Informações do processo ARE 1471872

DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RETRIBUIÇÃO DE AUXÍLIO AO ÊXITO. INEXISTÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA E PRESENÇA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA DEMONSTRADOS PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO: POSSIBILIDADE. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.

Relatório

1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República.

2. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina decidiu:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONTRA O ART. 14, § 2º, DA LEI ESTADUAL N. 18.302, DE 23.12.2021 QUE, APÓS A EMENDA LEGISLATIVA, PREVIU A ‘RETRIBUIÇÃO DE AUXÍLIO AO ÊXITO’ AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO (PGE), DECORRENTE DO ‘PROGRAMA DE INCENTIVO À DESJUDICIALIZAÇÃO E AO ÊXITO PROCESSUAL (PRODEX), NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO’.

PROJETO DE LEI ENCAMINHADO PELO GOVERNADOR AUTORIZANDO OS PROCURADORES DO ESTADO A REALIZAREM ACORDOS EM PROCESSOS EM QUE O ESTADO SEJA CREDOR PARA PAGAMENTO DE DÉBITOS NÃO SUPERIORES A R$ 60.000,00 (SESSENTA MIL REAIS), INCLUINDO HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS (ART. 8º DA LEI N. 18.302/2021), A SEREM DESTINADOS AO FUNJURE (LCE N. 56/92), INCUMBINDO AO ‘CONSELHO SUPERIOR DA PGE DISCIPLINAR AS CONDIÇÕES DE RECOLHIMENTO, GUARDA E DISTRIBUIÇÃO’ (ART. 14, CAPUT, DA LEI N. 18.302/2021). EXTENSÃO DA BENESSE, POR MEIO DE EMENDA, AOS SERVIDORES DA PGE, CUJO VALOR ESTÁ LIMITADO AO NÍVEL 1, REFERÊNCIA 'J', DO GRUPO OCUPACIONAL DE CADA SERVIDOR.

ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL. EXERCÍCIO DO PODER DE EMENTA PARLAMENTAR EM PROJETOS DE INICIATIVA DE LEI DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRERROGATIVA INERENTE À ATIVIDADE LEGISLATIVA. RESTRIÇÕES DECORRENTES DA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, CUJOS DISPOSITIVOS FORAM REPRODUZIDOS NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA QUE DEVE OBSERVAR A PERTINÊNCIA TEMÁTICA COM O OBJETO DA PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA, ALÉM DE NÃO IMPLICAR AUMENTO DE DESPESA. TESE FIRMADA NO TEMA N. 686 PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRESSUPOSTOS OBSERVADOS PELO LEGISLADOR.

VERBA HONORÁRIA QUE NÃO SE CARACTERIZA RECEITA PÚBLICA. INGRESSO PROVISÓRIO NOS COFRES PÚBLICOS, CUJO CONTROLE, FISCALIZAÇÃO, TRANSFERÊNCIA E DISTRIBUIÇÃO JÁ ESTÃO PREVIAMENTE DEFINIDOS EM LEI, NÃO SE INCORPORANDO, PORTANTO, AO ERÁRIO (STF, ADI N. 6.053). AUMENTO DE DESPESA NÃO CONFIGURADO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO FORMAL.

INCENTIVO PREMIAL ELENCADO NA NORMA COMO UM DOS INSTRUMENTOS AO ÊXITO NO PROGRAMA (ART. 2º, VIII, DA LEI ESTADUAL N. 18.302/2021). DISTRIBUIÇÃO DO BÔNUS PELO CUMPRIMENTO EXITOSO DO ENCARGO TAMBÉM ENTRE OS SERVIDORES, DE FORMA VARIÁVEL E EVENTUAL, EM RAZÃO DO AUXÍLIO EFICAZ AO SUCESSO PROGRAMA. CONSAGRAÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO, COMO UM DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. NORMA DECLARADA CONSTITUCIONAL” (e-doc. 12).

Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (e-doc. 15).

3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela harmonia do julgado recorrido com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, pela incidência da Súmula n. 280 deste Supremo Tribunal e pela ausência de prequestionamento (e-doc. 21).

4. O agravante argumenta que “a presente insurgência volta-se ao controle abstrato de constitucionalidade do art. 14, § 2º, da Lei n. 18.302, de 23 de dezembro de 2021, do Estado de Santa Catarina, que institui o Programa de Incentivo à Desjudicialização e ao Êxito Processual (PRODEX) no âmbito do Poder Executivo, tendo em vista que o Legislativo Estadual desrespeitou a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para legislar sobre o orçamento anual e a organização da Procuradoria-Geral do Estado, ao promover inovação legislativa no PLC 459.0/2021 (de iniciativa do Executivo), por meio de emenda parlamentar, implicando em aumento de despesa, o que é vedado pelo ordenamento constitucional” (fl. 8, e-doc. 24).

Afirma que “aponta-se a violação ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes, nos termos do art. 2º da CR, cujo regramento é simetricamente reprisado pelo art. 32 da CESC, bem como às regras que conferem ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa para legislar sobre organização e funcionamento dos órgãos desse Poder, em inconteste hipótese de aumento de despesa, em contrariedade também aos arts. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, e 63, inciso I, da CR, equivalentes aos arts. 50, § 2º, inciso III e V, e 52, inciso I, da CESC. Ademais aponta-se violação aos arts. 37, caput, e 39, § 7º, da CR (em simetria ao arts. 16, caput, 26, § 3º, da CESC), vez que a referida lei instituiu aumento disfarçado de bonificação, já que destinado aos servidores pelo exercício de atividade típica das atribuições do cargo” (fl. 9, e-doc. 24).

No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o caput do art. 37, o § 7º do art. 39, a al. b do inc. II do § 1º do art. 61 e o inc. I do art. 63 da Constituição da República e pede “sejam reformados os acórdãos recorridos, declarando-se a inconstitucionalidade do art. 14, § 2º, da Lei n. 18.302, de 23 de dezembro de 2021, do Estado de Santa Catarina” (fl. 19, e-doc. 17).

Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.

5. Cumpre afastar o óbice da decisão agravada quanto ao prequestionamento por ter sido a matéria objeto de oportuna impugnação.

A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o provimento da pretensão do agravante.

6. O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:

“O objeto da presente ação é a inconstitucionalidade do artigo 14, § 2º, da Lei Estadual n. 18.302, de 23.12.2021, que previu a distribuição da retribuição de auxílio ao êxito aos servidores da Procuradoria-Geral do Estado de Santa Catarina - a qual foi incluída por emenda parlamentar - nos seguintes termos: (...).

Observa-se, então, que apenas a estrutura, atribuição de órgãos do Poder Executivo e regime jurídico dos seus servidores estão inseridos no âmbito da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder.

Transportando essa premissa para o caso concreto, observa-se que a lei, ao instituir ‘o Programa de Incentivo à Desjudicialização e ao Êxito Processual (PRODEX), no âmbito do Poder Executivo’, não tratou da estrutura, nem da atribuição de seus órgãos, tampouco do regime jurídico de servidores públicos, por isso, desde logo, verifica-se que a matéria nela vinculada não exigia a iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

Pontualmente, o objeto da ação recai apenas sobre um dispositivo da lei: o art. 14, § 2º, Lei n. 18.302/2021.

Na proposta encaminhada pelo Governador do Estado à Assembleia Legislativa o § 2º do art. 14 do Projeto-Lei n. 0459.0/2021, tinha a seguinte redação:

‘§ 2º O Conselho Superior da PGE poderá dispor sobre limites e diretrizes para distribuição dos honorários advocatícios devidos aos advogados autárquicos e advogados fundacionais em razão do êxito de sua atuação nas entidades da Administração Pública Estadual Indireta do Poder Executivo.’

Por ocasião da emenda parlamentar, o § 2º do art. 14 da Lei n. 18.302/2021, passou a essa redação:

‘§ 2º A título de retribuição de auxílio ao êxito, observada a disciplina do Conselho Superior de que trata o caput deste artigo, 20% (vinte por cento) do saldo mensal de que trata o § 1º deste artigo, limitado ao valor equivalente ao vencimento do Nível 1, Referência 'J', do Grupo Ocupacional do servidor, constante do Anexo VI da Lei Complementar nº 676, de 12 de julho de 2016, será distribuído aos servidores da PGE’.

Como se observa, a modificação promovida pelo Poder Legislativo efetivamente alterou a previsão inicial do Projeto de Lei.

Contudo, o referido parágrafo já tratava acerca da distribuição dos honorários advocatícios arrecadados em razão do êxito na sua atuação nos processos judiciais e administrativos, decorrentes do PRODEX.

Em essência, o artigo 14 da Lei n. 18.302/2021 (tanto no Projeto de Lei, quanto na redação final) disciplina a matéria relacionada aos honorários advocatícios arrecadados pelo êxito na atuação do PRODEX.

O mencionado dispositivo está assim alicerçado:(a) caput: a verba honorária será destinada em favor do Fundo Especial de Estudos Jurídicos e de Reaparelhamento (FUNJURE) e distribuída em igual valor, a partir de 1º.01.2022, aos integrantes da carreira de Procurador do Estado, respeitado o teto remuneratório; (b) § 1º: o saldo mensal após a distribuição prevista no caput, será retida em até 80% na conta do FUNJURE, para aplicação nas suas finalidades.

O § 2º - objeto desta ADI - originariamente previa que o Conselho Superior da PGE poderia dispor sobre limites e diretrizes para distribuição dos honorários advocatícios aos advogados autárquicos e fundacionais pelo êxito no programa.

Com a emenda parlamentar ficou estabelecido que após o repasse aos advogados e a retenção ao FUNJURE e, observada a disciplina pelo Conselho Superior, 20% do saldo mensal decorrente dos honorários advocatícios obtidos com o PRODEX será destinado aos servidores da PGE.

Por outro lado, a partir da proposição legislativa, o anterior § 2º passou a ser denominado § 3º, a prever que o Conselho Superior da PGE disporá sobre a distribuição dos honorários aos advogados.

A emenda, então, incluiu novos sujeitos passivos a serem contemplados com a divisão dos honorários: os servidores da Procuradoria e determinou, de forma imperativa, que o Conselho Superior deverá dispor sobre a distribuição dos honorários aos procuradores.

Desse modo, enquanto no Projeto de Lei, o Conselho Superior da PGE poderia dispor sobre limites e diretrizes para distribuição dos honorários advocatícios aos advogados; a redação final já preestabeleceu o compartilhamento do montante arrecadado pelo desempenho no programa, retirando a faculdade anteriormente prevista.

Quanto aos beneficiários da verba, a redação original previa sua destinação apenas aos advogados autárquicos e fundacionais. A emenda, a seu turno, contemplou também os servidores da PGE, oportunidade em que também limitou o valor da retribuição a ser paga ao equivalente ao vencimento nível 1, ‘J’ do Grupo Ocupacional de cada servidor, a saber: Atividades de Nível Auxiliar: R$ 897,70, Atividades de Nível Operacional: R$ 968,56, Atividades de Nível Técnico: R$ 1.063,06 e Atividades de Nível Superior: R$ 1.417,42 (Anexo VI da LCE n. 676/16).

(...) nos termos da doutrina, há a possibilidade dos membros do legislativo proporem emendas aos projetos de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Acerca dos limites da atuação do poder legiferante neste caso, o Supremo Tribunal Federal definiu que a proposição legislativa deve guardar relação de pertinência temática com o objeto da proposta ('afinidade lógica') e observar as restrições constitucionais, notadamente o aumento de despesa. (...)

Em análise ao primeiro requisito, constata-se que no caso concreto há pertinência temática na emenda modificativa formalizada pelo Legislativo, haja vista que a matéria objeto do § 2º possui identidade com o projeto de lei encaminhado, à medida que ambos tratam da distribuição dos honorários advocatícios obtidos pelo êxito na atuação do programa instituído (PRODEX).

A matéria é compatível com aquela versada no projeto de lei, sobretudo porque a lei visa ‘instituir instrumentos de incentivo ao êxito financeiro e à eficiência nos processos judiciais e administrativos’ (art. 1º, parágrafo único, VI, da Lei n. 18.302/21), e, por tal motivo, a destinação de retribuição pelo auxílio a este êxito seria um dos instrumentos para alcançar o efeito buscado pela norma.

Aliás, o incentivo ao êxito e à eficiência são propósitos do programa criado pela lei, tanto que o Projeto de Lei já previa a possibilidade de distribuição dos honorários advocatícios angariados pelo sucesso obtido no PRODEX.

Diante disso, não há como ser acolhida a tese do Ministério Público de que foi incluída ‘matéria estranha’, ‘desnaturando o projeto’, visto que o assunto objeto da emenda possui afinidade lógica e está em harmonia com a proposta legislativa, preenchendo, assim, o requisito da pertinência temática.

No que tange ao segundo requisito, o art. 52, I, da Constituição Estadual prevê que não será permitido aumento de despesa em projetos de lei de iniciativa exclusiva do Governador do Estado: (...).

Especificamente acerca da temática, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema n. 686 (‘Emenda parlamentar que implica aumento de despesa em projeto de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo’), definiu a seguinte tese jurídica: ‘I - Há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, da CF); II - São formalmente inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da CF)’ (RE n. 745811-RG, rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 17.10.2013).

Extrai-se que o pressuposto para a inconstitucionalidade por vício de iniciativa da norma em casos de concessão de benesse financeira a servidores públicos por meio de emenda é a consequência, qual seja: o aumento de despesa.

No caso concreto, ao contrário do que sustentou o Ministério Público, a alteração parlamentar não acarretou aumento de despesa, senão vejamos:

A Lei Estadual n. 18.302/2021, ao instituir o PRODEX, autorizou os Procuradores do Estado a celebrar acordo nos processos em que o Estado for devedor (art. 7º) e também credor (art. 8º), sendo que, na última hipótese, previu que nos acordos serão incluídos honorários advocatícios, os quais serão pagos pelo particular que realizar o acordo ou reconhecer o pedido:

‘Art. 8º Ficam os Procuradores do Estado autorizados a celebrar acordos judiciais em processos em que o Estado seja credor, para o pagamento de débitos de valores não superiores a R$ 60.000,00 (sessenta mil reais), considerando atualização monetária e incluída a verba relativa aos honorários advocatícios, divididos em até 60 (sessenta) parcelas mensais e sucessivas, permitida a dispensa dos juros de mora e de pronunciamento do Conselho Superior da PGE’ (grifou-se).

A destinação do montante obtido a título de honorários advocatícios pelo desempenho no PRODEX foi expressamente predefinida no Projeto de Lei encaminhado pelo Governador, a prever que seria direcionado e alocado ao Fundo Especial de Estudos Jurídicos e Reaparelhamento (FUNJURE), incumbindo ao ‘Conselho Superior da PGE disciplinar por resolução a forma e as condições de recolhimento, guarda e distribuição’ (artigo 14, caput, da Lei n. 18.302/2021).

Observa-se, então, que a verba relativa aos honorários advocatícios decorrente de acordos firmados será pago pelo particular e destinado diretamente ao FUNJURE.

(...) o montante depositado no FUNJURE a título de honorários advocatícios oriundo de acordo entre o ente federativo e os particulares não se caracteriza como tributo, visto que o próprio conceito de tributo exige que a prestação pecuniária seja ‘compulsória’ e ‘cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada’ (art. 3º do Código Tributário Nacional).

Na hipótese em análise não há compulsoriedade, à medida que a realização de acordo é faculdade do contribuinte em débito com o Estado, não uma obrigatoriedade. Por outro lado, a adesão ao programa decorre de ato voluntário do devedor e, sob essa perspectiva, a administração fiscal possui margem de conveniência e oportunidade para transigir, tanto que a própria lei, em seu art. 8º, concedeu autorização aos procuradores para ‘celebrar acordos judiciais em processos em que o Estado seja credor, para o pagamento de débitos de valores não superiores a R$ 60.000,00 (sessenta mil reais).

Outrossim, o montante obtido a título de honorários advocatícios em decorrência do ajuste não ingressa nos cofres públicos como receita pública apta a se incorporar ao patrimônio do erário. (...)

A partir disso, desconfigurada a qualidade de receita pública dos honorários advocatícios oriundos do PRODEX, o seu repasse aos advogados públicos não depende do orçamento público para sua consecução e, por isso, não há a criação de uma despesa pública.

DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RETRIBUIÇÃO DE AUXÍLIO AO ÊXITO. INEXISTÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA E PRESENÇA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA DEMONSTRADOS PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO: POSSIBILIDADE. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.

Relatório

1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República.

2. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina decidiu:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONTRA O ART. 14, § 2º, DA LEI ESTADUAL N. 18.302, DE 23.12.2021 QUE, APÓS A EMENDA LEGISLATIVA, PREVIU A ‘RETRIBUIÇÃO DE AUXÍLIO AO ÊXITO’ AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO (PGE), DECORRENTE DO ‘PROGRAMA DE INCENTIVO À DESJUDICIALIZAÇÃO E AO ÊXITO PROCESSUAL (PRODEX), NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO’.

PROJETO DE LEI ENCAMINHADO PELO GOVERNADOR AUTORIZANDO OS PROCURADORES DO ESTADO A REALIZAREM ACORDOS EM PROCESSOS EM QUE O ESTADO SEJA CREDOR PARA PAGAMENTO DE DÉBITOS NÃO SUPERIORES A R$ 60.000,00 (SESSENTA MIL REAIS), INCLUINDO HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS (ART. 8º DA LEI N. 18.302/2021), A SEREM DESTINADOS AO FUNJURE (LCE N. 56/92), INCUMBINDO AO ‘CONSELHO SUPERIOR DA PGE DISCIPLINAR AS CONDIÇÕES DE RECOLHIMENTO, GUARDA E DISTRIBUIÇÃO’ (ART. 14, CAPUT, DA LEI N. 18.302/2021). EXTENSÃO DA BENESSE, POR MEIO DE EMENDA, AOS SERVIDORES DA PGE, CUJO VALOR ESTÁ LIMITADO AO NÍVEL 1, REFERÊNCIA 'J', DO GRUPO OCUPACIONAL DE CADA SERVIDOR.

ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL. EXERCÍCIO DO PODER DE EMENTA PARLAMENTAR EM PROJETOS DE INICIATIVA DE LEI DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRERROGATIVA INERENTE À ATIVIDADE LEGISLATIVA. RESTRIÇÕES DECORRENTES DA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, CUJOS DISPOSITIVOS FORAM REPRODUZIDOS NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA QUE DEVE OBSERVAR A PERTINÊNCIA TEMÁTICA COM O OBJETO DA PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA, ALÉM DE NÃO IMPLICAR AUMENTO DE DESPESA. TESE FIRMADA NO TEMA N. 686 PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRESSUPOSTOS OBSERVADOS PELO LEGISLADOR.

VERBA HONORÁRIA QUE NÃO SE CARACTERIZA RECEITA PÚBLICA. INGRESSO PROVISÓRIO NOS COFRES PÚBLICOS, CUJO CONTROLE, FISCALIZAÇÃO, TRANSFERÊNCIA E DISTRIBUIÇÃO JÁ ESTÃO PREVIAMENTE DEFINIDOS EM LEI, NÃO SE INCORPORANDO, PORTANTO, AO ERÁRIO (STF, ADI N. 6.053). AUMENTO DE DESPESA NÃO CONFIGURADO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO FORMAL.

INCENTIVO PREMIAL ELENCADO NA NORMA COMO UM DOS INSTRUMENTOS AO ÊXITO NO PROGRAMA (ART. 2º, VIII, DA LEI ESTADUAL N. 18.302/2021). DISTRIBUIÇÃO DO BÔNUS PELO CUMPRIMENTO EXITOSO DO ENCARGO TAMBÉM ENTRE OS SERVIDORES, DE FORMA VARIÁVEL E EVENTUAL, EM RAZÃO DO AUXÍLIO EFICAZ AO SUCESSO PROGRAMA. CONSAGRAÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO, COMO UM DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. NORMA DECLARADA CONSTITUCIONAL” (e-doc. 12).

Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (e-doc. 15).

3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela harmonia do julgado recorrido com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, pela incidência da Súmula n. 280 deste Supremo Tribunal e pela ausência de prequestionamento (e-doc. 21).

4. O agravante argumenta que “a presente insurgência volta-se ao controle abstrato de constitucionalidade do art. 14, § 2º, da Lei n. 18.302, de 23 de dezembro de 2021, do Estado de Santa Catarina, que institui o Programa de Incentivo à Desjudicialização e ao Êxito Processual (PRODEX) no âmbito do Poder Executivo, tendo em vista que o Legislativo Estadual desrespeitou a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para legislar sobre o orçamento anual e a organização da Procuradoria-Geral do Estado, ao promover inovação legislativa no PLC 459.0/2021 (de iniciativa do Executivo), por meio de emenda parlamentar, implicando em aumento de despesa, o que é vedado pelo ordenamento constitucional” (fl. 8, e-doc. 24).

Afirma que “aponta-se a violação ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes, nos termos do art. 2º da CR, cujo regramento é simetricamente reprisado pelo art. 32 da CESC, bem como às regras que conferem ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa para legislar sobre organização e funcionamento dos órgãos desse Poder, em inconteste hipótese de aumento de despesa, em contrariedade também aos arts. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘b’, e 63, inciso I, da CR, equivalentes aos arts. 50, § 2º, inciso III e V, e 52, inciso I, da CESC. Ademais aponta-se violação aos arts. 37, caput, e 39, § 7º, da CR (em simetria ao arts. 16, caput, 26, § 3º, da CESC), vez que a referida lei instituiu aumento disfarçado de bonificação, já que destinado aos servidores pelo exercício de atividade típica das atribuições do cargo” (fl. 9, e-doc. 24).

No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o caput do art. 37, o § 7º do art. 39, a al. b do inc. II do § 1º do art. 61 e o inc. I do art. 63 da Constituição da República e pede “sejam reformados os acórdãos recorridos, declarando-se a inconstitucionalidade do art. 14, § 2º, da Lei n. 18.302, de 23 de dezembro de 2021, do Estado de Santa Catarina” (fl. 19, e-doc. 17).

Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.

5. Cumpre afastar o óbice da decisão agravada quanto ao prequestionamento por ter sido a matéria objeto de oportuna impugnação.

A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o provimento da pretensão do agravante.

6. O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:

“O objeto da presente ação é a inconstitucionalidade do artigo 14, § 2º, da Lei Estadual n. 18.302, de 23.12.2021, que previu a distribuição da retribuição de auxílio ao êxito aos servidores da Procuradoria-Geral do Estado de Santa Catarina - a qual foi incluída por emenda parlamentar - nos seguintes termos: (...).

Observa-se, então, que apenas a estrutura, atribuição de órgãos do Poder Executivo e regime jurídico dos seus servidores estão inseridos no âmbito da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder.

Transportando essa premissa para o caso concreto, observa-se que a lei, ao instituir ‘o Programa de Incentivo à Desjudicialização e ao Êxito Processual (PRODEX), no âmbito do Poder Executivo’, não tratou da estrutura, nem da atribuição de seus órgãos, tampouco do regime jurídico de servidores públicos, por isso, desde logo, verifica-se que a matéria nela vinculada não exigia a iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

Pontualmente, o objeto da ação recai apenas sobre um dispositivo da lei: o art. 14, § 2º, Lei n. 18.302/2021.

Na proposta encaminhada pelo Governador do Estado à Assembleia Legislativa o § 2º do art. 14 do Projeto-Lei n. 0459.0/2021, tinha a seguinte redação:

‘§ 2º O Conselho Superior da PGE poderá dispor sobre limites e diretrizes para distribuição dos honorários advocatícios devidos aos advogados autárquicos e advogados fundacionais em razão do êxito de sua atuação nas entidades da Administração Pública Estadual Indireta do Poder Executivo.’

Por ocasião da emenda parlamentar, o § 2º do art. 14 da Lei n. 18.302/2021, passou a essa redação:

‘§ 2º A título de retribuição de auxílio ao êxito, observada a disciplina do Conselho Superior de que trata o caput deste artigo, 20% (vinte por cento) do saldo mensal de que trata o § 1º deste artigo, limitado ao valor equivalente ao vencimento do Nível 1, Referência 'J', do Grupo Ocupacional do servidor, constante do Anexo VI da Lei Complementar nº 676, de 12 de julho de 2016, será distribuído aos servidores da PGE’.

Como se observa, a modificação promovida pelo Poder Legislativo efetivamente alterou a previsão inicial do Projeto de Lei.

Contudo, o referido parágrafo já tratava acerca da distribuição dos honorários advocatícios arrecadados em razão do êxito na sua atuação nos processos judiciais e administrativos, decorrentes do PRODEX.

Em essência, o artigo 14 da Lei n. 18.302/2021 (tanto no Projeto de Lei, quanto na redação final) disciplina a matéria relacionada aos honorários advocatícios arrecadados pelo êxito na atuação do PRODEX.

O mencionado dispositivo está assim alicerçado:(a) caput: a verba honorária será destinada em favor do Fundo Especial de Estudos Jurídicos e de Reaparelhamento (FUNJURE) e distribuída em igual valor, a partir de 1º.01.2022, aos integrantes da carreira de Procurador do Estado, respeitado o teto remuneratório; (b) § 1º: o saldo mensal após a distribuição prevista no caput, será retida em até 80% na conta do FUNJURE, para aplicação nas suas finalidades.

O § 2º - objeto desta ADI - originariamente previa que o Conselho Superior da PGE poderia dispor sobre limites e diretrizes para distribuição dos honorários advocatícios aos advogados autárquicos e fundacionais pelo êxito no programa.

Com a emenda parlamentar ficou estabelecido que após o repasse aos advogados e a retenção ao FUNJURE e, observada a disciplina pelo Conselho Superior, 20% do saldo mensal decorrente dos honorários advocatícios obtidos com o PRODEX será destinado aos servidores da PGE.

Por outro lado, a partir da proposição legislativa, o anterior § 2º passou a ser denominado § 3º, a prever que o Conselho Superior da PGE disporá sobre a distribuição dos honorários aos advogados.

A emenda, então, incluiu novos sujeitos passivos a serem contemplados com a divisão dos honorários: os servidores da Procuradoria e determinou, de forma imperativa, que o Conselho Superior deverá dispor sobre a distribuição dos honorários aos procuradores.

Desse modo, enquanto no Projeto de Lei, o Conselho Superior da PGE poderia dispor sobre limites e diretrizes para distribuição dos honorários advocatícios aos advogados; a redação final já preestabeleceu o compartilhamento do montante arrecadado pelo desempenho no programa, retirando a faculdade anteriormente prevista.

Quanto aos beneficiários da verba, a redação original previa sua destinação apenas aos advogados autárquicos e fundacionais. A emenda, a seu turno, contemplou também os servidores da PGE, oportunidade em que também limitou o valor da retribuição a ser paga ao equivalente ao vencimento nível 1, ‘J’ do Grupo Ocupacional de cada servidor, a saber: Atividades de Nível Auxiliar: R$ 897,70, Atividades de Nível Operacional: R$ 968,56, Atividades de Nível Técnico: R$ 1.063,06 e Atividades de Nível Superior: R$ 1.417,42 (Anexo VI da LCE n. 676/16).

(...) nos termos da doutrina, há a possibilidade dos membros do legislativo proporem emendas aos projetos de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Acerca dos limites da atuação do poder legiferante neste caso, o Supremo Tribunal Federal definiu que a proposição legislativa deve guardar relação de pertinência temática com o objeto da proposta ('afinidade lógica') e observar as restrições constitucionais, notadamente o aumento de despesa. (...)

Em análise ao primeiro requisito, constata-se que no caso concreto há pertinência temática na emenda modificativa formalizada pelo Legislativo, haja vista que a matéria objeto do § 2º possui identidade com o projeto de lei encaminhado, à medida que ambos tratam da distribuição dos honorários advocatícios obtidos pelo êxito na atuação do programa instituído (PRODEX).

A matéria é compatível com aquela versada no projeto de lei, sobretudo porque a lei visa ‘instituir instrumentos de incentivo ao êxito financeiro e à eficiência nos processos judiciais e administrativos’ (art. 1º, parágrafo único, VI, da Lei n. 18.302/21), e, por tal motivo, a destinação de retribuição pelo auxílio a este êxito seria um dos instrumentos para alcançar o efeito buscado pela norma.

Aliás, o incentivo ao êxito e à eficiência são propósitos do programa criado pela lei, tanto que o Projeto de Lei já previa a possibilidade de distribuição dos honorários advocatícios angariados pelo sucesso obtido no PRODEX.

Diante disso, não há como ser acolhida a tese do Ministério Público de que foi incluída ‘matéria estranha’, ‘desnaturando o projeto’, visto que o assunto objeto da emenda possui afinidade lógica e está em harmonia com a proposta legislativa, preenchendo, assim, o requisito da pertinência temática.

No que tange ao segundo requisito, o art. 52, I, da Constituição Estadual prevê que não será permitido aumento de despesa em projetos de lei de iniciativa exclusiva do Governador do Estado: (...).

Especificamente acerca da temática, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema n. 686 (‘Emenda parlamentar que implica aumento de despesa em projeto de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo’), definiu a seguinte tese jurídica: ‘I - Há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, da CF); II - São formalmente inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da CF)’ (RE n. 745811-RG, rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 17.10.2013).

Extrai-se que o pressuposto para a inconstitucionalidade por vício de iniciativa da norma em casos de concessão de benesse financeira a servidores públicos por meio de emenda é a consequência, qual seja: o aumento de despesa.

No caso concreto, ao contrário do que sustentou o Ministério Público, a alteração parlamentar não acarretou aumento de despesa, senão vejamos:

A Lei Estadual n. 18.302/2021, ao instituir o PRODEX, autorizou os Procuradores do Estado a celebrar acordo nos processos em que o Estado for devedor (art. 7º) e também credor (art. 8º), sendo que, na última hipótese, previu que nos acordos serão incluídos honorários advocatícios, os quais serão pagos pelo particular que realizar o acordo ou reconhecer o pedido:

‘Art. 8º Ficam os Procuradores do Estado autorizados a celebrar acordos judiciais em processos em que o Estado seja credor, para o pagamento de débitos de valores não superiores a R$ 60.000,00 (sessenta mil reais), considerando atualização monetária e incluída a verba relativa aos honorários advocatícios, divididos em até 60 (sessenta) parcelas mensais e sucessivas, permitida a dispensa dos juros de mora e de pronunciamento do Conselho Superior da PGE’ (grifou-se).

A destinação do montante obtido a título de honorários advocatícios pelo desempenho no PRODEX foi expressamente predefinida no Projeto de Lei encaminhado pelo Governador, a prever que seria direcionado e alocado ao Fundo Especial de Estudos Jurídicos e Reaparelhamento (FUNJURE), incumbindo ao ‘Conselho Superior da PGE disciplinar por resolução a forma e as condições de recolhimento, guarda e distribuição’ (artigo 14, caput, da Lei n. 18.302/2021).

Observa-se, então, que a verba relativa aos honorários advocatícios decorrente de acordos firmados será pago pelo particular e destinado diretamente ao FUNJURE.

(...) o montante depositado no FUNJURE a título de honorários advocatícios oriundo de acordo entre o ente federativo e os particulares não se caracteriza como tributo, visto que o próprio conceito de tributo exige que a prestação pecuniária seja ‘compulsória’ e ‘cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada’ (art. 3º do Código Tributário Nacional).

Na hipótese em análise não há compulsoriedade, à medida que a realização de acordo é faculdade do contribuinte em débito com o Estado, não uma obrigatoriedade. Por outro lado, a adesão ao programa decorre de ato voluntário do devedor e, sob essa perspectiva, a administração fiscal possui margem de conveniência e oportunidade para transigir, tanto que a própria lei, em seu art. 8º, concedeu autorização aos procuradores para ‘celebrar acordos judiciais em processos em que o Estado seja credor, para o pagamento de débitos de valores não superiores a R$ 60.000,00 (sessenta mil reais).

Outrossim, o montante obtido a título de honorários advocatícios em decorrência do ajuste não ingressa nos cofres públicos como receita pública apta a se incorporar ao patrimônio do erário. (...)

A partir disso, desconfigurada a qualidade de receita pública dos honorários advocatícios oriundos do PRODEX, o seu repasse aos advogados públicos não depende do orçamento público para sua consecução e, por isso, não há a criação de uma despesa pública.