Informações do processo RE 1435499

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL    NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE ABSTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PANDEMIA DE COVID-19. RENÚNCIA DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS: POSSIBILIDADE. MEDIDA EXCEPCIONAL PREVISTA NO ART. 167-D DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA RAZOABILIDADE E DA ISONOMIA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 6.074. ISENÇÃO TRIBUTÁRIA, CRITÉRIOS LEGAIS: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL    NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE ABSTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PANDEMIA DE COVID-19. RENÚNCIA DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS: POSSIBILIDADE. MEDIDA EXCEPCIONAL PREVISTA NO ART. 167-D DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA RAZOABILIDADE E DA ISONOMIA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 6.074. ISENÇÃO TRIBUTÁRIA, CRITÉRIOS LEGAIS: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

Controle de Constitucionalidade

Controle de Constitucionalidade

DESPACHO

Vista à agravada, para contrarrazões, no prazo legal (§ 2º do
art. 1.021 do Código de Processo Civil).

Publique-se.

Brasília, 12 de agosto de 2023.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

DESPACHO

Vista à agravada, para contrarrazões, no prazo legal (§ 2º do
art. 1.021 do Código de Processo Civil).

Publique-se.

Brasília, 12 de agosto de 2023.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

DESPACHO: Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos por PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO e por PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal interpostos contra o acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem óbices jurídicos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 12 de maio de 2023.

Ministra ROSA WEBER

Presidente

Documento assinado digitalmente

DECISÃO

RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. ADMINISTRATIVO E TRIBUTÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE ABSTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PANDEMIA DE COVID-19. RENÚNCIA DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS: POSSIBILIDADE. MEDIDA EXCEPCIONAL PREVISTA NO ART. 167-D DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA RAZOABILIDADE E DA ISONOMIA. ISENÇÃO TRIBUTÁRIA, CRITÉRIOS LEGAIS: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO.

Relatório

1. Recursos extraordinários interpostos pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo e pelo Prefeito do Município de Santo André/SP, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal. Município de Santo André. Lei Complementar nº 10.466, de 18 de fevereiro de 2022, que ‘dispõe sobre a isenção da cobrança dos tributos e taxas municipais em virtude da pandemia do coronavírus, e dá outras providências’. Hipótese em que, embora se trate de norma representativa de renúncia de receitas, dispensa-se prévio estudo do impacto financeiro e orçamentário, por força do artigo 167-D, da Constituição Federal. Não caracterizados, ademais, vício de iniciativa. ofensa ao Pacto Federativo e afronta aos princípios regentes da Administração. Exame da jurisprudência. IMPROCEDÊNCIA (e-doc. 8).

Recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo

2. No recurso extraordinário, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. LIV e o caput do art. 5º da Constituição da República.

Argumenta ser inconstitucional “a norma local (...) por ofensa aos princípios da razoabilidade e da isonomia, com assento no art. 5º, caput e LIV, da Constituição Federal” (fl. 8, e-doc. 6).

Enfatiza que “a isenção tributária concedida a título geral e genérica, desprezando essa diferença não atende a proporcionalidade, sendo discriminação proibida” (fl. 9, e-doc. 6).

Sustenta que, “ainda sob a perspectiva da razoabilidade e da isonomia, deve se levar em conta que, embora o benefício tenha sido concedido para enfrentar os efeitos econômicos da pandemia, há meses todos os estabelecimentos estão funcionando regularmente, essenciais ou não essenciais, o que corrobora a ofensa à razoabilidade” (fl. 10, e-doc. 6).

Assinala a “inconstitucionalidade da Lei n. 10.466/2022, do Município de Santo André aqui examinada, afastando-se a interpretação equivocada dada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo ao art. 5º, caput e LIV, da Constituição da República” (fl. 10, e-doc. 6).

Pede “o provimento do recurso extraordinário, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei n. 10.466/2022, do Município de Santo André” (fl. 10, e-doc. 6).

Recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de Santo André/SP

3. No recurso extraordinário, o Prefeito do Município de Santo André/SP alega contrariados os arts. 1º e 2º, o inc. LIV e o caput do art. 5º, o caput do art. 29, o caput do art. 37, os incs. II, III, VI, XXIII e XXVII do art. 84, o § 6º e o inc. II do art. 150, o § 6º do art. 165 e os incs. I e II do art. 167 da Constituição da República e o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Assevera que “a Lei Municipal nº 10.466/2022, de iniciativa parlamentar, concedeu isenção de tributos municipais (IPTU, ISS e taxas), com renúncia de importante receita, para as atividades comerciais consideradas não essenciais, pelo prazo que perdurar os efeitos da pandemia do Coronavírus” (fl. 7, e-doc. 10).

Salienta configurada “a ausência de interesse público na concessão de benefício fiscal em momento no qual os efeitos da pandemia se encontram sob controle” (fl. 13, e-doc. 10).

Sustenta “demonstrado que a Lei Municipal nº 10.466/2022 ofende os Princípios da Isonomia e da Razoabilidade, previstos no artigo 5º, caput e LIV, da Constituição Federal, sendo de rigor seja dado provimento ao presente recurso extraordinário” (sic, fl. 11, e-doc. 10).

Pede “seja conhecido e provido o presente recurso extraordinário, dando-lhe provimento, para reformar o v. acórdão recorrido, e declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 10.466/2022” (fl. 11, e-doc. 10).

Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.

4. Verificada a semelhança de argumentos e pedidos apresentados, os recursos extraordinários serão analisados em conjunto.

5. Razão jurídica não assiste aos recorrentes.

6. Na espécie vertente, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito de Santo André/SP, que pedia a declaração de inconstitucionalidade da Lei municipal n. 10.466/2022. O voto do Desembargador relator foi proferido nestes termos:

“(...) é irrefragável que os artigos 144 e 297 da Carta Paulista submetem o Estado e os Municípios às diretrizes inscritas na Constituição Federal, tendo a Suprema Corte definido que ‘as normas constitucionais que tratam de processo legislativo, incluído o processo legislativo de leis orçamentárias, são de reprodução obrigatória, por força do princípio da simetria. O constituinte estadual não tem o poder de restringir ou abrandar o poder de auto-organização conferido aos entes municipais nos termos do art. 29 da Constituição Federal’ (Ag no RE nº 1.301.031, 2ª T., rel. Min. Edson Fachin, j. em 28.6.2021. Igualmente: ADI nº 2296, Pleno, rel. Min. Dias Toffoli, j. em 4.10.2021; ADI nº 1.353, Pleno, rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 20.3.2003).

Nesse contexto, em princípio, a edição da norma em tela deveria ter observado a condição imposta pelo artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, assim redigida:

Artigo 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Todavia, o diploma impugnado está albergado pela exceção introduzida pela Emenda nº 109/2021, consubstanciada no artigo 167-D da Constituição Federal, concebido nos seguintes termos:

Artigo 167-D. As proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, desde que não impliquem despesa obrigatória de caráter continuado, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.

Diante desse preceito e tendo em vista que a Lei nº 10.466/2022 do Município de Santo André destina-se à superação das consequências nocivas da pandemia sobre a economia local e não acarreta ‘despesa obrigatória de caráter continuado’ para a Administração, não se fazia necessário estudo do impacto financeiro-orçamentário como requisito para o desencadeamento do processo legislativo.

Não se entrevê, ainda, desrespeito aos primados da finalidade, da motivação, do interesse público, da razoabilidade e da isonomia.

A finalidade e a motivação da norma esta que, lembre-se, não se subordina às mesmas exigências do ato administrativo - são colhidas de seu próprio texto; nada há, por outro lado, que revele intenção legislativa falaciosa, contrária aos anseios da coletividade quanto à melhoria do cenário econômico pós-pandemia” (fls. 9-11, e-doc. 4).

7. Este Supremo Tribunal assentou que o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, inserido pela Emenda Constitucional n. 95/2016, é de observância obrigatória por todos os entes federados. Assim, por exemplo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento” (ADI n. 6.102, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 10.2.2021).

“CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes. 2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, “g”, da CF – à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) –, exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente” (ADI n. 5.816, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 26.11.2019).

Entretanto, nos precedentes mencionados não foi examinada situação de emergência em saúde pública decorrente da pandemia de Covid-19, não sendo de serem adotados neste processo objetivo de controle de constitucionalidade.

8. No julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.357, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal decidiu “afastar a exigência de demonstração de adequação e compensação orçamentárias em relação à criação/expansão de programas públicos destinados ao enfrentamento do contexto de calamidade gerado pela disseminação de COVID-19 (…) a presente MEDIDA CAUTELAR se aplica a todos os entes federativos que, nos termos constitucionais e legais, tenham decretado estado de calamidade pública decorrente da pandemia de COVID-19”.

Confira-se trecho do voto proferido pelo Ministro Alexandre de Moraes na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.357:

“A importância de planejamento e a garantia de transparência são os dois pressupostos mais importantes para a responsabilidade na gestão fiscal, a serem realizados mediante prevenção de riscos e possíveis desvios do equilíbrio fiscal.

Há, porém, situações em que o surgimento de condições supervenientes absolutamente imprevisíveis afeta radicalmente a possibilidade de execução do orçamento planejado, tendo a própria LRF, em seu artigo 65, estabelecido um regime emergencial para os casos de reconhecimento de calamidade pública, em que haverá a dispensa da recondução de limite da dívida, bem como o cumprimento da meta fiscal; evitando-se, dessa maneira, o contingenciamento de recursos; além do afastamento de eventuais sanções pelo descumprimento de limite de gastos com pessoal do funcionalismo público. (…)

O surgimento da pandemia de COVID-19 representa uma condição superveniente absolutamente imprevisível e de consequências gravíssimas, que, afetará, drasticamente, a execução orçamentária anteriormente planejada, exigindo atuação urgente, duradoura e coordenada de todas as autoridades federais, estaduais e municipais em defesa da vida, da saúde e da própria subsistência econômica de grande parcela da sociedade brasileira, tornando, por óbvio, lógica e juridicamente impossível o cumprimento de determinados requisitos legais compatíveis com momentos de normalidade.

O excepcional afastamento da incidência dos artigos 14, 16, 17 e 24 da LRF e 114, caput, in fine, e § 14, da LDO/2020, durante o estado de calamidade pública e para fins exclusivos de combate integral da pandemia de COVID-19, não conflita com a prudência fiscal e o equilíbrio orçamentário intertemporal consagrados pela LRF, pois não serão realizados gastos orçamentários baseados em propostas legislativas indefinidas, caracterizadas pelo oportunismo político, inconsequência, desaviso ou improviso nas Finanças Públicas; mas sim, gastos orçamentários destinados à proteção da vida, saúde e da própria subsistência dos brasileiros afetados por essa gravíssima situação; direitos fundamentais consagrados constitucionalmente e merecedores de efetiva e concreta proteção. (…)

A temporariedade da não incidência dos artigos 14, 16, 17 e 24 da LRF e 114, caput, in fine, e § 14, da LDO/2020 durante a manutenção do estado de calamidade pública; a proporcionalidade da medida que se aplicará, exclusivamente, para o combate aos efeitos da pandemia do COVID-19, e a finalidade maior de proteção à vida, à saúde e a subsistência de todos os brasileiros, com medidas sócio econômicas protetivas aos empregados e empregadores estão em absoluta consonância com o princípio da razoabilidade, pois, observadas as necessárias justiça e adequação entre o pedido e o interesse público”.

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.357, o Ministro Edson Fachin assentou:

“No caso, temporária, transitória e excepcionalmente, vivemos uma condição superveniente, inequivocamente imprevisível. Por isso, assentado nessa temporariedade, é fundamental repisar que tais circunstâncias da pandemia não devem minimizar a importância das normas impugnadas nem jamais simbolizam retorno de um período em que havia patente ausência de controle orçamentário. (…)

Ante o exposto, voto por conceder a medida cautelar pretendida para atribuir interpretação conforme à Constituição Federal aos artigos 14, 16, 17 e 24 da Lei de Responsabilidade Fiscal e 114, caput, in fine e § 14, da Lei de Diretrizes