Informações do processo ARE 1509147

Decisão:

Vistos.

Trata-se de dois agravos interpostos pelo Conselho Regional de Medicina do Rio Grande do Sul - CREMERS e pelo Ministério Público Federal contra as decisões que não admitiram seus respectivos recursos extraordinários manejados em face de acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEGITIMIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO. CONFIGURAÇÃO DO ATO. EXIGÊNCIA DE DOLO. LEI Nº 8.429/92, ART. 11).

O ato de improbidade pode restar caracterizado quando ocorre lesão ao patrimônio público ou enriquecimento ilícito de quem o praticou, mas também em casos de violação aos princípios da administração pública (art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92). Por essa razão, independentemente da ocorrência de dano, o ato de improbidade pode ocorrer e, consequentemente, legitimar a atuação do Parquet.

Na modalidade de ato ímprobo prevista no artigo 11, a exemplo do que ocorre com o artigo 9º, somente o comportamento comissivo ou omissivo doloso do agente é passível de sanção, dispensado o prejuízo material ao patrimônio público. Isso significa dizer que, para a sua configuração, o sujeito ativo deve ter agido conscientemente e com o objetivo deliberado de praticar um ato que importe a violação de qualquer dos deveres decursivos dos princípios que orientam a atuação da Administração Pública e que, por sua condição funcional, tinha a obrigação de observar.

A propósito do aspecto subjetivo que envolve o ilícito, deve-se investigar se, no ato reputado ilegal, seja a título de dolo ou de culpa, houve um mínimo de má-fé que denote a presença de um comportamento desonesto, capaz de legitimar a aplicação de penalidades tão severas como a suspensão de direitos políticos ou a perda da função pública, próprias da Lei n.º 8.429/92. É que a exegese dada pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça a este diploma tem sido reiterada no sentido de que 'Na configuração de violação ao artigo 11 da LIA, firmou o STJ entendimento que só se configura o tipo sob a forma dolosa (Precedentes de ambas as turmas).' (REsp 1193883/GO).

É preciso distinguir, então, dentre os administradores faltosos, aqueles que agiram de máfé e aqueles meramente inábeis. Em princípio, somente os primeiros é que se inserem no objetivo sancionatório da Lei de Improbidade. O administrador incompetente só será alcançado e punido se causar prejuízo ao erário.

Aplicando-se, pois, tais premissas à hipótese em apreço, simplesmente não vejo como se possa responsabilizar o réu nos termos pretendidos pelo órgão ministerial.

No caso em concreto, os documentos juntados aos autos, bem como a prova testemunhal produzida, demonstraram, efetivamente, que houve o exercício concomitante da função de Conselheiro do CREMERS com a de advogado. O que não restou provado foi a ofensa ao princípio da moralidade decorrente dessa conduta.

De fato, em nenhuma das situações concretas mencionadas na petição inicial, houve prova de que o réu atuou como advogado da parte, na esfera administrativa, e membro do Conselho, questão que evidenciaria um efetivo conflito de interesses. Também não houve qualquer prova de que o réu tenha obtido algum proveito patrimonial ou efetivamente favorecido qualquer médico perante o CREMERS. Ao contrário, a prova testemunhal produzida afasta a alegação de que o réu interferisse nas sindicâncias e processos ético-profissionais.

Afirmar 'que as atribuições administrativas e a advocacia eram aptas a, objetivamente, propiciar a prática de várias condutas ilegais ou imorais', não é o suficiente para tornar o réu ímprobo. Não basta que a conduta seja apta a gerar uma ilicitude ou uma imoralidade, é preciso mais, que ela seja efetivamente ilícita e imoral.

Para a caracterização da improbidade administrativa, da qual resulta a aplicação das severas sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, exige-se além da violação ao dever de agir dentro da legalidade, a intenção de atentar contra os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade, o que não se verificou no caso dos autos”

Opostos embargos de declaração, foram parcialmente providos para “a integração do julgado com ressalva do Juiz Federal Cândido Alfredo da Silva Leal Júnior e para fins de prequestionamento”.

Conselho Regional de Medicina do Rio Grande do Sul - CREMERS sustenta, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos e 5º, incisos LIVcaput, da Constituição Federal.

Aduz que “o entendimento exarado pelo TRF 4ª Região está equivocado, na medida em que, no presente caso concreto, a decisão exarada deixou de apreciar todos os aspectos suscitados pelas partes, em especial deixou de analisar provas evidentes da improbidade administrativa configurada na conduta do recorrido”.

Ministério Público Federal, por sua vez, alega violação do artigo 37, caput, da Constituição Federal.

Alega, em síntese, que

“resta indene de dúvida a existência de conflito de interesses na dúplice militância do réu – como advogado, na defesa de médicos, e como membro efetivo do CREMERS, onde exercia o mandato de Conselheiro e integrante da Diretoria, cujos cargos lhe propiciavam a função de direção processual e conhecimento dos casos e das pautas de sindicâncias e processos éticos. A caracterização de reportado conflito aflora não só em sua faceta abstrata, mas também de forma concreta, esta última efetivamente provada nos autos por meio da (1) existência de relacionamento profissional anterior entre o médico cuja conduta estava sendo investigada e julgada e o réu; (2) atuação do réu como advogado na esfera judicial do médico cuja conduta estava sendo objeto de investigação e julgamento no CREMERS; (3) atuação da sociedade de advogados na esfera administrativa, no CREMERS”.

Instado a se manifestar, opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Paulo Vasconcelos Jacobinanão conhecimento do recurso extraordinário com agravo interposto pelo CRMERS e pelo conhecimento e desprovimento do agravo interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL para que não seja conhecido o recurso extraordinário, pelo “

“RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS. ALEGAÇÕES DE VIOLAÇÃO AO ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. AGRAVO INTERPOSTO PELO CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA DO RIO GRANDE DO SUL-CRMERS NÃO IMPUGNOU OS FUNDAMENTOS DA INADMISSÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRECEDENTES. NÃO CONHECIMENTO. AGRAVO INTERPOSTO PELO MPF BUSCA SIMPLES REEXAME DE PROVA. SÚMULA 279/STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. PELO EXPOSTO, O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL SE MANIFESTA PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO INTERPOSTO PELO CRMERS E PELO CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PARA QUE NÃO SEJA CONHECIDO O RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”

Inadmitidos os recursos extraordinários, foram interpostos os competentes agravos.

Decido.

A irresignações não merecem prosperar.

Anote-se, inicialmente, que a Desembargadora Federal Presidente do Tribunal a quo negou seguimento ao apelo extremo interposto pelo Conselho Regional de Medicina do Rio Grande do Sul - CREMERS, amparado nos seguintes fundamentos:

“O recurso não merece trânsito, uma vez que a alegada ofensa a dispositivo constitucional somente se verifica de modo indireto e reflexo, ao que não se presta o recurso extraordinário. Nesse exato sentido, ademais, o conteúdo do enunciado da Súmula nº 636 do excelso Pretório, assim vertida:

Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida.”

Este Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que deve a parte impugnar especificamente todos os fundamentos da decisão que não admitiu o recurso extraordinário, o que não ocorreu na espécie, uma vez que mantida incólume a motivação anteriormente reproduzida.

Nesse caso, a jurisprudência de ambas as Turmas desta Corte, com amparo na norma do art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil, é firme no sentido de não conhecer do agravo. Exemplificando esse entendimento, cito os seguintes julgados:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RAZÕES DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO QUE INADMITIU O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NÃO CONHECIMENTO. SÚMULA 287 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. REQUISITOS. ARTS. 1.021, § 1º, DO CPC E 317, § 1º, DO RISTF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É ônus do recorrente, nos termos do art. 1.021, § 1º, do CPC e 317, § 1º, do RISTF impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE nº 1.167.882-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 12/12/19 - grifei).

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIME DE ROUBO MAJORADO. ARTIGO 157, § 2º, II, DO CÓDIGO PENAL. COMPETÊNCIA DO RELATOR PARA JULGAMENTO MONOCRÁTICO DO FEITO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO QUE INADMITIU O APELO EXTREMO. SÚMULA 287 DO STF. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE nº 1.210.646-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux , DJe de 5/8/19).

Ademais, ressalte-se que, quando da interposição de um recurso dirigido a esta Suprema Corte, incumbe ao Tribunal de origem proceder a um exame prévio de admissibilidade desse apelo, sem que isso implique usurpação da competência constitucional cominada ao Supremo Tribunal Federal. A propósito, destacam-se:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO - JUÍZO PRIMEIRO DE ADMISSIBILIDADE. Ao Juízo primeiro de admissibilidade cumpre verificar se o extraordinário atende, ou não, aos pressupostos gerais de recorribilidade e a pelo menos um dos específicos de que cuida o inciso III do artigo 102 da Carta Política da República. Assim agindo, longe fica de usurpar a competência do Supremo Tribunal Federal” (AI nº 178.743/SPAgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, Segunda Turma, DJ de 16/5/97).

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO (…) O Presidente do Tribunal Superior do Trabalho, ao emitir juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário - nele destacando a ausência dos pressupostos condicionadores da valida utilização processual desse meio de impugnação - exerce, legitimamente, competência que lhe foi outorgada pelo ordenamento positivo, não praticando, em consequencia, qualquer ato de usurpação das atribuições jurisdicionais deferidas ao Supremo Tribunal Federal (RTJ 143/46). - (…)” (AI nº 153.147/RS-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Primeira Turma, DJ de 6/5/94).

No que diz respeito ao recurso interposto pelo , melhor sorte não socorre o recorrente, haja vista que o Tribunal de origem deu provimento à apelação com base nos seguintes fundamentos:Ministério Público Federal

“No caso em concreto, os documentos juntados aos autos, bem como a prova testemunhal produzida, demonstraram, efetivamente, que houve o exercício concomitante da função de Conselheiro do CREMERS com a de advogado. O que não restou provado foi a ofensa ao princípio da moralidade decorrente dessa conduta.

De fato, em nenhuma das situações concretas mencionadas na petição inicial, houve prova de que o réu atuou como advogado da parte, na esfera administrativa, e membro do Conselho, questão que evidenciaria um efetivo conflito de interesses. Nem mesmo no caso do médico Ângelo Tasca, usado como reforço de argumento pelo MPF, houve a participação do réu no julgamento do caso. Consta que a parte sindicada foi representada, na ocasião, pelo Dr. Rogério Becker, em procuração outorgada em 30/05/1996 (fl. 198), data anterior ao ingresso do réu na sociedade de advogados, o que ocorreu tão-somente em 19/12/2002.

Convém destacar que, no contrato de sociedade que o réu firmou com Dr. Rogério Becker, em sua cláusula 11, ficou estabelecido que a sociedade não atuaria em processos administrativos de órgãos fiscalizadores do exercício profissional.

Também não houve qualquer prova de que o réu tenha obtido algum proveito patrimonial ou efetivamente favorecido qualquer médico perante o CREMERS. Ao contrário, a prova testemunhal produzida afasta a alegação de que o réu interferisse nas sindicâncias e processos ético-profissionais, conforme se depreende dos depoimentos abaixo transcritos:

'embora o depoente seja amigo de alguns membros do Conselho, não chegou ao seu conhecimento qualquer conduta desprimorosa do réu por advogar (...)o réu tem comportamento que pode ser entendimento como nota de boa aceitação na classe médica; o depoente inclusive comparece a eventos no Conselho promovidos pelo réu para debates sobre ética médica' (testemunha Marco Aurélio Costa de Oliveira, fl. 1037).

'era do conhecimento do depoente que o réu advogava, mas não no Conselho;(...) nos dez anos em que o depoente esteve no Conselho, nunca viu o réu defender médico no Conselho, seja em nível de sindicância, seja em nível de processo ético-profissional; (...) não sendo do seu conhecimento que o Dr. Pereira tenha algum vez interferido no encaminhamento, impulso ou julgamento de tais processos, ao menos nos processos do depoente, nem o Dr. Pereira nem qualquer outro conselheiro, incluindo o Departamento Jurídico ou outra pessoa' (testemunha José Pio Rodrigues Furtado, fl. 1043).

'O Dr. Luiz Augusto Pereira nunca interferiu no encaminhamento, impulso ou julgamento de processo ético-profissional de forma a favorecer algum médico' (testemunha Marco Antonio Oliveira Azevedo, fl. 1045).

'o depoente foi conselheiro junto com o réu durante 10 anos; nunca o réu pediu ao depoente para ajudar ou prejudicar algum médico que estivesse sendo processado' (testemunha Ivan de Melo Chemalle, fl. 1048).

'o depoente nunca teve conhecimento sobre se o Dr. Luiz Augusto Pereira atuava como advogado; o depoente nunca teve conhecimento e também nunca desconfiou ou suspeitou que o Dr. Luiz Augusto Pereira tenha de alguma forma interferido no encaminhamento, impulsionamento ou julgamento de processos ético-profissionais; ao contrário, nas sessões do Conselho, o Dr. Luiz Augusto Pereira sempre se portou eticamente e imparcialmente conforme pode constatar o depoente;' (testemunha João Pedro Marques Pereira, fl. 1090).

Afirmar, como fez o julgador a quo, 'que as atribuições administrativas e a advocacia eram aptas a, objetivamente, propiciar a prática de várias condutas ilegais ou imorais', não é o suficiente para tornar o réu ímprobo. Não basta que a conduta seja apta a gerar uma ilicitude ou uma imoralidade, é preciso mais, que ela seja efetivamente ilícita e imoral.

Para a caracterização da improbidade administrativa, da qual resulta a aplicação das severas sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, exige-se além da violação ao dever de agir dentro da legalidade, a intenção de atentar contra os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade, o que não se verificou no caso dos autos.

Prever que o réu poderia obter vantagem pessoal com a assessoria jurídica em processos judiciais envolvendo profissionais da área médica, é exercício de futurologia.

(...)

Se de um lado é certo que os agentes públicos devem obediência aos deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade às instituições, atendendo a todas as regras éticas inerentes à Administração Pública, de outro lado, também é certo que para a punição dos infratores, deve restar evidente e comprovada a sua atuação dolosa. O exame destes casos deve ser realizado com ponderação, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do agente e preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além do que o legislador pretendeu.

Ora, nem todos os equívocos ou erros administrativos possuem o caráter de tipificar o agente público na Lei de Improbidade, que possui as seguintes sanções: ressarcimento ao erário, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, perda dos bens acrescidos ilicitamente, multa civil e proibição de contratar com o poder público.

Apesar de a descrição do ato de improbidade administrativa ser ampla e semanticamente aberta, referindo a ato que atenta contra os princípios da administração pública que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, a interpretação da Lei nº 8.429/92 deve ser feita cum grano salis, não podendo acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa.

Dessa forma, tenho que a conduta do réu, durante o tempo em que exerceu diversas funções junto ao CREMERS, não constituiu ato de improbidade administrativa passível de punição, uma vez que ausente qualquer prova de que o réu tenha agido com dolo no sentido de obter algum favorecimento pessoal ou de terceiro, tampouco de que tenha violado os princípios da Administração Pública.”

Nesse contexto, verifica-se que para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal o quo de que não restou caracterizado o elemento dolo na conduta dos ora recorrentes, seria imprescindível o reexame dos fatos e provas dos autos, providência vedada em sede recursal

DESPACHO:

Vistos.

À Procuradoria-Geral da República.

Brasília, 4 de setembro de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de dois recursos extraordinários com agravo interpostos por CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA DO RIO GRANDE DO SUL e por MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra decisão de inadmissão dos recursos interpostos contra o acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 3 de setembro de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente