Informações do processo RE 1554236

Decisão

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, assim ementado (Doc. 23, fl. 01):

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL C/C DECLARAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICA TRIBUTÁRIA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL DE RIO LARGO QUE INSTITUIU A TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DAS TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO E RECEPÇÃO DE VOZ E DADOS. RECURSO DO ENTE MUNICIPAL. PRELIMINAR DE LITISPENDÊCNIA REJEITADA. AUSÊNCIA DE DOIS PROCESSOS COM MESMAS PARTES, PEDIDO E CAUSA DE PEDIR. AÇÃO POSTERIOR QUE POSSUI OBJETO MAIS AMPLO QUE A ANTERIORMENTE PROPOSTA. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE QUE O MUNICÍPIO PODE INSTITUIR E COBRAR TAXAS PELO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA REFERENTE AO ORDENAMENTO DO SOLO SOBRE A ATIVIDADE DE TORRES DE TELECOMUNICAÇÕES. ACOLHIMENTO. POSSIBILIDADE DE CONVIVÊNCIA HARMÔNICA ENTRE AS COMPETÊNCIAS DA UNIÃO E DO MUNICÍPIO. CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL QUE ADOTOU COMO FATOR GERADOR DA TAXA O EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. CORRESPONDÊNCIA DO ARTTIGO 106 DA LEI MUNICIPAL Nº 1225/1998 (INDICADA NA CDA E INCIDENTE NOS ANOS DE 2014 A 2017) AO ART. 221 DA LEI MUNICIPAL Nº 1.776/2017 (APLICÁVEL AOS EXERCÍCIOS DE 2018 E 2019). NATUREZA JURÍDICA ESPECÍFICA DO TRIBUTO QUE É DETERMINADA PELO FATO GERADOR DA RESPECTIVA OBRIGAÇÃO. IRRELEVÂNCIA DA DENOMINAÇÃO E CARACTERÍSITCAS FORMAIS ADOTADAS PELA LEI PARA QUALIFICAÇÃO DO TRIBUTO. INTELIGÊNCIA DO ART. 4º, INCISO I, DO CTN C/C ART. 30, INCISOS I E VIII, DA CF/88. INAPLICABILIDADE DO TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL Nº 261. IRRELEVÂNCA DA DISCUSSÃO SOBRE A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO TEMA Nº 919. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. ”

Opostos Embargos de Declaração (Doc. 26), foram rejeitados (Doc. 30).

No RE (Doc. 32), interposto com amparo no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, TIM S.A. alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 21, XI; 22, IV; e 145, II, da CF/1988; e as teses fixadas nos Temas 919 (RE 776.594-RG) e 1235 (ARE 776.232-RG), além de julgar válida lei ou ato de governo local, qual seja, a Lei Municipal 1776/2017, contestado em face da Constituição Federal, ao fundamento de que “os Municípios não detêm competência para regulamentar a atividade de instalação de ‘Estações de Rádio Base’, bem como não lhe compete cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia” (Doc. 32, fl. 10).

Afirma que, ao contrário do entendimento firmado no acórdão recorrido, “a fiscalização do funcionamento das Estações Rádio-Base, utilizadas pela Recorrente para prestação de seus serviços de telecomunicações, não é assunto de interesse local, mas da União” (Doc. 32, fl. 11).

Aduz que o STF, no julgamento do Tema 919, “fixou entendimento favorável ao contribuinte, no sentido da inconstitucionalidade da cobrança de taxa municipal sobre a fiscalização de antenas e radiotransmissão” (Doc. 32, fl. 11). Do mesmo modo, ressalta que no julgamento do Tema 1235 da repercussão geral, esta CORTE reafirmou seu entendimento no sentido “da inconstitucionalidade da cobrança de taxa municipal sobre a instalação de estações de rádio base, diante da competência privativa da União Federal para legislar sobre telecomunicações” (Doc. 32, fl. 13).

Requer, ao final, o provimento do presente recurso para reformar o acórdão recorrido e reestabelecer o entendimento adotado na sentença.

Em seguida, o RE foi admitido, e os autos, encaminhados ao STF (Doc. 40 e Doc. 45).

É o relatório. Decido.

Inicialmente, cumpre registrar que foram preenchidos todos os requisitos de admissibilidade recursal, tratando-se de matéria constitucional, devidamente prequestionada, cuja repercussão geral foi adequadamente demonstrada.

Assim, passo à análise do mérito do presente apelo.

Assiste razão à recorrente.

No caso, o Tribunal de origem deu provimento à apelação do ente federado para reformar a sentença que acolheu ação anulatória de débito fiscal movida por TIM S.A. para reconhecer “a inconstitucionalidade da lei municipal de Rio Largo que instituiu a taxa de licença para localização e funcionamento das torres e antenas de transmissão e recepção de voz e dados, declarando a inexistência de obrigação tributária da parte autora em relação a tal tributo (...)” (Doc. 14, fl. 02).

Eis os fundamentos do acórdão recorrido (Doc. 23, fls. 5-15):

“A controvérsia dos autos cinge-se a avaliar a possibilidade de anular o débito fiscal impugnado pela parte apelada, bem como declarar, de modo definitiva, a relação jurídica tributária existente entre as partes, em razão de uma suposta inconstitucionalidade, por ofensa à competência privativa da União, na fixação da Taxa de Licença Para Localização e Funcionamento (TLLF) das torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (TLLF).

De logo, cabe trazer a lume o art. 221, do Código Tributário do Município de Rio Largo (Lei Municipal n. 1.776/2017), correspondente ao art. 106 da Lei Municipal nl 1.225/1998, in verbis: (...)

Nota-se que o Código Tributário do ano de 1998 já fazia menção ao poder de polícia como hipótese de incidência da taxa, bem como ao código de posturas municipais como parâmetro de fiscalização (...)

Embora o tributo seja denominado “taxa de fiscalização de licença para funcionamento”, o seu fato gerador diz respeito ao exercício do poder de polícia do Município para fiscalizar as normas locais concernentes às posturas municipais.

(...)

O CTM não adota, para fins de instituição da taxa em comento, nenhuma regra técnica concernente aos serviços de telecomunicações ou questões inerentes à instalação e funcionamento de torres/antenas de transmissão e recepção de dados, cuja legislação de regência, organização e exploração compete à União, nos termos do art. 22, IV, da CF e da Lei Federal nº 9.472/97.

Diferentemente, o parâmetro da atividade de fiscalização do apelante é o Código de Posturas do Município, o que lhe é constitucionalmente assegurado, na forma do art. 30, incisos I e VIII, também da Constituição Federal.

Com efeito, a Corte Suprema possui entendimento pacífico de que padece de inconstitucionalidade a taxa municipal incidente sobre a instalação de estações de rádio base, mas deixou claro, ao julgar o tema de repercussão geral nº 919, que convivem em harmonia as competências federal e municipal acima indicadas.

(...)

Nesse encadeamento de ideias, tenho que assiste razão ao apelante em aduzir que apenas exerceu sua competência tributária, constitucionalmente prevista, nos limites sedimentados pela jurisprudência pátria.

(...)

Portanto, é inócua a discussão quanto à modulação dos efeitos dos decisum da Suprema Corte, restando também evidente a ausência de bitributação.

Além disso, a cobrança da taxa em questão é fonte de receita derivada do Município de Rio Largo, em razão do exercício regular do poder de polícia, EX VI DO ART. 220, §2º, do CTM (correspondente ao art. 105 do CTM de 1998), tendo sido comprovada a existência, dentro da Secretaria Municipal de Infraestrutura, de setor específico de “postura e fiscalização” (...), bem como do cargo de “gerente de postura e fiscalização” (...), de modo que a impossibilidade de exigência do tributo que é regularmente devido, por meio de todas as medidas disponíveis aos fisco, pode comprometer não só o orçamento público, mas também violar o princípio da isonomia tributária. No mais, não há elementos nos autos que guarneçam a alegação de desproporcionalidade do valor exigido pelo recorrente.”

As Leis Municipais 1.225/1998 e 1.776/2017 do Município de Rio Largo/AL instituíram taxa de fiscalização de licença para funcionamento de quaisquer atividades no território do município, incidindo sobre torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, nos seguintes termos (Doc. 23, fl. 5-6):

“LEI MUNICIPAL Nº 1.225/1998

Art. 106. A taxa de Licença para Localização e Funcionamento tem como fato gerador a concessão de licença obrigatória para o funcionamento de estabelecimentos pertencentes a quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, industriais, comerciais, profissionais, sociedades ou associações civis, instituições prestadoras de serviços e outros que venham exercer atividades no Município, ainda que em recinto ocupado por outro Estabelecimento.

