Informações do processo SS 5628

Suspensão de Segurança. Decisão que, na origem, determina a emissão e a homologação de licença única ambiental e autorização de supressão de vegetação. Alegada violação do direito à consulta livre, prévia e informada da comunidade tradicional afetada. Ilegitimidade ativa da Defensoria Pública para a contracautela. Utilização da via suspensiva como sucedâneo recursal. Impossibilidade. Necessidade de exame de fatos e provas e interpretação da legislação infraconstitucional. Inviabilidade na sede suspensiva. Negativa de seguimento.

Vistos etc.

1. Trata-se pedido de suspensão de segurança apresentado pela Defensoria Pública do Estado do Maranhão, com o fim de sobrestar os efeitos da decisão liminar proferida pelo relator do Mandado de Segurança nº 0821195-86.2022.8.10.0000 (Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão), em que determinado que a Secretaria de Estado do Meio Ambiente emita e homologue a licença única ambiental (LUA) e a autorização de supressão de vegetação (ASV) requeridas pelo impetrante.

2. Eis o teor da decisão:

“Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por ALEX GIOVANI MATTANA, contra ato supostamente ilegal praticado pela autoridade impetrada, consubstanciado na suspensão de uma Autorização de Supressão de Vegetação (ASV).

 Segundo afirma, o impetrante solicitou junto à Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SEMA) uma Licença Única Ambiental (LUA) com Autorização de Supressão de Vegetação (ASV) para que pudesse cultivar soja em uma fazenda no Município de Urbano Santos; que, após os trâmites legais, inclusive com parece técnico e jurídico da SEMA, foi emitida a LUA, faltando apenas sua homologação final; enquanto isso, a ASV foi remetida para a Secretaria de Estado dos Direitos Humanos e Participação Popular (SEDIHPOP), análise de sobreposição de terras de comunidades tradicionais e quilombolas.

 Aportando o processo administrativo na SEDIHPOP, este órgão ‘(...) solicitou a suspensão do processo ao argumento de ser o caso de sobreposição de comunidade tradicional (...)’ (ID 20909771 – pág. 5);

 O autor afirma que: ‘(...) é certo que a lesão e a violação ao direito do Impetrante se verifica a partir do momento em que a SEDIHPOP solicitou a anulação da LUA, e, consequentemente, impediu a emissão da ASV, ainda que comprovada a sua regularidade’ (ID 20909771 – pág. 11); que a SEDIHPOP alega a existência de sobreposição da fazenda mencionada com a Comunidade Estiva do Cangati.

 Sustenta, ainda, que a SEDIHPOP usou como base de seu pedido a Portaria Conjunta nº 01 (SEDIHPOP/SEMA), porém, tal documento foi publicado no dia 14.6.2022 e não possui efeito ex tunc. Portanto, como a LUA e a ASV foram requeridas desde fevereiro de 2022 não poderia sofrer os efeitos da citada portaria.

 Assim, alegando que restou demonstrado nos autos o periculum in mora e o fumus boni iuris, o impetrante pugna pela concessão de liminar, a fim de que seja compelida a SEMA a manter e confirmar a LUA bem como emitir a ASV em nome da fazenda Estiva – Município de Urbano Santos.

 Quanto ao mérito, que a liminar deferida seja confirmada.

 É o relatório. Decido.

 Sabe-se que o mandado de segurança, pelo próprio rito a ele atribuído, requer prova pré-constituída das alegações nele veiculadas, não havendo de se falar em dilação probatória.

 Conforme dita o inciso III, do art. 7º, da Lei nº. 12.016/2009, a medida liminar depende do atendimento simultâneo dos requisitos fumus boni juris e periculum in mora, ou seja, se há relevância jurídica no fundamento invocado e se do ato impugnado pode resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida apenas ao final.

 O fumus boni juris consiste na existência de elementos que demonstrem a plausibilidade da pretensão esposada.

 In casu, este pressuposto restou demonstrado por meio do documento de ID 20910462 – Licença Única Ambiental – bem como pelos laudos técnicos que apontam, à primeira vista, que o imóvel onde se deseja desenvolver projeto agrícola/pecuário ‘(...) não se encontra sobreposto a nenhuma área de conflito agrário ou comunidade tradicional (...)’ (ID 20910467 – pág. 404).

 Ademais, em respeito à razoabilidade e proporcionalidade, deve-se levar em consideração o fato de que a Portaria Conjunta nº. 1(ID 20910475), que serviu de base para os argumentos da SEDIHPOP, somente foi publicada no dia 14.6.2022, enquanto o processo administrativo manejado pelo impetrante iniciou-se em 02 de fevereiro/2022 e já estava encerrando-se, inclusive, com a LUA emitida, faltando apenas ser assinada pelas autoridades competentes (ID 20910462).

 Quanto ao periculum in mora este é evidente, tendo em vista que a ausência da LUA e da ASV impede completamente o desenvolvimento do projeto agrícola/pecuário almejado.

 Em face dos argumentos apresentados, presentes os pressupostos necessários à concessão da liminar vindicada, DEFIRO-A. Assim, determino que a SEMA emita e homologue as licenças postuladas pelo impetrante, referentes ao Processo administrativo nº. 22020047830/2022 (LUA e ASV).”

3. A Defensoria Pública afirma atuar como legitimada extraordinária dos povos e comunidades tradicionais e representante da Associação Solidária dos Moradores, Produtores e Trabalhadores Ruais do Povoado Estiva do Cangati, terceira prejudicada.

Explicita concedida a liminar pelo relator do mandado de segurança, a determinar a emissão e a homologação de referidas licença e autorização, com fundamento na inexistência de sobreposição com área de conflito agrário ou comunidade tradicional.

Entende que, ao contrário, o empreendimento do impetrante afetará os membros da associação representada (Comunidade Estiva do Cangati), que não foi ouvida nem incluída no polo passivo da demanda mandamental. Indica existente ação de reintegração de posse ajuizada pela associação em face do impetrante.

Argumenta inadequado o critério adotado pelo relator, qual seja, o da “sobreposição de áreas”. Apropriado seria, ao revés, o parâmetro da “área de influência”, a definir necessária ou não a consulta prévia da comunidade afetada.

Defende que a tutela provisória ora impugnada viola (i)(ii) o direito à consulta prévia, livre e informada, tal como previsto na Convenção nº 169 da OIT, (iii) as Portarias SEMA 76/2019 e SEDIHPOP/SEMA 1/2022, que regulamentam a participação e a consulta das comunidades tradicionais nos processos administrativos ambientais. Nesses termos, continua, a decisão “contribui para consolidação de danos irreparáveis, gerando grave lesão à ordem e à segurança públicas”.

Pondera que “[a] expedição de Licenças/Autorizações Ambientais sem a Consulta Prévia, Livre e Informada das Comunidades que serão diretamente afetadas por grandes empreendimentos gera uma série de consequências que colocam em risco direitos humanos fundamentais desses povos, como o direito à alimentação (art. 6º, CF/88) e o direito à moradia (art. 6, CF/88), bem como os direitos ligados à reprodução cultural e preservação do patrimônio nacional (art. 216, CF/88). Todas as licenças concedidas em desconformidade com o disposto acima são, portanto, nulas de pleno direito.”

Requer, em sede liminar e no mérito, o sobrestamento da eficácia da antecipação de tutela concedida no , “Mandado de Segurança n° 0821195-86.2022.8.10.0000já que os efeitos nefastos decorrentes da manutenção da decisão serão irreversíveis à comunidade tradicional Estiva do Cangati e a todos os demais povos e comunidades tradicionais do estado do Maranhão.”

É o relatório.

Decido.

4. A via eleita – suspensão de liminar – consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

O incidente de contracautela – vocacionado a impedir a execução imediata de uma decisão judicial proferida contra a Fazenda Pública e seus agentes nas hipóteses previstas em lei – reveste-se de absoluta excepcionalidade (SL 933-AgR-Segundo/PA, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2017; SL 1.214-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 5.026-AgR/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2015, v.g.), tendo em vista a própria singularidade dos requisitos que dão ensejo a pedido dessa natureza (ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 7 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 80). Daí porque, medida de caráter excepcional que é, comporta exegese estrita, a nortear e balizar o conteúdo e o alcance das respectivas normas de regência.

Restrito o instituto da contracautela a decisões proferidas por tribunais de instância inferior, não constitui em qualquer hipótese a suspensão de liminar sucedâneo recursal, condicionado o seu manejo à prevenção de grave lesão ao interesse público primário (SL 56-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 23.6.2006; SL 1.234-AgR/PI, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.11.2019; SS 3.450-AgR/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 12.3.2010; STA 512-AgR/PI, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 08.11.2011, v.g.).

Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).

Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela se cinge à presença dos requisitos previstos em lei, impertinente cogitar de apreciação meritória do processo subjacente, ainda que de todo indispensável tenha, a tese sustentada, um mínimo de plausibilidade (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 657-8), em juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.02.2020; SS 1.918-AgR/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004; SS 3.023-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno DJ 25.4.2008; SS 3.717-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2014, v.g.).

5. Estabelecidas essas premissas, evidenciada, de plano, a ilegitimidade ativa da Defensoria Pública do Estado do Maranhão para o manejo do presente instrumento de contracautela.

Consabido que o instituto da suspensão de liminar, desde a sua origem, com a Lei nº 191/1936, art. 13, sob a égide da Constituição de 1934, positivou-se como prerrogativa processual das pessoas jurídicas de direito público interessadas – União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações públicas –, para efeito de suspensão da eficácia das decisões judiciais desfavoráveis à Fazenda Pública nas hipóteses de grave lesão à ordem, saúde, segurança e à economia públicas. Ainda hoje é o que emerge da literalidade dos arts. 4º da Lei nº 8.437/1992 e 15 da Lei nº 12.016/2009, que também contemplam o Ministério Público como legitimado universal.

Embora a jurisprudência, ao influxo da Constituição de 1988, venha paulatinamente ampliando o rol dos legitimados ativos enumerados na legislação de regência, pontuo que a regra geral – pessoas jurídicas de Direito Público e Ministério Público – tem sofrido, e comporta mitigação – interpretada a lei conforme os fins a que se destina –, apenas em casos especialíssimos, nos quais presente a ratio legis de preservação do interesse público primário que a orienta.

É por essa razão que a jurisprudência desta Suprema Corte, em exegese ampliativa, tem reconhecido legitimidade ativa para medidas suspensivas a órgãos públicos despersonalizados, como Tribunais de Contas, Câmara Municipal e Mesa de Assembleia Legislativa quando na defesa de suas prerrogativas institucionais.

Acaso estivesse a Defensoria Pública, na espécie, utilizando a presente via para tal fim, deteria legitimidade ad causam. Contudo, está a veicular, nesta sede processual, pretensão voltada a assegurar a tutela dos direitos do grupo interessado que assiste, desvinculando-se, pois, do interesse público primário protegido pela legislação de regência, a despeito da sensibilidade e relevância do tema de fundo.

É preciso ressaltar, ainda, a absoluta distinção do presente caso com o precedente firmado na SL 866. Naquela oportunidade, ajuizada suspensão de liminar pela Defensoria Pública da União, o Ministro Ricardo Lewandowski, então Presidente, admitiu a legitimidade do referido órgão público, porquanto, embora despersonalizado, possui personalidade judiciária e capacidade processual para estar em juízo, a perseguir “a defesa de sua competência privativa para decidir onde deve lotar os defensores públicos federais”. Posteriormente, em sede de agravo interno, o Tribunal Pleno confirmou o entendimento externado.

Vê-se que, naquela hipótese, reconhecida, de forma extraordinária, a legitimidade ativa da Defensoria Pública da União, pois litigavam o Poder Executivo e a DPU – que, embora não possua personalidade jurídica, goza de personalidade judiciária para atuar em defesa de suas prerrogativas institucionais –, circunstância que evidencia conflito interna corporis do Poder Público.

Assim, quando a Defensoria Pública, em razão da personalidade judiciária, integra o polo passivo da demanda, em defesa de prerrogativas institucionais, atua, em realidade, como o próprio Poder Público, a legitimar, excepcionalmente, a utilização do instrumento de contracautela.

No presente caso, contudo, reitero, a Defensoria Pública não deduz pretensão voltada a defender suas prerrogativas institucionais, mas a resguardar direitos de seus assistidos. Conquanto haja, na hipótese, decisão proferida contra o Poder Público — a liminar em desfavor da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, autoridade coatora do mandado de segurança —, igualmente inviabilizada, pelas razões expostas, o reconhecimento de legitimidade ativa à requerente.

6. Embora fosse, esse fundamento, suficiente para inadmitir a pretensão suspensiva da Defensoria Pública do Estado do Maranhão, acrescento existir, também, obstáculo objetivo ao prosseguimento da medida.

O incidente de contracautela, assim como a reclamação constitucional, por se consubstanciar em demanda típica, de fundamentação vinculada, deve ter como causa de pedir as hipóteses indicadas como próprias ao seu cabimento (SS 5.330, Rel. Min. Luiz Fux, decisão monocrática, DJe 21.10.2019, v.g.). Vale dizer, a “causa de pedir é a violação a um dos interesses juridicamente protegidos previstos nas hipóteses de cabimento” (DIDIER Jr., Fredie e CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de Direito Processual Civil – vol. 3: Meios de impugnação às decisões judiciais e processo nos tribunais 18. ed. Salvador: Editora Juspodivm, 2021, p. 864). Desse modo, as suspensões não ensejam a revisão, a correção, a anulação, tampouco a desconstituição da decisão impugnada.

A leitura da petição da Defensoria Pública, no entanto, evidencia pretensão, ao menos tal como deduzida na