Informações do processo ADI 7052

EMENTA

Direito público. Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Impugnação de diversas normas sobre a transferência de domínio de terras da União aos Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia. Norma que dispensa assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional (CDN) quando se tratar da transferência de terras entre União e estados. Reconhecimento da ilegitimidade ativa ad causam da Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (CONTAG). Ausência de pertinência temática. Ausência de pressupostos para a instauração do controle de constitucionalidade. Irresignação não dirigida às normas hostilizadas. Ausência de demonstração de caráter polissêmico das normas a justificar o pedido de interpretação conforme. Fundamentos que não são aptos a infirmar a decisão agravada de negativa de seguimento à ação. Agravo regimental ao qual se nega provimento.

I. Caso em exame.

Cuida-se de agravo regimental interposto contra decisão de negativa de seguimento à ação direta de inconstitucionalidade interposta contra normas que transferem ou autorizam a transferência de terras da União para os Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia.

II. Questão em discussão.

São duas questões em discussão. Analisar a pertinência temática da Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (CONTAG) em relação às normas sobre transferência de terras da União aos estados donatários e analisar a (in)existência de pressuposto para a instauração do controle de constitucionalidade.

III. Razões de decidir.

A Confederação autora não possui pertinência temática para impugnar normas sobre transferência de imóveis da União aos estados, visto que a transferência de terras aos estados donatários não afeta de forma direta e específica o interesse dos profissionais trabalhadores rurais. Em sua irresignação, a autora pretende que os estados donatários destinem as terras recebidas da União observando-se a unidade do sistema constitucional, o que não é suficiente para instaurar o controle concentrado de constitucionalidade.

Ademais, a autora não se desincumbiu de demonstrar o caráter polissêmico das normas atacadas, de modo a justificar o pedido de interpretação conforme.

IV. Dispositivo.   

Agravo regimental ao qual se nega provimento.

EMENTA

Direito público. Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Impugnação de diversas normas sobre a transferência de domínio de terras da União aos Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia. Norma que dispensa assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional (CDN) quando se tratar da transferência de terras entre União e estados. Reconhecimento da ilegitimidade ativa ad causam da Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (CONTAG). Ausência de pertinência temática. Ausência de pressupostos para a instauração do controle de constitucionalidade. Irresignação não dirigida às normas hostilizadas. Ausência de demonstração de caráter polissêmico das normas a justificar o pedido de interpretação conforme. Fundamentos que não são aptos a infirmar a decisão agravada de negativa de seguimento à ação. Agravo regimental ao qual se nega provimento.

I. Caso em exame.

Cuida-se de agravo regimental interposto contra decisão de negativa de seguimento à ação direta de inconstitucionalidade interposta contra normas que transferem ou autorizam a transferência de terras da União para os Estados do Amapá, de Roraima e de Rondônia.

II. Questão em discussão.

São duas questões em discussão. Analisar a pertinência temática da Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (CONTAG) em relação às normas sobre transferência de terras da União aos estados donatários e analisar a (in)existência de pressuposto para a instauração do controle de constitucionalidade.

III. Razões de decidir.

A Confederação autora não possui pertinência temática para impugnar normas sobre transferência de imóveis da União aos estados, visto que a transferência de terras aos estados donatários não afeta de forma direta e específica o interesse dos profissionais trabalhadores rurais. Em sua irresignação, a autora pretende que os estados donatários destinem as terras recebidas da União observando-se a unidade do sistema constitucional, o que não é suficiente para instaurar o controle concentrado de constitucionalidade.

Ademais, a autora não se desincumbiu de demonstrar o caráter polissêmico das normas atacadas, de modo a justificar o pedido de interpretação conforme.

IV. Dispositivo.   

Agravo regimental ao qual se nega provimento.

Controle de Constitucionalidade

Controle de Constitucionalidade

DESPACHO:

Vistos.

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (CONTAG), com pedido de medida cautelar, em face do art. 8º-A da Lei nº 6.634, de 2 de maio de 1979 (dispõe sobre a Faixa de Fronteira, altera o Decreto-lei nº 1.135, de 3 de dezembro de 1970, e dá outras providências), com a redação alterada pela Lei nº 14.004, de 26 de maio de 2020; do art. 15 da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981 (cria o Estado de Rondônia e dá outras providências); do art. 2º da Lei 10.304, de 5 de novembro de 2001 (transfere ao domínio dos Estados de Roraima e do Amapá terras pertencentes à União e dá outras providências), com as alterações da Lei nº 11.949, de 17 de junho de 2009, e dos arts. 2º, 3º e 4º da Lei nº 14.004, de 26 de maio de 2020; e do art. 102 e parágrafos da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017 (dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana, sobre a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e sobre a regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal; institui mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União e dá outras providências).