LEI MUNICIPAL 1.776/2017 (CTM ATUALMENTE VIGENTE)

Art. 221. São fatos geradores: I - da taxa de licença para localização, a concessão de licença obrigatória para a Localização de estabelecimentos pertencentes a quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, comerciais, industriais, prestacionais, profissionais e outros que venham exercer atividades no Município, ainda que em recinto ocupado por outro estabelecimento; II - da taxa de fiscalização de licença para funcionamento, o exercício de poder de polícia no Município, consubstanciado na obrigatoriedade da inspeção ou fiscalização periódica a todos os estabelecimentos licenciados, para efeito de verificar: a) se a atividade atende as normas concernentes à saúde, ao sossego público, à higiene, à segurança, aos costumes, à moralidade e à ordem, constantes das posturas municipais; b) se o estabelecimento ou local de exercício da atividade, ainda atende às exigências mínimas de funcionamento, em conformidade com o Código de Posturas do Município; c) se ocorreu ou não mudanças da atividade ou ramo de atividade; d) se houve violação a qualquer exigência legal ou regular relativa ao exercício da atividade.”

Trata-se, portanto, de processo que versa sobre conflito de competência normativa entre entes federativos envolvendo temática de telecomunicações.

A controvérsia constitucional reside em saber se os entes federativos descentralizados (Estados, Municípios e Distrito Federal), à luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na Constituição Federal, podem disciplinar o conteúdo posto nos dispositivos impugnados; ou se essas normas dispõem sobre tema inserido na competência privativa da União para dispor legislativamente sobre telecomunicações e para explorar tais serviços.

A delimitação do que seriam normas gerais em matéria submetida à legislação concorrente, bem como a definição do alcance da competência suplementar, é decisiva para a solução da presente demanda, com base na manutenção do equilíbrio constitucional, pois o federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional.4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).

A essencialidade da discussão não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265 e ss.), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:

“a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal. (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).

O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinomePublius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company,1898. p. 52; DONALD L. ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”, por equilibrar o exercício do poder.

É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.

A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.

Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).

O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.

A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo.Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente

Decisão

Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, assim ementado (Doc. 23, fl. 01):

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL C/C DECLARAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICA TRIBUTÁRIA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL DE RIO LARGO QUE INSTITUIU A TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DAS TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO E RECEPÇÃO DE VOZ E DADOS. RECURSO DO ENTE MUNICIPAL. PRELIMINAR DE LITISPENDÊCNIA REJEITADA. AUSÊNCIA DE DOIS PROCESSOS COM MESMAS PARTES, PEDIDO E CAUSA DE PEDIR. AÇÃO POSTERIOR QUE POSSUI OBJETO MAIS AMPLO QUE A ANTERIORMENTE PROPOSTA. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE QUE O MUNICÍPIO PODE INSTITUIR E COBRAR TAXAS PELO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA REFERENTE AO ORDENAMENTO DO SOLO SOBRE A ATIVIDADE DE TORRES DE TELECOMUNICAÇÕES. ACOLHIMENTO. POSSIBILIDADE DE CONVIVÊNCIA HARMÔNICA ENTRE AS COMPETÊNCIAS DA UNIÃO E DO MUNICÍPIO. CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL QUE ADOTOU COMO FATOR GERADOR DA TAXA O EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. CORRESPONDÊNCIA DO ARTTIGO 106 DA LEI MUNICIPAL Nº 1225/1998 (INDICADA NA CDA E INCIDENTE NOS ANOS DE 2014 A 2017) AO ART. 221 DA LEI MUNICIPAL Nº 1.776/2017 (APLICÁVEL AOS EXERCÍCIOS DE 2018 E 2019). NATUREZA JURÍDICA ESPECÍFICA DO TRIBUTO QUE É DETERMINADA PELO FATO GERADOR DA RESPECTIVA OBRIGAÇÃO. IRRELEVÂNCIA DA DENOMINAÇÃO E CARACTERÍSITCAS FORMAIS ADOTADAS PELA LEI PARA QUALIFICAÇÃO DO TRIBUTO. INTELIGÊNCIA DO ART. 4º, INCISO I, DO CTN C/C ART. 30, INCISOS I E VIII, DA CF/88. INAPLICABILIDADE DO TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL Nº 261. IRRELEVÂNCA DA DISCUSSÃO SOBRE A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO TEMA Nº 919. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. ”

Opostos Embargos de Declaração (Doc. 26), foram rejeitados (Doc. 30).

No RE (Doc. 32), interposto com amparo no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, TIM S.A. alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 21, XI; 22, IV; e 145, II, da CF/1988; e as teses fixadas nos Temas 919 (RE 776.594-RG) e 1235 (ARE 776.232-RG), além de julgar válida lei ou ato de governo local, qual seja, a Lei Municipal 1776/2017, contestado em face da Constituição Federal, ao fundamento de que “os Municípios não detêm competência para regulamentar a atividade de instalação de ‘Estações de Rádio Base’, bem como não lhe compete cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia” (Doc. 32, fl. 10).

Afirma que, ao contrário do entendimento firmado no acórdão recorrido, “a fiscalização do funcionamento das Estações Rádio-Base, utilizadas pela Recorrente para prestação de seus serviços de telecomunicações, não é assunto de interesse local, mas da União” (Doc. 32, fl. 11).

Aduz que o STF, no julgamento do Tema 919, “fixou entendimento favorável ao contribuinte, no sentido da inconstitucionalidade da cobrança de taxa municipal sobre a fiscalização de antenas e radiotransmissão” (Doc. 32, fl. 11). Do mesmo modo, ressalta que no julgamento do Tema 1235 da repercussão geral, esta CORTE reafirmou seu entendimento no sentido “da inconstitucionalidade da cobrança de taxa municipal sobre a instalação de estações de rádio base, diante da competência privativa da União Federal para legislar sobre telecomunicações” (Doc. 32, fl. 13).

Requer, ao final, o provimento do presente recurso para reformar o acórdão recorrido e reestabelecer o entendimento adotado na sentença.

Em seguida, o RE foi admitido, e os autos, encaminhados ao STF (Doc. 40 e Doc. 45).

É o relatório. Decido.

Inicialmente, cumpre registrar que foram preenchidos todos os requisitos de admissibilidade recursal, tratando-se de matéria constitucional, devidamente prequestionada, cuja repercussão geral foi adequadamente demonstrada.

Assim, passo à análise do mérito do presente apelo.

Assiste razão à recorrente.

No caso, o Tribunal de origem deu provimento à apelação do ente federado para reformar a sentença que acolheu ação anulatória de débito fiscal movida por TIM S.A. para reconhecer “a inconstitucionalidade da lei municipal de Rio Largo que instituiu a taxa de licença para localização e funcionamento das torres e antenas de transmissão e recepção de voz e dados, declarando a inexistência de obrigação tributária da parte autora em relação a tal tributo (...)” (Doc. 14, fl. 02).

Eis os fundamentos do acórdão recorrido (Doc. 23, fls. 5-15):

“A controvérsia dos autos cinge-se a avaliar a possibilidade de anular o débito fiscal impugnado pela parte apelada, bem como declarar, de modo definitiva, a relação jurídica tributária existente entre as partes, em razão de uma suposta inconstitucionalidade, por ofensa à competência privativa da União, na fixação da Taxa de Licença Para Localização e Funcionamento (TLLF) das torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (TLLF).

De logo, cabe trazer a lume o art. 221, do Código Tributário do Município de Rio Largo (Lei Municipal n. 1.776/2017), correspondente ao art. 106 da Lei Municipal nl 1.225/1998, in verbis: (...)

Nota-se que o Código Tributário do ano de 1998 já fazia menção ao poder de polícia como hipótese de incidência da taxa, bem como ao código de posturas municipais como parâmetro de fiscalização (...)

Embora o tributo seja denominado “taxa de fiscalização de licença para funcionamento”, o seu fato gerador diz respeito ao exercício do poder de polícia do Município para fiscalizar as normas locais concernentes às posturas municipais.

(...)

O CTM não adota, para fins de instituição da taxa em comento, nenhuma regra técnica concernente aos serviços de telecomunicações ou questões inerentes à instalação e funcionamento de torres/antenas de transmissão e recepção de dados, cuja legislação de regência, organização e exploração compete à União, nos termos do art. 22, IV, da CF e da Lei Federal nº 9.472/97.

Diferentemente, o parâmetro da atividade de fiscalização do apelante é o Código de Posturas do Município, o que lhe é constitucionalmente assegurado, na forma do art. 30, incisos I e VIII, também da Constituição Federal.

Com efeito, a Corte Suprema possui entendimento pacífico de que padece de inconstitucionalidade a taxa municipal incidente sobre a instalação de estações de rádio base, mas deixou claro, ao julgar o tema de repercussão geral nº 919, que convivem em harmonia as competências federal e municipal acima indicadas.

(...)

Nesse encadeamento de ideias, tenho que assiste razão ao apelante em aduzir que apenas exerceu sua competência tributária, constitucionalmente prevista, nos limites sedimentados pela jurisprudência pátria.

(...)

Portanto, é inócua a discussão quanto à modulação dos efeitos dos decisum da Suprema Corte, restando também evidente a ausência de bitributação.

Além disso, a cobrança da taxa em questão é fonte de receita derivada do Município de Rio Largo, em razão do exercício regular do poder de polícia, EX VI DO ART. 220, §2º, do CTM (correspondente ao art. 105 do CTM de 1998), tendo sido comprovada a existência, dentro da Secretaria Municipal de Infraestrutura, de setor específico de “postura e fiscalização” (...), bem como do cargo de “gerente de postura e fiscalização” (...), de modo que a impossibilidade de exigência do tributo que é regularmente devido, por meio de todas as medidas disponíveis aos fisco, pode comprometer não só o orçamento público, mas também violar o princípio da isonomia tributária. No mais, não há elementos nos autos que guarneçam a alegação de desproporcionalidade do valor exigido pelo recorrente.”

As Leis Municipais 1.225/1998 e 1.776/2017 do Município de Rio Largo/AL instituíram taxa de fiscalização de licença para funcionamento de quaisquer atividades no território do município, incidindo sobre torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, nos seguintes termos (Doc. 23, fl. 5-6):

“LEI MUNICIPAL Nº 1.225/1998

Art. 106. A taxa de Licença para Localização e Funcionamento tem como fato gerador a concessão de licença obrigatória para o funcionamento de estabelecimentos pertencentes a quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, industriais, comerciais, profissionais, sociedades ou associações civis, instituições prestadoras de serviços e outros que venham exercer atividades no Município, ainda que em recinto ocupado por outro Estabelecimento.

LEI MUNICIPAL 1.776/2017 (CTM ATUALMENTE VIGENTE)

Art. 221. São fatos geradores: I - da taxa de licença para localização, a concessão de licença obrigatória para a Localização de estabelecimentos pertencentes a quaisquer pessoas físicas ou jurídicas, comerciais, industriais, prestacionais, profissionais e outros que venham exercer atividades no Município, ainda que em recinto ocupado por outro estabelecimento; II - da taxa de fiscalização de licença para funcionamento, o exercício de poder de polícia no Município, consubstanciado na obrigatoriedade da inspeção ou fiscalização periódica a todos os estabelecimentos licenciados, para efeito de verificar: a) se a atividade atende as normas concernentes à saúde, ao sossego público, à higiene, à segurança, aos costumes, à moralidade e à ordem, constantes das posturas municipais; b) se o estabelecimento ou local de exercício da atividade, ainda atende às exigências mínimas de funcionamento, em conformidade com o Código de Posturas do Município; c) se ocorreu ou não mudanças da atividade ou ramo de atividade; d) se houve violação a qualquer exigência legal ou regular relativa ao exercício da atividade.”

Trata-se, portanto, de processo que versa sobre conflito de competência normativa entre entes federativos envolvendo temática de telecomunicações.

A controvérsia constitucional reside em saber se os entes federativos descentralizados (Estados, Municípios e Distrito Federal), à luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na Constituição Federal, podem disciplinar o conteúdo posto nos dispositivos impugnados; ou se essas normas dispõem sobre tema inserido na competência privativa da União para dispor legislativamente sobre telecomunicações e para explorar tais serviços.

A delimitação do que seriam normas gerais em matéria submetida à legislação concorrente, bem como a definição do alcance da competência suplementar, é decisiva para a solução da presente demanda, com base na manutenção do equilíbrio constitucional, pois o federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional.4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).

A essencialidade da discussão não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265 e ss.), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:

“a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal. (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).

O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinomePublius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company,1898. p. 52; DONALD L. ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”, por equilibrar o exercício do poder.

É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.

A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.

Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).

O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.

A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo.Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 10 de junho de 2025.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 10 de junho de 2025.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

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