Informações do processo RCL 35648

PAUTA DE JULGAMENTOS

PAUTA N° 36 - Elaborada nos termos do art. 935 do Código de
Processo Civil e do art. 83 do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal, contendo os seguintes processos:

Decisão: Trata-se de embargos de declaração opostos por Jair Stange
e Marilete Cardoso Satange em face da decisão pela qual julguei procedente
a reclamação. Eis o teor decisão embargada (eDOC 37):

“Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar,
ajuizada por Vigilantes da Gestão Pública, Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público OSCIP, contra ato praticado por Jair Stange, Prefeito do
Município de Nova Esperança do SudoesteZPR, que nomeou Marilete Cardoso
Stange, esposa do Prefeito, para o cargo de Secretária Municipal de
Administração.

Sustenta-se, em suma, a ilicitude da nomeação apresentada, uma
vez que contrária ao teor da Súmula Vinculante 13.

Assevera que em face da alegada violação do verbete vinculante, foi
proposta perante a Vara da Fazenda Pública de Salto do LontraZPR a Ação
Civil Pública 0003181-02.2018.8.16.0149, que, em 16.4.2019, teve deferido
pedido de tutela antecipada para determinar a suspensão dos efeitos da
nomeação da segunda requerida até decisão final, bem como determinar o
bloqueio dos bens limitado ao valor do dano. Porém, mediante ato do Tribunal
de Justiça do Estado do Paraná nos autos do Agravo de Instrumento
0022626-31.2019.8.16.0000, a decisão interlocutória foi suspensa.

Requer-se, liminarmente, a suspensão dos efeitos da nomeação de
Marilete Cardoso Stange para o cargo de Secretária Municipal de
Administração e, no mérito, a suspensão definitiva da referida nomeação.

Em 18.9.2019, reputando ser indispensável a colheita de
esclarecimentos, posterguei a apreciação do pedido liminar (eDOC 22).

Solicitadas informações ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná,
veio aos autos o Ofi 12129/2019 (eDOC 26).

Jair Stange e Marilete Cardoso Stange contestaram, aduzindo a
inexistência “de indícios de irregularidades na nomeação" e que “a Súmula
Vinculante n. 13 não é aplicável à nomeação dos cargos de natureza jurídica
política" (eDOC 29, p. 3/4).

A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela
prejudicialidade da reclamação, em parecer assim ementado (eDOC 35):

“DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
RECLAMAÇÃO. NOMEAÇÃO DE CÔNJUGE PARA CARGO POLÍTICO.
SECRETÁRIO MUNICIPAL. ANTECIPAÇÃO DA TUTELA. DECISÃO
RECLAMADA PROFERIDA EM SEDE DE AGRAVO DE INSTRUMENTO.
SUPERVENIÊNCIA DA SENTENÇA. PERDA DE OBJETO DA
RECLAMAÇÃO. PARECER PELA PREJUDICIALIDADE DA RECLAMAÇÃO. 11 É o relatório. Decido.

Conforme destacado no relatório, a presente reclamação tem por
objeto o ato do Prefeito do Município de Nova Esperança do Sudoeste/PR que
nomeou Marilete Cardoso Stange, sua esposa, para o cargo de Secretária
Municipal de Administração no referido município.

Extrai-se da petição inicial que, em nenhum momento, a reclamante
requer a suspensão ou cassação da decisão proferida no bojo do agravo de
instrumento interposto no âmbito do TJPR (Processo
0022626-31.2019.8.16.0000), tampouco a manutenção da decisão que
concedeu a antecipação de tutela, proferida na Ação Civil Pública

0003181-02.2018.8.16.0149.

Diante disso, não há o alegado prejuízo desta reclamação, por perda
superveniente do objeto, em face da prolação de sentença pelo Juízo da Vara
da Fazenda Pública de Salto do Lontra/PR, que, ao apreciar a referida ação
civil pública, indeferiu a petição inicial e julgou extinto sem julgamento do
mérito o pedido inicial.

Prossigo.

O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza
constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência,
que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e
para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l , CF), bem como
contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante
(art. 103-A, § 3°, da CF).

A presente reclamação coloca em discussão se o agente político que
nomeia parente para o exercício de função junto à municipalidade no qual é
Prefeito viola a Súmula Vinculante 13.

A Súmula Vinculante 13 estabelece que “a nomeação de cônjuge,
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o
terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma
pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento,
para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função
gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição
Federal".

O texto da Súmula nitidamente abrange os servidores da mesma
pessoa jurídica e os parentes por afinidade. Essa interpretação é corroborada
pelos precedentes que deram origem à Súmula.

Na ADI 1.521-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJ 17.03.2000, o
Tribunal julgou constitucional a Emenda à Constituição do Estado do Rio
Grande do Sul a qual dispunha que “os cargos em comissão não podem ser
ocupados por cônjuges ou companheiros e parentes, consanguíneos, afins ou
por adoção, até o segundo grau, “do Governador, do Vice-Governador, do
Procurador-Geral do Estado e dos Secretários de Estado, ou titulares de
cargos que lhes sejam equiparados, no âmbito da administração direta do
Poder Executivo" .

No julgamento do RE 579.951, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
Pleno, DJe 23.10.2008, Tema 66 da Repercussão Geral, o Tribunal assentou
que a vedação ao nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a
prática, dado que essa proibição decorre diretamente dos princípios contidos
no art. 37, caput, da Constituição Federal. Com base nesse entendimento,
deu provimento ao recurso extraordinário para reconhecer a
inconstitucionalidade da nomeação de um motorista por ser irmão do vice-
prefeito da mesma cidade. Deixou de acolher, no entanto, o argumento
relativo à nulidade da nomeação do Secretário Municipal, não pelo cargo ter
natureza política, mas porque o parentesco ali examinado era entre
vereadores (o caso não era de um prefeito que nomeou seu irmão, mas de um
prefeito que nomeou o irmão de um vereador).

Nos debates que se seguiram à aprovação da Súmula, novas
referências foram feitas ao alcance do seu texto. No que tange à restrição de
nomeação para a mesma “pessoa jurídica", o receio de que o termo fosse
abrangente cedeu lugar à abrangência que se objetivava dar. Como assentou
o e. Min. Gilmar Mendes “acho que a ideia é abranger, na verdade, a pessoa
jurídica. Porque, se houver intervalos nas relações, por exemplo, entre o
prefeito, ele não pode nomear nem - parece que isso decorre do espírito - no
seu gabinete, nem na secretaria de fazenda" .

Posteriormente, quando do julgamento da Rcl 6.650-MC-AgR, Rel.
Min. Ellen Gracie, Pleno, DJe 20.11.2008, o Tribunal entendeu que a
nomeação do irmão do Governador de Estado para o cargo de Secretário
Estadual não ofende a Súmula. Nesse julgamento, o e. Min. Ricardo
Lewandowski fez o observar o seguinte:

“Eu me permitiria fazer uma pequena observação. Por ocasião do
julgamento do leading case que levou à edição da Súmula 13 estabeleceu-se
que o fato de a nomeação ser para um cargo político nem sempre, pelo
menos a meu ver, descaracteriza o nepotismo. É preciso examinar caso a
caso para verificar se houve fraude à lei ou nepotismo cruzado, que poderia
enseja a anulação do ato".

Nessa linha de orientação, as Turmas deste Tribunal têm reconhecido
não ser vedada a nomeação de parentes da autoridade nomeante quando o
cargo para o qual forem designadas for de natureza política, desde que não
implique fraude à lei, nepotismo cruzado ou manifesta ausência de
qualificação técnica.

“Ementa: Agravo regimental em reclamação. 2. Nomeação de
cônjuge de Prefeita para ocupar cargo de Secretário municipal. 3. Agente
político. Ausência de violação ao disposto na Súmula Vinculante 13. 4. Os
cargos que compõem a estrutura do Poder Executivo são de livre nomeação e
exoneração pelo Chefe desse Poder. 4. Fraude à lei ou hipótese de nepotismo
cruzado por designações recíprocas. Inocorrência. Precedente: RE
579.951/RN, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje 12.9.2008. 7. Agravo
regimental a que se dá provimento para julgar procedente a reclamação."

(Rcl 22339 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/
Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 04/09/2018,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-055 DIVULG 20-03-2019 PUBLIC
21-03-2019).

“Ementa: Direito Administrativo. Agravo interno em reclamação.
Nepotismo. Súmula Vinculante 13. 1. O Supremo Tribunal Federal tem
afastado a aplicação da Súmula Vinculante 13 a cargos públicos de natureza
política, ressalvados os casos de inequívoca falta de razoabilidade, por
manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral.
Precedentes. 2. Não há nos autos qualquer elemento que demonstre a
ausência de razoabilidade da nomeação. 3. Agravo interno a que se nega
provimento."

(Rcl 28024 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira
Turma, julgado em 29/05/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-125 DIVULG
22-06-2018 PUBLIC 25-06-2018).

Apesar das decisões do Tribunal excepcionando a sua incidência a
cargos de natureza política, a orientação que emerge dos debates da
aprovação da Súmula, assim como dos precedentes que lhe deram origem,
não autoriza a interpretação segundo a qual a designação de parentes para
cargo de natureza política é imune ao princípio da impessoalidade. Noutras
palavras, cargos políticos também estão abrangidos pela Súmula Vinculante.

Essa conclusão decorre dos próprios fundamentos pelos quais o
Tribunal reconheceu na proibição de nepotismo uma zona de certeza dos
princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência.

No julgamento do RE 579.951, já mencionado nesta decisão, o
Tribunal entendeu que a proibição do nepotismo decorre diretamente do texto
constitucional e dos princípios da moralidade e impessoalidade. Como
assentou o Min. Relator, “esses princípios (...) exigem que o agente público
paute a sua conduta por padrões éticos que têm como fim último lograr a
consecução do bem comum, seja qual for a esfera de poder ou o nível
político-administrativo da Federação em que atue". Acresceu ainda:

“É que o que está causa não é o trabalho desempenhado por esses
"servidores-parentes", mesmo porque a obrigação de bem trabalhar constitui
dever de todos os ocupantes de cargos públicos, sejam eles concursados ou
não. O que está em debate, com efeito, não é a qualidade do serviço por eles
realizado, mas a forma do provimento dos cargos que ocupam, que se deu em
detrimento de outros cidadãos igualmente ou mais capacitados para o
exercício das mesmas funções, gerando a presunção de dano à sociedade
como um todo."

De fato, o problema mais grave do nepotismo é a subversão dos
valores que devem pautar o desempenho das funções administrativas. Ao
invés de se avaliar a pessoa subordinada à autoridade nomeante por critérios
de eficiência, privilegiam-se critérios alheios ao bom desempenho da
Administração. A proibição decorre, pois, da própria Carta e é evidente que
tais princípios são também aplicáveis aos cargos chamados políticos.

Não se desconhece que, por ocasião dos debates, o e. Min. Ayres
Britto afirmou o seguinte:

“Então, quando o artigo 37 refere-se a cargo em comissão e função
de confiança, está tratando de cargos e funções singelamente administrativos,
não de cargos políticos. Portanto, os cargos políticos estariam fora do alcance
da decisão que tomamos na ADC n. 12, porque o próprio Capítulo VII é Da
Administração Pública enquanto segmento do Poder Executivo. E sabemos
que os cargos políticos, como, por exemplo, os de Secretário Municipal, são
de agentes do Poder, fazem parte do Poder Executivo. O cargo não é em
comissão, no sentido do artigo 37. Somente os cargos e funções
singelamente administrativos - é como penso - são alcançados pela
imperiosidade do artigo 37, com seus lapidares princípios. Então, essa
distinção me parece importante para, no caso, excluir do âmbito da nossa
decisão anterior os Secretários Municipais, que correspondem a Secretários
de Estado, no âmbito dos Estados, e Ministros de Estado, no âmbito federal."

Essa posição acabou sendo acolhida pelos demais Ministros.

No entanto, com a devida vênia, essa conclusão é dissonante do que
se estabeleceu sobre o alcance dos princípios da moralidade, impessoalidade
e eficiência. Há duas razões para isso.

Os Ministros de Estado, que ocupam cargo de natureza política,
exercem a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da
administração federal, nos termos do art. 87, parágrafo único, I, da CRFB. O
próprio Presidente da República, aliás, exerce “a direção superior da
administração federal" (art. 84, II, da CRFB). No exercício dessa função,
ambos estão obrigados a prestar contas ao Congresso Nacional que as
examinará à luz dos princípios constitucionais. Os princípios, aqui, são
rigorosamente os mesmos. Não faria sentido aduzir que uma coisa são os
princípios exigidos de alguns cargos e outra a dos cargos políticos, pois todos
estão sujeitos à mesma medida de responsabilização pela prestação de
contas (art. 50, § 2°, da CRFB). Noutras palavras, a atuação dessas
autoridades deve-se amoldar aos princípios constitucionais exigidos de toda a
Administração Pública.

Observe-se que, no que tange ao princípio da impessoalidade, a
própria Constituição faz incidi-lo especificamente aos cargos de natureza
política. Isso se dá, por exemplo, na inelegibilidade constante do art. 14, § 7°,
da CRFB: “são inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os
parentes consanguíneos e afins, até o segundo grau ou por adoção, do
Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito
Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses
anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à
reeleição" . O mero parentesco é, como se vê, razão suficiente para afastar um
dos direitos públicos subjetivos mais relevantes na ordem democrática. A
razão é singela: nas palavras do constituinte Gonzaga Patriota, cuida-se de

evitar que os parentes próximos da autoridade nomeante façam do órgão
público uma propriedade privada. Ou, nas palavras de outro constituinte,
Francisco Küster: “a transferência de poder entre parentes consanguíneos
fere fundo o princípio basilar da democracia, que é a rotatividade do poder" .

No Judiciário, a proibição do nepotismo aparece nas cláusulas que
impedem o magistrado de atuar nos feitos “quando for parte ele próprio, seu
cônjuge ou companheiro, ou parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou
colateral, até o terceiro grau, inclusive" (art. 144, IV, do Código de Processo
Civil). Há impedimento, ainda, quando no processo estiver postulando, como
defensor público, advogado ou membro do Ministério Público, seu cônjuge ou
companheiro, ou qualquer parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou
colateral, até o terceiro grau, inclusive (art. 144, III, do Código de Processo
Civil). Ressalte-se que tais regras sobre o impedimento materializam a
garantia de um processo justo, com vistas a afastar o conflito de interesses
entre as partes do processo. Por isso, elas se aplicam a todos os que devem
manter um dever de imparcialidade (art. 148, III, do CPC).

Quanto mais próximo da legitimidade do voto popular, maior a
responsabilidade do governante para afastar qualquer conflito de interesse
que possa macular sua atuação. Quanto mais alto o cargo, maior deve ser a
exigência pela obediência incondicional à Constituição e a seus princípios.

Não fossem as próprias referências diretas da Constituição à
extensão do princípio da moralidade e da impessoalidade, deve-se ter em
conta que também quanto a esse ponto as experiências constitucionais de
outros países - que não raro são utilizadas para guiar a interpretação dos
princípios da Constituição da República - também têm expressado a rejeição
ao nepotismo.

Nos Estados Unidos, por exemplo, onde durante a Presidência de
John F. Kennedy era conhecida a indicação de parentes para os cargos de
confiança, como seu irmão ao cargo de Attorney General, há, desde 1967,
disposição expressa que estabelece: “um oficial público não pode indicar,
empregar, promover, fazer ascender ou defender que se indique, empregue,
promova ou que se faça ascender um civil para uma posição em uma agência
na qual ele esteja servindo ou sobre a qual ele exerça jurisdição ou controle
qualquer indivíduo que seja um parente do próprio oficial público" . Parente,
aqui, de acordo o Anti-Nepotism Statute (Seção 3110 do Título 5 do U.S.
Code), é o pai, a mãe, o filho, a filha, o irmão, a irmã, o tio, a tia, o primeiro
primo, o sobrinho, a sobrinha, o marido, a esposa, o sogro, a sogra, o genro, a
nora, o cunhada, a cunhada, o padrasto, a madrasta, o enteado, a