Informações do processo RE 1479966

EMENTA

Agravo regimental em recurso extraordinário. Ação de improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral.

1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ‒ ressalvado o posicionamento do Relator, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ‒, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral).

2. Agravo regimental não provido.

3. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.

EMENTA

Agravo regimental em recurso extraordinário. Ação de improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral.

1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ‒ ressalvado o posicionamento do Relator, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ‒, a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral).

2. Agravo regimental não provido.

3. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.

Atos Administrativos

Improbidade Administrativa

Violação aos Princípios Administrativos

Atos Administrativos

Improbidade Administrativa

Violação aos Princípios Administrativos

DESPACHO:

Vistos.

Nos termos do art. 1.021, § 2º, da Lei nº 13.105/15 (Código de Processo Civil), intimem-se os agravados a se manifestarem sobre o agravo regimental (Petição STF nº ).28.534/2024

Publique-se.

Brasília, 20 de março de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Vistos.

Nos termos do art. 1.021, § 2º, da Lei nº 13.105/15 (Código de Processo Civil), intimem-se os agravados a se manifestarem sobre o agravo regimental (Petição STF nº ).28.534/2024

Publique-se.

Brasília, 20 de março de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DECISÃO:

Vistos.

Trata-se recurso extraordinário interposto contra acórdão da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa possui o seguinte teor:

“ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO INSS. ATO DE IMPROBIDADE DO ART. 11, " CAPUT ", DA LEI Nº 8.429/92. EX-SERVIDORA DA AUTARQUIA ACUSADA DE ATUAR EM CONLUIO COM ADVOGADO, PARA CONSEGUIR CLIENTES. SENTENÇA CONDENATÓRIA. RECURSOS DE APELAÇÃO. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA E DE PRESCRIÇÃO REJEITADAS. LEGITIMIDADE ATIVA CONCORRENTE. ADIN Nº 7042 E Nº 7043. ART. 142 DA LEI Nº 8.112/90. SÚMULA Nº 635 DO STJ. ALTERAÇÕES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NORMA POSTERIOR MAIS BENÉFICA (LEI Nº 14.230/2021). INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO SANCIONADOR. CONSTATADA INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. ART. 11 DA LEI 8.429/92, ALTERADO PELA LEI Nº 14.230/2021. ROL DE CONDUTAS TAXATIVO. É NULA A DECISÃO QUE CONDENAR O REQUERIDO POR TIPO DIVERSO DAQUELE DEFINIDO NA PETIÇÃO INICIAL, PARÁGRAFO 10-F DO ART. 17, LEI Nº 8.429/92. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO/DANO AO ERÁRIO. PROVIMENTO DOS RECURSOS.

1. Recursos de apelação interpostos por LENIZE CARVALHO FIALHO CAFÉ e SÉRGIO ALVES DE OLIVEIRA contra a sentença proferida pelo Juiz da 15ª Vara Federal/RN nos autos do processo nº 0800199-22.2017.4.05.8405, a qual julgou procedente a ação de improbidade ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social, para condenar os réus ora apelantes pelo cometimento dos atos ímprobos previstos no art. 11, caput , da Lei nº 8.429/92.

2. A ação comum cível nº 0803458-06.2018.4.05.8400, que tramitava na sede da Seção Judiciária, em Natal/RN e que trata de pedido de reintegração ao cargo que a ex-servidora LENIZE CARVALHO FIALHO CAFÉ ocupava no INSS, foi remetida ao juízo da 15ª Vara Federal/RN. Na decisão do id 4058405.4044829, reconheceu-se a conexão0800199-22.2017.4.05.8405 entre o processo nº e a ação nº 0803458-06.2018.4.05.8400 , tendo o juízo da 15ª Vara Federal declarado e reconhecido a sua prevenção para julgamento de ambos os feitos. No que concerne ao processo nº 0803458-06.2018.4.05.8400, o pedido foi julgado improcedente.

3. O apelante argumenta que não é agente público e que não praticara atos que se coadunam com a conduta esposada no art. 11, "caput", da Lei nº 8.429/92. O INSS defende que o apelante SÉRGIO ALVES DE OLIVEIRA concorreu para a prática dos atos ilícitos descritos na exordial, tendo em vista que atuava em conluio com a ex-servidora (ora também apelante) nas demandas judiciais, valendo-se das vantagens do cargo desta para obter clientes e, por consequência, vantagem financeira (percepção de honorários). Além disso, mesmo não sendo agente público, a Lei nº 8.429/92 não o exime das suas imputações. Preliminar rejeitada.

4. A apelante (LENIZE CARVALHO FIALHO CAFÉ) argumenta que o feito deveria ter sido julgado improcedente, ante a ocorrência da prescrição. Defende que o INSS teve ciência do fato no ano de 2007 , época em que se deu entrada no processo nº 0504125-51.2007.4.05.8400, no qual já constava instrumento procuratório a ela outorgado, na condição de estagiária de Direito. Aplicação do art. 23, II, da Lei nº 8.429/92, em sua redação original, bem como dos arts. 142 e 152 da Lei nº 8.112/90, e súmula nº 635 do STF. Ainda que se considerasse a alteração no art. 23 pela Lei nº 14.230/2021, a conduta narrada na exordial se enquadraria como infração de caráter permanente, porquanto há provas nos autos dando conta de que se outorgaram à apelante instrumentos procuratórios até, pelo menos, 2010. Não ocorrência da prescrição.

5. Legitimidade ativa concorrente entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa. ADIn 7042 e ADIn 7043.

6. Na petição inicial, o INSS relata que, conforme a sindicância realizada no processo administrativo nº 35.232.000533/2012-94 (ids. 2291307/2291406), LENIZE CARVALHO FIALHO CAFÉ, na qualidade de servidora do INSS lotada na agência da previdência social em João Câmara/RN, atuava concomitantemente em ações judiciais sob a inscrição OAB/RN 3499-E, inclusive contra a própria autarquia previdenciária, em conjunto com o advogado SÉRGIO ALVES DE OLIVEIRA;

7. O nome da ex-servidora figurava tanto nas procurações quanto nos contratos de prestação de serviço firmados entre os segurados cujos benefícios haviam sido negados administrativamente e o escritório de advocacia pertencente ao apelante SÉRGIO ALVES DE OLIVEIRA. Segundo a autarquia, a apelante era abordada nas dependências da própria APS, pelos segurados, para judicializar os pedidos, atuava em audiências nos processos judiciais defendendo os autores, mantinha contato com os segurados e recepcionava os documentos e os encaminhava ao escritório de advocacia. Depoentes afirmaram que, ao terem seus benefícios indeferidos no INSS, procuravam LENIZE ou eram por ela procurados, para o ajuizamento das respectivas ações, que, em sua maioria, foram julgadas procedentes, havendo, inclusive, alguns beneficiários que pagaram quantias a ex-servidora pelos serviços prestados.

8. Em sua apelação, LENIZE argumenta, em síntese, que o acervo probatório não demonstra dano ao erário, enriquecimento ilício ou dolo, sendo este elemento subjetivo indispensável para caracterizar as condutas delineadas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

9. Já o apelante SÉRGIO busca a reforma da sentença, para que se reconheça a inexistência de atos de improbidade administrativa, especificamente, violação aos princípios da Administração Pública como honestidade, legalidade, lealdade, insculpidos no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992.

10. Conforme a sentença impugnada, os autos estariam munidos de documentação hábil a demonstrar a conduta delineada no art. 11, " caputArt. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente : ", da Lei nº 8.429/92: "

11. A Lei de Improbidade Administrativa integra o que modernamente tem se denominado Direito Sancionador.

12. Disposição explícita trazida pela Lei nº 14.230/2021 (art. 17-D), que aponta a natureza repressiva e sancionatória da ação por improbidade administrativa, descartando o caráter meramente civil deste remédio processual. Neste cenário, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica tem sido reconhecido como um dos limitadores do poder punitivo verificados nesta seara.

13. Plenamente aplicáveis, ao caso em questão, as inovações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021 e que sejam mais benéficas aos acusados.

14. Antes da Lei nº 14.230/2021, o art. 11, " caput Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e ", tinha a seguinte redação: " notadamente :" (sem grifos no original). A letra da Lei dava margem à caracterização do ato de improbidade ante a constatação de qualquer conduta que se enquadrasse nas disposições do " caput ", autorizando interpretação segundo o qual o rol ali elencado seria apenas exemplificativo .

15. Com o advento da Lei nº 14.230/2021, o " caput Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, " do art. 11 passou a ter a seguinte composição: " caracterizada por uma das seguintes condutas : " (sem grifos no original). Constata-se, portanto, que o rol do art. 11 passou ser TAXATIVO.

16. Não basta a mera imputação de atos que violem os princípios esposados no referido dispositivo legal, é necessário que a conduta possa ser enquadrada nos incisos acima transcritos, e nenhum deles condiz com o caso. A mera imputação dos apelantes no " caput " do art. 11, sem que seus atos estejam enquadrados nas hipóteses acima, não enseja a sua condenação nas sanções da Lei de Improbidade. Considerando que a novel redação do art. 11 passou a ser mais benéfica para os apelantes, impõe-se a sua aplicação.

17. Na hipótese de perda patrimonial em desfavor do erário, a conduta dos apelantes poderia, em tese, enquadrar-se no art. 10, I, da Lei nº 8.429/92. Entretanto, é nula a decisão de mérito que condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial, conforme a novel disposição contida no parágrafo 10-F do art. 17, da Lei nº 8.429/92. Nem o autor da ação (INSS) e nem o MPF (" custos legis ") vislumbraram a ocorrência de dano.

18. Quanto à reintegração ao cargo da apelante LENIZE, cumpre registrar que a matéria não foi objeto do recurso. Além disso, a referida apelante já se encontra aposentada pelo INSS, conforme anunciado por ela própria na apelação. Portanto, é inócua e despicienda a discussão do tema nesta ocasião.

19. Sem custas e sem honorários (art. 23-B, § 2º, da Lei nº 8.429/92).

20. Apelações providas, ante a inexistência de ato de improbidade praticados pelos apelantes.”

Opostos embargos de declaração pelo INSS e pelo Ministério Público Federal, foram ambos desprovidos.

Nas razões do recurso extraordinário, aponta-se violação dos “(i) CF, art. 37, §4º (princípio da proteção da probidade administrativa); (ii) CF, art. 5º, II, c/c art. 37, caput, e art. 37, §4º (princípio da tipicidade dos atos de improbidade administrativa); (iii) CF, art. 5º, XXXV (princípio do acesso à Justiça); (iv) CF, art. 5º, LIV e LXXVIII (princípio do devido processo legal substancial e da duração razoável do processo); (v) CF, art. 1º, caput, c/c art. 5º, II e LIV (princípio da proporcionalidade na perspectiva da proibição da proteção deficiente de bens jurídicos).”

O recorrente aduz, em síntese, que “a Corte Regional aplicou, de forma quase automática, a nova redação do art. 11, caput, da LIA em clara omissão sobre a inconstitucionalidade da aplicação retroativa da lei n. 14.230/21, que alterou profundamente e em múltiplas perspectivas a lei n. 8.429/92, a Lei da Improbidade Administrativa (LIA), suscitando um conjunto considerável de controvérsias jurídicas e conformando uma espessa névoa interpretativa sobre a constitucionalidade dessa lei, conforme se demonstrará na sequência.”

Sustenta que “[a]o autorizar a aplicação retroativa de norma penal mais favorável ao réu (CF, art. 5º, LV), a Constituição previu essa exceção somente na esfera criminal, não sendo possível estendê-la para além do texto constitucional, na medida em que as normas excepcionais devem ser interpretadas restritivamente.”

Ao final, requer a admissão do recurso extraordinário e o seu integral provimento, para “afastar, por inconstitucional, a aplicação retroativa da nova redação do art. 11, caput, da LIA, com o retorno dos autos à Corte Regional, para julgamento da causa nos termos da imputação original, de tal sorte a ser mantida a sentença condenatória do juízo a quo.”

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral a República Dra. Cláudia Sampaio Marques, opina pelo provimento do recurso extraordinário subjacente. Eis a ementa do referido parecer:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOVA REDAÇÃO. IRRETROATIVIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO CONSTITUCIONAL DE RETROATIVIDADE PARA NORMAS DE RESPONSABILIZAÇÃO POR ILÍCITOS CIVIS. DIFERENCIAÇÃO DAS NORMAS PENAIS, PARA AS QUAIS HÁ EXPRESSA PREVISÃO CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE EQUIPARAÇÃO PARA TAIS FINS. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”

É o relatório. Decido.

A irresignação não merece prosperar.

O Tribunal de origem procedeu a uma análise dos atos de improbidade administrativa à luz da alteração normativa promovida pela Lei nº 14.230/202, especificamente no que se refere ao rol de condutas previsto no art. 11 da norma, que passou a ser taxativo, entendendo ser o novo diploma aplicável ao caso concreto, em razão do princípio tempus regit actum.

Vejamos trecho do voto condutor do acórdão recorrido:

“A Lei de Improbidade Administrativa compõe o microssistema do Direito Sancionador, sendo possivelmente, dentro desse ordenamento setorial, o diploma legislativo de maior relevância e profundidade. Não é possível a sua aplicação sem que seja observado o sistema de proteção das liberdades individuais trazidos por nossa principiologia constitucional. Neste cenário, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica tem sido reconhecido como um dos limitadores do poder punitivo verificados nesta seara.

(...)

Dessa forma, são plenamente aplicáveis, ao caso em questão, as inovações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021 e que sejam mais benéficas aos acusados.

(...)

Pois bem.

Importante notar ainda que a redação do art. 11, " caput ", sofreu substancial alteração.

Antes da Lei nº 14.230/2021, o art. 11, " caputArt. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e ", tinha a seguinte redação: " notadamente :" (sem grifos no original).

Percebe-se que a letra da Lei dava margem à caracterização do ato de improbidade ante a constatação de qualquer conduta que se enquadrasse nas disposições do " caput ", autorizando interpretação segundo o qual o rol ali elencado seria apenas exemplificativo. Dessa forma, verificando-se a violação a quaisquer princípios referidos no " caput ", a conduta poderia ser classificada como ato de improbidade.

Todavia, com o advento da Lei nº 14.230/2021 , o " caput Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, " do art. 11 passou a ter a seguinte composição: " caracterizada por uma das seguintes condutas : " (sem grifos no original).

Constata-se, portanto, que o rol do art. 11 passou ser TAXATIVO , de modo que se enquadram como ato de improbidade administrativa somente as condutas ali traçadas:

" III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos".

Ou seja, não basta a mera imputação de atos que violem os princípios esposados no referido dispositivo legal, é necessário que a conduta possa ser enquadrada nos incisos acima transcritos, e nenhum deles condiz com o caso .

Dessa forma, a mera imputação dos apelantes no " caput " do art. 11, sem que seus atos estejam enquadrados nas hipóteses acima, não enseja a sua condenação nas sanções da Lei de Improbidade .

Considerando que a novel redação do art. 11 passou a ser mais benéfica para os apelantes, impõe-se a sua aplicação.

Neste azo, importante mencionar que, caso tivesse sido demonstrada perda patrimonial em desfavor do erário, a conduta dos apelantes poderia, em tese, enquadrar-se no art. 10, I, da Lei nº 8.429/92. Entretanto, é nula a decisão de mérito que condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial, conforme a novel disposição contida no parágrafo 10-F do art. 17, da Lei nº 8.429/92.

Ressalte-se que

DECISÃO:

Vistos.

Trata-se recurso extraordinário interposto contra acórdão da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa possui o seguinte teor:

“ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO INSS. ATO DE IMPROBIDADE DO ART. 11, " CAPUT ", DA LEI Nº 8.429/92. EX-SERVIDORA DA AUTARQUIA ACUSADA DE ATUAR EM CONLUIO COM ADVOGADO, PARA CONSEGUIR CLIENTES. SENTENÇA CONDENATÓRIA. RECURSOS DE APELAÇÃO. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA E DE PRESCRIÇÃO REJEITADAS. LEGITIMIDADE ATIVA CONCORRENTE. ADIN Nº 7042 E Nº 7043. ART. 142 DA LEI Nº 8.112/90. SÚMULA Nº 635 DO STJ. ALTERAÇÕES DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NORMA POSTERIOR MAIS BENÉFICA (LEI Nº 14.230/2021). INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO SANCIONADOR. CONSTATADA INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. ART. 11 DA LEI 8.429/92, ALTERADO PELA LEI Nº 14.230/2021. ROL DE CONDUTAS TAXATIVO. É NULA A DECISÃO QUE CONDENAR O REQUERIDO POR TIPO DIVERSO DAQUELE DEFINIDO NA PETIÇÃO INICIAL, PARÁGRAFO 10-F DO ART. 17, LEI Nº 8.429/92. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO/DANO AO ERÁRIO. PROVIMENTO DOS RECURSOS.

1. Recursos de apelação interpostos por LENIZE CARVALHO FIALHO CAFÉ e SÉRGIO ALVES DE OLIVEIRA contra a sentença proferida pelo Juiz da 15ª Vara Federal/RN nos autos do processo nº 0800199-22.2017.4.05.8405, a qual julgou procedente a ação de improbidade ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social, para condenar os réus ora apelantes pelo cometimento dos atos ímprobos previstos no art. 11, caput , da Lei nº 8.429/92.

2. A ação comum cível nº 0803458-06.2018.4.05.8400, que tramitava na sede da Seção Judiciária, em Natal/RN e que trata de pedido de reintegração ao cargo que a ex-servidora LENIZE CARVALHO FIALHO CAFÉ ocupava no INSS, foi remetida ao juízo da 15ª Vara Federal/RN. Na decisão do id 4058405.4044829, reconheceu-se a conexão0800199-22.2017.4.05.8405 entre o processo nº e a ação nº 0803458-06.2018.4.05.8400 , tendo o juízo da 15ª Vara Federal declarado e reconhecido a sua prevenção para julgamento de ambos os feitos. No que concerne ao processo nº 0803458-06.2018.4.05.8400, o pedido foi julgado improcedente.

3. O apelante argumenta que não é agente público e que não praticara atos que se coadunam com a conduta esposada no art. 11, "caput", da Lei nº 8.429/92. O INSS defende que o apelante SÉRGIO ALVES DE OLIVEIRA concorreu para a prática dos atos ilícitos descritos na exordial, tendo em vista que atuava em conluio com a ex-servidora (ora também apelante) nas demandas judiciais, valendo-se das vantagens do cargo desta para obter clientes e, por consequência, vantagem financeira (percepção de honorários). Além disso, mesmo não sendo agente público, a Lei nº 8.429/92 não o exime das suas imputações. Preliminar rejeitada.

4. A apelante (LENIZE CARVALHO FIALHO CAFÉ) argumenta que o feito deveria ter sido julgado improcedente, ante a ocorrência da prescrição. Defende que o INSS teve ciência do fato no ano de 2007 , época em que se deu entrada no processo nº 0504125-51.2007.4.05.8400, no qual já constava instrumento procuratório a ela outorgado, na condição de estagiária de Direito. Aplicação do art. 23, II, da Lei nº 8.429/92, em sua redação original, bem como dos arts. 142 e 152 da Lei nº 8.112/90, e súmula nº 635 do STF. Ainda que se considerasse a alteração no art. 23 pela Lei nº 14.230/2021, a conduta narrada na exordial se enquadraria como infração de caráter permanente, porquanto há provas nos autos dando conta de que se outorgaram à apelante instrumentos procuratórios até, pelo menos, 2010. Não ocorrência da prescrição.

5. Legitimidade ativa concorrente entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa. ADIn 7042 e ADIn 7043.

6. Na petição inicial, o INSS relata que, conforme a sindicância realizada no processo administrativo nº 35.232.000533/2012-94 (ids. 2291307/2291406), LENIZE CARVALHO FIALHO CAFÉ, na qualidade de servidora do INSS lotada na agência da previdência social em João Câmara/RN, atuava concomitantemente em ações judiciais sob a inscrição OAB/RN 3499-E, inclusive contra a própria autarquia previdenciária, em conjunto com o advogado SÉRGIO ALVES DE OLIVEIRA;

7. O nome da ex-servidora figurava tanto nas procurações quanto nos contratos de prestação de serviço firmados entre os segurados cujos benefícios haviam sido negados administrativamente e o escritório de advocacia pertencente ao apelante SÉRGIO ALVES DE OLIVEIRA. Segundo a autarquia, a apelante era abordada nas dependências da própria APS, pelos segurados, para judicializar os pedidos, atuava em audiências nos processos judiciais defendendo os autores, mantinha contato com os segurados e recepcionava os documentos e os encaminhava ao escritório de advocacia. Depoentes afirmaram que, ao terem seus benefícios indeferidos no INSS, procuravam LENIZE ou eram por ela procurados, para o ajuizamento das respectivas ações, que, em sua maioria, foram julgadas procedentes, havendo, inclusive, alguns beneficiários que pagaram quantias a ex-servidora pelos serviços prestados.

8. Em sua apelação, LENIZE argumenta, em síntese, que o acervo probatório não demonstra dano ao erário, enriquecimento ilício ou dolo, sendo este elemento subjetivo indispensável para caracterizar as condutas delineadas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.

9. Já o apelante SÉRGIO busca a reforma da sentença, para que se reconheça a inexistência de atos de improbidade administrativa, especificamente, violação aos princípios da Administração Pública como honestidade, legalidade, lealdade, insculpidos no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992.

10. Conforme a sentença impugnada, os autos estariam munidos de documentação hábil a demonstrar a conduta delineada no art. 11, " caputArt. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente : ", da Lei nº 8.429/92: "

11. A Lei de Improbidade Administrativa integra o que modernamente tem se denominado Direito Sancionador.

12. Disposição explícita trazida pela Lei nº 14.230/2021 (art. 17-D), que aponta a natureza repressiva e sancionatória da ação por improbidade administrativa, descartando o caráter meramente civil deste remédio processual. Neste cenário, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica tem sido reconhecido como um dos limitadores do poder punitivo verificados nesta seara.

13. Plenamente aplicáveis, ao caso em questão, as inovações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021 e que sejam mais benéficas aos acusados.

14. Antes da Lei nº 14.230/2021, o art. 11, " caput Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e ", tinha a seguinte redação: " notadamente :" (sem grifos no original). A letra da Lei dava margem à caracterização do ato de improbidade ante a constatação de qualquer conduta que se enquadrasse nas disposições do " caput ", autorizando interpretação segundo o qual o rol ali elencado seria apenas exemplificativo .

15. Com o advento da Lei nº 14.230/2021, o " caput Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, " do art. 11 passou a ter a seguinte composição: " caracterizada por uma das seguintes condutas : " (sem grifos no original). Constata-se, portanto, que o rol do art. 11 passou ser TAXATIVO.

16. Não basta a mera imputação de atos que violem os princípios esposados no referido dispositivo legal, é necessário que a conduta possa ser enquadrada nos incisos acima transcritos, e nenhum deles condiz com o caso. A mera imputação dos apelantes no " caput " do art. 11, sem que seus atos estejam enquadrados nas hipóteses acima, não enseja a sua condenação nas sanções da Lei de Improbidade. Considerando que a novel redação do art. 11 passou a ser mais benéfica para os apelantes, impõe-se a sua aplicação.

17. Na hipótese de perda patrimonial em desfavor do erário, a conduta dos apelantes poderia, em tese, enquadrar-se no art. 10, I, da Lei nº 8.429/92. Entretanto, é nula a decisão de mérito que condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial, conforme a novel disposição contida no parágrafo 10-F do art. 17, da Lei nº 8.429/92. Nem o autor da ação (INSS) e nem o MPF (" custos legis ") vislumbraram a ocorrência de dano.

18. Quanto à reintegração ao cargo da apelante LENIZE, cumpre registrar que a matéria não foi objeto do recurso. Além disso, a referida apelante já se encontra aposentada pelo INSS, conforme anunciado por ela própria na apelação. Portanto, é inócua e despicienda a discussão do tema nesta ocasião.

19. Sem custas e sem honorários (art. 23-B, § 2º, da Lei nº 8.429/92).

20. Apelações providas, ante a inexistência de ato de improbidade praticados pelos apelantes.”

Opostos embargos de declaração pelo INSS e pelo Ministério Público Federal, foram ambos desprovidos.

Nas razões do recurso extraordinário, aponta-se violação dos “(i) CF, art. 37, §4º (princípio da proteção da probidade administrativa); (ii) CF, art. 5º, II, c/c art. 37, caput, e art. 37, §4º (princípio da tipicidade dos atos de improbidade administrativa); (iii) CF, art. 5º, XXXV (princípio do acesso à Justiça); (iv) CF, art. 5º, LIV e LXXVIII (princípio do devido processo legal substancial e da duração razoável do processo); (v) CF, art. 1º, caput, c/c art. 5º, II e LIV (princípio da proporcionalidade na perspectiva da proibição da proteção deficiente de bens jurídicos).”

O recorrente aduz, em síntese, que “a Corte Regional aplicou, de forma quase automática, a nova redação do art. 11, caput, da LIA em clara omissão sobre a inconstitucionalidade da aplicação retroativa da lei n. 14.230/21, que alterou profundamente e em múltiplas perspectivas a lei n. 8.429/92, a Lei da Improbidade Administrativa (LIA), suscitando um conjunto considerável de controvérsias jurídicas e conformando uma espessa névoa interpretativa sobre a constitucionalidade dessa lei, conforme se demonstrará na sequência.”

Sustenta que “[a]o autorizar a aplicação retroativa de norma penal mais favorável ao réu (CF, art. 5º, LV), a Constituição previu essa exceção somente na esfera criminal, não sendo possível estendê-la para além do texto constitucional, na medida em que as normas excepcionais devem ser interpretadas restritivamente.”

Ao final, requer a admissão do recurso extraordinário e o seu integral provimento, para “afastar, por inconstitucional, a aplicação retroativa da nova redação do art. 11, caput, da LIA, com o retorno dos autos à Corte Regional, para julgamento da causa nos termos da imputação original, de tal sorte a ser mantida a sentença condenatória do juízo a quo.”

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral a República Dra. Cláudia Sampaio Marques, opina pelo provimento do recurso extraordinário subjacente. Eis a ementa do referido parecer:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOVA REDAÇÃO. IRRETROATIVIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO CONSTITUCIONAL DE RETROATIVIDADE PARA NORMAS DE RESPONSABILIZAÇÃO POR ILÍCITOS CIVIS. DIFERENCIAÇÃO DAS NORMAS PENAIS, PARA AS QUAIS HÁ EXPRESSA PREVISÃO CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE EQUIPARAÇÃO PARA TAIS FINS. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”

É o relatório. Decido.

A irresignação não merece prosperar.

O Tribunal de origem procedeu a uma análise dos atos de improbidade administrativa à luz da alteração normativa promovida pela Lei nº 14.230/202, especificamente no que se refere ao rol de condutas previsto no art. 11 da norma, que passou a ser taxativo, entendendo ser o novo diploma aplicável ao caso concreto, em razão do princípio tempus regit actum.

Vejamos trecho do voto condutor do acórdão recorrido:

“A Lei de Improbidade Administrativa compõe o microssistema do Direito Sancionador, sendo possivelmente, dentro desse ordenamento setorial, o diploma legislativo de maior relevância e profundidade. Não é possível a sua aplicação sem que seja observado o sistema de proteção das liberdades individuais trazidos por nossa principiologia constitucional. Neste cenário, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica tem sido reconhecido como um dos limitadores do poder punitivo verificados nesta seara.

(...)

Dessa forma, são plenamente aplicáveis, ao caso em questão, as inovações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021 e que sejam mais benéficas aos acusados.

(...)

Pois bem.

Importante notar ainda que a redação do art. 11, " caput ", sofreu substancial alteração.

Antes da Lei nº 14.230/2021, o art. 11, " caputArt. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e ", tinha a seguinte redação: " notadamente :" (sem grifos no original).

Percebe-se que a letra da Lei dava margem à caracterização do ato de improbidade ante a constatação de qualquer conduta que se enquadrasse nas disposições do " caput ", autorizando interpretação segundo o qual o rol ali elencado seria apenas exemplificativo. Dessa forma, verificando-se a violação a quaisquer princípios referidos no " caput ", a conduta poderia ser classificada como ato de improbidade.

Todavia, com o advento da Lei nº 14.230/2021 , o " caput Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, " do art. 11 passou a ter a seguinte composição: " caracterizada por uma das seguintes condutas : " (sem grifos no original).

Constata-se, portanto, que o rol do art. 11 passou ser TAXATIVO , de modo que se enquadram como ato de improbidade administrativa somente as condutas ali traçadas:

" III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos".

Ou seja, não basta a mera imputação de atos que violem os princípios esposados no referido dispositivo legal, é necessário que a conduta possa ser enquadrada nos incisos acima transcritos, e nenhum deles condiz com o caso .

Dessa forma, a mera imputação dos apelantes no " caput " do art. 11, sem que seus atos estejam enquadrados nas hipóteses acima, não enseja a sua condenação nas sanções da Lei de Improbidade .

Considerando que a novel redação do art. 11 passou a ser mais benéfica para os apelantes, impõe-se a sua aplicação.

Neste azo, importante mencionar que, caso tivesse sido demonstrada perda patrimonial em desfavor do erário, a conduta dos apelantes poderia, em tese, enquadrar-se no art. 10, I, da Lei nº 8.429/92. Entretanto, é nula a decisão de mérito que condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial, conforme a novel disposição contida no parágrafo 10-F do art. 17, da Lei nº 8.429/92.

Ressalte-se que

DESPACHO:

Vistos.

À Procuradoria-Geral da República.

Brasília, 1º de março de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Vistos.

À Procuradoria-Geral da República.

Brasília, 1º de março de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 29 de fevereiro de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 29 de fevereiro de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente