Informações do processo ADPF 855

Trata-se de julgamento conjunto de Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental propostas pelo Governador do Espírito Santo (ADPFs 791 e 792) e pelo Governador de Goiás (ADPF 855), nas quais são questionados dispositivos da Lei Complementar 173/2020, que estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19), altera dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal e traz outras disposições a respeito da renegociação da dívida pública dos Estados com a União, prescrevendo limitações para a concessão de vantagens funcionais aos servidores públicos estaduais.

Especificamente em relação ao art. 8º, I a V, e § 5º, da LC 173/2020, os Requerentes alegam que a disciplina prevista nesses dispositivos estaria em conflito com o disposto no art. 212-A da CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional 108/2020, que promoveu alterações na disciplina do FUNDEB com o fim de assegurar uma fonte de custeio permanente para o ensino na educação básica e para a remuneração de seus profissionais.

Segundo os Requerentes, os Estados estariam obrigados a aumentar o gasto público em educação, para efeito de cumprimento da EC 108/2020, regulamentada pela Lei Federal 14.113/2020, o que seria obstaculizado pelo teor do art. 8º da LC 173/2020. Governadores e prefeitos estariam, segundo afirmam, diante de uma encruzilhada normativa, sob o risco de serem responsabilizados pelo descumprimento de uma outra norma, conforme o critério que venham a adotar.

Mas os Requerentes sustentam a prevalência do critério segundo o qual a EC 108/2020 dispensaria os Entes federativos da observância do art. 8º da LC 173/2020 em relação aos profissionais de educação, sob pena de violação aos preceitos constitucionais que fundamentaram a própria alteração no texto constitucional, em especial o direito social à educação (art. 6º e art. 205 da CF).

Na mesma linha, o Governador de Goiás pede a atribuição de interpretação conforme à norma impugnada para fixar a interpretação de que o mesmo não se aplica aos profissionais da educação estadual em efetivo exercício.

Os Requerentes também questionam a exceção prevista no § 5º do dispositivo impugnado, entendendo que deveria ser estendida aos profissionais da educação, em vista da ausência de um fator de discrímen apto a diferenciá-los em relação aos profissionais da saúde e assistência social. Segundo argumentam, os professores, assim como médicos, enfermeiros, assistentes sociais, entre outros, também fariam parte dos esforços de enfrentamento à pandemia do coronavírus. Assim, nada justifica a vedação legal que impossibilita tais profissionais de receberem, por exemplo, verbas indenizatórias    para recomposição de seu patrimônio, caso se vejam obrigados a arcarem com despesas extras indispensáveis ao exercício de suas funções, desde que, obviamente, guardem relação com os atos necessários ao combate e mitigação dos efeitos da calamidade pública decorrente da pandemia da covid-19 , enquanto tal direito é reconhecido em prol dos demais profissionais que integram a ordem social (saúde e assistência social) (ADPF 791).

São relatados os impactos da pandemia sobre as atividades docentes e todo o esforço despendido por profissionais da educação para se adequarem e se capacitarem para a continuidade do ensino por meio de mecanismos eletrônicos, aulas remotas em ambiente virtual, entre outras iniciativas necessárias à observância das normas de distanciamento social,    sem prejuízo à educação continuada dos alunos. É dizer: a educação foi diretamente impactada pela pandemia, em vista da inviabilidade de ensino presencial (físico); e o enfrentamento da pandemia não pode prescindir da adaptação das atividades de ensino, sob pena de favorecer o contágio massivo da doença.

O Governador de Goiás menciona a regulamentação editada pela União (Portaria MEC 343/2020 e Lei Federal 14.040/2020) no sentido da implementação das aulas por meio digital, e questiona como assegurar que professores tenham acesso regular aos meios necessários para realização do ensino remoto (não presencial) se o inciso VI do art. 8º da Lei Complementar 173/2020 veda o pagamento de auxílios a tais profissionais? (ADPF 855).

Assim, os profissionais do ensino público desempenhariam um papel relevante no quadro das ações governamentais de enfrentamento à pandemia, pelo que não poderiam ter sido preteridos da norma exceptiva do art. 8º, § 5º, da LC 173/2020.

E essa preterição, além de atentar contra o direito social à educação, também violaria o princípio isonômico (art. 5º, caput, da CF).

Diante da relevância da matéria constitucional suscitada nas três Arguições, foi adotado o rito do art. 5º, § 2º, da Lei 9.882/1999.

O caso foi inicialmente pautado para julgamento virtual (SV de 17 a 24/9/2021), oportunidade em que pediu vista o Ministro ROBERTO BARROSO, devolvida na SV de 22/10 a 3/11/2022 com voto divergente, no sentido da procedência das ADPFs.

Fiz o destaque do caso, para melhor exame dos argumentos deduzidos no voto divergente, após o que, considerando a contribuição apresentada pelo Ministro ROBERTO BARROSO, devolvi a matéria ao conhecimento do colegiado, com acréscimo de elementos que entendi pertinentes para o debate da matéria, mantendo a conclusão pela improcedência das arguições.

O Estado de Goiás apresentou manifestação nos autos da ADPF 855 (doc. 28) alegando que as medidas estabelecidas pela LC 173/2020 foram temporalmente limitadas ao exercício financeiro de 2021 (art. 8º, caput), pelo que teria ocorrido a perda do objeto, em razão do exaurimento dos efeitos da norma.

É o relatório.

A Constituição Federal determinou que a arguição de descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituição seja apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei (AgReg em Petição 1140-7, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, DJ de 31/5/1996; Pet 1369-8, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, DJ de 8/10/1997), que, editada em 3 de dezembro de 1999 (Lei nº 9.882), regulamentou o art. 102, § 1º, da Constituição Federal, consagrando a ADPF como integrante de nosso controle concentrado de constitucionalidade (ADPF 43-2/SP, AgReg, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ 13/4/2004), com cabimento em três hipóteses: (a) para evitar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público; (b) para reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público; e (c) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.

Com a edição da referida lei, esta Corte ampliou o exercício da jurisdição constitucional abstrata, passando a admitir o ajuizamento de arguição de descumprimento de preceito fundamental em virtude de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição (ADPF 130/DF, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, decisão: 30/4/2009; ADPF 291/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Pleno, decisão: 28/10/2015), ainda que, excepcionalmente, revogados (ADPF 84/DF, AgR, rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, DJ de 27/10/2006) ou cuja eficácia já tenha se exaurido (ADPF 77-7/DF, rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, DJ de 24/6/2006), inclusive com a possibilidade de concessão de medida liminar (ADPF 77 MC, rel. Min. MENEZES DIREITO, Pleno, DJe de 11/02/2015), desde que presentes todos os demais requisitos constitucionais.

Assim, na presente hipótese, a limitação da eficácia da norma impugnada ao exercício financeiro de 2021 não permite concluir pelo prejuízo da arguição, visto que a exigência da jurisprudência da CORTE sobre atualidade da vigência da norma objeto de controle, como requisito para o conhecimento da ação, não se aplica de forma automática na via da ADPF, que admite o controle de direito revogado, caso demonstrada a presença de efeitos concretos que, traduzindo uma relevante questão constitucional, não possam ser sanados com suficiente abrangência e efetividade, senão via ADPF.

Porém, verifico que eventuais efeitos concretos advindos da norma impugnada nas arguições em foco, cuja verificação dependeria da apreciação de outras normas e atos administrativos que exorbitam o objeto submetido a essa CORTE, poderão ser discutidos adequadamente, com suficiente abrangência e celeridade, por meio de instrumentos de jurisdição ordinária.

Não há, portanto, a possibilidade de arguição de descumprimento de preceito fundamental, por ausência da necessária subsidiariedade (ADPF 13, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, DJ 5/4/2001; ADPF 15, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, DJ 2/3/2006), que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceito fundamental ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para preservação do preceito fundamental; o que não ocorre na presente hipótese.

Assim, impõe-se reconhecer a ausência de quaisquer efeitos concretos a demandar o exercício da jurisdição constitucional pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, conforme indica a jurisprudência da CORTE: ADPF 477-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 27/9/2019, DJe de 15/10/2019; ADPF 377, Rel. Min. LUIZ FUX, decisão monocrática, DJe de 4/8/2017; ADPF 459, Rel. Min. EDSON FACHIN, decisão monocrática, DJe de 8/6/2017; ADPF 451, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, decisão monocrática, DJe de 17/2/2017; ADPF 7, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, decisão monocrática, DJe de 3/11/2015; ADPF 307, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, decisão monocrática, DJe de ADPF 139, Rel. Min. GILMAR MENDES, decisão monocrática, DJe de 13/2/2014; entre outros julgados.

Diante do exposto, JULGO PREJUDICADAS AS ADPFs 791, 792 e 855 em razão da perda superveniente de seu objeto, e determino a extinção do processo, sem resolução do mérito, conforme o art. 485, VI, do Código de Processo Civil, e o art. 21, IX, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

Publique-se.

Brasília, 31 de janeiro de 2023.

Ministro Alexandre de Moraes

Relator

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