Informações do processo ARE 1444985

Atos Administrativos

Improbidade Administrativa

Decisão:

Vistos.

Trata-se agravo regimental interposto por Aílton Domingues e outros contra decisão mediante a qual neguei seguimento ao recurso extraordinário por eles manejado.

O julgamento do recurso iniciou-se na sessão virtual da 2ª Turma de 13 a 23/10/23, oportunidade em que votei pelo desprovimento do agravo interno, no que fui acompanhado pelos Ministros Edson FachinAndré Mendonça e

Após, o feito foi retirado da sessão virtual em virtude de pedido de destaque do Min. Gilmar Mendes.

Na sequência, determinei a inclusão do processo na pauta da sessão presencial da 2ª Turma.

O processo foi incluído no calendário para julgamento na sessão de 1º de outubro de 2024, oportunidade em que indiquei adiamento para melhor análise do feito.

A despeito do processo já estar liberado para a pauta de julgamento da 2ª Turma, proferi decisão reconsiderando a decisão agravada e dando provimento ao recurso extraordinário, julgando prejudicado o agravo regimental.

Entretanto, conforme já destacado, o processo está liberado para julgamento no órgão colegiado da 2ª Turma, pelo que incabível a última decisão monocrática proferida no processo.

Constata-se, portanto, a ocorrência do equívoco apontado. Por essa razão, torno sem efeito a última decisão proferida nos autos (eDoc. 40) a fim de que o processo seja oportunamente julgado pela 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal.

Após a publicação, retornem-me conclusos para prosseguimento do feito.

Publique-se.

Brasília, 16 de outubro de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

Decisão:

Vistos.

Trata-se agravo regimental interposto por Aílton Domingues e outros contra decisão mediante a qual neguei seguimento ao recurso extraordinário por eles manejado.

O julgamento do recurso iniciou-se na sessão virtual da 2ª Turma de 13 a 23/10/23, oportunidade em que votei pelo desprovimento do agravo interno, no que fui acompanhado pelos Ministros Edson FachinAndré Mendonça e

Após, o feito foi retirado da sessão virtual em virtude de pedido de destaque do Min. Gilmar Mendes.

Na sequência, determinei a inclusão do processo na pauta da sessão presencial da 2ª Turma.

O processo foi incluído no calendário para julgamento na sessão de 1º de outubro de 2024, oportunidade em que indiquei adiamento para melhor análise do feito.

A despeito do processo já estar liberado para a pauta de julgamento da 2ª Turma, proferi decisão reconsiderando a decisão agravada e dando provimento ao recurso extraordinário, julgando prejudicado o agravo regimental.

Entretanto, conforme já destacado, o processo está liberado para julgamento no órgão colegiado da 2ª Turma, pelo que incabível a última decisão monocrática proferida no processo.

Constata-se, portanto, a ocorrência do equívoco apontado. Por essa razão, torno sem efeito a última decisão proferida nos autos (eDoc. 40) a fim de que o processo seja oportunamente julgado pela 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal.

Após a publicação, retornem-me conclusos para prosseguimento do feito.

Publique-se.

Brasília, 16 de outubro de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

Decisão: Adiado o julgamento por indicação do Relator. Presidência do Ministro Edson Fachin. 2ª Turma, 1º.10.2024.

DECISÃO:

Vistos.

Cuida-se de tempestivo agravo regimental interposto por Aílton Domingues e outros contra decisão mediante a qual neguei seguimento ao recurso extraordinário considerando, em síntese, que o Tribunal de origem manteve a decisão de 1º Grau que recebeu a petição inicial da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público em face dos ora agravantes amparado na legislação ordinária pertinente e no conteúdo probatório dos autos.

Concluí pela impossibilidade, nessa fase processual e em sede de recurso extraordinário, de rever a conclusão da Corte local, ante o não cabimento de análise da legislação infraconstitucional aplicada pelo TJSP e a necessidade do reexame dos fatos e provas dos autos, o que atrai a incidência da Súmula n° 279 do STF.

Em suas razões recursais, os agravantes defendem, em suma, a inexistência dos óbices recursais apontados na decisão impugnada.

Nesse sentido, aduzem, in verbis:

“[é] dos autos a evidência de que os agravantes estão sendo processados por terem votado favoravelmente em um projeto de lei.

Há uma ilação, verdadeira ‘petição de princípios’, do MPSP de que beneficiaria os agravantes. Porém, da fartura de ilações não há qualquer prova ou indício de prova no sentido da conduta dolosa dos agravantes e do indigitado benefício.

Isto consta sobejamente nos autos e não implica em revolvimento de legislação infraconstitucional ou de desvelamento de fatos.”

Pugnam pela reconsideração da decisão agravada ou pela submissão do recurso ao órgão colegiado competente.

O agravado, em contrarrazões, aponta que

“[o] recurso extraordinário busca, essencialmente, rediscutir o recebimento da petição inicial da ação civil pública de responsabilidade civil pela prática de atos de improbidade administrativa relativos à existência de graves indícios que os recorrentes, em conluio, “aprovaram nova legislação para fim de burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça com o objetivo espúrio de beneficiar servidores de cargo em comissão”.”

Ao final, manifesta-se pelo acerto do ato atacado e aguarda “o desprovimento do agravo interno, mantendo-se integralmente a decisão recorrida”.

O julgamento do agravo regimental teve início na sessão virtual da Segunda Turma de 13 a 23 de outubro de 2023, oportunidade em que votei pelo desprovimento do recurso.

Após, o julgamento foi interrompido em virtude do pedido de destaque efetuado pelo Ministro Gilmar Mendes.

Diante disso, incluí o feito à julgamento na sessão da 2ª Turma. Na sequência, indiquei o adiamento do julgamento em 1° de outubro de 2024 para melhor análise da insurgência recursal.

É o relatório.

Decido.

Examinando detidamente os autos e as alegações vertidas no agravo regimental, entendo assistir razão aos agravantes quanto à inaplicabilidade dos óbices anteriormente apontados.

Assim, reconsidero a decisão anterior e passo ao exame do recurso extraordinário interposto por Aílton Domingues e outros.

Cuida-se, na origem, de agravo de instrumento interposto pelos ora recorrentes, Aílton Domingues e outros, contra a decisão do magistrado de 1º Grau que recebeu a petição inicial da ação de improbidade administrativa contra eles proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e determinou a citação dos réus, “sob o fundamento de que estão presentes indícios razoáveis justificadores da instauração do processo por ato de improbidade”.

Conforme consta do acórdão atacado, na petição inicial o Parquet estadual pleiteou a “condenação dos requeridos pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput, e seus incisos I e IX, e art. 11, caput, I, ambos da Lei 8.429/92, imputando-lhes as sanções estabelecidas no art. 12, II e III do aludido diploma normativo” (grifei).

Para tanto, o Ministério Público alegou que os réus, vereadores do Município de Louveira/SP, em conjunto o prefeito daquele município, após o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarar a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Municipal nº 2.377/14 que havia criado diversos cargos em comissão sem observância dos requisitos constitucionais vigentes, aprovaram nova lei municipal criando o mesmo número de cargos daqueles anteriormente declarados inconstitucionais, com mera alteração da nomenclatura e atribuições, não tendo havido, entretanto, alterações das atribuições de fato exercidas pelos servidores.

O autor destacou também que a edição da nova lei municipal teve como objetivo beneficiar os servidores dos antigos cargos constantes da norma declarada inconstitucional pelo TJSP, os quais foram nomeados no mesmo dia para os novos cargos criados pela lei municipal aprovada pelos réus na presente ação.

O Tribunal a Quo concluiu, nessa fase inicial da ação de improbidade administrativa, pela existência de indícios suficientes para o recebimento da petição inicial da ação de improbidade.

Nesse ponto, destaca-se seguinte passagem do voto condutor do acórdão atacado:

“Na hipótese dos autos, os elementos de prova carreados aos autos indicam o preenchimento dos requisitos para o recebimento da inicial da ação de improbidade.

Com efeito, é certo que os vereadores possuem imunidade material, sendo inviolável ‘por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município’ (art. 29, VIII, da CF).

Todavia, em que pese o respeito ao entendimento diverso, a imputação fática consubstanciada na exordial indica aparente desvio no exercício da competência constitucional dos vereadores réus de Louveira, os quais, em conjunto com o Prefeito, burlaram a decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000 e editaram legislação com nova roupagem mas mesmo conteúdo voltada com o único escopo de beneficiar diversos ocupantes de cargos em comissão, a indicar patente desvio de finalidade na utilização do poder que lhes é conferido por lei.

Com efeito, por prever a criação de diversos cargos de livre nomeação e exoneração incompatíveis com a ordem constitucional vigente - tendo em vista que as atribuições são de provimento subordinados a preenchimento por servidores aprovados em concurso público -, a Lei nº 2.377/2014 do Município de Louveira foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça de São Paulo no bojo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000.

Ocorre que em seguida a essa decisão jurisdicional, o então Prefeito de Louveira, em conluio com os vereadores daquele Município, aprovaram em regime de urgência as Leis Municipais 2.471/2015 e 2.472/2015, a primeira extinguindo os cargos declarados inconstitucionais pelo TJSP e a segunda contendo os mesmos vícios da legislação declarada inconstitucional, com o objeto não declarado mas alcançado na prática de beneficiar os servidores de cargo em comissão exonerados.

Segundo alegado pelo Ministério Público, não obstante a nomenclatura dos cargos e a descrição de suas atribuições tenham sido formalmente alteradas pela nova legislação municipal, permaneceram idênticas as atribuições de fato exercidas, tanto assim que os mesmos funcionários que foram exonerados dos antigos cargos declarados inconstitucionais na ADIN 2006867-53.8.26.0000 foram no mesmo dia nomeados para os cargos recém-criados (fls. 154/158, pp).

Note-se, ademais, que o vício material da norma não era desconhecido por parte dos vereadores, na medida em que o parecer elaborado previamente pelo Procurador Jurídico do Legislativo Municipal apontou expressamente que o projeto de lei projeto incidia na mesma inconstitucionalidade antes declarada pelo Órgão Especial:

(...)

Assim, mesmo cientes os vereadores que o novo projeto de lei incidia na mesma inconstitucionalidade antes declarada pelo Órgão Especial, tal como explicitado no parecer elaborado previamente pelo Procurador Jurídico do Legislativo Municipal, a nova legislação inconstitucional foi aprovada (Lei Municipal 2.472/2015), configurando abuso do poder de legislar e, tem tese, ato doloso de improbidade, cujos contornos exatos poderão ser melhor analisados com o avanço do curso processual e ao longo da instrução.

Mas, por ora, imperioso destacar que há lastro probatório suficiente a corroborar as alegações acerca de atos de improbidade delimitados na exordial e que teriam sido praticados em conluio pelos requeridos, de modo que se mostrou correto o recebimento da exordial.

A imunidade parlamentar material (art. 29, VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos quando a iniciativa parlamentar visa a propósitos escusos, com o desvio manifesto da atuação parlamentar, como parece ter ocorrido, seja porque tal prerrogativa pressupõe o correto exercício do mandato, bem como pela fato de que não pode consubstanciar uma carta em branco que sirva para edição de normas em franco desvio de finalidade e edição de leis viciadas de patente inconstitucionalidade.

(...)

O caso retratado na exordial, ao contrário do que sugerido pela parte agravante, não diz respeito à imputação de ato ímprobo pelo simples conduta de legislar, ou ao legítimo dissenso com parecer ou voto divergente apresentado por outros vereadores.

Ao revés, aponta claramente que teria havido flagrante abuso no exercício dessa função e não mero exercício ordinário -, na medida em que o Prefeito e os vereadores de Louveira teriam dolosamente aprovado nova legislação com o escopo de burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça com o objetivo espúrio de beneficiar servidores de cargo em comissão.“

Verifica-se que o Tribunal de Origem concluiu pelo recebimento da petição inicial considerando que “a imputação fática consubstanciada na exordial indica aparente desvio no exercício da competência constitucional dos vereadores réus de Louveira” (grifos nossos).

Consignou, também, que a “imunidade parlamentar material (art. 29, VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos quando a iniciativa parlamentar visa a propósitos escusos, com o desvio manifesto da atuação parlamentar, como parece ter ocorrido” (grifos nossos).

Entendo que a ação de improbidade administrativa por atos legislativos pode tramitar desde que haja elementos probatórios suficientes da ação dolosa dos réus e não apenas meras conjecturas ou indícios justificadores da instauração do processo por ato de improbidade, ou como constou do acórdão recorrido, de “aparente desvio”.

Com efeito, no caso dos autos, não restou comprovado o elemento doloso na ação dos vereadores, com a comprovação do desvio manifesto da atuação parlamentar, fato a impedir o recebimento da petição inicial da ação civil pública.

Da leitura do acórdão atacado depreende-se que a Corte de origem asseverou que o desvio de finalidade da atividade legislativa decorreu, exclusivamente, do fato de ter sido editada uma nova lei municipal com o mesmo teor de outra norma legislativa anteriormente declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

Para o Tribunal de origem o ato de improbidade decorreria do fato de terem aprovado essa nova legislação com o escopo de “burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça” e que, como defendeu o Ministério Público na petição inicial e destacado no acórdão atacado, a aprovação do “projeto de lei 85/2015, result[ou] no descumprimento da decisão proferida pelo Órgão Especial do TJSP”.

Anote-se que a jurisprudência da Suprema Corte tem entendido que a declaração de inconstitucionalidade de uma norma legal não impede o legislador de promulgar nova lei de conteúdo idêntico ao do texto anteriormente censurado.

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, inclusive, nesses casos, tem processado e julgado a nova ação direta por entender como legítima a propositura de uma nova ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido os seguintes precedentes: ADI n° 907/RJ, relator o Ministro Ilmar GalvãoMoreira Alves; ADI n° 864/RS, relator o Ministro Cezar Peluso e ADC n° 29/DF, relator o Ministro Luiz Fux.

Ressalto que no julgamento da Rcl n° 2.617/MG, da relatoria do Ministro Cezar Peluso, o Plenário assentou que a eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal não alcança a função legislativa. O acórdão desse julgamento porta a seguinte ementa:

“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei estadual. Tributo. Taxa de segurança pública. Uso potencial do serviço de extinção de incêndio. Atividade que só pode sustentada pelos impostos. Liminar concedida pelo STF. Edição de lei posterior, de outro Estado, com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade da decisão do STF. Não caracterização. Função legislativa que não é alcançada pela eficácia erga omnes, nem pelo efeito vinculante da decisão cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, § 2º, da CF, e do art. 28, § único, da Lei federal nº 9.868/99. A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a autoridade daquela decisão.”(grifos nossos)

Consta também do acórdão recorrido que os réus, “em conjunto com o Prefeito, burlaram a decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000 e editaram legislação com nova roupagem mas mesmo conteúdo voltada com o único escopo de beneficiar diversos ocupantes de cargos em comissão, a indicar patente desvio de finalidade na utilização do poder que lhes é conferido por lei”.

O suposto benefício dos servidores, conforme se extrai do acórdão atacado, decorreu unicamente do fato de terem sido nomeados para exercer os novos cargos em comissão criados pela novel legislação, não havendo nenhuma referência de que não tinham a habilitação ou os conhecimentos necessários para desenvolvimento das atividade inerentes aos referidos cargos.

Considero que a imunidade parlamentar material (art. 29, inc. VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos, sendo necessário, entretanto, para propositura da ação civil publica por improbidade administrativa a presença de elementos probatórios mínimos a configurar o dolo do réus, não sendo suficiente para tanto a mera alegação de que foram editadas leis viciadas de aparente inconstitucionalidade.

Sobre o tema, anote-se a decisão monocrática proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes no ARE nº 1.431.742/SP, por meio da qual foi provido o recurso extraordinário para se determinar a extinção da ação civil pública por ato de improbidade administrativa.

Dos fundamentos lançados por Sua Excelência nessa decisão, destaca-se a seguinte passagem em que assentada a necessidade de se demonstrar a existência do elemento subjetivo do dolo para o devido processamento da ação de improbidade, cujas razões de decidir bem se aplicam ao caso dos autos:

“O acórdão recorrido assentou estar correta a decisão que recebeu a inicial acusatória em relação ao ora recorrente, pois as provas dos autos denotam que a conduta imputada pelo Município ao requerido, durante o período que exerceu o mandato de Prefeito Municipal, evidencia a ocorrência de eventual lesão ao erário, uma vez que a compra de equipamentos de informática, mediante processo licitatório, foi feita acima dos valores de mercado, o que recomendaria averiguar se a qualidade dos equipamentos exigida justificaria esses preços a maior.

Da análise do autos, verifica-se que o Município propôs a presente Ação Civil Pública para ressarcimento de danos ao erário público de suposto prejuízo causado à municipalidade, requerendo a condenação do requerido por ato de improbidade.

Entretanto, na petição inicial, o Município sequer descreve a conduta, seja culposa ou dolosa, que teria cometido o réu.

Alega, apenas, que os preços pagos estavam acima dos praticados no mercado, o que caracterizaria sobrepreço na contratação.

Toda a narrativa da petição inicial fundamenta-se na necessidade de ressarcimento ao erário derivado de licitação e posterior contrato administrativa que teria sido superfaturado. Somente no

Decisão: Adiado o julgamento por indicação do Relator. Presidência do Ministro Edson Fachin. 2ª Turma, 1º.10.2024.

DECISÃO:

Vistos.

Cuida-se de tempestivo agravo regimental interposto por Aílton Domingues e outros contra decisão mediante a qual neguei seguimento ao recurso extraordinário considerando, em síntese, que o Tribunal de origem manteve a decisão de 1º Grau que recebeu a petição inicial da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público em face dos ora agravantes amparado na legislação ordinária pertinente e no conteúdo probatório dos autos.

Concluí pela impossibilidade, nessa fase processual e em sede de recurso extraordinário, de rever a conclusão da Corte local, ante o não cabimento de análise da legislação infraconstitucional aplicada pelo TJSP e a necessidade do reexame dos fatos e provas dos autos, o que atrai a incidência da Súmula n° 279 do STF.

Em suas razões recursais, os agravantes defendem, em suma, a inexistência dos óbices recursais apontados na decisão impugnada.

Nesse sentido, aduzem, in verbis:

“[é] dos autos a evidência de que os agravantes estão sendo processados por terem votado favoravelmente em um projeto de lei.

Há uma ilação, verdadeira ‘petição de princípios’, do MPSP de que beneficiaria os agravantes. Porém, da fartura de ilações não há qualquer prova ou indício de prova no sentido da conduta dolosa dos agravantes e do indigitado benefício.

Isto consta sobejamente nos autos e não implica em revolvimento de legislação infraconstitucional ou de desvelamento de fatos.”

Pugnam pela reconsideração da decisão agravada ou pela submissão do recurso ao órgão colegiado competente.

O agravado, em contrarrazões, aponta que

“[o] recurso extraordinário busca, essencialmente, rediscutir o recebimento da petição inicial da ação civil pública de responsabilidade civil pela prática de atos de improbidade administrativa relativos à existência de graves indícios que os recorrentes, em conluio, “aprovaram nova legislação para fim de burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça com o objetivo espúrio de beneficiar servidores de cargo em comissão”.”

Ao final, manifesta-se pelo acerto do ato atacado e aguarda “o desprovimento do agravo interno, mantendo-se integralmente a decisão recorrida”.

O julgamento do agravo regimental teve início na sessão virtual da Segunda Turma de 13 a 23 de outubro de 2023, oportunidade em que votei pelo desprovimento do recurso.

Após, o julgamento foi interrompido em virtude do pedido de destaque efetuado pelo Ministro Gilmar Mendes.

Diante disso, incluí o feito à julgamento na sessão da 2ª Turma. Na sequência, indiquei o adiamento do julgamento em 1° de outubro de 2024 para melhor análise da insurgência recursal.

É o relatório.

Decido.

Examinando detidamente os autos e as alegações vertidas no agravo regimental, entendo assistir razão aos agravantes quanto à inaplicabilidade dos óbices anteriormente apontados.

Assim, reconsidero a decisão anterior e passo ao exame do recurso extraordinário interposto por Aílton Domingues e outros.

Cuida-se, na origem, de agravo de instrumento interposto pelos ora recorrentes, Aílton Domingues e outros, contra a decisão do magistrado de 1º Grau que recebeu a petição inicial da ação de improbidade administrativa contra eles proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e determinou a citação dos réus, “sob o fundamento de que estão presentes indícios razoáveis justificadores da instauração do processo por ato de improbidade”.

Conforme consta do acórdão atacado, na petição inicial o Parquet estadual pleiteou a “condenação dos requeridos pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput, e seus incisos I e IX, e art. 11, caput, I, ambos da Lei 8.429/92, imputando-lhes as sanções estabelecidas no art. 12, II e III do aludido diploma normativo” (grifei).

Para tanto, o Ministério Público alegou que os réus, vereadores do Município de Louveira/SP, em conjunto o prefeito daquele município, após o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarar a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Municipal nº 2.377/14 que havia criado diversos cargos em comissão sem observância dos requisitos constitucionais vigentes, aprovaram nova lei municipal criando o mesmo número de cargos daqueles anteriormente declarados inconstitucionais, com mera alteração da nomenclatura e atribuições, não tendo havido, entretanto, alterações das atribuições de fato exercidas pelos servidores.

O autor destacou também que a edição da nova lei municipal teve como objetivo beneficiar os servidores dos antigos cargos constantes da norma declarada inconstitucional pelo TJSP, os quais foram nomeados no mesmo dia para os novos cargos criados pela lei municipal aprovada pelos réus na presente ação.

O Tribunal a Quo concluiu, nessa fase inicial da ação de improbidade administrativa, pela existência de indícios suficientes para o recebimento da petição inicial da ação de improbidade.

Nesse ponto, destaca-se seguinte passagem do voto condutor do acórdão atacado:

“Na hipótese dos autos, os elementos de prova carreados aos autos indicam o preenchimento dos requisitos para o recebimento da inicial da ação de improbidade.

Com efeito, é certo que os vereadores possuem imunidade material, sendo inviolável ‘por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município’ (art. 29, VIII, da CF).

Todavia, em que pese o respeito ao entendimento diverso, a imputação fática consubstanciada na exordial indica aparente desvio no exercício da competência constitucional dos vereadores réus de Louveira, os quais, em conjunto com o Prefeito, burlaram a decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000 e editaram legislação com nova roupagem mas mesmo conteúdo voltada com o único escopo de beneficiar diversos ocupantes de cargos em comissão, a indicar patente desvio de finalidade na utilização do poder que lhes é conferido por lei.

Com efeito, por prever a criação de diversos cargos de livre nomeação e exoneração incompatíveis com a ordem constitucional vigente - tendo em vista que as atribuições são de provimento subordinados a preenchimento por servidores aprovados em concurso público -, a Lei nº 2.377/2014 do Município de Louveira foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça de São Paulo no bojo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000.

Ocorre que em seguida a essa decisão jurisdicional, o então Prefeito de Louveira, em conluio com os vereadores daquele Município, aprovaram em regime de urgência as Leis Municipais 2.471/2015 e 2.472/2015, a primeira extinguindo os cargos declarados inconstitucionais pelo TJSP e a segunda contendo os mesmos vícios da legislação declarada inconstitucional, com o objeto não declarado mas alcançado na prática de beneficiar os servidores de cargo em comissão exonerados.

Segundo alegado pelo Ministério Público, não obstante a nomenclatura dos cargos e a descrição de suas atribuições tenham sido formalmente alteradas pela nova legislação municipal, permaneceram idênticas as atribuições de fato exercidas, tanto assim que os mesmos funcionários que foram exonerados dos antigos cargos declarados inconstitucionais na ADIN 2006867-53.8.26.0000 foram no mesmo dia nomeados para os cargos recém-criados (fls. 154/158, pp).

Note-se, ademais, que o vício material da norma não era desconhecido por parte dos vereadores, na medida em que o parecer elaborado previamente pelo Procurador Jurídico do Legislativo Municipal apontou expressamente que o projeto de lei projeto incidia na mesma inconstitucionalidade antes declarada pelo Órgão Especial:

(...)

Assim, mesmo cientes os vereadores que o novo projeto de lei incidia na mesma inconstitucionalidade antes declarada pelo Órgão Especial, tal como explicitado no parecer elaborado previamente pelo Procurador Jurídico do Legislativo Municipal, a nova legislação inconstitucional foi aprovada (Lei Municipal 2.472/2015), configurando abuso do poder de legislar e, tem tese, ato doloso de improbidade, cujos contornos exatos poderão ser melhor analisados com o avanço do curso processual e ao longo da instrução.

Mas, por ora, imperioso destacar que há lastro probatório suficiente a corroborar as alegações acerca de atos de improbidade delimitados na exordial e que teriam sido praticados em conluio pelos requeridos, de modo que se mostrou correto o recebimento da exordial.

A imunidade parlamentar material (art. 29, VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos quando a iniciativa parlamentar visa a propósitos escusos, com o desvio manifesto da atuação parlamentar, como parece ter ocorrido, seja porque tal prerrogativa pressupõe o correto exercício do mandato, bem como pela fato de que não pode consubstanciar uma carta em branco que sirva para edição de normas em franco desvio de finalidade e edição de leis viciadas de patente inconstitucionalidade.

(...)

O caso retratado na exordial, ao contrário do que sugerido pela parte agravante, não diz respeito à imputação de ato ímprobo pelo simples conduta de legislar, ou ao legítimo dissenso com parecer ou voto divergente apresentado por outros vereadores.

Ao revés, aponta claramente que teria havido flagrante abuso no exercício dessa função e não mero exercício ordinário -, na medida em que o Prefeito e os vereadores de Louveira teriam dolosamente aprovado nova legislação com o escopo de burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça com o objetivo espúrio de beneficiar servidores de cargo em comissão.“

Verifica-se que o Tribunal de Origem concluiu pelo recebimento da petição inicial considerando que “a imputação fática consubstanciada na exordial indica aparente desvio no exercício da competência constitucional dos vereadores réus de Louveira” (grifos nossos).

Consignou, também, que a “imunidade parlamentar material (art. 29, VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos quando a iniciativa parlamentar visa a propósitos escusos, com o desvio manifesto da atuação parlamentar, como parece ter ocorrido” (grifos nossos).

Entendo que a ação de improbidade administrativa por atos legislativos pode tramitar desde que haja elementos probatórios suficientes da ação dolosa dos réus e não apenas meras conjecturas ou indícios justificadores da instauração do processo por ato de improbidade, ou como constou do acórdão recorrido, de “aparente desvio”.

Com efeito, no caso dos autos, não restou comprovado o elemento doloso na ação dos vereadores, com a comprovação do desvio manifesto da atuação parlamentar, fato a impedir o recebimento da petição inicial da ação civil pública.

Da leitura do acórdão atacado depreende-se que a Corte de origem asseverou que o desvio de finalidade da atividade legislativa decorreu, exclusivamente, do fato de ter sido editada uma nova lei municipal com o mesmo teor de outra norma legislativa anteriormente declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

Para o Tribunal de origem o ato de improbidade decorreria do fato de terem aprovado essa nova legislação com o escopo de “burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça” e que, como defendeu o Ministério Público na petição inicial e destacado no acórdão atacado, a aprovação do “projeto de lei 85/2015, result[ou] no descumprimento da decisão proferida pelo Órgão Especial do TJSP”.

Anote-se que a jurisprudência da Suprema Corte tem entendido que a declaração de inconstitucionalidade de uma norma legal não impede o legislador de promulgar nova lei de conteúdo idêntico ao do texto anteriormente censurado.

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, inclusive, nesses casos, tem processado e julgado a nova ação direta por entender como legítima a propositura de uma nova ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido os seguintes precedentes: ADI n° 907/RJ, relator o Ministro Ilmar GalvãoMoreira Alves; ADI n° 864/RS, relator o Ministro Cezar Peluso e ADC n° 29/DF, relator o Ministro Luiz Fux.

Ressalto que no julgamento da Rcl n° 2.617/MG, da relatoria do Ministro Cezar Peluso, o Plenário assentou que a eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal não alcança a função legislativa. O acórdão desse julgamento porta a seguinte ementa:

“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei estadual. Tributo. Taxa de segurança pública. Uso potencial do serviço de extinção de incêndio. Atividade que só pode sustentada pelos impostos. Liminar concedida pelo STF. Edição de lei posterior, de outro Estado, com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade da decisão do STF. Não caracterização. Função legislativa que não é alcançada pela eficácia erga omnes, nem pelo efeito vinculante da decisão cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, § 2º, da CF, e do art. 28, § único, da Lei federal nº 9.868/99. A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a autoridade daquela decisão.”(grifos nossos)

Consta também do acórdão recorrido que os réus, “em conjunto com o Prefeito, burlaram a decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000 e editaram legislação com nova roupagem mas mesmo conteúdo voltada com o único escopo de beneficiar diversos ocupantes de cargos em comissão, a indicar patente desvio de finalidade na utilização do poder que lhes é conferido por lei”.

O suposto benefício dos servidores, conforme se extrai do acórdão atacado, decorreu unicamente do fato de terem sido nomeados para exercer os novos cargos em comissão criados pela novel legislação, não havendo nenhuma referência de que não tinham a habilitação ou os conhecimentos necessários para desenvolvimento das atividade inerentes aos referidos cargos.

Considero que a imunidade parlamentar material (art. 29, inc. VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos, sendo necessário, entretanto, para propositura da ação civil publica por improbidade administrativa a presença de elementos probatórios mínimos a configurar o dolo do réus, não sendo suficiente para tanto a mera alegação de que foram editadas leis viciadas de aparente inconstitucionalidade.

Sobre o tema, anote-se a decisão monocrática proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes no ARE nº 1.431.742/SP, por meio da qual foi provido o recurso extraordinário para se determinar a extinção da ação civil pública por ato de improbidade administrativa.

Dos fundamentos lançados por Sua Excelência nessa decisão, destaca-se a seguinte passagem em que assentada a necessidade de se demonstrar a existência do elemento subjetivo do dolo para o devido processamento da ação de improbidade, cujas razões de decidir bem se aplicam ao caso dos autos:

“O acórdão recorrido assentou estar correta a decisão que recebeu a inicial acusatória em relação ao ora recorrente, pois as provas dos autos denotam que a conduta imputada pelo Município ao requerido, durante o período que exerceu o mandato de Prefeito Municipal, evidencia a ocorrência de eventual lesão ao erário, uma vez que a compra de equipamentos de informática, mediante processo licitatório, foi feita acima dos valores de mercado, o que recomendaria averiguar se a qualidade dos equipamentos exigida justificaria esses preços a maior.

Da análise do autos, verifica-se que o Município propôs a presente Ação Civil Pública para ressarcimento de danos ao erário público de suposto prejuízo causado à municipalidade, requerendo a condenação do requerido por ato de improbidade.

Entretanto, na petição inicial, o Município sequer descreve a conduta, seja culposa ou dolosa, que teria cometido o réu.

Alega, apenas, que os preços pagos estavam acima dos praticados no mercado, o que caracterizaria sobrepreço na contratação.

Toda a narrativa da petição inicial fundamenta-se na necessidade de ressarcimento ao erário derivado de licitação e posterior contrato administrativa que teria sido superfaturado. Somente no

Atos Administrativos

Improbidade Administrativa

Atos Administrativos

Improbidade Administrativa

Atos Administrativos

Improbidade Administrativa

DESPACHO:

Vistos.

Nos termos do art. 1.021, § 2º, da Lei nº 13.105/15 (Código de Processo Civil), intime-se o agravado a se manifestar sobre o agravo regimental (Petição STF nº ).98.832/2023

Publique-se.

Brasília, 10 de abril de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Vistos.

Nos termos do art. 1.021, § 2º, da Lei nº 13.105/15 (Código de Processo Civil), intime-se o agravado a se manifestar sobre o agravo regimental (Petição STF nº ).98.832/2023

Publique-se.

Brasília, 10 de abril de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente