Informações do processo RE 1526846

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 28 de novembro de 2024.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.

Publique-se.

Brasília, 2 de dezembro de 2024.

Ministro DIAS TOFFOLI

Relator

Documento assinado digitalmente

DECISÃO:

Cuida-se de recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) ementado da seguinte forma:

“- Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 9.880, de 24 de fevereiro de 2023, do Município de Piracicaba, que ‘Institui em Piracicaba regime de transição após o fim do prazo de suspensão das desocupações coletivas e dos despejos liminares (ADPF 828), para que a realização das reintegrações de posse ocorra de modo que assegure os direitos individuais e coletivos dos ocupantes’ - Alegação, do autor, de incompatibilidade da lei com os artigos 5º, 174, I a III, e 176, I, da Constituição Paulista, por a lei envolver matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, infringir o princípio da separação dos poderes e criar despesa sem previsão de fonte de custeio correspondente.

- Pedido de ingresso de instituição que alega ser representante de movimentos sociais que defendem o direito à moradia digna, em especial para populações de baixa renda, como amicus curiae - Indeferimento - O requerente não poderia fornecer subsídios técnicos relevantes para o julgamento, que é pautado em critérios jurídicos - Processo de caráter transcendente e relevante, mas destituído de especificidade e complexidade técnica que recomende a admissão de terceiros, para a ampliação do debate constitucional e a formação da convicção do C. Órgão Especial.

- Não houve vício de iniciativa, porque a matéria da lei impugnada não se encaixa entre as de competência privativa do Governador do Estado (e, por força do artigo 144, da Constituição Estadual, nas dos Prefeitos), a teor do artigo 24, § 2º, da mesma Carta.

- A falta de indicação, na lei, da sua fonte de custeio não implica inconstitucionalidade, mas a sua inexequibilidade no mesmo exercício orçamentário - Ausência de violação dos artigos 25 e 176, I, da Constituição Estadual.

- Não há, também, violação do artigo 174, I a III, da Constituição do Estado, porque a lei questionada não consiste, define nem interfere diretamente na composição do plano plurianual, nas diretrizes orçamentárias ou nos orçamentos anuais do Município de Piracicaba.

- Alegação de ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Lei Orgânica do Município - Irrelevância - Como este Órgão Especial tem decidido, o parâmetro de controle de constitucionalidade de norma municipal é unicamente a Constituição Estadual.

- Há, por outro lado, afronta aos artigos 5º, e 47, II e XIV, da Constituição Estadual, uma vez que a lei impugnada determina o desenvolvimento, a execução e a gestão de políticas públicas de diversas áreas e impõe à Administração Pública Municipal obrigações específicas e inevitáveis despesas - Na prática, o regime de transição instituído pela lei condiciona o cumprimento de ordens judiciais, atos administrativos, medidas extrajudiciais e, até, a realização de atos de autotutela, ao fornecimento, pelo Poder Público, de moradia segura e adequada às pessoas ou famílias vulneráveis atingidas por elas, ao provimento de meios de subsistência e renda e à garantia de acesso a serviços básicos, prevendo, ainda, diversas outras obrigações - A lei impede, além disso, a prática de determinados atos de gestão e organização administrativa pela Administração Pública Municipal, como desocupações, reintegrações, retomadas, expropriações e desapropriações de imóveis, tudo a revelar desrespeito para com o pacto federativo.

- Ao estabelecer regras e condições para a realização de despejos e reintegrações de posse, a lei questionada usurpa competência privativa da União para legislar sobre direito civil e direito processual civil - Alegações, da Procuradoria-Geral de Justiça, de que só há competência privativa da União quando se trata de conflitos fundiários envolvendo particulares e de que os municípios podem legislar sobre o tema, cuidando-se de conflitos envolvendo bens públicos municipais, sem fundamento constitucional.

- Existência de Lei Federal sobre o assunto, a Lei nº 14.216/21, e de decisões do Supremo Tribunal Federal, lançadas em Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, a ADPF nº 828, que já resguardam direitos da população em situação de vulnerabilidade habitacional que a Lei de Piracicaba parece querer alcançar.

- De acordo com a teoria da divisibilidade das leis, em sede de controle de constitucionalidade, os dispositivos que não apresentem vício devem permanecer válidos, a não ser que não possam subsistir autonomamente, por lógica ou inutilidade, como se dá com os artigos 1º, parágrafo único, 2º, §§ 1º e 2º, e 5º da lei discutida - Inconstitucionalidade integral da lei - Precedentes do Órgão Especial - Pedido procedente.” (e-doc.14)

No recurso extraordinário (e-doc. 16), indicou o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo como parâmetros normativos de controle de constitucionalidade os arts. 2º; 61, § 1º, inc. II; e 84, inc. II, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Afirmou o recorrente que “os dispositivos invalidados, exceção feita à expressão “ou privadas” do art. 1º, aos incisos I e III do § 1º do art. 3º, e à expressão “e particulares” do § 2º do art. 3º, não padecem de inconstitucionalidade, e por tal razão o acórdão viola o entendimento que se extrai do princípio da separação de poderes e do Tema 917 de repercussão geral” (e-doc. 16, fl. 10).

Sustentou que “o importante precedente rememorado é vocacionado para demonstrar a impropriedade do julgado recorrido. No seu âmago, o Tema 917 enuncia que a imposição de obrigações ao Poder Público por lei de iniciativa parlamentar, mesmo que acarrete despesas, não representa usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo desde que não verse sobre a sua estrutura, a atribuição dos seus órgãos ou do regime jurídico dos servidores públicos” (e-doc. 16, fl. 11). Porém, no presente caso, defendeu que, “conquanto a Corte Paulista tenha decidido que a legislação combatida interferiu em atividades eminentemente administrativas, a leitura dos dispositivos legais transcritos revela que isso não ocorreu” (e-doc. 16, fls. 11 e 12).

Nessa toada, argumentou que “a alusão a exigência de garantia de moradia digna, acesso a serviços públicos essenciais e acesso a meios de sobrevivência a pessoas em situação de desocupações coletivas e despejos liminares não implica em invasão da da reserva da Administração, de maneira que ao pronunciar a inconstitucionalidade daqueles dispositivos da lei local o acórdão recorrido contrariou os arts. 2º, 61, § 1º, II, e 84, II, da Constituição Federal” (e-doc. 16, fl. 12).

Aduziu que “a lei impugnada tem caráter abstrato e busca dar concretude a direitos sociais previstos na Constituição, sem que se cogite de invasão da seara própria da Administração Pública ou da iniciativa reservada. Em suma, a implementação da política pública voltada à concretização de direitos sociais, de forma pura e simples, não ofende o princípio da separação de poderes” (e-doc. 16, fl. 12).

Argumentou que

“Atendendo-se à natureza e à extensão da divisão funcional do poder, é lícito ao Poder Legislativo – assim como ao Poder Executivo pelos instrumentos normativos à sua disposição – instituir políticas públicas, desde que não tangencie o núcleo da reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo (organização e funcionamento da Administração; atribuição de competências a órgãos do Poder Executivo com geração de despesas; servidores públicos e seu regime jurídico etc.) ou da reserva da Administração (direção superior das atividades administrativas; organização e funcionamento da Administração; atribuição de competências a órgãos do Poder Executivo sem geração de despesas; prática de atos da Administração etc.), como deflui das premissas do julgamento em repercussão geral - Tema 917, considerando o caráter excepcional e restrito das reservas apontadas.

(...)

Aliás, interpretação que vedasse qualquer iniciativa de lei oriunda da Câmara Municipal que conduzisse o Poder Público a adotar medidas para execução de obrigação atinente à implantação de política pública apequenaria o papel do Poder Legislativo como agente construtor e indutor de políticas públicas. E não é o que a Constituição da República preceitua, já que apenas afasta a possibilidade de o Poder Legislativo ditar a organização interna do Poder Executivo, em termos de recursos materiais e humanos”. (e-doc. 16, fls. 13 e 14)

Destacou que em relação à “expressão ‘ou privadas’ do art. 1º, aos incisos I e III do § 1º do art. 3º, e à expressão ‘e particulares’ do § 2º do art. 3º da lei –, não obstante a extrema sensibilidade que se dedica ao tema pelos fins nobres emergentes do diploma legal sob exame, houve incursão indevida em matéria de direito civil e direito processual civil, temas de competência legislativa exclusiva da União, ex vi do art. 22, I, da Constituição Federal” (e-doc. 16, fl. 14).

Por fim, requereu “o provimento do recurso extraordinário para que o respeitável acórdão do egrégio Tribunal de Justiça Paulista seja parcialmente reformado, afastando-se a inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei n. 9.880, de 24 de fevereiro de 2023, do Município de Piracicaba, com exceção da expressão ‘ou privadas’ do art. 1º, dos incisos I e III do § 1º do art. 3º, e da expressão ‘e particulares’ do § 2º do art. 3º.” (e-doc. 16, fls 14 e 15).

Obstado o recurso extraordinário (e-doc. 18), com fundamento na conformidade do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ao Tema nº 917 da sistemática da repercussão geral deste Supremo Tribunal Federal, prosseguiu-se à interposição de agravo interno (e-doc. 20) pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo.

O agravo interno, por sua vez, não foi provido pelo TJSP, em acórdão assim ementado:

"Agravo interno – Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – "Distinguishing" não demonstrado – Agravo interno não provido." (e-doc. 22)

Juntou-se aos autos pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Reclamação Constitucional nº 70.872/SP (de minha relatoria, DJe de 16/10/24), mediante a qual julguei procedente o pedido veiculado para cassar o ato reclamado, bem como determinei à autoridade reclamada que procedesse a novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, sob outra ótica que não a do Tema nº 917 da sistemática da repercussão geral (e-doc. 23).

Naquela oportunidade, considerei que a utilização de tal precedente para justificar o juízo de inadmissibilidade do recurso extraordinário pela Corte local representava aplicação teratológica do Tema da repercussão geral. Por pertinente, destaco trecho da decisão na reclamação:

"Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, tenho que houve aplicação teratológica do Tema 917 da Repercussão Geral à controvérsia em questão uma vez que não é possível extrair do ato normativo impugnado matéria afeta à estrutura ou à atribuição de órgãos da Administração municipal e nem do regime jurídico de seus servidores públicos.

(...)

Acrescento, por fim, que a autoridade reclamada, ao considerar a invasão da competência privativa do Poder Executivo para disciplinar questões afetas à gestão administrativa, partiu de interpretação ampliativa do art. 61, § 1º, II, da CFpara, equivocadamente, enquadrar a presente controvérsia ao Tema 917 RG./88

Isso porque a definição de diretrizes para concretização de política pública destinada ao regime de transição a ser adotado após o fim do prazo de suspensão de despejos e desocupações não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre nova atribuição de competência à determinado órgão da Administração municipal."

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao realizar novo exame de admissibilidade, admitiu o recurso extraordinário (e-doc. 24).

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República (PGR) manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário, em parecer assim ementado:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INADEQUADA APLICAÇÃO DO TEMA 917 NO JULGAMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NA CORTE DE ORIGEM. APLICAÇÃO INADEQUADA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES, PORQUE O DIPLOMA LEGAL QUESTIONADO NÃO USURPA A COMPETÊNCIA DE OUTROS ENTES PÚBLICOS PORQUE NÃO TRAZ NORMAS SOBRE TEMÁTICA VEDADA NO TEMA 917.

- Ao contrário do que decidiu a Corte de origem, o Tema 917 reconhece a competência municipal para legislar sobre a matéria objeto da demanda, que não é tratada no Tema 917, ou seja, a lei em exame não dispõe sobre a estrutura da Administração ou a atribuição de seus órgãos, nem sobre o regime jurídico de servidores públicos.

- Pelo provimento do recurso extraordinário.” (e-doc. 30)

É o relatório. Decido.

Na origem, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo averiguou a higidez constitucional da Lei n° 9.880 do Município de Piracicaba, de 24 de fevereiro de 2023, que “institui em Piracicaba regime de transição após o fim do prazo de suspensão das desocupações coletivas e dos despejos liminares (ADPF 828), para que a realização das reintegrações de posse ocorra de modo que assegure os direitos individuais e coletivos dos ocupantes”. Por pertinente, destaco o inteiro teor da lei impugnada:

“Lei n° 9.880 do Município de Piracicaba, de 24 de fevereiro de 2023

Art. 1° Fica instituído no âmbito do Município de Piracicaba, regime de transição após o fim do prazo de suspensão das desocupações coletivas e dos despejos liminares, para que a realização das reintegrações de posse ou despejos de famílias vulneráveis em áreas públicas ou privadas assegure o cumprimento dos preceitos fundamentais do direito à moradia, à saúde e à dignidade da vida humana.

Parágrafo único. Considera-se desocupação ou remoção forçada coletiva aquela definida pelo art. 3° da Lei n°14.216, de 7 de outubro de 2021.

Art. 2° O disposto de que trata esta Lei se aplica a imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar e tem como objetivo evitar medidas que resultem em pessoas ou famílias desabrigadas, bem como a proteção do direito à moradia adequada e segura até o momento da criação de dispositivos legais que condicionam o poder público a executar políticas habitacionais e fundiárias que tenham capacidade real de afastar o risco de não ter acesso a esse direito fundamental.

Art. 3° As ordens de despejo ou remoção em âmbito municipal terão sua execução condicionada à observância dos seguintes critérios:

I - garantia de habitação às famílias vulneráveis, sem ameaça de remoção, viabilizando o cumprimento de normas e orientações sanitárias a respeito de pandemias virais;

II - manutenção do acesso a serviços básicos de comunicação, energia elétrica, água potável, saneamento e coleta de lixo;

III - proteção contra intempéries climáticas ou ameaças à saúde e à vida;

IV - acesso aos meios de subsistência, inclusive acesso à terra, infraestrutura, fontes de renda e trabalho;

V - privacidade, segurança e proteção contra a violência.

§ 1° Para fins do disposto neste artigo, aplicam-se os procedimentos de transição nos seguintes casos, dentre outros:

I - execuções de decisões liminares e de sentenças, em ações de natureza possessória de assentamento precário;

II - desocupações, retomadas administrativas, impedimento de invasão e remoções forçadas promovidas pelo Poder Público;

III - medidas extrajudiciais;

IV - autotutela.

§ 2° O estabelecido no parágrafo primeiro aplica-se a todas as áreas públicas e particulares, independentemente se a área ocupada foi objeto de reintegração de posse em momento anterior.

Art. 4° Tratando-se de medidas administrativas de âmbito municipal, que visem a remoção ou despejos de áreas de sua competência, o Poder Público deverá:

I - notificar todas as pessoas com risco de serem desalojadas, a Defensoria Pública e o Ministério Público, em prazo não inferior a trinta dias úteis;

II - elaborar laudo de serviço social com avaliação sobre os impactos socioeconômicos causados pela pandemia naquele grupo de pessoas;

III - obter parecer dos órgãos de saúde nas esferas municipal, estadual e federal sobre a evolução dos índices de contaminação por coronavírus na localidade, bem como o quantitativo de pessoas vacinadas;

IV - realizar audiência de mediação entre as partes, com a participação da Defensoria Pública, do Ministério Público, de representantes do Poder Executivo, em especial que sejam responsáveis pelas políticas agrária, urbana e de assistência social, e de representantes de movimentos e entidades que atuem na defesa do direito à moradia e da reforma agrária;

V - inserir as pessoas atingidas pela remoção em programas e políticas sociais, de acordo com suas necessidades, que garantam seu direito à moradia adequada, nos termos do §1° deste artigo.

Art. 5° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

A Corte estadual declarou a inconstitucionalidade da íntegra da legislação impugnada, em suma, por considerar que o diploma normativo invadiria à reserva de Administração, o que vulneraria, por conseguinte, ao fim e ao cabo, a separação de poder. Para o melhor equacionamento da presente controvérsia, colaciono trechos do voto condutor do acórdão recorrido:

“Por outro lado, é certo que a mencionada lei determina o desenvolvimento, a execução e a gestão de políticas públicas nas áreas de habitação, saúde, saneamento básico, assistência social,