Informações do processo RE 1547739

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. ELEMENTO SUBJETIVO ESPECIAL (“DOLO ESPECIFICO”). NECESSIDADE. MANIFESTAÇÃO EXPRESSA DO TRIBUNAL DE ORIGEM PELA SUA AUSÊNCIA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA 660. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea ado permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. RESPONSABILIZAÇÃO POR DOLO GENÉRICO. REVOGAÇÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA.

1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021– em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente – teve a repercussão geral julgada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF).

2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada.

3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 9/5/2023, firmou a orientação de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199 do STF

4. Acontece que o STF, posteriormente, ampliou a abrangência do Tema 1.199/STF, a exemplo do que ocorreu no ARE 803568 AgR- segundo-EDv-ED, admitindo que a norma mais benéfica prevista na Lei n. 14.230/2021, decorrente da revogação (naquele caso, tratava- se de discussão sobre o art. 11 da LIA), poderia ser aplicada aos processos em curso.

5. Tal como aconteceu com a modalidade culposa e com os incisos I e II do art. 11 da LIA (questões diretamente examinadas pelo STF), a conduta ímproba escorada em dolo genérico (tema ainda não examinado pelo Supremo) também foi revogada pela Lei n. 14.230/2021, pelo que deve receber rigorosamente o mesmo tratamento.

6. Hipótese em que há outros pontos relevantes do processo em exame: i) não se está a rever matéria fática para concluir pela existência ou não do dolo específico; ii) na espécie, o Tribunal de origem categoricamente entendeu não existir tal modalidade (dolo específico) de elemento subjetivo e, por isso, concluiu estar ausente o ato ímprobo;iii): não se está diante de hipótese em que houve condenação por dolo sem se especificar qual tipo (se genérico ou específico), mas sim diante da afirmação expressa da instância ordinária de que não houve dolo específico, não podendo haver condenação.

7. Agravo interno desprovido” (grifo nosso)

Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º; 5º, caput, incisos II, XXXV, XXXVI, LIV, XL; 37, caput,§ 4º, da Constituição da República.

Sustenta, em síntese, a não incidência da Súmula 279 do STF ao caso, por entender se tratar de discussão exclusivamente de direito, sem necessidade de revolvimento de elementos probatórios. Afirma que “o recorrido foi condenado pela prática do ato de improbidade dos arts. 10, caput, e incisos VI e IX, e 11, caput, da Lei 8.429/92, com base no dolo de causar prejuízo ao Erário, especialmente porque foi alertado pelo órgão fiscalizador das práticas irregulares e, mesmo assim, seguiu realizando idênticas condutas”.

Aduz que as contas públicas “foram apreciadas pelo Tribunal de Contas, que refez uma série de recomendações, estas, contudo, não foram observadas e, mais do que isso, permaneceram em execução nos mesmos moldes. Não há como afastar a intenção do ex-prefeito em praticar os atos de improbidade de que foi acusado.

Alega que a “decisão recorrida parte do pressuposto incorreto de que o Supremo Tribunal Federal teria autorizado a aplicação das inovações legislativas aos processos em curso, para casos em que o dolo direto não estivesse em discussão”. Segue afirmando que “não há uma linha sequer que indique que a retroação alcançaria as ações de versam sobre ato doloso, como é o caso dos autos”.

Afirma que “o Supremo Tribunal Federal nunca julgou a possibilidade de retroação da nova LIA para as hipóteses de cominação de conduta dolosa (direta ou genérica), o julgado do Tema 1199 é restritivo, apreciando a questão exclusivamente em relação à retroação da lei para atos culposos”.

Colaciona jurisprudência desta Corte que entende corroborar a tese recursal.Requer, ao final, o provimento do recurso para “para restabelecer a condenação do réu, pelos atos de improbidade administrativa” (doc. 362).

Manifestação do Ministério Público de São Paulo pelo provimento do recurso extraordinário (doc. 373).

A parte recorrida não apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário.

O Vice-Presidente do Superior Tribunal de Justiça proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (doc. 378).

É o relatório. DECIDO.

O recurso não merece prosperar.

Ab initio, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Conforme já me manifestei quando do referido julgamento, a atualização legislativa promovida pela Lei 14.230/2021 fora necessária para a correção de imperfeições na sua aplicação concreta, de forma a adequar a norma à jurisprudência consolidada a seu respeito. Isso porque a persecução e a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa deve ser proporcional e adequada, sob pena de o gestor público deliberadamente opta pela inação como forma de se blindar dos riscos de uma eventual responsabilização pela sua escolha. Assim, a referida norma visa tutelar as vicissitudes do agente público efetivamente desonesto que deseja vulnerar o interesse público sem, contudo, obstruir a atuação diligente ou meramente regular de agentes públicos bem-intencionados. Com tal intento, à luz do novo marco legal, resta clara a necessidade de dolo específico na ação configurada como ímproba.

Note-se que no julgamento do referido Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989/PR, constou do voto proferido pelo Ministro Relator referência a julgados do Superior Tribunal de Justiça, inclusive de minha relatoria quando membro daquela Corte, nos quais já se consignava a necessidade de cautela na configuração das condutas considerada ímprobas e a necessidade de intenção clara do agente público na prática do ato ímprobo, mesmo antes das alterações normativas proferidas pela Lei 14.230/2021, notadamente por não poderem ser confundidas com atos meramente irregulares , cite-se excerto:

"a exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve ser realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além do que o legislador pretendeu. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade, quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública, coadjuvados pela má-intenção do administrador. Destarte, o elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade administrativa, à luz da natureza sancionatória da Lei de Improbidade Administrativa, o que afasta, dentro do nosso ordenamento jurídico, a Responsabilidade objetiva ” (1ª TURMA – REsp 1.130.198/PR, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 15/12/2010). No mesmo sentido: RESP 604.151/RS, Min. TEORI ZAVASCKI, DJ de 8/6/2006; RESP 734.984/SP, 1ª T., Min. LUIZ FUX, DJ de 16/6/2008; RESP 875.425/RJ, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJ de 11/2/2009; RESP 658.415/RS, 2ª T., Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de 3/8/2006; RESP 626.034/RS, 2ª T., Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJ de 5/6/2006; AgRg no RESP 479.812/SP, 2° T., Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 14/8/2007; 1ª T., AgRg no RESP 1.122.474/PR, Rel. Min . ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe de 2/2/2011.”

A propósito, o artigo 1º, § 2º, da Lei de Improbidade Administrativa, com alteração dada pela Lei 14.230/2021, dispõe expressamente acerca da necessidade de que haja vontade livre e consciente para a configuração dos tipos previstos no referido diploma normativo, entendimento reforçado pela previsão de finalidade específica constante no § 3º do mesmo dispositivo, in verbis:

“Art. 1ª O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230/2021)”

Note-se que tal compreensão também é corroborada pela inteligência dos artigos 10, § 2º, e 11, §§ 1º e 2º, verbis:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente

[...]

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.”

“Art. 11ª Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

[...]

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade;.

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei”  (grifo nosso)

Dessarte, esse dispositivos afastam a compreensão de que bastaria a existência de atuação voluntária para prática delituosa, independente de qualquer finalidade (“dolo genérico”), deixando cristalina a exigência de intenção específica de violar a norma para o enquadramento das condutas nela tipicadas.

Registre-se que as alterações legislativas em comento foram firmadas com escopo nos ditames da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção - Convenção de Mérida -, promulgada pelo Presidente da República mediante o Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, que dispõe expressamente em seu artigo 28 acerca da necessidade de intenção ou propósito para a prática dos delitos nela previstos :

“O conhecimento, a intenção ou o propósito que se requerem como elementos de um delito qualificado de acordo com a presente Convenção poderão inferir-se de circunstâncias fáticas objetivas.” (grifo nosso)

Nota-se, portanto, a imprescindibilidade de se demonstrar não apenas a existência do ato ilícito, mas a intenção dolosa do agente de praticar o ato enquadrado como ímprobo, direcionando sua vontade ao preenchimento dos elementos do tipo proibitivo. Certo é que a mens legisda Lei 14.230/2021foi a de permitir apenas a responsabilização do agente público que atue deliberadamente para a prática do ato tido como ímprobo, ou seja, com o dolo específicode burlar os ditames legais, na linha do que já reconhecido pelos precedentes recentes deste Tribunal.

Com efeito, esta Corte já manifestou, de forma unânime, entendimento similar, no âmbito do ARE 1.318.242 AgR-EDv, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, do qual se extrai o seguinte excerto:

"a necessidade de demonstrar a presença do dolo específico, seja quanto à condenação pelas condutas do art. 11, como também pelas condutas do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa". (ARE 1.318.242 AgR-EDv, Relator o Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 13/6/2024)

No mesmo sentido, cite-se ementa do ARE 1.498.230 AgR, de relatoria do Ministro André Mendonça, julgado pela Segunda Turma, DJe 25.9.2024:

“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Lei nº 8.429, de 1992. Nova redação dada pela lei nº 14.230, de 2021. Supressão da modalidade culposa. Dolo específico. Não comprovação pela instância da prova. I. Caso em exame 1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Amazonas para apurar ato de improbidade administrativa contra ex-prefeito e Secretários municipais do Município de Manaus/AM, em razão da criação de grupos de trabalho no âmbito da Secretaria Municipal de Defesa Civil. 2. O pedido foi julgado improcedente em primeiro grau, uma vez que não foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992, nem configurado o elemento subjetivo (dolo). II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se para a caracterização do dolo previsto pela Lei nº 14.230, de 2021, basta a realização do ato, ou se é necessária expressa intenção de desvirtuamento dos princípios da Administração Pública. III. Razões de decidir 4. A Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa. 5. Conforme a redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429, de 1992, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas. IV. Dispositivo 6. Negativa de provimento do

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. ELEMENTO SUBJETIVO ESPECIAL (“DOLO ESPECIFICO”). NECESSIDADE. MANIFESTAÇÃO EXPRESSA DO TRIBUNAL DE ORIGEM PELA SUA AUSÊNCIA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA 660. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea ado permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. RESPONSABILIZAÇÃO POR DOLO GENÉRICO. REVOGAÇÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA.

1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021– em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente – teve a repercussão geral julgada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF).

2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a tal aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada.

3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 9/5/2023, firmou a orientação de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199 do STF

4. Acontece que o STF, posteriormente, ampliou a abrangência do Tema 1.199/STF, a exemplo do que ocorreu no ARE 803568 AgR- segundo-EDv-ED, admitindo que a norma mais benéfica prevista na Lei n. 14.230/2021, decorrente da revogação (naquele caso, tratava- se de discussão sobre o art. 11 da LIA), poderia ser aplicada aos processos em curso.

5. Tal como aconteceu com a modalidade culposa e com os incisos I e II do art. 11 da LIA (questões diretamente examinadas pelo STF), a conduta ímproba escorada em dolo genérico (tema ainda não examinado pelo Supremo) também foi revogada pela Lei n. 14.230/2021, pelo que deve receber rigorosamente o mesmo tratamento.

6. Hipótese em que há outros pontos relevantes do processo em exame: i) não se está a rever matéria fática para concluir pela existência ou não do dolo específico; ii) na espécie, o Tribunal de origem categoricamente entendeu não existir tal modalidade (dolo específico) de elemento subjetivo e, por isso, concluiu estar ausente o ato ímprobo;iii): não se está diante de hipótese em que houve condenação por dolo sem se especificar qual tipo (se genérico ou específico), mas sim diante da afirmação expressa da instância ordinária de que não houve dolo específico, não podendo haver condenação.

7. Agravo interno desprovido” (grifo nosso)

Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º; 5º, caput, incisos II, XXXV, XXXVI, LIV, XL; 37, caput,§ 4º, da Constituição da República.

Sustenta, em síntese, a não incidência da Súmula 279 do STF ao caso, por entender se tratar de discussão exclusivamente de direito, sem necessidade de revolvimento de elementos probatórios. Afirma que “o recorrido foi condenado pela prática do ato de improbidade dos arts. 10, caput, e incisos VI e IX, e 11, caput, da Lei 8.429/92, com base no dolo de causar prejuízo ao Erário, especialmente porque foi alertado pelo órgão fiscalizador das práticas irregulares e, mesmo assim, seguiu realizando idênticas condutas”.

Aduz que as contas públicas “foram apreciadas pelo Tribunal de Contas, que refez uma série de recomendações, estas, contudo, não foram observadas e, mais do que isso, permaneceram em execução nos mesmos moldes. Não há como afastar a intenção do ex-prefeito em praticar os atos de improbidade de que foi acusado.

Alega que a “decisão recorrida parte do pressuposto incorreto de que o Supremo Tribunal Federal teria autorizado a aplicação das inovações legislativas aos processos em curso, para casos em que o dolo direto não estivesse em discussão”. Segue afirmando que “não há uma linha sequer que indique que a retroação alcançaria as ações de versam sobre ato doloso, como é o caso dos autos”.

Afirma que “o Supremo Tribunal Federal nunca julgou a possibilidade de retroação da nova LIA para as hipóteses de cominação de conduta dolosa (direta ou genérica), o julgado do Tema 1199 é restritivo, apreciando a questão exclusivamente em relação à retroação da lei para atos culposos”.

Colaciona jurisprudência desta Corte que entende corroborar a tese recursal.Requer, ao final, o provimento do recurso para “para restabelecer a condenação do réu, pelos atos de improbidade administrativa” (doc. 362).

Manifestação do Ministério Público de São Paulo pelo provimento do recurso extraordinário (doc. 373).

A parte recorrida não apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário.

O Vice-Presidente do Superior Tribunal de Justiça proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (doc. 378).

É o relatório. DECIDO.

O recurso não merece prosperar.

Ab initio, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Conforme já me manifestei quando do referido julgamento, a atualização legislativa promovida pela Lei 14.230/2021 fora necessária para a correção de imperfeições na sua aplicação concreta, de forma a adequar a norma à jurisprudência consolidada a seu respeito. Isso porque a persecução e a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa deve ser proporcional e adequada, sob pena de o gestor público deliberadamente opta pela inação como forma de se blindar dos riscos de uma eventual responsabilização pela sua escolha. Assim, a referida norma visa tutelar as vicissitudes do agente público efetivamente desonesto que deseja vulnerar o interesse público sem, contudo, obstruir a atuação diligente ou meramente regular de agentes públicos bem-intencionados. Com tal intento, à luz do novo marco legal, resta clara a necessidade de dolo específico na ação configurada como ímproba.

Note-se que no julgamento do referido Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989/PR, constou do voto proferido pelo Ministro Relator referência a julgados do Superior Tribunal de Justiça, inclusive de minha relatoria quando membro daquela Corte, nos quais já se consignava a necessidade de cautela na configuração das condutas considerada ímprobas e a necessidade de intenção clara do agente público na prática do ato ímprobo, mesmo antes das alterações normativas proferidas pela Lei 14.230/2021, notadamente por não poderem ser confundidas com atos meramente irregulares , cite-se excerto:

"a exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve ser realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além do que o legislador pretendeu. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade, quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública, coadjuvados pela má-intenção do administrador. Destarte, o elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade administrativa, à luz da natureza sancionatória da Lei de Improbidade Administrativa, o que afasta, dentro do nosso ordenamento jurídico, a Responsabilidade objetiva ” (1ª TURMA – REsp 1.130.198/PR, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 15/12/2010). No mesmo sentido: RESP 604.151/RS, Min. TEORI ZAVASCKI, DJ de 8/6/2006; RESP 734.984/SP, 1ª T., Min. LUIZ FUX, DJ de 16/6/2008; RESP 875.425/RJ, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJ de 11/2/2009; RESP 658.415/RS, 2ª T., Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de 3/8/2006; RESP 626.034/RS, 2ª T., Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJ de 5/6/2006; AgRg no RESP 479.812/SP, 2° T., Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 14/8/2007; 1ª T., AgRg no RESP 1.122.474/PR, Rel. Min . ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe de 2/2/2011.”

A propósito, o artigo 1º, § 2º, da Lei de Improbidade Administrativa, com alteração dada pela Lei 14.230/2021, dispõe expressamente acerca da necessidade de que haja vontade livre e consciente para a configuração dos tipos previstos no referido diploma normativo, entendimento reforçado pela previsão de finalidade específica constante no § 3º do mesmo dispositivo, in verbis:

“Art. 1ª O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230/2021)”

Note-se que tal compreensão também é corroborada pela inteligência dos artigos 10, § 2º, e 11, §§ 1º e 2º, verbis:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente

[...]

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.”

“Art. 11ª Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

[...]

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade;.

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei”  (grifo nosso)

Dessarte, esse dispositivos afastam a compreensão de que bastaria a existência de atuação voluntária para prática delituosa, independente de qualquer finalidade (“dolo genérico”), deixando cristalina a exigência de intenção específica de violar a norma para o enquadramento das condutas nela tipicadas.

Registre-se que as alterações legislativas em comento foram firmadas com escopo nos ditames da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção - Convenção de Mérida -, promulgada pelo Presidente da República mediante o Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, que dispõe expressamente em seu artigo 28 acerca da necessidade de intenção ou propósito para a prática dos delitos nela previstos :

“O conhecimento, a intenção ou o propósito que se requerem como elementos de um delito qualificado de acordo com a presente Convenção poderão inferir-se de circunstâncias fáticas objetivas.” (grifo nosso)

Nota-se, portanto, a imprescindibilidade de se demonstrar não apenas a existência do ato ilícito, mas a intenção dolosa do agente de praticar o ato enquadrado como ímprobo, direcionando sua vontade ao preenchimento dos elementos do tipo proibitivo. Certo é que a mens legisda Lei 14.230/2021foi a de permitir apenas a responsabilização do agente público que atue deliberadamente para a prática do ato tido como ímprobo, ou seja, com o dolo específicode burlar os ditames legais, na linha do que já reconhecido pelos precedentes recentes deste Tribunal.

Com efeito, esta Corte já manifestou, de forma unânime, entendimento similar, no âmbito do ARE 1.318.242 AgR-EDv, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, do qual se extrai o seguinte excerto:

"a necessidade de demonstrar a presença do dolo específico, seja quanto à condenação pelas condutas do art. 11, como também pelas condutas do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa". (ARE 1.318.242 AgR-EDv, Relator o Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 13/6/2024)

No mesmo sentido, cite-se ementa do ARE 1.498.230 AgR, de relatoria do Ministro André Mendonça, julgado pela Segunda Turma, DJe 25.9.2024:

“Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Lei nº 8.429, de 1992. Nova redação dada pela lei nº 14.230, de 2021. Supressão da modalidade culposa. Dolo específico. Não comprovação pela instância da prova. I. Caso em exame 1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Amazonas para apurar ato de improbidade administrativa contra ex-prefeito e Secretários municipais do Município de Manaus/AM, em razão da criação de grupos de trabalho no âmbito da Secretaria Municipal de Defesa Civil. 2. O pedido foi julgado improcedente em primeiro grau, uma vez que não foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992, nem configurado o elemento subjetivo (dolo). II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se para a caracterização do dolo previsto pela Lei nº 14.230, de 2021, basta a realização do ato, ou se é necessária expressa intenção de desvirtuamento dos princípios da Administração Pública. III. Razões de decidir 4. A Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa. 5. Conforme a redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429, de 1992, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas. IV. Dispositivo 6. Negativa de provimento do

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário interposto por MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal interposto contra o acórdão proferido pelo SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA e de dois recursos extraordinários interpostos por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO e por MUNICÍPIO E ESTÂNCIA CLIMÁTICA DE NUPORANGA com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal interpostos contra o acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 28 de abril de 2025.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário interposto por MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal interposto contra o acórdão proferido pelo SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA e de dois recursos extraordinários interpostos por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO e por MUNICÍPIO E ESTÂNCIA CLIMÁTICA DE NUPORANGA com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal interpostos contra o acórdão proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 28 de abril de 2025.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente