Informações do processo ADPF 36

DECISÃO

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. SUPERAÇÃO DA CONTROVÉRSIA JUDICIAL RELEVANTE. TRÂNSITO EM JULGADO DAS DECISÕES JUDICIAIS OBJETO DA ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. PREJUDICIALIDADE.

1. Ante o superveniente julgamento de ação direta de inconstitucionalidade pelo Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, extirpando-se qualquer dissenso pretoriano quanto à constitucionalidade e adequada interpretação/aplicação de lei estadual, não mais subsiste qualquer controvérsia judicial relevante (Lei nº 9.882, de 1999, art. 1º, parágrafo único, inc. I). Não atendido, portanto, o requisito da subsidiariedade (Lei nº 9.882, de 1999, art. 4º, § 1º).

2. Trânsito em julgado de todos os processos judiciais em cujo bojo fora prolatado o conjunto de decisões que se consubstancia no “ato do poder público” questionado. Oponibilidade da coisa julgada material à arguição de descumprimento de preceito fundamental. Impossibilidade de utilização da ADPF para fins rescisórios. Inobservância do requisito da subsidiariedade (Lei nº 9.882, de 1999, art. 4º, § 1 º) também por esse fundamento.

3. A posterior pacificação da controvérsia constitucional relevante, associada ao ulterior trânsito em julgado do conjunto de decisões questionadas, enseja a perda superveniente do objeto da arguição de descumprimento de preceito fundamental.

4. Arguição de descumprimento de preceito fundamental prejudicada.

Relatório

1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador do Estado de Pernambuco a fim de que seja conferida plena eficácia ao art. 71 da Lei Complementar estadual nº 28, de 14 de janeiro 2000. Dispositivo este que majorou a alíquota da contribuição previdenciária dos servidores públicos daquele Estado, até então fixada em 10% (dez por cento), para o patamar de 13,5% (treze e meio por cento), e que estaria tendo sua aplicação afastada por “diversas decisões prolatadas por eminentes desembargadores do Tribunal de Justiça e, em um caso pelo Pleno daquela Corte (...) aos argumentos de que a instituição de tal contribuição (...) feriria o princípio da irredutibilidade de vencimentos, seria confiscatória ou atentaria contra o princípio da proporcionalidade ao aumentar a tributação sem aumentar os benefícios” (e-doc. 2, p. 5-6).

2. De início, o requerente defende sua legitimidade ativa com base nas disposições do art. 2º, inc. I, da Lei nº 9.882, de 1999 c/c o art. 103, inc. V, da Constituição da República. Ademais, articula que o requisito da pertinência temática estaria preenchido, uma vez que “o objeto almejado pela medida processual é do inteiro interesse do Estado de Pernambuco, haja vista afetar de forma direta o seu sistema previdenciário” (e-doc. 2, p. 2-3).

3. Buscando demonstrar observância ao art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999, afirma estar devidamente caracterizada a utilização subsidiária da presente arguição na medida em que “o Estado de Pernambuco exauriu os meios disponíveis para defender a sua prerrogativa constitucional. Todos os recursos e remédios cabíveis em via ordinária ou extraordinária foram tentados, sem a obtenção do fim almejado (...) sabendo-se, outrossim, que inexiste no nosso Sistema Jurídico Positivo, ação direta de declaratória de constitucionalidade de lei estadual” (e-doc. 2, p. 10).

4. No mérito, o Chefe do Poder Executivo estadual contextualiza que, após detalhado estudo atuarial no qual se concluiu pela necessidade de readequação do valor da alíquota da contribuição previdenciária dos servidores públicos daquele ente estatal, editou-se a Lei Complementar nº 28, de 2000, elevando o percentual da alíquota de 10% (dez por cento) para 13,5% (treze e meio por cento).

5. Ocorre que, segundo narra o autor, .o cenário local seria de proliferação de decisões judiciais no sentido de diminuir a alíquota previdenciária de 13,5% (treze e meio por cento) para 10% (dez por cento), o que comprometeria a própria viabilidade econômica do Estado por haver a necessidade de constantes aportes financeiros para o equilíbrio do sistema previdenciário, em detrimento de diversas funções básicas que deveriam ser supridas pela atuação estatal

6. Nessa linha de raciocínio, o requerente aponta a inconstitucionalidade das referidas decisões judiciais, as quais violariam os seguintes preceitos fundamentais: estado social de direito (art. 3º); princípio da eficiência (art. 37, caputcaput); caráter contributivo da previdência social (art. 40, caput e parágrafo único); proporcionalidade (art. 195, caput); e equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário (art. 201, caput).

7. Ao final, requer a concessão de medida cautelar para “imediata suspensão dos efeitos de todas as decisões judiciais, prolatadas pelo Poder Judiciário Pernambucano, que impeçam a cobrança, aos segurados, da contribuição previdenciária do Estado de Pernambuco sob a alíquota atuarial de 13,5 (treze e meio por cento), estabelecida na Lei Complementar Estadual nº 28/2000 (art. 71)” (e-doc. 2, p. 31).

8. Como pedido final, busca seja fixada, por esta Suprema Corte, a “interpretação do disposto na Lei Complementar estadual nº 28, de 14 de janeiro de 2000, de acordo com os preceitos constitucionais fundamentais retromencionados, de sorte que seja cobrada a contribuição dos segurados do Sistema de Previdência Social dos Servidores do Estado de Pernambuco de acordo com a alíquota atuarial, estabelecida no artigo 71 da Lei Complementar nº 28/2000, de 13,5 (treze e meio por cento) incidente sob a remuneração ou subsídio do segurado na forma prevista naquela lei” (e-doc. 2, p. 31-32).

9. Após a apresentação de informações pelo arguido, por intermédio de despacho publicado em 04/10/2002, o então Relator do feito, o saudoso Ministro Maurício Corrêa, determinou o sobrestamento do processo até decisão final da ADI nº 2.231/DF, de relatoria do eminente Ministro Roberto Barroso, na qual se questiona a constitucionalidade da Lei nº 9.882, de 1999.

10. Contudo, transcorridos quase 20 (vinte) anos daquela determinação, observando-se, ainda, que no bojo da ADPF nº 33/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 07/12/2005, p. 27/10/2006, o Tribunal assentou que a “[e]xistência de ADI contra a Lei nº 9.882/99 não constitui óbice à continuidade do julgamento de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal”.

11. Em 11/07/2022, determinei a renovação das informações prestadas pela autoridade informante e abri vista à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República para oferecimento das respectivas manifestações.

12. Ato contínuo, o Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, por meio da Assessoria Especial da Presidência, noticiou que, ao apreciar a , sua Corte Especial assentou a constitucionalidade da Lei Complementar nº 28, de 2000, pondo fim aos processos que tinham referida lei como objeto. Na oportunidade, destacou o Presidente do TJPE:Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0006506-03.2007.8.17.0000 – 0155525-9

“Urge consignar, ademais, que todas as demandas relacionadas pela Procuradoria Geral do Estado de Pernambuco na exordial da Ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em apreço, em relação às quais objetiva, em sede liminar, a imediata suspensão dos efeitos das decisões judiciais prolatadas pelo Poder Judiciário Pernambucano, segundo relatório expedido pela Diretoria de Sistemas da SETIC do TJPE e encaminhado a esta Presidência pela Coordenação de Planejamento e Gestão Estratégica – COPLAN, em anexo, encontram-se todos julgados e baixados ao arquivo geral, a sugerir a perda de objeto da citada ação.”

13. A Advocacia-Geral da União manifestou-se, em preliminar, pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência do pedido formulado na petição inicial. Eis o resumo da posição encampada pelo defensor legis:

“Previdência Estadual. Decisões judiciais que afastam a aplicação do artigo 71 da Lei Complementar estadual nº 28, de 14 de janeiro de 2000, que fixa a contribuição previdenciária do Estado de Pernambuco em 13,5 (treze e meio por cento). Preliminar. Existência de decisão definitiva em sede de controle concentrado de constitucionalidade estadual. Nova redação conferida ao referido artigo 71 pela LC nº 423/2019. Alteração normativa que contribui para o equilíbrio atuarial do regime próprio de previdência. Inocorrência de excesso ou de utilização de tributo com efeito de confisco. Observância dos padrões contributivos estabelecidos na Lei federal nº 9.717/1998. A irredutibilidade de subsídios e vencimentos, por não ter caráter absoluto, se compatibiliza com majorações tributárias razoáveis, editadas com o fim de reestabelecer o equilíbrio financeiro e atuarial de Regime Próprio de Previdência Social. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência do pedido.”

14. Por sua vez, a Procuradoria-Geral da República opinou pela perda superveniente do objeto da ação, em parecer assim ementado:

“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. DECISÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE PERNAMBUCO. DISCUSSÃO SOBRE A ALÍQUOTA PREVIDENCIÁRIA A SER COBRADA. QUESTÃO SOLVIDA PELO ÓRGÃO ESPECIAL DO TJ/PE EM REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. BAIXA AO ARQUIVO GERAL DOS PROCESSOS EM QUE PROFERIDAS AS DECISÕES CONTRA AS QUAIS SE INSURGE O REQUERENTE. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DA ADPF. PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO.

1. Não mais subsistindo o objeto da ação abstrata de constitucionalidade ajuizada, esta há de ser julgada prejudicada, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

— Parecer pelo prejuízo da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em razão da perda superveniente do seu objeto”.

É o relato do essencial.

Análise

15. A arguição de descumprimento de preceito fundamental é espécie de ação constitucional que integra o sistema de controle abstrato de constitucionalidade, possuindo previsão expressa no art. 102, § 1º, da Constituição da República:

“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: (…)

§ 1º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.”

16. Em observância à previsão constitucional que demandava disciplina legal ao instituto, editou-se a Lei nº 9.882, de 1999, a qual, por sua vez, elencou, entre outros requisitos para o cabimento da arguição, a demonstração de inexistência de “qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”. Eis o teor do art. 4º, § 1º, da referida norma, que preconiza o denominado princípio da subsidiariedade:

“Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.

§ 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.”

17. De acordo com a jurisprudência deste Pretório Excelso, “pelo princípio da subsidiariedade, previsto no § 1º do art. 4º da Lei n. 9.882/1999, a arguição de descumprimento de preceito fundamental, ação de natureza abstrata do rol das ações de controle abstrato de constitucionalidade, somente pode ser ajuizada senão existir outro instrumento processual previsto no ordenamento jurídico apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de ameaça ou lesão a preceito fundamental” (ADPF nº 778/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, decisão monocrática, j. 15/03/2021, p. 16/03/2021).

18. Já no âmbito doutrinário, assim leciona o eminente Professor e Ministro Luís Roberto Barroso:

“O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF — pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva.

Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicitado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de ADPF sempre que não coubesse ADIn ou ADC.”

(BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. São Paulo: Ed. Saraiva, 2016; grifos nossos).

19. A jurisprudência desta Suprema Corte fixa que, diante de sua natureza abstrata, esta ação constitucional consubstancia-se em instrumento “que não pode ser utilizado para a solução de casos concretos, nem tampouco para desbordar os caminhos recursais ordinários ou outras medidas processuais para afrontar atos tidos como ilegais ou abusivos” (ADPF nº 145/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 02/02/2022, p. 09/02/2022).

20. Nesse mesmo sentido, já pontificava o e. Ministro Celso de Mello: “o exame de relações jurídicas concretas e de situações individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade” (ADPF nº 363-MC/DF, j. 27/08/2015, p. 1º/09/2015).

21. Destarte, tem-se que o respeito ao princípio da subsidiariedade é verdadeira condição de procedibilidade específica, peculiar à arguição de descumprimento de preceito fundamental. Tal preceito obstaculiza que se analise, na via da ADPF, o acerto (ou desacerto) de soluções dadas a casos concretos, no âmbito de outros órgãos jurisdicionais, não se admitindo igualmente a utilização da nobre ação como sucedâneo recursal ou, ainda, como via oblíqua para obtenção de efeito rescisório, desconstitutivo de decisões judiciais já devidamente transitadas em julgado.

22. Nesse sentido, colaciono, a título exemplificativo, os seguintes julgados:

“Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Pretensão de se alterar a modulação dos efeitos da decisão proferida na ADI nº 4.171/DF. Não observância do princípio da subsidiariedade. Decisão transitada em julgado.

1. Pretende-se, por meio da presente arguição, modificar acórdão transitado em julgado no qual o Tribunal Pleno modulou os efeitos da decisão proferida na ADI nº 4.717/DF.

2. A subsidiariedade constitui pressuposto geral de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, sem o qual a ação deve ser rejeitada de plano. Na espécie, a arguente poderia ter deduzido na citada ação direta mas não o fez ‒ a defesa dos preceitos fundamentais que, agora, aponta violados. Outrossim, a arguição de descumprimento de preceito fundamental não tem como função desconstituir a coisa julgada. Precedentes.

3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”

(ADPF nº 649-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 02/03/2022, p. 21/03/2022; grifos nossos).

“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – PETIÇÃO INICIAL QUE NÃO INDICA NEM IDENTIFICA, COM A NECESSÁRIA PRECISÃO E CLAREZA, QUAIS SERIAM OS ATOS ESTATAIS OBJETO DO PROCESSO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE – PEDIDO FORMULADO DE MODO ABRANGENTE E IMPRECISO QUANTO A SEUS LIMITES – CIRCUNSTÂNCIA ESSA QUE, POR IMPEDIR A ADEQUADA COMPREENSÃO EM TORNO DO CONTEÚDO DO PROVIMENTO JUDICIAL POSTULADO,

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Retirado da página 89461 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão