Informações do processo ARE 1568097

Brasília, 16 de dezembro de 2025.

Secretaria Judiciária

Brasília, 16 de dezembro de 2025.

Secretaria Judiciária

Ementa:Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Improbidade administrativa. Lei nº 14.230, de 2021. Elemento subjetivo dolo. Ausência de dolo. Recurso não provido.

I. Caso em exame

1. Agravo regimental interposto contra decisão pela qual se negou provimento a recurso extraordinário, mantendo-se acórdão em que se afastou a condenação por improbidade administrativa. O caso original refere-se à ação civil pública por suposta improbidade administrativa de agentes públicos que realizaram contratação desvantajosa e rescisão unilateral de contrato para implantação de nova metodologia de ciências no ensino fundamental municipal.

2. O agravante pleiteia a reforma do acórdão recorrido, objetivando a restauração da condenação dos agentes públicos ao ressarcimento ao erário, sob a alegação de conduta ímproba.

3. A sentença de primeiro grau foi de improcedência. No acórdão recorrido, mantido pela decisão agravada, afastou-se a condenação dos agentes públicos, por se constatar a ausência de dolo em suas condutas, aplicando o entendimento da Lei nº 14.230, de 2021.

II. Questão em discussão

4. A questão em discussão consiste em saber se a Lei nº 14.230, de 2021, em que se alterou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), exige a comprovação do elemento subjetivo dolo para a caracterização de ato de improbidade administrativa causador de lesão ao erário em processos sem trânsito em julgado.

III. Razões de decidir

5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR (Tema RG nº 1.199), assentou a retroatividade das normas benéficas da Lei nº 14.230, de 2021, aos processos sem trânsito em julgado, estabelecendo a necessidade de comprovação do elemento subjetivo doloso para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, em especial os que causam lesão ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429, de 1992).

6. O Tribunal de origem, ao analisar a conduta dos agentes públicos, expressamente consignou a inexistência de dolo em suas ações, fundamentando que a culpa grave, antes suficiente para condenação, não encontra amparo na nova Lei de Improbidade Administrativa.

7. A Lei nº 14.230, de 2021, ao alterar a Lei nº 8.429, de 1992, reforçou que a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade, conforme o art. 17-C, § 1º, da Lei de Improbidade Administrativa.

8. Diante da ausência de dolo expressamente reconhecida no acórdão recorrido e da aplicação da Lei nº 14.230, de 2021, a improcedência do pedido de condenação dos agentes públicos é uma decorrência lógica da jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal.

IV. Dispositivo

9. Agravo regimental não provido.

_________

Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 5º, inc. XXXVI, art. 37, § 4º; CPC, arts. 373, I, Lei nº 8.429, de 1992, arts. 9º, 10, 11, 17-C, § 1º; Lei nº 14.230, de 2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STF, ARE 1.318.242-AgR-EDv/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 07.05.2024; STF, RE 1.472.992-AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 19.08.2024; STF, ARE 1.446.991-ED-AgR/SP, Red. do Acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 05.06.2024.

Ementa:Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Improbidade administrativa. Lei nº 14.230, de 2021. Elemento subjetivo dolo. Ausência de dolo. Recurso não provido.

I. Caso em exame

1. Agravo regimental interposto contra decisão pela qual se negou provimento a recurso extraordinário, mantendo-se acórdão em que se afastou a condenação por improbidade administrativa. O caso original refere-se à ação civil pública por suposta improbidade administrativa de agentes públicos que realizaram contratação desvantajosa e rescisão unilateral de contrato para implantação de nova metodologia de ciências no ensino fundamental municipal.

2. O agravante pleiteia a reforma do acórdão recorrido, objetivando a restauração da condenação dos agentes públicos ao ressarcimento ao erário, sob a alegação de conduta ímproba.

3. A sentença de primeiro grau foi de improcedência. No acórdão recorrido, mantido pela decisão agravada, afastou-se a condenação dos agentes públicos, por se constatar a ausência de dolo em suas condutas, aplicando o entendimento da Lei nº 14.230, de 2021.

II. Questão em discussão

4. A questão em discussão consiste em saber se a Lei nº 14.230, de 2021, em que se alterou a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), exige a comprovação do elemento subjetivo dolo para a caracterização de ato de improbidade administrativa causador de lesão ao erário em processos sem trânsito em julgado.

III. Razões de decidir

5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR (Tema RG nº 1.199), assentou a retroatividade das normas benéficas da Lei nº 14.230, de 2021, aos processos sem trânsito em julgado, estabelecendo a necessidade de comprovação do elemento subjetivo doloso para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, em especial os que causam lesão ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429, de 1992).

6. O Tribunal de origem, ao analisar a conduta dos agentes públicos, expressamente consignou a inexistência de dolo em suas ações, fundamentando que a culpa grave, antes suficiente para condenação, não encontra amparo na nova Lei de Improbidade Administrativa.

7. A Lei nº 14.230, de 2021, ao alterar a Lei nº 8.429, de 1992, reforçou que a ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade, conforme o art. 17-C, § 1º, da Lei de Improbidade Administrativa.

8. Diante da ausência de dolo expressamente reconhecida no acórdão recorrido e da aplicação da Lei nº 14.230, de 2021, a improcedência do pedido de condenação dos agentes públicos é uma decorrência lógica da jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal.

IV. Dispositivo

9. Agravo regimental não provido.

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Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 5º, inc. XXXVI, art. 37, § 4º; CPC, arts. 373, I, Lei nº 8.429, de 1992, arts. 9º, 10, 11, 17-C, § 1º; Lei nº 14.230, de 2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STF, ARE 1.318.242-AgR-EDv/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 07.05.2024; STF, RE 1.472.992-AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 19.08.2024; STF, ARE 1.446.991-ED-AgR/SP, Red. do Acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 05.06.2024.

Brasília, 14 de outubro de 2025.

Secretaria Judiciária

Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito PúblicoRecurso Extraordinário com AgravoImprobidade administrativa. Dano ao erário. Inexistência de dolo. Lei nº 14.230, de 2021. Improcedência do pedido. Negativa de provimento..

I. Caso em exame

1. Recurso extraordinário com agravo interposto pelo Ministério Público em ação civil pública, após o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em juízo de retratação sobre o Tema RG nº 1.199, ter reformado o acórdão anterior e mantido a sentença de improcedência do pedido de condenação dos réus por ato de improbidade administrativa, em razão da exigência de dolo para a tipificação após a Lei nº 14.230, de 2021.

2. O recorrente pleiteia a condenação dos agentes públicos ao ressarcimento ao erário, argumentando que o dano decorrente de conduta culposa configura ato ilícito gerador de obrigação de reparar, autônoma e independente das sanções de improbidade, conforme arts. 37, § 5º, e 129, inc. III, da Constituição da República, sendo a pretensão de ressarcimento deduzida como pedido expresso e autônomo na inicial.

II. Questão em discussão

3. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de dolo na conduta dos agentes públicos, afastando a tipificação de ato de improbidade administrativa após a Lei nº 14.230, de 2021, impede a condenação ao ressarcimento ao erário por dano decorrente de conduta culposa, invocando-se o caráter autônomo da obrigação de reparar o dano ao patrimônio público.

III. Razões de decidir

4. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao reformar a decisão anterior em juízo de retratação, afastou a condenação ao ressarcimento decorrente de improbidade administrativa dos agentes públicos, por constatar a ausência de dolo em suas condutas.

5. A decisão do Tribunal de origem aplicou corretamente a Lei nº 14.230, de 2021, pela qual se alterou a Lei nº 8.429, de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa — LIA), passando a exigir a comprovação do elemento subjetivo doloso para a caracterização dos atos de improbidade, inclusive aqueles que causam lesão ao erário (art. 10 da LIA), não havendo mais a modalidade culposa.

6. A tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral (ARE nº 843.989-RG/PR) assentou que a Lei nº 14.230, de 2021, é aplicável retroativamente aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, desde que não haja condenação transitada em julgado, o que exige do juízo competente a análise de eventual dolo por parte do agente.

7. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a nova redação dos arts. 10 e 11 da LIA se aplica aos processos em curso sem trânsito em julgado, exigindo dolo específico e afastando a condenação por improbidade em casos de mera culpa.

8. No caso dos autos, o Tribunal de origem expressamente consignou a inexistência de dolo no agir dos recorridos, sendo a improcedência dos pedidos decorrência lógica da aplicação da Lei nº 14.230, de 2021, e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

IV. Dispositivo

9. Recurso extraordinário com agravo a que se nega provimento.

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Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 5º, inc. XL, 5º, inc. XXXVI, 37, 37, § 4º, 37, § 5º, 129, inc. III; Lei nº 8.429, de 1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 5º, 9º, 10, 11, 17-C, § 1º; CPC, arts. 373, inc. I, 1.030, inc. II.

Jurisprudência relevante citada: ARE nº 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022; ARE nº 1.318.242-AgR-EDv/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 07/05/2024; RE nº 1.472.992-AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 19/08/2024; ARE nº 1.446.991-ED-AgR/SP, Red. p/Acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 05/06/2024.

DECISÃO

1. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deu provimento à apelação do Ministério Público e julgou procedente o pedido formulado em ação civil pública (e-doc. 42).

2. Ambos os réus apresentaram recurso extraordinário (e-docs. 50 e 60.

3. O Superior Tribunal de Justiça determinou o retorno dos autos ao Colegiado de origem, em razão do Tema RG nº 1.199.

4. O TJSP, em juízo de retratação, reformou o acórdão então proferido e manteve a sentença de improcedência, mediante fundamentos assim sintetizados (e-doc. 110):

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO E RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS PARA JUÍZO DE CONFORMIDADE. RETRATAÇÃO. ART. 1.030, INCISO II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Acórdão que julgou parcialmente procedente a apelação do Ministério Público para condenar os corréus ao ressarcimento do erário em razão de conduta desidiosa que revela culpa grave (art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92). Lei nº 14.230/2021, que provocou diversas alterações na Lei nº 8.429/1992. Exigência do elemento subjetivo, dolo. Impossibilidade de punir condutas irregulares como ímprobas. Para configurar ato de improbidade administrativa, a ação/omissão deve ser qualificada, o que não ocorreu no caso dos autos. Acervo probatório que não revela dolo, má-fé - Sentença mantida.”

5. Os embargos de declaração foram acolhidos apenas para excluir a condenação ao pagamento de honorários advocatícios pelo MP (e-doc. 118).

6. Na sequência, o Ministério Público de São Paulo interpôs recurso extraordinário apontando violados os arts. 37, § 5º, e 129, inc. III, da Constituição da República.

6.1. Afirma ser imperiosa a “condenação dos agentes públicos ao ressarcimento ao erário, em razão dos danos decorrentes de seu atuar ilícito - ainda que sua conduta não mais seja sancionada como ato de improbidade, em razão da vigência da novel legislação”.

6.2. Assevera que o “dano ao erário decorrente de conduta culposa do agente público configura ato ilícito gerador da obrigação de reparar, estabelecida expressamente no art. 37, §5º, da Constituição Federal como obrigação autônoma e independente das sanções do ato ímprobo, nada obstando sua satisfação nesta demanda, diante do pedido expresso formulado já na inicial (com esteio no art. 129, III da Constituição Federal)”.

6.3. Entende que o Tribunal a quoart. 37, §5º, e o art. 129, inc. III, da Constituição da República, que asseguram a tutela do patrimônio público, independentemente da caracterização do ato de improbidade e da imposição das sanções a ele cominadas violou o “

6.4. Considera que, “apesar de (os réus) não mais responder(em) por improbidade administrativa, responde(m) civilmente pelo ressarcimento decorrente do ato ilícito, nos moldes do que determina o art. 37, § 5º da Carta Magna, não havendo que se falar em improcedência total da ação, posto que a pretensão de ressarcimento foi deduzida como pedido expresso e autônomo já na petição inicial (fls. 28), dispensando-se, assim, qualquer necessidade de alteração da causa de pedir ou do pedido, tampouco de alteração da legitimidade ativa”.

6.5. Requer o provimento do apelo extremo a fim de que, reformado o acórdão recorrido, seja restaurado o acórdão anterior, prolatado pelo TJSP, mantendo-se a condenação dos recorridos ao ressarcimento do erário (e-doc. 121).

É o relatório.

Decido.

7. Eis os fundamentos do acórdão recorrido:

“A questão da inexigibilidade da licitação já foi superada pelo v. Acórdão em destaque, que afastou a discussão fundamentando a regularidade da contratação mediante dispensa, sendo certo que a adequação se revela necessária quanto à perquirição do elemento subjetivo na conduta dos agentes públicos ao firmarem contrato que tinha por objeto a implantação de nova metodologia de ciências no ensino fundamental da rede escolar municipal, bem como ao realizar a rescisão unilateral do contrato, apesar do desembolso da quantia de R$ 6.996.896,52 (seis milhões, novecentos e noventa e seis reais, oitocentos e noventa e seis reais e cinquenta e dois centavos).

Conforme se verifica dos autos, a rescisão do contrato foi justificada pela dificuldade de implantação do programa, em razão, principalmente, da complexidade dos horários dos professores da rede municipal que lecionam, concomitantemente na rede privada e pública de ensino, além da incompatibilidade e inadequação dos conteúdos e metodologias utilizadas pela contratada em relação aos materiais utilizados pela rede pública.

Em razão disso, o que se verifica do acórdão impugnado é o reconhecimento de culpa grave, decorrente de negligência indesculpável, uma vez que os agentes públicos realizaram contratação de produto com valor relevante (considerada a maior no município, até então) sem a realização dos estudos pertinentes para apurar a viabilidade dos serviços contratados.

De acordo com o parecer da d. procuradoria de justiça, “não se pode considerar ato de improbidade administrativa toda e qualquer atuação do administrador, ainda que em desconformidade com a lei, mas apenas aquela atuação qualificada pelo elemento subjetivo da improbidade, ou seja, pela imoralidade, pela má-fé” (fls. 2442). Este mesmo parecer também pontua que, no caso dos autos “não há como negar que o procedimento para a contratação direta foi observado, sendo que não há nenhuma prova de favorecimento a quem quer que seja” (fls. 2583).

Em que pese seja clara a negligência, imprudência e até imperícia dos gestores na contratação em destaque, as razões para rescisão foram devidamente expostas, e a contratação, ainda que inadequada, sem provas de que houve interesse em benefício próprio ou de terceiros, de fato não revela má-fé.

No caso em apreço, muito embora o induvidoso prejuízo em virtude da contratação de serviço, sobretudo dada a possibilidade de existirem outros métodos tão ou mais eficientes do que o proposto pela empresa demandada, a culpa grave que levou a condenação dos agentes públicos, em razão de imprudência na contratação sem estudo prévio, que se revelou inadequada, nos termos do artigo 10 da lei 8.429/1992, não tem amparo na nova Lei de improbidade.

Nesse sentido, o conjunto probatório dos autos não é suficiente para amparar as alegações de que houve dolo específico dos agentes, ademais, o acórdão pautou a condenação na existência de culpa, ausente fundamentação no sentido da existência do elemento subjetivo dolo, imprescindível para configuração do ato de improbidade.

Acrescenta-se que as alegações do Ministério Público sequer mencionam ter havido favorecimento ou enriquecimento ilícito dos agentes públicos, podendo-se extrair apenas que houve intenção de favorecer a empresa contratada, sem razões expostas para tanto, o que, ademais, não ficou claramente demonstrado.

Não se verifica nos autos sequer razões suficientes para justificar eventual conluio para favorecer a Abramundo e tampouco alegações no sentido de que os serviços não foram prestados. O dano ao erário, portanto, considerando o acervo de provas do processo, foi causado em razão de contratação desvantajosa, o que ocorreu por conduta desidiosa dos agentes públicos no trato com a verba destinada para educação do município de Botucatu, fato que, embora evidencie negligência no exercício da função do prefeito e respectivo secretário, sobretudo considerando a elevada quantia destinada para contratação do serviço, não é suficiente para demonstrar a má-fé exigida.

O art. 17-C, § 1º da nova lei de improbidade reforça a exigência:

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

Assim, não basta a mera conduta irregular ou a ilegalidade no atuar do agente público, posto que para subsunção do caso à hipótese dos art. 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa faz-se necessária, concomitantemente, a presença do elemento subjetivo.

Em que pesem os argumentos do Ministério Público, não houve demonstração inequívoca de que os corréus atuaram com má-fé ou que tenham agido concreta e intencionalmente de modo a lesar a probidade administrativa ou se beneficiar ilicitamente, considerando que a má-fé não se presume.

Note-se que o ônus processual de comprovar o dolo era do autor, nos termos do art. 373, I, do CPC.

(...)

Impõe-se, portanto, a retratação do julgado, atribuindo-lhes efeito modificativo para alterar o resultado do julgamento, a fim de negar provimento ao recurso do Ministério Público quanto à pretensão de condenação dos corréus.

Em observância à tese mencionada, ADEQUA-SE o julgado e NEGA-SE PROVIMENTO ao recurso da autora, mantendo a sentença de improcedência.” (e-doc. 110; grifos acrescidos).

8. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), analisou a aplicação da referida Lei federal nº 14.230, de 2021, no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. Eis a ementa do leading case:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem ‘induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado’. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa ‘natureza civil’ retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – ‘ilegalidade qualificada pela prática de corrupção’ – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (‘a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade

Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito PúblicoRecurso Extraordinário com AgravoImprobidade administrativa. Dano ao erário. Inexistência de dolo. Lei nº 14.230, de 2021. Improcedência do pedido. Negativa de provimento..

I. Caso em exame

1. Recurso extraordinário com agravo interposto pelo Ministério Público em ação civil pública, após o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em juízo de retratação sobre o Tema RG nº 1.199, ter reformado o acórdão anterior e mantido a sentença de improcedência do pedido de condenação dos réus por ato de improbidade administrativa, em razão da exigência de dolo para a tipificação após a Lei nº 14.230, de 2021.

2. O recorrente pleiteia a condenação dos agentes públicos ao ressarcimento ao erário, argumentando que o dano decorrente de conduta culposa configura ato ilícito gerador de obrigação de reparar, autônoma e independente das sanções de improbidade, conforme arts. 37, § 5º, e 129, inc. III, da Constituição da República, sendo a pretensão de ressarcimento deduzida como pedido expresso e autônomo na inicial.

II. Questão em discussão

3. A questão em discussão consiste em saber se a ausência de dolo na conduta dos agentes públicos, afastando a tipificação de ato de improbidade administrativa após a Lei nº 14.230, de 2021, impede a condenação ao ressarcimento ao erário por dano decorrente de conduta culposa, invocando-se o caráter autônomo da obrigação de reparar o dano ao patrimônio público.

III. Razões de decidir

4. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao reformar a decisão anterior em juízo de retratação, afastou a condenação ao ressarcimento decorrente de improbidade administrativa dos agentes públicos, por constatar a ausência de dolo em suas condutas.

5. A decisão do Tribunal de origem aplicou corretamente a Lei nº 14.230, de 2021, pela qual se alterou a Lei nº 8.429, de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa — LIA), passando a exigir a comprovação do elemento subjetivo doloso para a caracterização dos atos de improbidade, inclusive aqueles que causam lesão ao erário (art. 10 da LIA), não havendo mais a modalidade culposa.

6. A tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral (ARE nº 843.989-RG/PR) assentou que a Lei nº 14.230, de 2021, é aplicável retroativamente aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, desde que não haja condenação transitada em julgado, o que exige do juízo competente a análise de eventual dolo por parte do agente.

7. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a nova redação dos arts. 10 e 11 da LIA se aplica aos processos em curso sem trânsito em julgado, exigindo dolo específico e afastando a condenação por improbidade em casos de mera culpa.

8. No caso dos autos, o Tribunal de origem expressamente consignou a inexistência de dolo no agir dos recorridos, sendo a improcedência dos pedidos decorrência lógica da aplicação da Lei nº 14.230, de 2021, e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

IV. Dispositivo

9. Recurso extraordinário com agravo a que se nega provimento.

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Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 5º, inc. XL, 5º, inc. XXXVI, 37, 37, § 4º, 37, § 5º, 129, inc. III; Lei nº 8.429, de 1992, arts. 1º, §§ 1º e 2º, 5º, 9º, 10, 11, 17-C, § 1º; CPC, arts. 373, inc. I, 1.030, inc. II.

Jurisprudência relevante citada: ARE nº 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022; ARE nº 1.318.242-AgR-EDv/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 07/05/2024; RE nº 1.472.992-AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 19/08/2024; ARE nº 1.446.991-ED-AgR/SP, Red. p/Acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 05/06/2024.

DECISÃO

1. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deu provimento à apelação do Ministério Público e julgou procedente o pedido formulado em ação civil pública (e-doc. 42).

2. Ambos os réus apresentaram recurso extraordinário (e-docs. 50 e 60.

3. O Superior Tribunal de Justiça determinou o retorno dos autos ao Colegiado de origem, em razão do Tema RG nº 1.199.

4. O TJSP, em juízo de retratação, reformou o acórdão então proferido e manteve a sentença de improcedência, mediante fundamentos assim sintetizados (e-doc. 110):

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO E RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS PARA JUÍZO DE CONFORMIDADE. RETRATAÇÃO. ART. 1.030, INCISO II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Acórdão que julgou parcialmente procedente a apelação do Ministério Público para condenar os corréus ao ressarcimento do erário em razão de conduta desidiosa que revela culpa grave (art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92). Lei nº 14.230/2021, que provocou diversas alterações na Lei nº 8.429/1992. Exigência do elemento subjetivo, dolo. Impossibilidade de punir condutas irregulares como ímprobas. Para configurar ato de improbidade administrativa, a ação/omissão deve ser qualificada, o que não ocorreu no caso dos autos. Acervo probatório que não revela dolo, má-fé - Sentença mantida.”

5. Os embargos de declaração foram acolhidos apenas para excluir a condenação ao pagamento de honorários advocatícios pelo MP (e-doc. 118).

6. Na sequência, o Ministério Público de São Paulo interpôs recurso extraordinário apontando violados os arts. 37, § 5º, e 129, inc. III, da Constituição da República.

6.1. Afirma ser imperiosa a “condenação dos agentes públicos ao ressarcimento ao erário, em razão dos danos decorrentes de seu atuar ilícito - ainda que sua conduta não mais seja sancionada como ato de improbidade, em razão da vigência da novel legislação”.

6.2. Assevera que o “dano ao erário decorrente de conduta culposa do agente público configura ato ilícito gerador da obrigação de reparar, estabelecida expressamente no art. 37, §5º, da Constituição Federal como obrigação autônoma e independente das sanções do ato ímprobo, nada obstando sua satisfação nesta demanda, diante do pedido expresso formulado já na inicial (com esteio no art. 129, III da Constituição Federal)”.

6.3. Entende que o Tribunal a quoart. 37, §5º, e o art. 129, inc. III, da Constituição da República, que asseguram a tutela do patrimônio público, independentemente da caracterização do ato de improbidade e da imposição das sanções a ele cominadas violou o “

6.4. Considera que, “apesar de (os réus) não mais responder(em) por improbidade administrativa, responde(m) civilmente pelo ressarcimento decorrente do ato ilícito, nos moldes do que determina o art. 37, § 5º da Carta Magna, não havendo que se falar em improcedência total da ação, posto que a pretensão de ressarcimento foi deduzida como pedido expresso e autônomo já na petição inicial (fls. 28), dispensando-se, assim, qualquer necessidade de alteração da causa de pedir ou do pedido, tampouco de alteração da legitimidade ativa”.

6.5. Requer o provimento do apelo extremo a fim de que, reformado o acórdão recorrido, seja restaurado o acórdão anterior, prolatado pelo TJSP, mantendo-se a condenação dos recorridos ao ressarcimento do erário (e-doc. 121).

É o relatório.

Decido.

7. Eis os fundamentos do acórdão recorrido:

“A questão da inexigibilidade da licitação já foi superada pelo v. Acórdão em destaque, que afastou a discussão fundamentando a regularidade da contratação mediante dispensa, sendo certo que a adequação se revela necessária quanto à perquirição do elemento subjetivo na conduta dos agentes públicos ao firmarem contrato que tinha por objeto a implantação de nova metodologia de ciências no ensino fundamental da rede escolar municipal, bem como ao realizar a rescisão unilateral do contrato, apesar do desembolso da quantia de R$ 6.996.896,52 (seis milhões, novecentos e noventa e seis reais, oitocentos e noventa e seis reais e cinquenta e dois centavos).

Conforme se verifica dos autos, a rescisão do contrato foi justificada pela dificuldade de implantação do programa, em razão, principalmente, da complexidade dos horários dos professores da rede municipal que lecionam, concomitantemente na rede privada e pública de ensino, além da incompatibilidade e inadequação dos conteúdos e metodologias utilizadas pela contratada em relação aos materiais utilizados pela rede pública.

Em razão disso, o que se verifica do acórdão impugnado é o reconhecimento de culpa grave, decorrente de negligência indesculpável, uma vez que os agentes públicos realizaram contratação de produto com valor relevante (considerada a maior no município, até então) sem a realização dos estudos pertinentes para apurar a viabilidade dos serviços contratados.

De acordo com o parecer da d. procuradoria de justiça, “não se pode considerar ato de improbidade administrativa toda e qualquer atuação do administrador, ainda que em desconformidade com a lei, mas apenas aquela atuação qualificada pelo elemento subjetivo da improbidade, ou seja, pela imoralidade, pela má-fé” (fls. 2442). Este mesmo parecer também pontua que, no caso dos autos “não há como negar que o procedimento para a contratação direta foi observado, sendo que não há nenhuma prova de favorecimento a quem quer que seja” (fls. 2583).

Em que pese seja clara a negligência, imprudência e até imperícia dos gestores na contratação em destaque, as razões para rescisão foram devidamente expostas, e a contratação, ainda que inadequada, sem provas de que houve interesse em benefício próprio ou de terceiros, de fato não revela má-fé.

No caso em apreço, muito embora o induvidoso prejuízo em virtude da contratação de serviço, sobretudo dada a possibilidade de existirem outros métodos tão ou mais eficientes do que o proposto pela empresa demandada, a culpa grave que levou a condenação dos agentes públicos, em razão de imprudência na contratação sem estudo prévio, que se revelou inadequada, nos termos do artigo 10 da lei 8.429/1992, não tem amparo na nova Lei de improbidade.

Nesse sentido, o conjunto probatório dos autos não é suficiente para amparar as alegações de que houve dolo específico dos agentes, ademais, o acórdão pautou a condenação na existência de culpa, ausente fundamentação no sentido da existência do elemento subjetivo dolo, imprescindível para configuração do ato de improbidade.

Acrescenta-se que as alegações do Ministério Público sequer mencionam ter havido favorecimento ou enriquecimento ilícito dos agentes públicos, podendo-se extrair apenas que houve intenção de favorecer a empresa contratada, sem razões expostas para tanto, o que, ademais, não ficou claramente demonstrado.

Não se verifica nos autos sequer razões suficientes para justificar eventual conluio para favorecer a Abramundo e tampouco alegações no sentido de que os serviços não foram prestados. O dano ao erário, portanto, considerando o acervo de provas do processo, foi causado em razão de contratação desvantajosa, o que ocorreu por conduta desidiosa dos agentes públicos no trato com a verba destinada para educação do município de Botucatu, fato que, embora evidencie negligência no exercício da função do prefeito e respectivo secretário, sobretudo considerando a elevada quantia destinada para contratação do serviço, não é suficiente para demonstrar a má-fé exigida.

O art. 17-C, § 1º da nova lei de improbidade reforça a exigência:

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.

Assim, não basta a mera conduta irregular ou a ilegalidade no atuar do agente público, posto que para subsunção do caso à hipótese dos art. 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa faz-se necessária, concomitantemente, a presença do elemento subjetivo.

Em que pesem os argumentos do Ministério Público, não houve demonstração inequívoca de que os corréus atuaram com má-fé ou que tenham agido concreta e intencionalmente de modo a lesar a probidade administrativa ou se beneficiar ilicitamente, considerando que a má-fé não se presume.

Note-se que o ônus processual de comprovar o dolo era do autor, nos termos do art. 373, I, do CPC.

(...)

Impõe-se, portanto, a retratação do julgado, atribuindo-lhes efeito modificativo para alterar o resultado do julgamento, a fim de negar provimento ao recurso do Ministério Público quanto à pretensão de condenação dos corréus.

Em observância à tese mencionada, ADEQUA-SE o julgado e NEGA-SE PROVIMENTO ao recurso da autora, mantendo a sentença de improcedência.” (e-doc. 110; grifos acrescidos).

8. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), analisou a aplicação da referida Lei federal nº 14.230, de 2021, no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. Eis a ementa do leading case:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem ‘induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado’. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa ‘natureza civil’ retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – ‘ilegalidade qualificada pela prática de corrupção’ – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (‘a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 9 de setembro de 2025.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 9 de setembro de 2025.

Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO

Presidente

Documento assinado digitalmente