Informações do processo ARE 1525436

EMENTA:  AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. IRREGULARIDADES NA CONSTRUÇÃO DE LABORATÓRIO. ALEGADA AFRONTA AO ART. 93, IX, DA CF. TEMAS 339 E 660. APLICAÇÃO NA INSTÂNCIA DE ORIGEM. NÃO CABIMENTO DE RECURSO.  ADVENTO DA LEI  14.230/2021. ART. 5º. XL, DA CF. CONDENAÇÃO COM BASE NO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. IRRETROATIVIDADE. RAZÕES DO AGRAVO INTERNO QUE NÃO ATACAM TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO ORA AGRAVADA. ARTIGOS 1.021, § 1º, DO CPC E 317, § 1º, DO RISTF.

I. Caso em exame

1.  Agravo Interno em face de decisão monocrática, na qual foi negado provimento ao apelo extremo: (i) por não ser cabível recurso ao STF contra decisão que aplica, na origem, tema de repercussão geral e (ii) por estar caracterizada a conduta dolosa na origem, a afastar a aplicação do Tema 1199 da repercussão geral e a aplicação retroativa da Lei Federal 14.230/2021.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em saber se é possível ou não, no caso concreto, em que o Recorrente foi condenado com base no art. 11 da Lei 8.429/1992, o afastamento dos óbices apontados na decisão agravada, considerando-se a superveniência da Lei Federal 14.230/2021 e a aplicação do princípio da retroatividade benéfica, nos termos do art. 5º, XL, da CF.  

III. Razões de decidir

3. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão ora agravada.

4. No caso, nas razões do agravo regimental, a Recorrente deixou de atacar o fundamento da decisão ora agravada relativo à impossibilidade de aplicação retroativa das alterações trazidas pela Lei Federal 14.230/2021.

5. Ausente, portanto, o preenchimento de requisito de regularidade formal, nos termos dos artigos 1.021, § 1º, do CPC e 317, § 1º, do RISTF.

6. Inaplicável, à hipótese, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que, no referido Tema, cuidou-se da modalidade culposa, a qual não foi reconhecida pelo Tribunal de origem no presente processo.

7. Ressalte-se que a incidência retroativa da lei mais benéfica é prevista no Art. 5º, XL, da CRFB que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. Observa-se que a Constituição estabeleceu expressamente que a lei nova poderá retroagir para beneficiar o réu, desde que se trate de lei de natureza penal, silenciando quanto a leis de outra natureza.

8. Esta Suprema Corte já assentou, em diversas oportunidades, o caráter civil da ação de improbidade, fundada em interpretação constitucional que não se modifica com as reformas operadas na Lei de Improbidade.

IV - Dispositivo

9. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11 do CPC, tendo em vista que se trata de recurso oriundo de ação civil pública.

DESPACHO: Abra-se vista à parte Agravada para, querendo, apresentar contrarrazões ao agravo regimental, no prazo legal.

Publique-se.

Brasília, 7 de março de 2025.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO: Abra-se vista à parte Agravada para, querendo, apresentar contrarrazões ao agravo regimental, no prazo legal.

Publique-se.

Brasília, 7 de março de 2025.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

Analisados os autos, verifica-se que a parte recorrente deixou de juntar procuração outorgando poderes ao advogado subscritor do agravo em recurso extraordinário.

Ante o exposto, determino a intimação da parte recorrente para regularizar a representação processual no prazo improrrogável de 5 (cinco) dias, sob pena de não conhecimento do recurso (art. 76 c/c 932, parágrafo único, do Código de Processo Civil).

Publique-se.

Brasília, 11 de novembro de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 2 de dezembro de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

DECISÃO: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (eDOC 46, p. 27):

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE À LICITAÇÃO. IRREGULARIDADES NA CONSTRUÇÃO DO LABORATÓRIO DE ENTOMOLOGIA DA UNIDADE DE SAÚDE DE CAPANEMA — PARÁ. PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL E PRESCRIÇÃO AFASTADAS. PROVAS DOS AUTOS. DUVIDOSA CARACTERIZAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE QUANTO AS APELANTES QUE SOMENTE DERAM CUMPRIMENTO AO CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO DA OBRA. AUSÊNCIA DE DELIBERAÇÃO QUANTO AO FRANCIONAMENTO DA LICITAÇÃO OU DA OBRA. MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO COM RESPEITO AO BENEFICIÁRIO DO ATO IMPROBO. DESPROVIMENTO DA APELAÇÃO DE AUGUSTO CÉSAR VIANA SOARES. PROVIMENTO DAS APELAÇÕES DE MARILIA DO SOCORRO BRITO SOUSA E DE ANA MARIA SOUZA DE AZEVEDO.

1. Alegações de inépcia da inicial e de prescrição afastadas. O pedido decorre logicamente da narração dos fatos, o que permitiu o efetivo exercício do contraditório e da ampla defesa. Ademais, o prazo trienal previsto no art. 206, § 30, do Código Civil de 2002 não é aplicável às ações civis por ato de improbidade.

2. Improbidade administrativa, nos termos da LIA, fica caracterizada por toda ação ou omissão dolosa praticada por agente público ou por quem concorra para tal prática, ou ainda dela se beneficie, qualificada pela deslealdade, desonestidade ou má-fé que acarrete enriquecimento ilícito (art. 9°), lesão ao erário (art. 10), concessão de benefício de forma ilegal (art. 10-A) ou afronte os princípios da Administração Pública (art. 11).

3. Ato de improbidade administrativa, no caso, não se mostra caracterizado quanto a Ana Maria Souza de Azevedo e Marília do Socorro Brito Sousa. Não ficou demonstrado nos autos que elas participaram efetivamente daquilo que é atribuído a réu Antônio Souza Penafort que, na condição de Diretor Administrativo e Financeiro do 4° Centro Regional de Saúde - Capanema foi o responsável pela contratação da empresa executante e pelo pagamento das despesas com a construção do Laboratório de Entomologia daquela regional.

4. Augusto César Viana Soares foi o beneficiário do ato ímprobo, segundo se depreende das provas dos autos.

4. Apelação de Augusto Viana Soares desprovida e apelações de Manha do Socorro Brito e Ana Maria Souza de Azevedo providas.”

Opostos embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 53).

No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 5º, LV e 93, IX, da Constituição Federal. Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 59, p. 5):

“No acórdão recorrido, contrariou-se os citados dispositivos, pois, em primeiro lugar, a r. sentença condenatória de primeira instância baseia a sua conclusão exclusivamente com base em elementos obtidos de forma inquisitória e sem contraditório, não com base na prova produzida em contraditório judicial, vulnerando-se a garantia do Contraditório judicial prevista no art. 5º, LV, da Constituição Federal.

Em segundo lugar, para que fosse validada a aplicação cumulada das penas, conforme ocorreu, imprescindível seria a fundamentação nessa aplicação cumulada de penas, de acordo com os mencionados dispositivos de lei.”

Em um primeiro momento, a Vice-Presidência determinou a remessa dos autos ao Colegiado para eventual juízo de retratação relativamente ao Tema 1199 (RE 843.989-RG) (eDOC 68).

Após interposição de agravo interno do MPF (eDOC 71) o mesmo foi acolhido e determinado novo juízo de admissibilidade recursal (eDOC 76, p. 3).

A Vice-Presidência da Tribunal Regional Federal da 1ª Região inadmitiu o recurso extraordinário em virtude de incidir, na hipótese, a Súmula 279 e negou seguimento, quanto à alegação de violação ao art. 93, IX, da Constituição Federal e ao devido processo legal (eDOC 80, p. 4).

É o relatório. Decido.

Inicialmente, considerando que o tribunal a quo aplicou os temas 339 e 660 da Repercussão Geral, não conheço do recurso de agravo nessa parte.

No mais, a irresignação não merece prosperar.

De início, verifico que a lei penal recebe especial atenção da Constituição porque as consequências previstas no preceito secundário dos tipos penais envolvem, salvo no caso do art. 28 da Lei n. 11.343/2006 (porte de drogas para uso pessoal), pena privativa de liberdade, sanção típica do Direito Penal de natureza gravíssima, mesmo que possam eventualmente ser substituídas por penas restritivas de direitos ou objeto de transação penal, suspensão condicional do processo ou acordo de não persecução penal, caso presentes os pressupostos e requisitos próprios previstos na legislação infraconstitucional. Noutras palavras, como o Direito Penal trabalha com punições e consequências extremas, qualquer benefício posterior retroage, por maximizar as liberdades públicas, em especial e sobremaneira a liberdade ambulatória o direito de ir, vir e permanecer ou ficar.

Diferente é o tratamento dado pela Constituição às violações à improbidade administrativa, quando estabelece de forma peremptória no art. 37, § 4º, em verdadeiro mandado de sanção cível e administrativa, que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Em que, ao meu ver, a Constituição é cirúrgica ao distinguir a natureza cível da improbidade administrativa dos princípios aplicados ao Direito Penal.

Afastada a incidência retroativa da lei mais benéfica, ante a distinção feita pelo texto constitucional da aplicação da Lei de Improbidade e da tutela penal, verifica-se que no âmbito civil a Constituição prevê:

“Art. 5°, XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.”

A aplicação das leis não-penais no tempo, também encontra previsão na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro:

“Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”

A incidência retroativa da lei mais benéfica é prevista no Art. 5º, XL, da CRFB que dispõe: ” a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu ”. A tempo e modo, observa-se que a Constituição estabeleceu expressamente que a lei nova poderá retroagir para beneficiar o réu, desde que se trate de lei de natureza penal, silenciando quanto a leis de outra natureza.

Em uma interpretação sistêmica-teleológica, infere-se da própria Lei de Improbidade Administrativa a sua vinculação ao ramo do direito civil latu sensu, quando prevê o rito do procedimento comum do Código de Processo Civil para o seu processamento no seu art. 17, caput. São comentários do Professor Marçal Justen Filho ao referido artigo:

“A aplicação do procedimento comum

A ação visando o sancionamento por improbidade observará o procedimento comum previsto no CPC, com alterações adotadas na lei 8.429. A regra do art. 17 é complementada pelas previsões do art. 17-D, que serão objeto de análise nos comentários pertinentes.

A eliminação da solução prática da ação civil pública(Lei 7.347/1985)

A lei 14.230/2021 previu que a ação de improbidade se configura como uma ação típica. Isso significa a superação de uma prática tradicionalmente adotada de veiculação da pretensão de sancionamento por improbidade por meio da ação civil pública prevista na Lei 7.347.

A relevância do sancionamento da improbidade para a coletividade

A repressão à improbidade envolve a proteção de interesses públicos e coletivos. A ação judicial pertinente é um instrumento relevante para prevenir abusos e desvios e para reprimir os agentes públicos e privados que infrinjam deveres inerentes ao exercício da função pública”. (FILHO, Marçal Justen. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa comparada e comentada. Ed. Forense, Rio de Janeiro 2021, grifei).

É do texto constitucional que advém a legitimidade para a elaboração da legislação a regular a aplicação de sanções aos atos ímprobos, sancionamento esse que não pode ser definido como de natureza penal, nos termos do §4º do artigo 37 da Constituição Federal, até mesmo porque a própria redação do dispositivo especifica as penalidades e determina sua aplicação, independentemente da aplicação de sanções em ação penal:

"§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível."

Esta Corte já assentou, em diversas oportunidades, o caráter civil da ação de improbidade, fundada em interpretação constitucional que não se modifica com as reformas operadas na Lei de Improbidade. A exemplificar, cite-se o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2729:

"EMENTA: (…)

IV. Ação de improbidade administrativa: extensão da competência especial por prerrogativa de função estabelecida para o processo penal condenatório contra o mesmo dignitário (§ 2º do art. 84 do C Pr Penal introduzido pela L. 10.628/2002): declaração, por lei, de competência originária não prevista na Constituição: inconstitucionalidade. 1. No plano federal, as hipóteses de competência cível ou criminal dos tribunais da União são as previstas na Constituição da República ou dela implicitamente decorrentes, salvo quando esta mesma remeta à lei a sua fixação. 2. Essa exclusividade constitucional da fonte das competências dos tribunais federais resulta, de logo, de ser a Justiça da União especial em relação às dos Estados, detentores de toda a jurisdição residual. 3. Acresce que a competência originária dos Tribunais é, por definição, derrogação da competência ordinária dos juízos de primeiro grau, do que decorre que, demarcada a última pela Constituição, só a própria Constituição a pode excetuar. 4. Como mera explicitação de competências originárias implícitas na Lei Fundamental, à disposição legal em causa seriam oponíveis as razões já aventadas contra a pretensão de imposição por lei ordinária de uma dada interpretação constitucional. 5. De outro lado, pretende a lei questionada equiparar a ação de improbidade administrativa, de natureza civil (CF, art. 37, § 4º), à ação penal contra os mais altos dignitários da República, para o fim de estabelecer competência originária do Supremo Tribunal, em relação à qual a jurisprudência do Tribunal sempre estabeleceu nítida distinção entre as duas espécies.6. Quanto aos Tribunais locais, a Constituição Federal -salvo as hipóteses dos seus arts. 29, X e 96, III -, reservou explicitamente às Constituições dos Estados-membros a definição da competência dos seus tribunais, o que afasta a possibilidade de ser ela alterada por lei federal ordinária. (…)" (ADI 2797, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2005, DJ 19-12-2006 PP-00037 EMENT VOL-02261-02 PP-00250, grifei)

Mais recentemente, ao fixar a compreensão acerca da inexistência de foro privilegiado para o julgamento das ações de improbidade, esta Corte assim decidiu:

"Direito Constitucional. Agravo Regimental em Petição. Sujeição dos Agentes Políticos a Duplo Regime Sancionatório em Matéria de Improbidade. Impossibilidade de Extensão do Foro por Prerrogativa de Função à Ação de Improbidade Administrativa. 1. Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa, quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade. Não há qualquer impedimento à concorrência de esferas de responsabilização distintas, de modo que carece de fundamento constitucional a tentativa de imunizar os agentes políticos das sanções da ação de improbidade administrativa, a pretexto de que estas seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade. A única exceção ao duplo regime sancionatório em matéria de improbidade se refere aos atos praticados pelo Presidente da República, conforme previsão do art. 85, V, da Constituição. 2. O foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade administrativa, de natureza civil. Em primeiro lugar, o foro privilegiado é destinado a abarcar apenas as infrações penais. A suposta gravidade das sanções previstas no art. 37, § 4º, da Constituição, não reveste a ação de improbidade administrativa de natureza penal. Em segundo lugar, o foro privilegiado submete-se a regime de direito estrito, já que representa exceção aos princípios estruturantes da igualdade e da república. Não comporta, portanto, ampliação a hipóteses não expressamente previstas no texto constitucional. E isso especialmente porque, na hipótese, não há lacuna constitucional, mas legítima opção do poder constituinte originário em não instituir foro privilegiado para o processo e julgamento de agentes políticos pela prática de atos de improbidade na esfera civil. Por fim, a fixação de competência para julgar a ação de improbidade no 1o grau de jurisdição, além de constituir fórmula mais republicana, é atenta às capacidades institucionais dos diferentes graus de jurisdição para a realização da instrução processual, de modo a promover maior eficiência no combate à corrupção e na proteção à moralidade administrativa. 3. Agravo regimental a que se nega provimento." (Pet 3240 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 10.05.2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-171 DIVULG 21.08.2018 PUBLIC 22.08.2018, grifei).

E, ainda, no julgamento do Tema 576 da repercussão geral, assim restou assentado:

"CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. 1. "Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime (MARCO TÚLIO CÍCERO. Manual do candidato às eleições. As leis, III, XIV, 32). 2. A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992), que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência. 3. A Constituição Federal inovou no campo civilpara punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores.4. Consagração da autonomia de instâncias. Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-administrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa. 5. NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário. TESE DE REPERCUSÃO GERAL: O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias." (RE 976.566, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 26.09.2019, grifei).

Enfatizo, portanto, que para solucionar a controvérsia ora em exame, além de considerar a natureza civil da ação de improbidade administrativa, observo que não se aplica, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geralo Tribunal de origem não caracterizou como culposa a conduta da parte recorrida, tendo em vista que (eDOC 46, p. 10):

“Nesse diapasão, tenho que o elemento subjetivo, o dolo genérico, necessário à configuração do ato de improbidade administrativa veio bem delineado na exordial, comprovado documentalmente, e fundamentadamente reconhecido e analisado pela sentença a qua.

Impõe-se, por conseguinte, a análise da dosimetria das sanções impostas, em observância aos parâmetros normativos do art. 12 da Lei de Improbidade, de acordo com o princípio da proporcionalidade.”

Evidencia-se que o Tema 1199 da repercussão geral tratou da modalidade culposa. Seguem os trechos da ementa do paradigma da repercussão geral, ARE 843.989-RG:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA