Informações do processo RE 1495213

EMENTA

Agravo regimental em recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.487 do Município de Santo André, de 15 de março de 2022. Instituição do Programa de Prevenção e Tratamento da Endometriose no Município de Santo André. Ausência de impugnação de todos os fundamentos da decisão ora agravada. Princípio da dialeticidade. Acórdão recorrido que destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada no Tema nº 917 da Repercussão Geral. Plena constitucionalidade material da legislação impugnada. Direito social à saúde. Agravo regimental não provido.

1. A ausência de impugnação específica dos fundamentos do pronunciamento judicial atacado impede o conhecimento do agravo interno (art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil). Precedentes.

2. No julgamento do Tema nº 917 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a tese segundo a qual não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição Federal). O acórdão recorrido, portanto, destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal firmada no âmbito do Tema nº 917 da Repercussão Geral.

3. A legislação municipal impugnada está em conformidade com os ditames constitucionais referentes à concretização do direito social à saúde. Inexistência de inconstitucionalidade material.

4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.

EMENTA

Agravo regimental em recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.487 do Município de Santo André, de 15 de março de 2022. Instituição do Programa de Prevenção e Tratamento da Endometriose no Município de Santo André. Ausência de impugnação de todos os fundamentos da decisão ora agravada. Princípio da dialeticidade. Acórdão recorrido que destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada no Tema nº 917 da Repercussão Geral. Plena constitucionalidade material da legislação impugnada. Direito social à saúde. Agravo regimental não provido.

1. A ausência de impugnação específica dos fundamentos do pronunciamento judicial atacado impede o conhecimento do agravo interno (art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil). Precedentes.

2. No julgamento do Tema nº 917 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a tese segundo a qual não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição Federal). O acórdão recorrido, portanto, destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal firmada no âmbito do Tema nº 917 da Repercussão Geral.

3. A legislação municipal impugnada está em conformidade com os ditames constitucionais referentes à concretização do direito social à saúde. Inexistência de inconstitucionalidade material.

4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.

Controle de Constitucionalidade

Controle de Constitucionalidade

DECISÃO:

Vistos.

Cuida-se de recurso extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André, São Paulo, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), ementado nos seguintes termos:

“- Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 10.487 de 15 de março de 2022, do Município de Santo André, que instituiu “Programa de Prevenção e Tratamento da Endometriose” - Alegação de afronta aos artigos 5º, 24, § 2º, 1 e 2, 25, 47, II, XI, XIV e XIX, “a”, 144, e 176, I e II, da Constituição do Estado de São Paulo.

- Não houve vício de iniciativa, porque a matéria não é da competência legislativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, mas há manifesta violação dos princípios da separação dos poderes e da reserva da administração - A lei impugnada não se limita a apresentar conceitos, normas principiológicas ou programáticas, diretrizes ou contornos para o desenvolvimento ou a execução de política pública, mas disciplina, concretamente, o modo como a Administração deve agir para enfrentar problema de saúde pública e implementar programa específico, atribuindo-lhe diversas obrigações e despesas - Infração dos artigos 5º, 47, II, XIV e XIX, “a”, e 144, da Carta Estadual.

- Embora não tenha havido indicação, na lei, da fonte de custeio das despesas dela decorrentes, não se vislumbra ofensa aos artigos 25 e 176, I e II, da Constituição do Estado, porque o Supremo Tribunal Federal já decidiu que “a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro”.

- Alegação de afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal - Irrelevância, para os fins deste processo - Como já decidiu o C. Órgão Especial, “O parâmetro de controle de constitucionalidade de norma municipal é unicamente a Constituição Estadual, afastando-se a análise da ação quanto a normas infraconstitucionais”. - Não cabe ao Poder Legislativo local editar “normas autorizativas” de políticas públicas, porque o Executivo não depende de autorização para organizar e gerir sua própria Administração

- Não cabe ao Poder Legislativo, além disso, fixar prazo, nas leis de sua iniciativa, para que o Executivo as regulamente, porque cumpre a este decidir quando e como fazê-lo, no exercício de juízo de conveniência e oportunidade.

- De acordo com a teoria da divisibilidade das leis, em sede de controle de constitucionalidade, os dispositivos que não apresentem vício devem permanecer válidos, a não ser que não possam subsistir autonomamente, por lógica ou inutilidade, como se dá com os artigos 1º, 8º e 9º da lei impugnada - Inconstitucionalidade integral da lei - Precedentes do Órgão Especial - Pedido procedente.” (e-doc. 13).

Em face do mencionado acórdão, a Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André interpôs embargos de declaração (e-doc. 21), que, por sua vez, foram rejeitados em julgamento que restou assim ementado:

"- Ação direta de inconstitucionalidade - Embargos de declaração - Lei nº 10.487, de 15 de março de 2022, do Município de Santo André.

- Alegação de contradição no acórdão, por ele ter afirmado a constitucionalidade da lei, à luz da tese fixada no tema de repercussão geral nº 917, mas, depois, tê-la declarado inconstitucional - Ausência de contradição - O acórdão afirmou que não houve vício de iniciativa, com base na referida tese, mas identificou interferência indevida do Poder Legislativo na esfera de competência do Poder Executivo, por a lei não prever apenas conceitos ou normas genéricas, mas impor obrigações e despesas à Administração - Irrelevância do fato de ela não aludir a órgãos ou entidades específicas.

- É assente no Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo que normas tidas por “autorizativas” ostentam verdadeiro comando, já que o Executivo não necessita de autorização legislativa para organizar e administrar sua própria gestão - Impossibilidade de se dar a tais normas interpretação conforme, para transformá-las em meras faculdades da Administração.

- Impossibilidade de preservação parcial da lei - Os artigos que não impõem obrigações ou despesas ao Poder Executivo não subsistem de forma isolada.

- Não houve desrespeito aos dispositivos constitucionais mencionados pela embargante - Embargos rejeitados." (e-doc. 23).

No recurso extraordinário (e-doc. 15), indicou-se como parâmetro normativo de controle de constitucionalidade os arts. 2º, 25, caputa, 84, incisos II e VI, “

Defendeu a recorrente que não houve “afronta à prerrogativa do Chefe do Executivo de exercer a direção superior da administração municipal ou de dispor sobre a organização e o funcionamento da administração municipal”, razão pela qual inexistiria óbice decorrente do art. 84, incisos II e VI, “a”, da CF/88.

Argumentou, nesse sentido, que a legislação impugnada na ação direta de inconstitucionalidade estadual estaria em conformidade com o Tema nº 917 da Repercussão Geral deste Supremo Tribunal Federal.

Sustentou a Mesa Diretora a possibilidade de a Câmara Municipal instituir diretrizes para programas relacionados a política pública sanitária, por meio de normas genéricas, “cujos desdobramentos concretos estarão ao inteiro talante do Prefeito.”.

Afirmou também que, pela mesma razão, “não existiu afronta à separação funcional do poder (art. 2º da CRFB), reproduzido no art. 5º da CESP) ou ao dever de organização conforme as regras constitucionais (art. 25 da CRFB, reproduzido no art. 144 da CESP).”.

Destacou a recorrente que, “ao restringir a atuação da Câmara Municipal, o acórdão divergiu da tese adotada pelo STF no Tema 917 da Repercussão Geral, no julgamento do ARE 878.911, que, em rigor, proclama uma interpretação ampliativa da participação do Parlamento no processo legislativo.”.

Defendeu ainda a possibilidade de se conferir interpretação conforme à legislação municipal impugnada, no sentido de que se “(...) qualifique as disposições contidas na lei como mera autorização, cabendo ao Poder Executivo implantar o programa mediante critérios de conveniência e oportunidade.”.

Pugnou, ao fim, pelo provimento do recurso, para que se reforme o acórdão recorrido e que se julgue improcedente o pedido, à luz da tese do Tema nº 917 de Repercussão Geral desta Corte. Subsidiariamente, requer o provimento do recurso, sendo dada à lei impugnada interpretação conforme, “de modo que as disposições nela contidas permaneçam no mundo jurídico como mera autorização, cabendo ao Poder Executivo implantar o programa mediante critérios de conveniência e oportunidade."

À interposição do recurso extraordinário, seguiu-se a apresentação de contrarrazões pelo Prefeito do Município de Santo André (e-doc. 17).

Obstado o recurso extraordinário (e-doc. 19), com fundamento na conformidade do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ao Tema nº 917 de Repercussão Geral deste Supremo Tribunal Federal, prosseguiu-se à interposição de agravo interno (e-doc. 25) pelo Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André.

O agravo interno, por sua vez, não foi provido pelo TJSP, em acórdão assim ementado:

"Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – Distinguishing não demonstrado – Agravo interno não provido." (e-doc. 28).

Juntou-se aos autos pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Reclamação Constitucional nº 65.761/SP (de minha relatoria, DJe de 3/5/24), mediante a qual julguei procedente o pedido veiculado para cassar o ato reclamado, bem como determinei à autoridade reclamada que procedesse a novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, sob outra ótica que não a do Tema nº 917 da RG (e-doc. 34).

Naquela oportunidade, considerei que a utilização de tal precedente para justificar o juízo de inadmissibilidade do recurso extraordinário pela Corte local representava aplicação teratológica do Tema de Repercussão Geral. Por pertinente, destaco trecho da decisão na reclamação:

"Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, tenho que houve aplicação teratológica do Tema 917 da repercussão geral à controvérsia em questão uma vez que não é possível extrair do ato normativo impugnado matéria afeta à estrutura ou à atribuição de órgãos da Administração municipal e nem do regime jurídico de seus servidores públicos.

(...)

Acrescento, ainda, que a autoridade reclamada, embora tenha consignado que a Lei Municipal nº 10.487/22 “não trate da estrutura, organização e funcionamento da Administração Municipal, nem, propriamente, das atribuições de seus órgãos”, assentou que, “em sentido amplo, invade a competência privativa do Poder Executivo para disciplinar questões afetas à gestão administrativa.”

Nesse contexto, tem-se que a autoridade reclamada partiu de interpretação ampliativa do art. 61, §1º, II, da CF para equivocadamente enquadrar a presente controvérsia ao Tema 917 RG, uma vez que a definição de diretrizes gerais para concretização de política pública destinada à garantia à saúde (no caso prevenção e tratamento da endometriose) não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre nova atribuição de competência à determinado órgão da Aministração municipal."/88

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao realizar novo exame de admissibilidade, admitiu o recurso extraordinário (e-doc. 36).

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário (e-doc. 47).

É o relatório. Decido.

1. Conformidade da legislação impugnada ao Tema nº 917 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal.

Cumpre ressaltar, de início, que o Tribunal local declarou inconstitucional a Lei nº 10.487 do Município de Santo André, de 15 de março de 2022, "que instituiu Programa de Prevenção e Tratamento da Endometriose" no referido Município. Eis o inteiro teor da norma impugnada:

“Lei nº 10.487 do Município de Santo André, de 15 de março de 2022

Art. 1º - Fica instituído no município de Santo André o Programa de Prevenção e Tratamento da Doença de Endometriose.

Art. 2º - O Programa de Prevenção e Tratamento da Doença de Endometriose, através do Sistema Único de Saúde, deverá fazer avaliações médicas periódicas, realização de exames clínicos e laboratoriais, assim como campanhas anuais de orientação, prevenção e tratamento.

Art. 3º - O Programa de Prevenção e Tratamento da Doença de Endometriose deverá propor o treinamento e/ou atualização periódica dos profissionais da área de ginecologia e obstetrícia quanto ao Protocolo Clínico e as Diretrizes Terapêuticas (PDCT) da Endometriose e das boas práticas na relação (sic) profissionais de saúde com pacientes de endometriose.

Art. 4º - O Poder Executivo poderá estabelecer cooperação técnica com a rede de saúde privada para a realização dos exames e treinamentos necessários.

Art. 5º - O Poder Executivo garantirá, visando à melhoria de sua gestão pública, a geração de dados para o monitoramento e elaboração de indicadores que aprimorem as políticas públicas propostas nesta lei.

Parágrafo único – A política a que se refere o caput deste artigo será desenvolvida pelo Município, através do órgão condutor do Programa na área de saúde, que poderá firmar parcerias com outras entidades e organizações não governamentais.

Art. 6º - O Programa de Prevenção e Treinamento da Doença de Endometriose compreende as seguintes ações, dentre outras:

I – Execução de campanhas de divulgação, tendo como principais temas:

a) elucidação sobre as características da doença e seus sintomas;

b) precauções a serem tomadas pelos pacientes da doença;

c) orientação sobre tratamento médico adequado;

d) orientação e suporte às famílias dos pacientes;

e) divulgação nas escolas para alunos e professores, garantindo o cuidado com os pacientes em idade escolar e impedindo a prática de bullying;

f) divulgação em eventos públicos, congressos, seminários, palestras e quaisquer outros eventos médicos organizados pelo governo municipal.

II – Implantação de sistema de informação, visando à obtenção e consolidação de dados epidemiológicos sobre a população atingida e à contribuição para o desenvolvimento de pesquisa científica sobre a doença.

III – Instituição de parcerias e convênios entre órgãos públicos e entidades da sociedade civil, a fim de produzir trabalhos conjuntos sobre a doença.

IV – Promoção da conscientização e a orientação de sinais de alerta e informações sobre a endometriose, em várias modalidades de difusão de conhecimento à população, em especial, às zonas mais carentes do município de Santo André.

V – Estímulo de hábitos de vida relacionados à promoção de saúde e cuidados com a doença de endometriose;

VI – Criação de programas de atendimento no Hospital da Mulher de Santo André para atendimento especializado da patologia, com profissionais da área de Ginecologia e equipe multidisciplinar formado por psicólogo, enfermeiros e demais especialistas para os cuidados da pessoa com Endometriose.

VII – Realização de companhas, confecção de cartazes, cartilhas, panfletos, e plataforma digital vinculando ao Poder Público Municipal sobre as características da moléstia, prognóstico, sintomas e tratamento.

VIII – Implantação de um sistema informatizado, através de órgãos competentes, de coleta de dados sobre os pacientes da moléstia integrado (sic) com os hospitais públicos, postos de saúde e entidades particulares de saúde, visando a:

a) detecção do índice de incidência da moléstia no município;

b) obtenção de dados dos pacientes, que visem contribuir com os estudos médicos realizados no município de Santo André;

c) contribuição para aprimoramento das pesquisas científicas do setor;

d) tratamento médico adequado à pessoa com endometriose.

IX – Instituição de programas de prognóstico e tratamento da endometriose.

X – Criação do Centro de Referência de Tratamento da Doença de Endometriose.

Art. 7º - O Poder Executivo regulamentará esta lei no prazo de 90 (noventa) dias, a contar da data de sua publicação.

Art. 8º - As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 9º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”

A Corte estadual entendeu que o Poder Legislativo Municipal interferiu na esfera de competência do Poder Executivo ao disciplinar questões afetas à gestão administrativa. Por pertinente, destaco trecho voto condutor do acórdão recorrido:

“Da leitura da lei impugnada, extrai-se que o Poder Legislativo Municipal criou programa aparentemente útil, porque o fato de a endometriose ser doença crônica, em princípio inevitável, não impede a criação de programas governamentais de incentivo à pesquisa científica, conscientização, detecção precoce, tratamento especializado (a par da estrutura já existente) e controle de dados estatísticos.

Não houve vício de iniciativa, o que afasta a alegação de ofensa aos artigos 24, § 2º, 1 e 2, e 47, XI, da Constituição Estadual, porque a matéria da lei impugnada não se encaixa entre as matérias de competência privativa do Governador do Estado e dos Prefeitos dos Municípios, a teor dos artigos 24 e 144 da mesma Carta.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal firmou tese, no julgamento do tema de repercussão geral nº 917 (leading case: ARE 878.911, relator Ministro Gilmar Mendes), afirmando que ‘Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.

Não obstante, o Poder Legislativo Municipal interferiu indevidamente na esfera de competência do Poder Executivo.

É certo que a mencionada lei envolve gestão de política pública e impõe à Administração do Município diversas obrigações, como as de desenvolver e implementar programas de saúde e de informática e de criar centro de referência no tratamento da endometriose, e despesas, o que vulnera os artigos 5º, 47, II, XIV e XIX, ‘a’, e 144 da Constituição do Estado de São Paulo, e traduz violação do princípio da reserva da administração, que ‘impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo, diante da divisão funcional dos poderes e consequente vedação da chamada ultra vires legislatoris’ (STJ, 2ª Turma, AgInt no REsp nº 1.958.756/PA, rel. Ministro Francisco Falcão, j. 28/3/2022, DJe de 31/3/2022).

Em outras palavras, embora a lei não trate da estrutura, organização e funcionamento da Administração Municipal, nem, propriamente, das atribuições de seus órgãos, em sentido amplo, invade a competência privativa do Poder Executivo para

DECISÃO:

Vistos.

Cuida-se de recurso extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André, São Paulo, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), ementado nos seguintes termos:

“- Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 10.487 de 15 de março de 2022, do Município de Santo André, que instituiu “Programa de Prevenção e Tratamento da Endometriose” - Alegação de afronta aos artigos 5º, 24, § 2º, 1 e 2, 25, 47, II, XI, XIV e XIX, “a”, 144, e 176, I e II, da Constituição do Estado de São Paulo.

- Não houve vício de iniciativa, porque a matéria não é da competência legislativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, mas há manifesta violação dos princípios da separação dos poderes e da reserva da administração - A lei impugnada não se limita a apresentar conceitos, normas principiológicas ou programáticas, diretrizes ou contornos para o desenvolvimento ou a execução de política pública, mas disciplina, concretamente, o modo como a Administração deve agir para enfrentar problema de saúde pública e implementar programa específico, atribuindo-lhe diversas obrigações e despesas - Infração dos artigos 5º, 47, II, XIV e XIX, “a”, e 144, da Carta Estadual.

- Embora não tenha havido indicação, na lei, da fonte de custeio das despesas dela decorrentes, não se vislumbra ofensa aos artigos 25 e 176, I e II, da Constituição do Estado, porque o Supremo Tribunal Federal já decidiu que “a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro”.

- Alegação de afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal - Irrelevância, para os fins deste processo - Como já decidiu o C. Órgão Especial, “O parâmetro de controle de constitucionalidade de norma municipal é unicamente a Constituição Estadual, afastando-se a análise da ação quanto a normas infraconstitucionais”. - Não cabe ao Poder Legislativo local editar “normas autorizativas” de políticas públicas, porque o Executivo não depende de autorização para organizar e gerir sua própria Administração

- Não cabe ao Poder Legislativo, além disso, fixar prazo, nas leis de sua iniciativa, para que o Executivo as regulamente, porque cumpre a este decidir quando e como fazê-lo, no exercício de juízo de conveniência e oportunidade.

- De acordo com a teoria da divisibilidade das leis, em sede de controle de constitucionalidade, os dispositivos que não apresentem vício devem permanecer válidos, a não ser que não possam subsistir autonomamente, por lógica ou inutilidade, como se dá com os artigos 1º, 8º e 9º da lei impugnada - Inconstitucionalidade integral da lei - Precedentes do Órgão Especial - Pedido procedente.” (e-doc. 13).

Em face do mencionado acórdão, a Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André interpôs embargos de declaração (e-doc. 21), que, por sua vez, foram rejeitados em julgamento que restou assim ementado:

"- Ação direta de inconstitucionalidade - Embargos de declaração - Lei nº 10.487, de 15 de março de 2022, do Município de Santo André.

- Alegação de contradição no acórdão, por ele ter afirmado a constitucionalidade da lei, à luz da tese fixada no tema de repercussão geral nº 917, mas, depois, tê-la declarado inconstitucional - Ausência de contradição - O acórdão afirmou que não houve vício de iniciativa, com base na referida tese, mas identificou interferência indevida do Poder Legislativo na esfera de competência do Poder Executivo, por a lei não prever apenas conceitos ou normas genéricas, mas impor obrigações e despesas à Administração - Irrelevância do fato de ela não aludir a órgãos ou entidades específicas.

- É assente no Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo que normas tidas por “autorizativas” ostentam verdadeiro comando, já que o Executivo não necessita de autorização legislativa para organizar e administrar sua própria gestão - Impossibilidade de se dar a tais normas interpretação conforme, para transformá-las em meras faculdades da Administração.

- Impossibilidade de preservação parcial da lei - Os artigos que não impõem obrigações ou despesas ao Poder Executivo não subsistem de forma isolada.

- Não houve desrespeito aos dispositivos constitucionais mencionados pela embargante - Embargos rejeitados." (e-doc. 23).

No recurso extraordinário (e-doc. 15), indicou-se como parâmetro normativo de controle de constitucionalidade os arts. 2º, 25, caputa, 84, incisos II e VI, “

Defendeu a recorrente que não houve “afronta à prerrogativa do Chefe do Executivo de exercer a direção superior da administração municipal ou de dispor sobre a organização e o funcionamento da administração municipal”, razão pela qual inexistiria óbice decorrente do art. 84, incisos II e VI, “a”, da CF/88.

Argumentou, nesse sentido, que a legislação impugnada na ação direta de inconstitucionalidade estadual estaria em conformidade com o Tema nº 917 da Repercussão Geral deste Supremo Tribunal Federal.

Sustentou a Mesa Diretora a possibilidade de a Câmara Municipal instituir diretrizes para programas relacionados a política pública sanitária, por meio de normas genéricas, “cujos desdobramentos concretos estarão ao inteiro talante do Prefeito.”.

Afirmou também que, pela mesma razão, “não existiu afronta à separação funcional do poder (art. 2º da CRFB), reproduzido no art. 5º da CESP) ou ao dever de organização conforme as regras constitucionais (art. 25 da CRFB, reproduzido no art. 144 da CESP).”.

Destacou a recorrente que, “ao restringir a atuação da Câmara Municipal, o acórdão divergiu da tese adotada pelo STF no Tema 917 da Repercussão Geral, no julgamento do ARE 878.911, que, em rigor, proclama uma interpretação ampliativa da participação do Parlamento no processo legislativo.”.

Defendeu ainda a possibilidade de se conferir interpretação conforme à legislação municipal impugnada, no sentido de que se “(...) qualifique as disposições contidas na lei como mera autorização, cabendo ao Poder Executivo implantar o programa mediante critérios de conveniência e oportunidade.”.

Pugnou, ao fim, pelo provimento do recurso, para que se reforme o acórdão recorrido e que se julgue improcedente o pedido, à luz da tese do Tema nº 917 de Repercussão Geral desta Corte. Subsidiariamente, requer o provimento do recurso, sendo dada à lei impugnada interpretação conforme, “de modo que as disposições nela contidas permaneçam no mundo jurídico como mera autorização, cabendo ao Poder Executivo implantar o programa mediante critérios de conveniência e oportunidade."

À interposição do recurso extraordinário, seguiu-se a apresentação de contrarrazões pelo Prefeito do Município de Santo André (e-doc. 17).

Obstado o recurso extraordinário (e-doc. 19), com fundamento na conformidade do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ao Tema nº 917 de Repercussão Geral deste Supremo Tribunal Federal, prosseguiu-se à interposição de agravo interno (e-doc. 25) pelo Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André.

O agravo interno, por sua vez, não foi provido pelo TJSP, em acórdão assim ementado:

"Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – Distinguishing não demonstrado – Agravo interno não provido." (e-doc. 28).

Juntou-se aos autos pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Reclamação Constitucional nº 65.761/SP (de minha relatoria, DJe de 3/5/24), mediante a qual julguei procedente o pedido veiculado para cassar o ato reclamado, bem como determinei à autoridade reclamada que procedesse a novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, sob outra ótica que não a do Tema nº 917 da RG (e-doc. 34).

Naquela oportunidade, considerei que a utilização de tal precedente para justificar o juízo de inadmissibilidade do recurso extraordinário pela Corte local representava aplicação teratológica do Tema de Repercussão Geral. Por pertinente, destaco trecho da decisão na reclamação:

"Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, tenho que houve aplicação teratológica do Tema 917 da repercussão geral à controvérsia em questão uma vez que não é possível extrair do ato normativo impugnado matéria afeta à estrutura ou à atribuição de órgãos da Administração municipal e nem do regime jurídico de seus servidores públicos.

(...)

Acrescento, ainda, que a autoridade reclamada, embora tenha consignado que a Lei Municipal nº 10.487/22 “não trate da estrutura, organização e funcionamento da Administração Municipal, nem, propriamente, das atribuições de seus órgãos”, assentou que, “em sentido amplo, invade a competência privativa do Poder Executivo para disciplinar questões afetas à gestão administrativa.”

Nesse contexto, tem-se que a autoridade reclamada partiu de interpretação ampliativa do art. 61, §1º, II, da CF para equivocadamente enquadrar a presente controvérsia ao Tema 917 RG, uma vez que a definição de diretrizes gerais para concretização de política pública destinada à garantia à saúde (no caso prevenção e tratamento da endometriose) não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre nova atribuição de competência à determinado órgão da Aministração municipal."/88

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao realizar novo exame de admissibilidade, admitiu o recurso extraordinário (e-doc. 36).

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário (e-doc. 47).

É o relatório. Decido.

1. Conformidade da legislação impugnada ao Tema nº 917 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal.

Cumpre ressaltar, de início, que o Tribunal local declarou inconstitucional a Lei nº 10.487 do Município de Santo André, de 15 de março de 2022, "que instituiu Programa de Prevenção e Tratamento da Endometriose" no referido Município. Eis o inteiro teor da norma impugnada:

“Lei nº 10.487 do Município de Santo André, de 15 de março de 2022

Art. 1º - Fica instituído no município de Santo André o Programa de Prevenção e Tratamento da Doença de Endometriose.

Art. 2º - O Programa de Prevenção e Tratamento da Doença de Endometriose, através do Sistema Único de Saúde, deverá fazer avaliações médicas periódicas, realização de exames clínicos e laboratoriais, assim como campanhas anuais de orientação, prevenção e tratamento.

Art. 3º - O Programa de Prevenção e Tratamento da Doença de Endometriose deverá propor o treinamento e/ou atualização periódica dos profissionais da área de ginecologia e obstetrícia quanto ao Protocolo Clínico e as Diretrizes Terapêuticas (PDCT) da Endometriose e das boas práticas na relação (sic) profissionais de saúde com pacientes de endometriose.

Art. 4º - O Poder Executivo poderá estabelecer cooperação técnica com a rede de saúde privada para a realização dos exames e treinamentos necessários.

Art. 5º - O Poder Executivo garantirá, visando à melhoria de sua gestão pública, a geração de dados para o monitoramento e elaboração de indicadores que aprimorem as políticas públicas propostas nesta lei.

Parágrafo único – A política a que se refere o caput deste artigo será desenvolvida pelo Município, através do órgão condutor do Programa na área de saúde, que poderá firmar parcerias com outras entidades e organizações não governamentais.

Art. 6º - O Programa de Prevenção e Treinamento da Doença de Endometriose compreende as seguintes ações, dentre outras:

I – Execução de campanhas de divulgação, tendo como principais temas:

a) elucidação sobre as características da doença e seus sintomas;

b) precauções a serem tomadas pelos pacientes da doença;

c) orientação sobre tratamento médico adequado;

d) orientação e suporte às famílias dos pacientes;

e) divulgação nas escolas para alunos e professores, garantindo o cuidado com os pacientes em idade escolar e impedindo a prática de bullying;

f) divulgação em eventos públicos, congressos, seminários, palestras e quaisquer outros eventos médicos organizados pelo governo municipal.

II – Implantação de sistema de informação, visando à obtenção e consolidação de dados epidemiológicos sobre a população atingida e à contribuição para o desenvolvimento de pesquisa científica sobre a doença.

III – Instituição de parcerias e convênios entre órgãos públicos e entidades da sociedade civil, a fim de produzir trabalhos conjuntos sobre a doença.

IV – Promoção da conscientização e a orientação de sinais de alerta e informações sobre a endometriose, em várias modalidades de difusão de conhecimento à população, em especial, às zonas mais carentes do município de Santo André.

V – Estímulo de hábitos de vida relacionados à promoção de saúde e cuidados com a doença de endometriose;

VI – Criação de programas de atendimento no Hospital da Mulher de Santo André para atendimento especializado da patologia, com profissionais da área de Ginecologia e equipe multidisciplinar formado por psicólogo, enfermeiros e demais especialistas para os cuidados da pessoa com Endometriose.

VII – Realização de companhas, confecção de cartazes, cartilhas, panfletos, e plataforma digital vinculando ao Poder Público Municipal sobre as características da moléstia, prognóstico, sintomas e tratamento.

VIII – Implantação de um sistema informatizado, através de órgãos competentes, de coleta de dados sobre os pacientes da moléstia integrado (sic) com os hospitais públicos, postos de saúde e entidades particulares de saúde, visando a:

a) detecção do índice de incidência da moléstia no município;

b) obtenção de dados dos pacientes, que visem contribuir com os estudos médicos realizados no município de Santo André;

c) contribuição para aprimoramento das pesquisas científicas do setor;

d) tratamento médico adequado à pessoa com endometriose.

IX – Instituição de programas de prognóstico e tratamento da endometriose.

X – Criação do Centro de Referência de Tratamento da Doença de Endometriose.

Art. 7º - O Poder Executivo regulamentará esta lei no prazo de 90 (noventa) dias, a contar da data de sua publicação.

Art. 8º - As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.

Art. 9º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”

A Corte estadual entendeu que o Poder Legislativo Municipal interferiu na esfera de competência do Poder Executivo ao disciplinar questões afetas à gestão administrativa. Por pertinente, destaco trecho voto condutor do acórdão recorrido:

“Da leitura da lei impugnada, extrai-se que o Poder Legislativo Municipal criou programa aparentemente útil, porque o fato de a endometriose ser doença crônica, em princípio inevitável, não impede a criação de programas governamentais de incentivo à pesquisa científica, conscientização, detecção precoce, tratamento especializado (a par da estrutura já existente) e controle de dados estatísticos.

Não houve vício de iniciativa, o que afasta a alegação de ofensa aos artigos 24, § 2º, 1 e 2, e 47, XI, da Constituição Estadual, porque a matéria da lei impugnada não se encaixa entre as matérias de competência privativa do Governador do Estado e dos Prefeitos dos Municípios, a teor dos artigos 24 e 144 da mesma Carta.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal firmou tese, no julgamento do tema de repercussão geral nº 917 (leading case: ARE 878.911, relator Ministro Gilmar Mendes), afirmando que ‘Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.

Não obstante, o Poder Legislativo Municipal interferiu indevidamente na esfera de competência do Poder Executivo.

É certo que a mencionada lei envolve gestão de política pública e impõe à Administração do Município diversas obrigações, como as de desenvolver e implementar programas de saúde e de informática e de criar centro de referência no tratamento da endometriose, e despesas, o que vulnera os artigos 5º, 47, II, XIV e XIX, ‘a’, e 144 da Constituição do Estado de São Paulo, e traduz violação do princípio da reserva da administração, que ‘impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo, diante da divisão funcional dos poderes e consequente vedação da chamada ultra vires legislatoris’ (STJ, 2ª Turma, AgInt no REsp nº 1.958.756/PA, rel. Ministro Francisco Falcão, j. 28/3/2022, DJe de 31/3/2022).

Em outras palavras, embora a lei não trate da estrutura, organização e funcionamento da Administração Municipal, nem, propriamente, das atribuições de seus órgãos, em sentido amplo, invade a competência privativa do Poder Executivo para

DESPACHO:

Abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.

Publique-se.

Brasília, 29 de maio de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.

Publique-se.

Brasília, 29 de maio de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 24 de maio de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 24 de maio de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente