Informações do processo Rcl 71279

DECISÃO

Trata-se de Reclamação ajuizada por Mário Celso Heins contra acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça (Processo 1919221), que teria deixado de aplicar a tese firmada no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES.

Na inicial, o Reclamante deduz as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):

“O feito em questão toca matéria de improbidade ajuizada em face deste reclamante por suposta infração ao art. 11, da Lei nº 8.429/92, ante alegado uso de receitas obtidas com cobrança de multas de trânsito para arcar com gastos de folha de pagamento de servidores municipais.

A r. sentença de primeiro grau julgou a ação de forma antecipada, sem a produção de qualquer modalidade probatória (art. 355, I, CPC) ao argumento de que a questão de mérito é de direito e de fato e o fez para declarar a procedência da demanda com base no art. 11, caput e inciso I, da LIA, diante de suposto emprego irregular de verba pública (receitas obtidas com aplicação e cobrança de multas de trânsito).

Daí que aplicou ao reclamante a pena de multa equivalente a quatro vezes o valor da última remuneração percebida pelo reclamante, enquanto prefeito do Município de Santa Bárbara D'Oeste. O reclamante interpôs recurso de apelação, o qual fora improvido, conforme ementa abaixo do acórdão paulista:

[...]

Em juízo de admissibilidade, o apelo extraordinário teve seguimento negado pelo Exmo. Vice-Presidente Og Fernandes, firme na premissa de que a conduta do ora reclamante, em tese, fora dolosa, caso em que ‘não há qualquer determinação do STF no sentido de aplicar retroativamente as disposições da nova LIA, seja para exigir a configuração de dolo específico nas condenações por ato de improbidade já realizadas, seja quanto à necessidade de se observar a taxatividade das condutas elencadas no art. 11 da referida lei’ – premissa equivocada, vide explanação posta mais adiante.

[...]

Assim, presumir má-fé com base em conjecturas e por meras irregularidades é proceder conclusão ilegal, injusta e pautada em responsabilidade objetiva, rechaçada de forma definitiva em virtude da Tese 1, do Tema 1199/STF.

E é essa a tese que incide in casu para impor a cassação do acórdão reclamado e julgar improcedente a ação originária, considerando os termos do próprio aresto paulista, que impôs sanções ao reclamante por condutas aparentemente ilegais – e não ilegais, qualificadas pela má-fé.

[...]

Ora, conforme se nota, todas as premissas que dão supostamente suporte à condenação expressam violação de normas (legais e infralegais), que nada mais é que o elemento objetivo do tipo e não o subjetivo, vide disposição literal do inciso I, do artigo 11, da LIA (revogado): ‘praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência’.

[...]

Como é cediço, antes da Lei nº 14.230/2021, o artigo 11, da Lei 8429/92 contava com rol exemplificativo de hipóteses capazes de gerar improbidade por lesão aos princípios administrativos, sendo comum que o próprio caput do dispositivo servisse de esteio para condenações, visto sua antiga redação, a qual findava com a locução ‘notadamente’, a saber:

[...]

Daí, portanto, que por força das alterações promovidas na Lei nº 8429/92, o caput do art. 11, da LIA não mais ostenta aplicabilidade autônoma, pois agora conta com ROL TAXATIVO de hipóteses configuradoras de improbidade por violação de princípios, restando abolida (abolitio improbitatis) a possibilidade de condenação por situação não ali descrita, inclusive ante a REVOGAÇÃO dos incisos I e II, a saber:

[...]

Ao apreciar o extenso rol do artigo, possível é notar que o uso de verba pública (receita de multas de trânsito) para fins diversos daqueles propostos em lei/regulamento (quitação de folha salarial) em suposto desvio de finalidade não figura como causa violadora de princípios administrativos à luz da Lei de Improbidade, a notar que a hipótese genérica utilizada pelo acórdão reclamado para apenar o recorrente (art. 11, I, LIA) restou abolida do ordenamento jurídico.”

Requer, ao final, “seja julgada procedente a presente Reclamação Constitucional, cassando-se definitivamente o acórdão reclamado, por violação às teses firmadas no julgamento do Tema 1199/STF (que atestam a atipicidade subjetiva e objetiva das condutas do reclamante), julgando-se improcedente a ação de improbidade nº 1004700-96.2016.8.26.0533”.

É o relatório. Decido.

A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:

“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

(...)

l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”

“Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;

(...)

§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”

Veja-se também o art. 988 do Código de Processo Civil:

“Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:

I - preservar a competência do tribunal;

II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;

III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;

IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.”

O parâmetro de confronto invocado é o decidido no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, de minha relatoria, cuja tese aprovada foi:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

No caso, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa – distribuída para o Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Santa Bárbara D’Oeste/SP - em face do ora Reclamante,    à alegação de que o réu, no exercício do cargo de Prefeito de Santa Bárbara D´Oeste/SP, “utilizou R$ 1.852.682,68 de receitas obtidas com cobranças de multas de trânsito para arcar com gastos de folha de pagamento de servidores”.

O pedido foi julgado procedente, em parte, “para o fim de, declarando a prática, pelo réu, de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, caput e inciso I da Lei n. 8.429/92, CONDENAR o réu ao pagamento de multa civil no importe equivalente a quatro vezes o valor da última remuneração percebida pelo agente, ou seja, pelo réu, enquanto alcaide deste Município de Santa Bárbara D’Oeste, ficando, por consectário, rejeitada a pretensão de imposição das demais penalidades previstas no inciso III do artigo 12 da Lei n. 8.429/92”. Reproduzo trecho da decisão:

“Exsurge incontroverso, dos autos, que o réu efetivamente enquanto no exercício do cargo de chefe do Poder Executivo do Município de Santa Bárbara D’Oeste, utilizou a importância de R$ 1.852.682,68 de receitas obtidas com cobrança de multas de trânsito para arcar com gastos de folha de pagamento de servidores.

[...]

Indisputável, destarte, que o réu incorreu na prática de ato ilegal, ao deixar de observar a regra cogente contida no artigo 320 do CTB, que, ipsis litteris, dispõe que ‘A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, de policiamento, fiscalização e educação de trânsito’.

[...]

Importa apenas acrisolar-se, por conseguinte, se o ato ilícito praticado pelo réu pode, ou não, ser considerado ato ímprobo.

[...]

Basta, com efeito, à configuração do ato de improbidade, a ação ilegal do agente público, que, no caso em comento, se dessume, conforme amiúde adrede explicitado, certa, e o ânimo de agir contra a lei, que a meu ver da mesma maneira exsurge certo, porque foi intenção do réu valer-se da receita obtida com a cobrança das multas de trânsito para pagamento do salário de servidores públicos municipais, restando comprovado, por consectário, o elemento subjetivo à prática do ato ilícito.” (eDoc. 6, fls. 17-21)

O Tribunal de Justiça de São Paulo negou provimento às Apelações interpostas, nos seguintes termos:

“O relatório do Tribunal de Contas, juntado aos autos (fl. 45), demonstra que o réu, efetivamente, praticou ato ilícito, contrariando o disposto no artigo 320 do Código de Trânsito Brasileiro, que estabelece: ‘A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito’.

E, no caso, tem-se que o Prefeito, ao desviar receita com fim vinculado, agiu de modo consciente e voluntário à prática de ato ilícito.

Nesse quadro, por um lado, conquanto não haja, de fato, lesão ao erário, já que a verba destinada ao trânsito foi utilizada para o pagamento de outras despesas do ente público (pagamento de servidores), por outro lado, descabe se invocar a ‘situação de emergência’, considerando que não se comprovou a adoção de nenhuma medida de contingenciamento estabelecida, por exemplo, na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), a qual, inclusive, prevê que ‘os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação’ (art. 8º, parágrafo único) e, ainda, ser ‘vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada’ (art. 25, § 2º).

Ademais, não é razoável que o corriqueiro pagamento de salários dos servidores, cujos valores devem estar previstos em orçamento, caracterize situação emergencial, que, em tese, poderia justificar o desvio de recursos destinados para finalidade diversa.

E, como bem consignou o Juízo a quo: ‘E mesmo que os valores tenham sido destinados ao pagamento do salário dos guardas municipais, tal como alega o réu na p.166, ainda assim restaria configurada, incólume, a ilegalidade do ato, uma vez que despesas com salário não constam da Resolução CONTRAN nº 191/11, e tampouco da Portaria DENATRAN nº 407/2011; deveras, consoante claramente se extrai do artigo 7º do Anexa da portaria do DENATRAN, não se insere, dentre os elementos de despesas com policiamento e fiscalização, dispêndios com o salário de guardas municipais, e muito menos de outros servidores públicos municipais’ (fl. 248).

Incontroverso, pois, o ânimo de agir contra a lei, restando, nestes termos, configurado o elemento subjetivo à prática do ato ilícito.

[...]

Sem embargo, impende considerar, ainda, que, no caso de violação de princípios da administração, basta o dolo genérico para caracterização do ato ilícito, dispensada a demonstração da ocorrência de dano efetivo para a Administração Pública ou enriquecimento ilícito do agente, conforme entendimento recente do Superior Tribunal de Justiça.” (eDoc. 8, fls. 43-51)

Esse acórdão foi mantido, pelo Superior Tribunal de Justiça, em sede de Agravo em Recurso Especial, em julgado assim ementado:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO DO ART. 489 DO CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE CONSIGNA A PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) APTO A CARACTERIZAR O ATO ÍMPROBO VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO.

1. Afasta-se a alegada afronta ao artigo 489, § 1º, IV, do CPC/2015, pois o Tribunal de origem prestou a tutela jurisdicional por meio de fundamentação jurídica que condiz com a resolução do conflito de interesses apresentado pelas partes, havendo pertinência entre os fundamentos e a conclusão do que decidido. A aplicação do direito ao caso, ainda que através de solução jurídica diversa da pretendida por um dos litigantes, não induz negativa ou ausência de prestação jurisdicional.

2. A revisão da conclusão do Tribunal de origem acerca da comprovação do elemento subjetivo para a prática do ato ímprobo em apreço, em virtude do desvio de receitas obtidas com a arrecadação por multas de trânsito para pagamento de folha salarial de servidores públicos, sem que fosse caracterizada a alegada situação de emergência, porquanto não comprovada a adoção de nenhum medida de contingenciamento, demanda o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado, em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7 do STJ.

3. A inadmissão do recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, III, ‘a’, da Constituição Federal, em razão da incidência de enunciado sumular, prejudica o exame do recurso no ponto em que suscita divergência jurisprudencial se o dissídio alegado diz respeito ao mesmo dispositivo legal ou tese jurídica, o que ocorreu na hipótese. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.590.388/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 24/3/2017; AgInt no REsp 1.343.351/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 23/3/2017.

4. Agravo interno não provido.” (eDoc. 7, fl. 20)

O Recurso Extraordinário interposto desse acórdão teve o seguimento negado e o Agravo Interno interposto dessa decisão foi desprovido.

Acerca do enquadramento da conduta no art. 11 da Lei 8.429/1992, deve-se registrar que, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, o art. 11 dispunha:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente :

I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência;”

Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a exibir o seguinte conteúdo:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I – (revogado)”

Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.

No caso concreto, a conduta imputada ao Reclamante – utilização de receitas obtidas com cobrança de multas de trânsito para arcar com gastos de folha de pagamento de servidores municipais – não mais figura entre aquelas elencadas no art. 11 da Lei 8.429/1992, tendo em vista que o inciso I, no qual a conduta se enquadraria, foi revogado. Porém, o Tribunal de origem entendeu que, mesmo revogado, não haveria óbice à imputação da conduta no referido dispositivo legal.

Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa e alguns incisos do artigo 11, a Lei 14.230/2021 não trouxe qualquer previsão de “anistia geral” para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa ou pelas hipóteses anteriormente previstas nos incisos revogados do artigo 11; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.

A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo