Informações do processo RE 1462932

EMENTA

Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito ambiental. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Estadual nº 3.804/21. Criação de novas modalidades de licenças ambientais. Exame de legislação infraconstitucional. Julgamento extra petita. Modulação dos efeitos. Súmulas nºs 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Ausência de argumentos aptos a modificar o entendimento adotado. Reiteração. Agravo regimental não provido.

1. A adequada solução da controvérsia pressupõe o reexame e a interpretação do contexto normativo infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa constitucional, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Ademais, a incursão no conjunto fático-probatório dos autos é medida incompatível com a via extraordinária. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 do STF. Precedentes.

2. Os argumentos apresentados pelo agravante são insuficientes para modificar a decisão ora agravada, razão pela qual ela deve ser mantida.

3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.

EMENTA

Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito ambiental. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Estadual nº 3.804/21. Criação de novas modalidades de licenças ambientais. Exame de legislação infraconstitucional. Julgamento extra petita. Modulação dos efeitos. Súmulas nºs 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Ausência de argumentos aptos a modificar o entendimento adotado. Reiteração. Agravo regimental não provido.

1. A adequada solução da controvérsia pressupõe o reexame e a interpretação do contexto normativo infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa constitucional, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Ademais, a incursão no conjunto fático-probatório dos autos é medida incompatível com a via extraordinária. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 do STF. Precedentes.

2. Os argumentos apresentados pelo agravante são insuficientes para modificar a decisão ora agravada, razão pela qual ela deve ser mantida.

3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.

Revogação/Concessão de Licença Ambiental

Revogação/Concessão de Licença Ambiental

DECISÃO:

Trata-se de recurso extraordinárioGovernador do Estado do Tocantins interposto pelo julgou procedente o pedido inicial para declarar a inconstitucionalidade do disposto no art. 3º, incisos XX e XXII; no art. 6º, incisos II, IV e VI; no art. 4º, § 3º; no art. 5º, parágrafo único; no art. 6º, § 2º; no art. 7º, inciso II; no art. 8º, parágrafo único; no art. 14; no art. 20, § 2º; no art. 22; no art. 23, inciso III e IV, §§ 1º e 2º; no art. 25; no art. 29, §§ 1º, 2º, 3º e 4º; no art. 30; no art. 31; no art. 32; no art. 33; no art. 38; no art. 40, § 2º; no art. 41, parágrafo único; no art. 42, §§ 1º, 2º e 3º; e no art. 45, todos da Lei Estadual nº 3.804/2021, os quais disciplinam o licenciamento ambiental no Estado do Tocantins.

Referido acordão recebeu a seguinte ementa:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Direito ambiental. Lei estadual nº 3.804/2021. Dispõe sobre o licenciamento ambiental. Competência legislativa concorrente. Criação de novas modalidades de licenças ambientais. Ofensa à competência da União para editar normas gerais. Vício formal configurado. Violação ao dever de proteção ao meio ambiente. Vedação de retrocesso. Art. 110, I, da CE. Incompatibilidade material da norma. Pedido julgado procedente.

1. 1.A presente ação direta de inconstitucionalidade tem como objeto de controle o art. 3º, incisos XX e XXII; art. 6º, incisos II, IV e VI; art. 4º, § 3º; art. 5º, parágrafo único; art. 6º, § 2º; art. 7º, II; art. 8º, parágrafo único; art. 14; art. 20, § 2º; art. 22; art. 23, III, IV, §§ 1º e 2º; art. 25; art. 29, §§ 1º, 2º, 3º e 4º; art. 30; art. 31; art. 32; art. 33; art. 38; art. 40, § 2º; art. 41, parágrafo único; art. 42 §§ 1º, 2º e 3º e art. 45, todos da Lei 3.804/2021, que disciplinam o licenciamento ambiental no âmbito do Estado do Tocantins.

2. 2.Nos termos dos arts. 23, incisos III, IV, VI, VII e art. 24, incisos VI, VII e VIII, todos da CF/88, a União, os Estados e o Distrito Federal possuem a competência concorrente para legislar sobre matérias afetas à proteção e conservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado e à responsabilidade por dano ambiental. No entanto, em matérias como tais, cabe à União a edição de normas gerais sobre a matéria, ficando para os Estados e para o Distrito Federal o exercício de competência legislativa suplementar, segundo se verifica do teor do disposto no art. 24, § 1º, da CF/88.

3. 3.Com efeito, ao tratar a matéria, a Lei Federal nº 6.938/1981 atribuiu ao CONAMA a instituição de normas e padrões para implantação das licenças ambientais, sendo editada a Resolução 237/1997-CONAMA, estipulando a competência dos Estados para elaboração de normas supletivas e suplementares, observados os padrões fixados pela aludida Resolução.

4. 4.Assim, nos termos do art. 12, § 1º, da Resolução 137/1997 - CONAMA, é permitido aos entes federados estabelecerem apenas procedimentos simplificados de licenciamento, desde que consistam em atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental.

5. 5.Destarte, acerca da natureza jurídica das normas expedidas pelo CONAMA, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.547 (22/09/2020), o Ministro Relator do STF - EDSON FACHIN asseverou que o legislador confiou ao CONAMA ampla e relevante função normativa atribuindo à suas resoluções a natureza de ato normativo primário, dotados de generalidade e abstração suficientes a permitirem o controle concentrado de constitucionalidade.

6. 6.As normas federais estabelecem a necessidade de concessão de licença ambiental em todas as fases dos empreendimentos e atividades potencialmente danosos ao meio ambiente, do planejamento ao início de funcionamento (sistema trifásico).

7. 7.Nessa senda, infere-se que o licenciamento ambiental é procedimento que, por natureza, constitui-se de etapas, as quais não são mero rito burocrático, mas sim um processo sequencial lógico, que visa proteger o meio ambiente de empreendimentos com potencial de degradação e impacto em todas as suas fases de implantação, desde o planejamento, perpassando pela instalação até a sua operação.

8. 8.Dentro do plexo normativo constitucional e infraconstitucional traçado, voltando a atenção para o caso concreto, emerge evidente que a Lei Estadual impugnada (Lei n. 3.804/2021) criou novas espécies de licenciamento, sendo: Licenciamento Ambiental Autodeclaratório; por Adesão e Compromissos; Corretivo.

9. 9.Certamente essas novas espécies de licenciamento ambiental extrapolam a competência para estabelecer procedimentos simplificados para atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, em descompasso com o art. 12, § 1º, da Resolução CONAMA 237/1997 e com a regra de competência supletiva ou complementar.

10. 10.Diversamente do que defende o requerido, essas novas modalidades de licenciamento ambiental não representam apenas a desburocratização do procedimento, pois encerram novas modalidades de licenciamento, o que destoa da regra matriz constitucional e infraconstitucional, revelando vício formal ou orgânico passível de controle de constitucionalidade.

11. 11.Observa-se que, além de criar novas modalidades de licenciamento ambiental, a legislação do Estado do Tocantins inova ao estabelecer hipóteses de procedimentos monofásicos e bifásicos, em conflito direto com o modelo trifásico estabelecido pelas normais federais, que analisa o planejamento, a implantação e a operação, conforme estabelecido na Resolução do CONAMA 237/1997.

12. 12.Por outro turno, convém destacar que o art. 6º, § 2º; art. 14; art. 20, § 2º, art. 22; art. 25; art. 31; art. 38; art. 41, parágrafo único, da Lei Estadual 3.804/2021, retirou uma série de competências normativas do COEMA/TO, concentrando-as no Poder Executivo, o que exclui a necessária participação social na construção das políticas ambientais, em afronta ao comando do art. 1º, § 1º, da CE/TO, uma vez que o único órgão competente e com representatividade social para tanto é o COEMA/TO, nos termos da Lei Estadual n. 1.789/2007, em simetria com a norma federal, através do art. 11 da Lei Federal nº 6.931/81.

13. 13.Portanto, resta evidente a presença de flagrante vício formal de inconstitucionalidade da norma estadual impugnada, que afronta as regras de competência delineadas no texto constitucional e infraconstitucional (Resolução 237/1997- CONAMA) ao estabelecer novas modalidades de licenciamento ambiental, extrapolando a competência concorrente supletiva conferida ao estado membro.

14. 14.De outro lado, agora sob o viés material, também se vislumbra que as novas modalidades de licenciamento ambiental criadas, somadas à concentração de competência no Poder Executivo, representa verdadeiro retrocesso na proteção ambiental, de modo que afronta o contido no art. 225 da CF. E sob a luz da Constituição Estadual é inequívoca a violação ao disposto no art. 110, caput e inciso I, que consagra o dever de proteção ao meio ambiente.

15. 15.Pedido inicial julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade formal e material do art. 3º, incisos XX e XXII; art. 6º, incisos II, IV e VI; art. 4º, § 3º; art. 5º, parágrafo único; art. 6º, § 2º; art. 7º, II; art. 8º, parágrafo único; art. 14; art. 20, § 2º; art. 22; art. 23, III, IV, §§ 1º e 2º; art. 25; art. 29, §§ 1º, 2º, 3º e 4º; art. 30; art. 31; art. 32; art. 33; art. 38; art. 40, § 2º; art. 41, parágrafo único; art. 42 §§ 1º, 2º e 3º e art. 45, todos da Lei 3.804/2021, com efeito “ex tunc”, diante da ausência dos requisitos de modulação previstos no artigo 27 da Lei Federal 9.868/99”. (e-Doc. 7)

Contra essa decisão, foram opostos embargos de declaraçãoimprovidos, os quais terminaram

“Embargos de declaração. Ação direta de inconstitucionalidade. Julgamento extra petita não configurado. Lei Estadual nº 3.804/2021. Dispõe sobre o licenciamento ambiental. Competência legislativa concorrente. Criação de novas modalidades de licenças ambientais. Ofensa à competência da União para editar normas gerais. Vício formal configurado. Violação ao dever de proteção ao meio ambiente. Vedação de retrocesso. Incompatibilidade material da norma. Ausência de omissão a ser sanada. Pretensão indevida de rediscutir matérias. Recurso improvido.

1. 1.O recurso de embargos de declaração possui efeito vinculado e restrito, encontrando abrigo no artigo 1.022 do CPC e tendo por finalidade precípua a integração ou a modificação do julgado omisso, contraditório, obscuro ou que contenha erro material, não se prestando, evidentemente, para promover a rediscussão de matérias.

2. 2.Em primeiro plano, não encontra abrigo a alegação de nulidade do acórdão por julgamento extra petita, eis que não foi declarada a inconstitucionalidade do art. 68 da Lei Estadual nº 3.804/2021, o qual foi utilizado apenas como razão de decidir, não se verificando qualquer violação ao princípio da congruência ou adstrição previsto no art. 492 do CPC.

3. 3.Importante frisar que o princípio da congruência ou da adstrição veda que o julgador profira decisão além do pedido (ultra petita), aquém (citra petita) ou fora (extra petita), mas não impõe restrição ao livre convencimento motivado, através do qual o julgador deve fundamentar sua decisão de acordo com o caso concreto e aplicando a legislação de regência, não se vinculando apenas aos fundamentos de direito aduzidos pelas partes.

4. 4.Em segundo plano, cumpre pontuar que o julgador não é obrigado a se manifestar pormenorizadamente sobre cada uma das teses alavancadas pelas partes, muito menos sobre cada um dos dispositivos legais invocados, bastando que aponte fundamento suficiente para lastrear o seu posicionamento, segundo livre convencimento motivado e de acordo com a apreciação da provas (STJ, AgInt no AREsp 1172964/MG).

5. 5.Cumpre ponderar que o aresto embargado, integrado pelo seu voto condutor, entendeu que a Lei Estadual impugnada, através dos dispositivos elencados, extrapolou a competência legislativa concorrente estadual para dispor sobre matéria ambiental, notadamente porque criou novas espécies de licenciamento ambiental, o que não representa desburocratização das licenças, mas sim verdadeiro retrocesso na proteção ambiental, o que resultou na declaração de inconstitucionalidade.

6. 6.Diversamente do que afirma o embargante, é bastante nítido que não há omissão quanto ao exame da tese da competência legislativa concorrente do Estado para suplementar a legislação federal em matéria ambiental, sendo esta matéria objeto de fundamentação no sentido de que a lei estadual impugnada extrapolou os limites delineados na matriz constitucional e na legislação federal infraconstitucional, destoando inclusive da diretriz traçada pelo CONAMA (Resolução nº 237/1997).

7. 7.Embora o art. 68 apenas confira ao COEMA o prazo de quatro meses para regulamentar a classificação dos empreendimentos para serem licenciados, o fato é que as novas modalidades de licenciamento ambiental criadas na lei impugnada destoam da matriz de proteção ambiental consagrada na regra constitucional e infraconstitucional. De modo que não houve qualquer omissão no aresto embargado, que deixou claro que esse poder regulamentar conferido ao COEMA não retira a conclusão de que as novas licenças ambientais criadas na lei estadual impugnada conflitam com as regras gerais editadas pela União.

8. 8.Na sequência, não se desconhece dos precedentes do STF e do TJGO citados pelo embargante, todavia o voto condutor se filia aos precedentes recentes editados pelo STF, cuja tendência é de repelir a adoção de modelos simplificados de licenciamento ambiental, por se configurar retrocesso da proteção ambiental.

9. 9.Por último, a tese de conceder interpretação conforme a Constituição se mostra como verdadeira inovação recursal, além de ser incompatível com a conclusão adotada no acórdão embargado, onde foi reconhecida a incompatibilidade formal e material da norma estadual impugnada, que por isso não deve produzir quaisquer efeitos.

10. 10.Dentro desse contexto, as teses alavancadas nos embargos de declaração não encontram amparo, que por sua natureza meramente integrativa não permite a utilização para resolver matérias amplamente discutidas e decididas, despontando apenas a intenção do embargante de promover a rediscussão de matérias.

11. 11.Recurso improvido”. (e-Doc. 11)

No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, o recorrente alega, além da existência de repercussão geral e do prequestionamento da matéria, violação do art. 23, parágrafo único, incisos III, VI e VII; do art. 24, inciso VI e seguintes; e dos arts. 25, 170, 193 e 225. Aponta, outrossim, julgamento extra petita relativamente ao art. 68 da Lei nº 3.804/2021, alegando violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa.

Ao final, requer seja o recurso conhecido e provido para reformar o acórdão recorrido a fim de se julgar improcedente o pedido, com a consequente declaração de constitucionalidade da lei questionada. Pugna o recorrente, ainda, pela declaração de nulidade do acórdão com relação ao art. 68 a Lei nº 3.804/2021.

Subsidiariamente, formula o recorrente pedido de declaração conforme à Constituição e pede a modulação dos efeitos de eventual decisão pela inconstitucionalidade, ponderando que a lei vigorou por mais de um ano e que, nesse período, licenciamentos ambientais foram autorizados na forma dessa lei, não se podendo desconsiderar ou desconstituir esses licenciamentos sob pena de “provocar enorme insegurança jurídica no Estado”, bem como dar causa a prejuízos financeiros e jurídicos, “especialmente para aqueles que agiram de boa-fé e cumpriram suas obrigações baseadas na legislação ambiental válida à época”, afetando

“o prosseguimento das atividades empresariais de diversos segmentos, bem como [de] expor particulares ao risco de responsabilização cível e criminal, (...) de rescisões de contratos de financiamento, amparados em linhas de crédito autorizadas com base nos condicionantes do tempo de sua emissão”.

Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado do Tocantins pugnou pelo conhecimento e não provimento do recurso, pelos motivos sintetizados na ementa que segue:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO GOVERNADOR DO ESTADO DO TOCANTINS CONTRA DECISÃO TOMADA PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. TRECHO DE LEI ORDINÁRIA ESTADUAL QUE CRIA NOVAS MODALIDADES DE LICENÇAS AMBIENTAIS. OFENSA À COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS. VÍCIO FORMAL E MATERIAL CONFIGURADO. 1. Pela admissibilidade do recurso e, no mérito, pelo improvimento”.

O Procurador-Geral da República, por sua vez, opinou pelo desprovimento do recurso, em parecer assim ementado:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO AMBIENTAL. LEI ESTADUAL Nº 3.804/2021, QUE DISPÕE SOBRE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, RELATIVAMENTE À CRIAÇÃO DE NOVA MODALIDADES DE LICENÇAS AMBIENTAIS, CONCLUIU PELA OFENSA À COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS, RESTANDO CONFIGURADOS TANTO VÍCIO FORMAL COMO MATERIAL, ALÉM DA VIOLAÇÃO AO DEVER DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE (VEDAÇÃO DE RETROCESSO). ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 23, PARÁGRAFO ÚNICO, III, VI E VII, 24, IV E SEGUINTES, 25, 170, 193 E 225 DA