A Associação Brasileira de Reforma Agrária (ABRA), por meio da Petição n° 65.939/2022 (e-doc. 89), requereu a admissão no feito na qualidade de amicus curiae.

Nos termos do art. 7º, §2º, da Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, compete ao relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, por meio de despacho irrecorrível, admitir ou não pedidos de intervenção de interessados na condição de amicus curiae.

Atendidos os requisitos da relevância da matéria debatida e a representatividade do postulante, nos termos do art. 7º, § 2º, da Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, defiro o pedido de ingresso feito na qualidade de amicus curiae da Associação Brasileira de Reforma Agrária (ABRA).

Reautue-se.

Publique-se.

Brasília, 12 de novembro de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DECISÃO:

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares (CONTAG), com pedido de medida cautelar, em face i) dos arts. 1º, 2º e 3º da Lei nº 10.304/2001, que “Transfere ao domínio dos Estados de Roraima e do Amapá terras pertencentes à União e dá outras providências”; ii) do art. 102 da Lei nº 13.465/2017, que autoriza a União a doar ao Estado de Rondônia as glebas públicas arrecadadas e registradas em nome da União nele situadas e iii) o art. 1º da Lei nº 14.004/2020, que “altera a Lei nº 6.634, de 2 de maio de 1979, que dispõe sobre a Faixa de Fronteira, e a Lei nº 10.304, de 5 de novembro de 2001, que transfere ao domínio dos Estados de Roraima e do Amapá terras pertencentes à União”.

Eis o teor dos dispositivos questionados:

Lei nº 10.304/2001

Art. 1º As terras pertencentes à União compreendidas nos Estados de Roraima e do Amapá passam ao domínio desses Estados, mantidos os seus atuais limites e confrontações, nos termos do art. 14 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Art. 2º São excluídas da transferência de que trata esta Lei:

I – as áreas relacionadas nos incisos II a XI do art. 20 da Constituição Federal;

II – as terras destinadas ou em processo de destinação pela União a projetos de assentamento;

III – as áreas de unidades de conservação já instituídas pela União e aquelas em processo de instituição, conforme regulamento;

IV – as áreas afetadas, de modo expresso ou tácito, a uso público comum ou especial;

V – as áreas destinadas a uso especial do Ministério da Defesa; e

VI – as áreas objeto de títulos originariamente expedidos pela União e que tenham sido registrados nos respectivos cartórios de registro de imóveis.

§ 1º Ficam resguardados os direitos dos beneficiários de títulos expedidos pela União não registrados no cartório de registro de imóveis, observado o cumprimento de eventuais condições resolutivas.

§ 2º Sem prejuízo da transferência de que trata o art. 1º desta Lei, a exclusão das terras referidas no inciso VI do caput deste artigo será feita priorizando-se os títulos expedidos pela União devidamente matriculados e registrados nos respectivos cartórios de registro de imóveis e que contenham memorial descritivo com as coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis rurais.

§ 3º O disposto no inciso VI do caput deste artigo não se aplica às áreas cujos títulos tenham sido registrados em cartórios de registro de imóveis localizados fora dos Estados de Roraima e do Amapá.

§ 4º A transferência de que trata o art. 1º desta Lei será feita considerando o georreferenciamento do perímetro da gleba, e os destaques com a identificação das áreas de exclusão deverão ser realizados pela União no prazo de 1 (um) ano, sob pena de presunção de validade, para todos os efeitos legais, das identificações dos destaques constantes da base cartográfica do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra).

§ 5º A falta de georreferenciamento de áreas de domínio federal, incluídos os assentamentos promovidos pela União ou pelo Incra, não constituirá impedimento para a transferência das glebas da União para os Estados de Roraima e do Amapá, e deverá constar do termo de transferência, com força de escritura pública, cláusula resolutiva das áreas de interesse da União não georreferenciadas.

Art. 3º As terras transferidas ao domínio dos Estados de Roraima e do Amapá deverão ser preferencialmente utilizadas em:

I – atividades agropecuárias diversificadas;

II – atividades de desenvolvimento sustentável, de natureza agrícola ou não;

III – projetos de colonização e regularização fundiária, na forma prevista na respectiva lei de terras dos Estados de Roraima e do Amapá.

§ 1o A aquisição ou o arrendamento de lotes por estrangeiros obedecerá os limites, condições e restrições estabelecidos na legislação federal.

Lei no 13.465/2017

Art. 102. Fica a União autorizada a doar ao Estado de Rondônia as glebas públicas arrecadadas e registradas em nome da União nele situadas.

§ 1º São excluídas da autorização de que trata o caput deste artigo:

I - as áreas relacionadas nos incisos II a XI do art. 20 da Constituição Federal;

II - as terras destinadas ou em processo de destinação pela União a projetos de assentamento;

III - as áreas de unidades de conservação já instituídas pela União e aquelas em processo de instituição, conforme regulamento;

IV - as áreas afetadas, de modo expresso ou tácito, a uso público, comum ou especial;

V - as áreas objeto de títulos expedidos pela União que não tenham sido extintos por descumprimento de cláusula resolutória;

VI - as áreas urbanas consolidadas, que serão objeto de doação diretamente da União ao Município, nos termos da Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009.

§ 2º As glebas objeto de doação ao Estado de Rondônia deverão ser preferencialmente utilizadas em atividades de conservação ambiental e desenvolvimento sustentável, de assentamento, de colonização e de regularização fundiária, podendo ser adotado o regime de concessão de uso previsto no Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967.

§ 3º As doações serão efetuadas de forma gradativa, à medida que reste comprovado que a gleba anteriormente transferida tenha sido destinada nos termos do § 2º deste artigo.

§ 4º A aquisição ou arrendamento de lotes por estrangeiros obedecerá aos limites, às condições e às restrições estabelecidos na legislação federal.

§ 5º A doação de glebas públicas federais aos Estados de Roraima e do Amapá será regida pela Lei nº 10.304, de 5 de novembro de 2001.

§ 6º O Poder Executivo da União editará ato para regulamentar este artigo, inclusive para fixar critérios de definição das glebas a serem alienadas.

Lei no 14.004/2020

Art. 1º A Lei no 6.634, de 2 de maio de 1979, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 4º As autoridades, entidades e serventuários públicos exigirão prova do assentimento do Conselho de Defesa Nacional para prática de qualquer ato regulado por esta Lei, exceto quando se tratar de transferência de terras a que se refere a Lei nº 10.304, de 5 de novembro de 2001.

Art. 8º-A. Fica dispensado o assentimento previsto nesta Lei quando se tratar de transferência de terras a que se refere a Lei nº 10.304, de 5 de novembro de 2001.”

Em suma, as normas sob invectiva disciplinam a transferência de domínio de áreas públicas federais, de titularidade da União, para os Estados de Rondônia, Roraima e Amapá. Além disso, o art. 1º da Lei nº 14.004/21 dispensa o assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional - CDN quando se tratar da transferência de terras a que se referem os diplomas hostilizados.

A requerente indica como parâmetros normativos de controle de constitucionalidade os arts. 188, 225 e 231 da Constituição Federal de 1988 (CRFB/88), além do art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). 91, §1º, inc. III,

Em sua inicial, aponta que as normas que tratam da transferência de áreas públicas federais para os Estados de Roraima, Rondônia e Amapá foram regulamentadas de modo a destacar as áreas que não poderiam ser objeto de transferência. Nesse contexto, aponta que estariam ressalvadas da transferência de domínio, da União para os Estados, as áreas ocupadas por indígenas ou quilombolas, nas quais implantados ou em processo de implantação assentamos de reforma agrária, bem como áreas afetadas à proteção ambiental.

Não obstante, alega que a Lei nº 14.004/20 flexibilizou as ressalvas e cautelas até então vigentes na legislação sobre o tema,

“esvaziando as ressalvas da regulamentação, de tal modo que uma vez formalizadas as transferências sobre tais terras públicas ficarão livres os Estados para a interpretação e aplicação das leis, o que poderá provocar áreas de conflito de interpretação e de posse de uso das ditas terras.”

Acrescenta que, no universo de terras públicas federais passíveis de transferência aos Estados, estão somente aquelas que em condições usuais se destinavam (ou destinariam) a aplicação nos projetos de reforma agrária (art. 188 CF). Como consequência, defende que, ao receber as terras federais, os entes devem dar-lhes destinação à reforma agrária ou à regularização fundiária. Veja-se:

“Em sua, ao receber estas terras federais os Estados de Roraima, do Amapá e de Rondônia estão obrigados a preservar-lhes a destinação conforme a origem e a emprega-las na distribuição fundiária equivalente ao programa federal de reforma agrária, e, bem assim, acaso presentes as circunstâncias e requisitos próprios a promover a regularização fundiáriadas ocupações sobre elas que satisfaçam as exigências de moradia habitual, cultura efetiva e especialmente da função social da propriedade, da preservação ambiental e da política agrícola oficial.”

Defende, assim, a necessidade desta Suprema Corte conferir interpretação conforme a Constituição aos artigos 1º, 2º e 3º da Lei nº 10.304/2001 e 102 da Lei nº 13.465/2017, nos seguintes termos:

“— para que na aplicação deles – pelos quais a União foi autorizada transferir e a fazer doação para os Estados de Roraima, Amapá e Rondônia das terras públicas de seu domínio federal ali descritas – seja pelos Estados realizada a destinação das terras assim recebidas de modo rigorosamente obediente aos padrões disciplinados pela Constituição aos bens públicos federais, com especial respeito à destinação das terras rurais federais não afetadas cuja única vocação prevista na Constituição é a incorporação aos projetos e programas de reforma agrária.

— para que, em qualquer caso, sejam respeitadas nas terras transferidas ou doadas todos os direitos sobre elas a) quando afetadas a comunidades indígenas homologadas ou não; b) quando existente propriedade plena decorrente da ocupação dos remanescentes de comunidades de quilombos; c) quando verificada a destinação pública obrigatória dos espaços territoriais necessários à proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado.

– para que, pela União, antes das transferências sejam essas mesmas cautelas aplicadas—nessas mesmas condições—de modo a garantir a exclusão integral das situações referidas conforme os termos expressos e precisos do art. 188, do art. 231 e §§, do art. 225 e 84 da Constituição e do art. 68 do ADCT.”

Com relação à alteração introduzida pela Lei nº 14.004/20 aos arts. 1º e 8º-A da Lei nº 6.634/79, afirma o postulante que a dispensa de manifestação do Conselho de Defesa Nacional ofende o art. 91, § 1º, III, da Constituição. Sobre o ponto, aduz que

É certo que hoje não mais se cuida de assentimento prévio, mas de manifestação (art. 91, § 1º, III, CF) pela qual o dito colegiado tão só opina sobre as operações dessa natureza na faixa de fronteira, mas de qualquer modo, a lei nova não poderia dispensar essa manifestação quando a regra constitucional não deixa espaço para deliberação dessa ordem.

Ao final, pugnou pelo deferimento de medida cautelar, por entender estarem preenchidos os requisitos autorizadores da plausibilidade jurídica do pedido (fumus boni iurispericulum in mora) e do perigo na demora (possibilidade de as normas em discussão

“provocarem prejuízo imediato às comunidades indígenas e quilombolas interessadas, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado direito comum de todos e violação de direitos dos cidadãos à reforma agrária e à justa distribuição de terras públicas”.

No mérito, requereu que

“seja julgada procedente esta Ação Direta de Inconstitucionalidade para se declarar a inconstitucionalidade das interpretaçõesdos arts. 1°, 2° e 3° da Lei n. 10304/2001 (com as alterações referidas) e do art. 102 e parágrafos da Lei n. 13.465 de 2017 que não guardem estrito respeito aos preceitos constitucionaisindicados nas razões acima, bem assim seja declarada a inconstitucionalidadedo art. 1° da Lei 14.004 de 2020”. (grifos no original)

Adotei o rito abreviado do art. 12 da Lei n° 9.868, de 10 de novembro de 1999 (e-doc. 9).

A Presidência da República prestou informações (e-doc. 20), ocasião em que defendeu que as normas impugnadas não comportariam a interpretação suscitada pela requerente, afastando, assim, o pedido de interpretação conforme à Constituição aos dispositivos em questão. Nesse sentido, sustentou que a doação dessas áreas aos estados não exclui da União o dever de assegurar os direitos dos indígenas e quilombolas, bem como a proteção do meio ambiente e a execução da política de reforma agrária". Transcrevo, por oportuno, a ementa da referida manifestação:

“EMENTA: INFORMAÇÕES. ADI COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR. PEDIDOS DE INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO DOS ARTIGOS 1º, 2º E PARÁGRAFOS, E 3º E INCISOS DA LEI N. 10.304/2001, ASSIM COMO DO ARTIGO 102 E PARÁGRAFOS DA LEI N. 13.465/2017. INTERPRETAÇÃO CONFORME AOS ARTIGOS 188, 225 E 231 DA CONSTITUIÇÃO E SEUS RESPECTIVOS INCISOS E PARÁGRAFOS E AO ARTIGO 68 DO ADCT. AUSÊNCIA DE PLURALIDADE DE INTERPRETAÇÕES. PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 4º E 8º-A DA LEI N. 6.634/1979, COM A REDAÇÃO DADA PELO ARTIGO 1º DA LEI N. 14.004/2020. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 91, §1º, III DA CONSTITUIÇÃO. COMPETÊNCIAS DO CONSELHO DE DEFESA NACIONAL. ENCAMINHAMENTO DOS SUBSÍDIOS PRESTADOS.

I - Informações prestadas para instrução da ADI 7052, proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares - CONTAG, com pedido de medida cautelar, em que se busca: interpretação conforme a Constituição dos artigos 1º, 2º e parágrafos, e 3º e incisos da Lei n. 10.304/2001, assim como do artigo 102 e parágrafos da Lei n. 13.465/2017, e; declaração de inconstitucionalidade dos artigos 4º e 8º-A da Lei n. 6.634/1979, com a redação dada pelo artigo 1º da Lei n. 14.004/2020.

II - A aplicação da técnica de decisão da interpretação conforme a Constituição pressupõe, como requisitos essenciais, que o ato normativo a ser interpretado comporte mais de uma interpretação e que uma delas seja compatível com o texto constitucional.

III - Compete ao Conselho de Defesa Nacional "propor os critérios e condições de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo" (artigo 91, §1º, III da Constituição).

IV - Encaminhamento dos subsídios prestados.”

O Senado Federal, por sua vez, suscita preliminar de exaurimento da eficácia das normas questionadas, sob a alegação de que os repasses de terras aos estados já teriam sido finalizados, e manifesta-se, em relação ao mérito, pela improcedência dos pedidos, em manifestação assim ementada:

“ADI n. 7052. Transferência de terras da União para os Estados do Amapá, Roraima e Rondônia. Preliminares. Parâmetro legal de controle. Normas de eficácia exaurida. Atos jurídicos perfeitos e acabados. Inadequação do controle concentrado. Participação do Conselho de Defesa Nacional. Conformação legislativa. Inadequação da técnica de interpretação conforme. Pela improcedência dos pedidos.” (e-doc. 58)

A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, uma vez que entende ausente a legitimidade da postulante e inexistente o pressuposto para a fixação de interpretação conforme. Sobre o mérito, defende a constitucionalidade das normas. Veja-se, por oportuno, a ementa:

“Constitucional. Artigos 15 da Lei Complementar no 41/1981; 1º, 2º e 3º da Lei no 10.304/2001;102 da Lei no 13.465/2017; e 1º da Lei no 14.004/2020. Transferência/doação de terras da União ao domínio dos Estados de Roraima, Amapá e Rondônia. Pedido de interpretação conforme a Constituição (artigos 188, 225 e 231 da Constituição Federal; e 68, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988). Preliminares. Ausência de procuração com poderes específicos. Ilegitimidade ativa. Inviabilidade da ação direta e do pedido de interpretação conforme a Constituição. Mérito. Excepcional contexto de transferência de terras federais para a transformação de Territórios em Estado, com sede no artigo 14 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988. Procedimento que envolve a participação de diversos atores governamentais federais, de modo a resguardar a proteção de todos os grupos sociais ou bens jurídicos protegidos constitucionalmente. Revela-se injustificado o receio da autora de que os dispositivos ora questionados venham a ser aplicados em descompasso com os preceitos constitucionais relacionados ao programa de reforma agrária, à defesa do meio ambiente e aos direitos indígenas e quilombolas. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pela requerente.” (e-doc. 55)

A Procuradoria-Geral da República, por sua vez, opinou pela intimação da requerente para regularizar a sua representação processual, sob pena de indeferimento liminar da inicial. Sanada a irregularidade, opinou pelo conhecimento parcial da ação direta de inconstitucionalidade e, nessa extensão, pela improcedência dos pedidos. Vide:

“AÇÃO