Informações do processo ARE 1517714

DECISÃO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.

O acórdão recorrido ficou assim ementado:

RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE REMUNERAÇÃO PELA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS EXTRAORDINÁRIOS. AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS. HORAS EXTRAS. LEI 1097/2016 DO MUNICÍPIO DE PLANALTINA. DIMINUIÇÃO DE CARGA HORÁRIA. AUMENTO INDIRETO DOS VENCIMENTOS. VEDAÇÃO. ART. 169, §1°, DA CRFB/88. INEFICÁCIA DA LEI. ADI 1292 DO STF. ADI 6090 DO STF. AUMENTO DE VENCIMENTO SEM PRÉVIA ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. VEDAÇÃO. ART. 113 DO ADCT. ADI 6090 DO STF. RECURSO PROVIDO.

1. Trata-se de Recurso Inominado oposto pelo Requerido, Município de Planaltina, em face de sentença que julgou procedentes os pedidos da exordial para: “(…) “(…) JULGAR PROCEDENTES, nos termos do art. 487, inc. I, do CPC, os pedidos iniciais para: a) DECLARAR que durante o período de 01/01/2017 a 27/03/2020 não foi respeitado o estabelecido na Lei Municipal nº 1097/2016, eis que a parte promovida deixou de pagar à parte promovente horas extras realizadas; b) CONDENAR o Município de Planaltina/GO ao pagamento do adicional de 50% (cinquenta por cento), sobre as horas laboradas acima de 30 (trinta) horas semanais durante o período de 01/01/2017 a 27/03/2020, gerando reflexos na forma do pedido inicial, retroativos aos últimos 05 (cinco) anos anteriores ao ajuizamento da ação, nos termos do artigo 1º, do Decreto nº 20.910/32.”.

2. Em apertada síntese, a presente demanda versa sobre o direito da autora, ora recorrida, Agente Municipal de Combate a Endemias, às horas extras laboradas entre 2017 e 2020, período em que lei municipal atribuía a citada função uma carga horária de 30 horas semanais, com possibilidade de aumento para 40 horas semanais. Narrou a Autora que a Lei nº 1097/2016 permite, de fato, o aumento da carga horária por parte do executivo, ante a observância, contudo, de alguns requisitos os quais não foram atendidos. Dessa forma, entre janeiro de 2017 a março de 2020, a autora laborou 40 horas semanais de forma ilegal, pois, ao aumentar a carga horária, o Município não observou as disposições legais. Assim, por intermédio de uma circular, o Requerido, ora Recorrente determinou o aumento da jornada de trabalho aos ocupantes do cargo de Agente de Combate às Endemias ou Agente Comunitário de Saúde para 40 (quarenta) horas semanais, situação que apenas foi regularizada em 27/02/2020, após a edição da Lei Municipal nº. 1.217/2020 que alterou, novamente, o artigo 2º da Lei Municipal nº. 691/2007, retornando à jornada de trabalho a 08 (oito) horas diárias e 40 horas semanais.

3. Irresignado o ente Municipal interpôs a presente súplica, ao argumento, em síntese, que “independente da Lei 1.217/2020, o plano de Cargos e Vencimentos dos servidores da área fim da Secretaria de Saúde prevê carga horária de 40 h, estas expressas desde a realização de concurso no município para provimento de tais cargos, não havendo que se falar em pagamento de horas extras, mas tão somente em cumprimento da carga horária”.

4. Os agentes comunitários concursados do Município de Planaltina exerciam carga horária de 8 h diárias e 40 h semanais, nos termos da Lei mun. 691/2007. No ano de 2016, a Lei mun. 1097 alterou a hora do serviço para 6 h diárias e 30 h semanais. Postula o servidor 10 h extras semanais, porque passou-se a exigir as 40 h semanais deles em lugar das 30 h prevista na legislação de regência. Essa situação fática é incontroversa, inexistindo debate sobre o ponto. Esse benefício foi garantido sob duas condições e sujeita a revogação por meio de decreto do Prefeito: (a) número de visitas realizadas; (b) desempenho coletivo do Programa Saúde da Família. Ressalta-se que a Lei 1097 foi revogada pela Lei mun. 1.217, de 27 de fevereiro de 2020, razão pela qual o período de diferença da gratificação extraordinária se limita no período de 1º.01.2017 a 27.3.2020.

5. De início, convém delimitar a questão controvertida. O que se impugna aqui foi a retomada da carga horária de 40 h semanais por meio de circular do Executivo e sem avaliação dos resultados da nova carga horária, como exigido pela Lei mun. 1097/2016.

6. Pois bem, observo que a mudança de carga horária efetuada em 2017 ocorreu por meio de uma circular, instrumento que pode ser tomado como decreto, eis que ambos, tanto circular, quanto decreto, não possuem regra rígida para sua edição, assim como é um projeto de lei. Porém na base da edição, ambos possuem o mesmo caráter, pois são de iniciativa do chefe do executivo e não exigem forma específica. Somente no ano de 2020, em virtude da Lei Municipal nº. 1.217/2020, tal situação foi formalizada, mediante edição de lei própria.

7. Ainda, não está faticamente demonstrado descumprimento da impessoalidade e finalidade pela Lei 1097/2016 ou vulneração à isonomia, até porque o benefício foi estendido a todos os agentes de endemia. Todos da mesma categoria foram tratados igualmente. Reduzir a carga horária de servidor não significa que todos os outros servidores foram prejudicados, vez que as funções e atribuições do agente de endemia são únicos e não tem base de comparação com outros integrantes das carreiras do Município de Planaltina. Na ADI 3.599/DF, o STF se posicionou no sentido de a majoração remuneratória específica para determinado segmento e carreira (desde que respeitados os limites das respectivas autonomias administrativo-financeiras) revela-se constitucional (pág. 113 voto do Relator Min. Gilmar Mendes).

8. Sobre a suposta edição da lei com finalidade eleitoreira, recondução ao cargo do prefeito da época, não parece vingar, eis que foram fixados requisitos a serem atendidos (número de visitas e desempenho), com clara opção de eventual revogação da carga horária por decreto do alcaide. Se a questão foi eleitoreira, os eleitores souberam que o benefício era condicional e poderia ser revogado. Demais disto, não há notícia nos autos de qualquer medida tomado pelo Ministério Público Eleitoral da época, deixando crer que “tal populismo” ficou apenas como conjectura da peça inaugural.

9. É atécnica a arguição de inconstitucionalidade por ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem natureza jurídica de lei complementar, catalogada como integrante da legislação infraconstitucional. A inobservância a suas disposições implica ataque ao princípio da legalidade e só obliquamente atinge a CRFB/88.

10. Em seguida, passa-se a apreciar a violação do 169, §1º, da CRFB/88. Esta norma veda a concessão de vantagem ou aumento de remuneração, sem prévia dotação orçamentária e autorização na lei de diretrizes orçamentárias. Consta do § 2º do art. 2º da Lei 1097 que a redução da jornada de trabalho não afetará a proporcionalidade dos vencimentos, gratificações ou vantagens de qualquer natureza. Ora, a diminuição do período de trabalho se deu sem nenhuma contraprestação ou encargo para o servidor, caracterizando aumento indireto dos vencimentos. Por carga horária menor, recebia o agente de endemia os mesmos vencimentos.

11. Contudo, nossa Corte Suprema definiu que a inobservância do art. 169, §1º não implica na invalidade da lei por inconstitucionalidade (plano de validade) e sim a sua ineficácia. Precedentes. ADI 1292, julgada em 1995 e mais recente a ADI 6090, Relator(a): Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2023.

12. Essa forma de ver a questão adota a escada de Pontes de Miranda acerca dos atos jurídicos em sentido amplo, enquadrando-os nos planos da existência, da validade e da eficácia e defendida por Marcos Bernardes de Melo (Teoria do Fator Jurídico, ed.Saraiva). Segundo Marcos Bernardes, vol. 2, p. 41, “diz-se válido o ato jurídico cujo suporte fático é perfeito, isto é, os seus elementos nucleares não deficiência invalidade, não há falta de nenhum elemento complementar,… é sinônimo de perfeição”. Seguindo o raciocínio do mestre, vol. 3 p. 18, a eficácia “designa o conjunto das consequências (=efeitos) imputadas pelas normas jurídicas ao fato jurídico, desde as situações jurídicas mais simples como os estados pessoais, às relações jurídicas mais complexas, das quais se irradiam direitos e deveres, pretensões e obrigações, ações e exceções às sanções, ônus e premiações, sendo, dessarte, posterior m relação ao fato jurídico”. Conclui Marcos Bernardes Melo, vol. 2, p. 80: “o mesmo modo, não há uma relação necessária entre a validade e eficácia do ato jurídico. Em geral, o ato jurídico precisa ser válido para ser eficaz; não, contudo, essencialmente”. Em síntese, a norma que desobedece o art. 169, §1º existe, é válida, mas é ineficaz em relação ao ano em que foi editada.

13. Veja-se o seguinte julgado do STF: “A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna”. Precedentes: ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente. (ADI 3599 / DF, Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Relator: Ministro Gilmar Mendes, julgado em 21/05/2007). Em remate, “a falta de autorização nas leis orçamentárias torna inexequível o cumprimento da Lei, no mesmo exercício em que editada, mas não no subsequente” (Adi 1.428-SC, Rel. Min. Maurício Correa).

14. Aplicando essas considerações ao caso concreto, ressai que no ano de 2017 não é possível cobrar horas-extras com base na Lei mun. 1097/2016, vez que descumpriu o requisito de eficácia da CF 169 §1º, passando a irradiar consequência jurídica de diminuir a carga horária a partir de janeiro de 2018. Assim, o período de cobrança seria limitado de janeiro de 2018 a 27.3.2020.

15. No entanto, há outro aspecto mais relevante a ser analisado: na ADI 6090, a Suprema Corte deliberou que é inconstitucional — por violar o art. 113 do ADCT (incluída pela EC 95/2016) — lei estadual que concede vantagens e aumento de vencimentos a seus servidores públicos sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

16. Em resumo, a ofensa ao art. 169 §1º afeta eficácia da norma, que não se aplicaria ao exercício financeiro em que editada. Todavia, a interpretação do STF na ADI 6090 indica que ,há inconstitucionalidade formal na lei de ente público que não proceda a observância do art. 113 ADCT. Na linha dos precedentes do Supremo Tribunal Federal, a norma do art. 113 do ADCT tem caráter nacional e se aplica a todos os entes federativos.

17. Outrossim, a Lei municipal de Planatina n. 1079/2016, que reduziu a carga horária de 40h para 30h semanais, padece de vício de inconstitucionalidade formal, não podendo ser aplicada aos agentes de endemia, desde a sua edição (ex tunc). Conclui-se então que, em face da inconstitucionalidade da Lei 1097, sempre vigorou a lei anterior 691/2007, que previa carga horária de 8h diária e 40h semanal. Inviável, portanto, reconhecer-se direito a jornada extraordinária.

18. Assim, tenho que não houve irregularidade na emissão de Circular pelo Prefeito para retomada dos trabalhos de acordo com a carga horária anterior, nem havia necessidade de fundamentar na avaliação dos requisitos para essa mesma finalidade.

19. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO, sentença reformada para julgar improcedente o pedido inicial.

20. Sem custas e honorários, face o resultado do julgamento.

21. Advirta-se que se opostos embargos de declaração com caráter protelatório, será aplicada multa com fulcro no art. 1.026, § 2º do Código de Processo Civil, se houver nítido propósito de rediscutir o mérito da controvérsia.

No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 113 ADCT; e 169, § 1º, da Constituição Federal.

Decido.

Analisados os autos, verifica-se que a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o recurso. Ademais, o acolhimento da pretensão recursal demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se mostra incabível em sede extraordinária. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. Sobre o tema:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO. JORNADA DE TRABALHO. HORAS EXTRAS: SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, COM A RESSALVA DE EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.115.913-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 07/08/2018).

No mesmo sentido: ARE nº 1.087.196-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 21/03/2018 e ARE nº 957.504-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 18/11/2016.

Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.

Publique-se.

Brasília, 1º de outubro de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

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