária e os correspondentes acréscimos legais, esclarecendo aos responsáveis que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;
9.6. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da dívida;
9.7. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU e no art. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, determinar à Companhia Docas do Estado da Bahia que:
9.7.1. no prazo de 15 (quinze) dias, restitua aos cofres da União os valores recebidos por meio do PT 26.784.2086.12LK.0029 que não houverem sido aplicados nas despesas relacionadas ao Contrato 2/2013 e avenças correlatas, nos termos do art. 167 da Constituição Federal;
9.7.2. no prazo de 30 (trinta) dias, defina preços unitários para os serviços concernentes ao acerto de contas final do Contrato 2/2013 de modo que, em caso de novos pagamentos, decorrente dos boletins de medição 16 ou 17 ou de outros pleitos da ação judicial, sejam utilizados os custos unitários de composições de preço compatíveis com as atividades que, de fato, foram executadas no empreendimento, em obediência ao art. 6º, inciso X, ao art 12, inciso II e III, da Lei 8.666/1993 e ao art. 15 do Decreto 7.983/2013;
9.8. com fundamento no art. 9º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, dar ciência à Companhia das Docas do Estado da Bahia de que a autorização para subcontratação do principal de objeto licitado, entendida essa parcela do objeto como o conjunto de itens para os quais foi exigida, como requisito de habilitação técnico-operacional, a apresentação de atestados que comprovem execução de serviço com características semelhantes, afronta a Súmula TCU 263/2011 e o Acórdão 3144/2011-TCU-Plenário - Relator Ministro Aroldo Cedraz;
9.9. dar ciência desta deliberação à Codeba, aos responsáveis e à 5ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal do Tribunal Regional Federal da Primeira Região (Processo 1019858-24.2017.4.01.3300).
Envolvidos
Relator:
Responsáveis:
Responsáveis:
Responsáveis:
Advogado:
Imprima conteúdo ilimitado*
Assine um de nossos planos e faça mais impressões de jurisprudências