Informações do processo RE 1497521

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. CDA. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. DILAÇÃO PROBATÓRIA. PREFEITO. APLICAÇÃO DE MULTA. TRIBUNAL DE CONTAS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. RECURSO DESPROVIDO.

DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado com arrimo na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:

"AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS. PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE APRECIAÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO. ALEGAÇÃO DE NULIDADE DA CDA. REJEIÇÃO. ATOS DE GESTÃO. APONTAMENTO REALIZADO COM BASE EM CONTROLE CUJOS ELEMENTOS NÃO VIERAM À EXECUÇÃO FISCAL. PRESUNÇÃO DE CERTEZA E EXIGIBILIDADE.

1. Caso em que houve exceção de pré-executividade oposta no bojo de execução fiscal em que o ente público pretende, apoiado em título executivo constituído pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, obter o pagamento da quantia que teve origem na subcontratação irregular de serviços terceirizados em convênio, ao tempo em que a parte executada exercia a função de Chefe do Poder Executivo Municipal.

2. Análise jurisprudencial junto ao STF, especialmente dos Temas 157 e 835, que indica a existência de oscilação no entendimento acerca da competência dos Tribunais de Contas dos Estados para o julgamento das constas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, bem como sobre o eventual limite ao caráter opinativo.

3. O Poder Judiciário não adentra no mérito das decisões do Tribunal de Contas, fazendo controle apenas de legalidade; por terem eficácia de título executivo, tais decisões gozam de presunção de certeza e exigibilidade, cabendo a quem alega comprovar o contrário.

4. Embora seja possível, em hipótese, o exame dos elementos que deram causa à constituição do título executivo, a tese defensiva e recursal fulcra-se exclusivamente na ausência de julgamento das contas pela Câmara Municipal, não havendo elemento relativo ao processo de contas capaz de permitir a análise do juízo acerca de eventual imposição de dever de ressarcimento ao administrador com base em responsabilidade objetiva – que não se admite.

5. Manutenção da decisão que rejeitou a exceção de pré-executividade que se justifica, de modo a garantir o processamento da ação e facultar ao executado, tanto que garantido o juízo, a produção de provas em embargos à execução fiscal. NEGARAM PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, UNÂNIME."

Não foram interpostos embargos de declaração.

Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 25, 31, 49, inciso IX, 70, 71 e 75, todos da Constituição Federal, e artigo 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso.

A Vice-Presidência do Tribunal a quo, por sua vez, determinou a devolução do feito ao Colegiado de origem, para eventual aplicação dos Temas 157 e 835 da sistemática da repercussão geral.

O órgão julgador do Tribunal de origem, ato contínuo, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão atacado, segundo ementa infra:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS. PREFEITO MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE APRECIAÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO. ALEGAÇÃO DE NULIDADE DA CDA. REJEIÇÃO. ATOS DE GESTÃO. IMPUTAÇÃO DE MULTA E OBRIGAÇÃO DE RESSARCIMENTO. APONTAMENTO REALIZADO COM BASE EM CONTROLE CUJOS ELEMENTOS NÃO VIERAM À EXECUÇÃO FISCAL. PRESUNÇÃO DE CERTEZA E EXIGIBILIDADE. ANÁLISE DOS TEMAS 157 E 835 DO STF.

1. Caso em que houve exceção de pré-executividade oposta no bojo de execução fiscal em que o ente público pretende, apoiado em título executivo constituído pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, obter o pagamento da quantia que teve origem na subcontratação irregular de serviços terceirizados em convênio, ao tempo em que a parte executada exercia a função de Chefe do Poder Executivo Municipal.

2. Análise jurisprudencial junto ao STF, especialmente dos Temas 157 e 835, que indica a existência de oscilação no entendimento acerca da competência dos Tribunais de Contas dos Estados para o julgamento das contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, bem como sobre o eventual limite ao caráter opinativo. Recentes pronunciamentos monocráticos, no âmbito daquela Corte Constitucional, que tratam de reafirmar a higidez das certidões que versam sobre a imputação de multa ou determinam o ressarcimento ao erário em desfavor do Administrador Municipal.

3. Embora seja possível, em hipótese, o exame dos elementos que deram causa à constituição do título executivo, a tese defensiva e recursal fulcra-se exclusivamente na ausência de julgamento das contas pela Câmara Municipal, não havendo elemento relativo ao processo de contas capaz de permitir a análise do juízo acerca de eventual imposição de dever de ressarcimento ao administrador com base em responsabilidade objetiva – que não se admite.

4. Manutenção da decisão que rejeitou a exceção de pré-executividade que se justifica, de modo a garantir o processamento da ação e facultar à parte executada, tanto que garantido o juízo, a produção de provas em embargos à execução fiscal, não havendo espaço, pois, para haver retratação com relação ao julgado à luz dos Temas 157 e 835 do STF. EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, MANTIVERAM O DESPROVIMENTO DO AGRAVO DE INSTRUMENTO.”

O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade recursal.

É o relatório. DECIDO.

O recurso não merece prosperar.

Analisados os autos, destaco do acórdão recorrido o seguinte trecho:

“Por terem eficácia de título executivo, as decisões exaradas pelo TCE, in casu, relativas às contas de gestão, gozam de presunção de certeza e exigibilidade, cabendo a quem alega comprovar o contrário. O ônus probatório é, portanto, da parte executada, nos termos do artigo 373, I, do CPC.  

Dito isso, não se olvida que o STF tem-se orientado, no sentido de que, quando a imputação do débito é feita na análise das contas do exercício em que atuou no Prefeito e não por auditoria específica, trata-se de conta de governo e não de gestão.

 Todavia, para além de admitir a parte agravante, em suas razões, tratar-se de contas de gestão, em consulta ao processo do Tribunal de Contas (002451-0200/14-9), verifiquei que os autos foram “microfilmados/destruídos”, não havendo como consultar os pareceres e o inteiro teor do julgamento, o mesmo com relação ao “Recurso de Embargos” que lá foi julgado e desacolhido (005681-200/16-9).

 Afora isso, há menções ao referido julgamento das contas de gestão em processos posteriores do TCE (005172-0200/17-7 e 002012-0200/18-4), concernentes ao mesmo município, existindo referência expressa acerca da realização de auditoria específica, inclusive com relação ao ponto atinente a terceirizações e à subcontratação irregulares. De igual forma, no já mencionado Demonstrativo de Débito (evento 57, CALC9), há referência ao “relatório de auditoria”, de sorte que nos demais documentos trazidos aos autos, inclusive pela excipiente, não se identificam maiores informações. A tese defensiva, rememorada em razões recursais, nada aduz além do ponto relativo à alegada invalidade das Certidões de Decisão do TCE/RS, não havendo hipótese, então, para análise de eventual vício que pudesse contaminar o título executivo em referência, inclusive sob o aspecto da inexistência de responsabilidade subjetiva, havendo elementos, ao revés, a indicar a interposição de recurso da via administrativa, no âmbito daquela Corte de Contas, confortando os princípios do contraditório e da ampla defesa prévios (evento 57, INF12).

 Percebe-se, ademais, que tampouco a eventual discussão relativa à responsabilidade do gestor teria o condão de afastar a presunção de liquidez e certeza da Certidão de Dívida Ativa, quanto mais em sede de exceção de pré-executividade, sendo necessária dilação probatória para analisar a questão, o que só seria viável em sede de embargos à execução, ocasião, inclusive, em que poderá ser eventualmente reapreciado o tema com relação à natureza da imputação de débito sob esse prisma.  

Ao menos nesse momento processual, a presunção de certeza e de exigibilidade da obrigação não está afastada, pois incumbia à parte excipiente, ora agravante, demonstrar a ausência do elemento subjetivo a justificar a manutenção integral da obrigação que lhe foi imposta. Todavia, reitero, não há nos autos qualquer alegação nesse sentido, sequer vindo ao exame elementos oriundos do mencionado o processo de contas, revelando-se inviável qualquer modificação, mormente em sede de exceção de pré-executividade."

De tais excertos do acórdão a quo, portanto, resulta que, à acolhida da pretensão recursal, demandar-se-ia a superação do entendimento do Tribunal de origem quanto à necessidade de dilação probatória em torno dos elementos constitutivos da CDA exequenda e, consectariamente, a análise da causa à luz da interpretação dada à norma infraconstitucional e o reexame do conjunto fático-probatório, o que não é cabível nesta seara.

Nesse diapasão, impende rememorar que, na estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, não se admite a rediscussão de matéria fática, diante do óbice da Súmula 279 do STF. Sob referido prisma, anoto os seguintes precedentes:

“Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tributário. Exceção de pré-executividade. Dilação probatória. CDA. Procedimento administrativo fiscal. Alegada existência de nulidade. Infraconstitucional. Necessidade de reexame dos fatos e das provas. Súmula nº 279/STF.

1. O exame da controvérsia acerca da impossibilidade de dilação probatória em sede de exceção de pré-executividade e acerca da alegada nulidade da certidão de dívida ativa e do procedimento administrativo fiscal, pressupõe a análise da causa à luz da legislação infraconstitucional aplicável, bem como o reexame das provas dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência do enunciado da Súmula nº 279/STF.

2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Não se aplica ao caso dos autos a majoração dos honorários prevista no art. 85, § 11, do novo Código de Processo Civil, uma vez que não houve o arbitramento de honorários sucumbenciais pela Corte de origem.“ (ARE 1.073.133 AgR, rel. Min. Dias Toffoli,, Segunda Turma, DJe de 26/2/2018)

“DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. LIQUIDEZ E CERTEZA. CDA. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CABIMENTO. DEBATE INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. PROPORCIONALIDADE DE MULTA DE 75%. IMPOSSIBILIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. EXISTÊNCIA DE PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 10.6.2011. As alegações de duplicidade das exações e de inconstitucionalidade da base de cálculo somente poderiam ser analisadas caso fosse possível, em sede de apelo extremo, o reexame de fatos e provas ligados à liquidez, certeza e exigibilidade dos títulos executados, bem como a verificação da legislação infraconstitucional a respeito do tema, providências inviáveis à luz da Súmula 279/STF e das estritas balizas estabelecidas no art. 102, III, da Constituição Federal. Ao entender necessária dilação probatória – inviável em sede de exceção de pré-executividade -, a fim de firmar convencimento acerca da adequação da multa de 75% imposta à recorrente, o Tribunal a quo julgou em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a teor da qual afigura-se imprescindível o exame de fatos e provas para o exame da higidez das multas impostas pelo descumprimento de obrigações tributárias. Agravo regimental conhecido e não provido.“ (RE 725.362 AgR, rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 12/12/2013)

Outrossim, na mesma toada, o exame da validade da imposição da multa pelo Tribunal de Contas Estadual demandaria, in casu, reexame do conjunto fático, contrariamente ao teor da Súmula 279 do STF. Nesse viés:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. PREFEITO MUNICIPAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. TÍTULO EXECUTIVO. GLOSAS. OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA Nº 279/STF. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO.

1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice da Súmula nº 279 do STF.

2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “ a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte.

3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”.

4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.” (ARE 1.431.328-AgR, rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 4/9/2023).

“AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EX-PREFEITO. IRREGULARIDADES. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS N. 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL.

1. A circunstância de a multa administrativa em análise decorrer não da apreciação das contas anuais de prefeito, mas de irregularidades detectadas por Tribunal de Contas Estadual, torna inaplicáveis à espécie os Temas 157 e 835 da repercussão geral. Precedentes de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal.

2. Para além disso, dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à prescrição da pretensão punitiva – demandaria o revolvimento de elementos fático-probatórios e a reinterpretação da legislação local. Incidência dos enunciados n. 279 e 280 da Súmula do Supremo.

3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 4. Agravo interno desprovido.” (ARE 1.221.517-AgR, rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe de 9/2/2023).

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. PREFEITO. IRREGULARIDADE NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ENUNCIADO 279 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.

1. O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI 791.292-RG-QO, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339 da Repercussão Geral).

2. O tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possui repercussão geral (ARE 748.371-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660).

3. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF).

4. Agravo interno DESPROVIDO , com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 5. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (RE 1.362.757-AgR, rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 25/4/2022).

“Agravo regimental em

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 12 de junho de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

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