Informações do processo RE 1583971

DECISÃO:

Vistos.

Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea ‘a’ do permissivo constitucional, em face de acórdão proferido pela 19ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:

“APELAÇÃO CÍVEL – ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ART. 11, INCISOS I E II DA LIA – TAXATIVIDADE – ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 14.2130/21 – REVOGAÇÃO – CONDENAÇÃO – IMPOSSIBILIDADE.

1. O rol previsto no art. 11 da Lei n° 8429/92 é taxativo.

2. A revogação dos incisos nos quais se enquadravam os atos tidos como ímprobos, em razão das alterações trazidas pela Lei n° 14.230/21, impossibilita a condenação dos agentes aos quais se imputavam as referidas condutas.” (e-doc. 145)

Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.

Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, que o “acórdão combatido, ao aplicar retroativamente as disposições da Lei n.º 8.429/92, alteradas recentemente pela Lei n.º 14.230/21, viola diretamente o disposto no art. 5º, XL, da CF, que tem aplicação restrita à lei penal e no art. 37, § 4º, que deixa assentado a natureza cível das sanções relacionadas aos atos de improbidade administrativa”.

Aduz que a “retroatividade das leis é hipótese excepcional no ordenamento jurídico, não tendo a Lei nº 14.230/2021 trazido norma expressa admitindo sua aplicação pretérita. A regra é de que os fatos sejam regulados pela legislação em vigor à época em que foram praticados, conforme o princípio do tempus regit actum”.

Defende que “não se aplicam os novos dispositivos da Lei n.º 8.429/92, alterados pela Lei n.º 14.230/2021, aos atos de improbidade ocorridos anteriormente a sua vigência”.

Alega que a “incidência retroativa da nova lei viola o disposto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, que tem aplicação restrita à lei penal e no art. 37, § 4º, que deixa assentado a natureza cível das sanções relacionadas aos atos de improbidade administrativa”.

Argumenta ser “indispensável dizer que, no julgamento do Tema 1.199, esse egrégio Supremo Tribunal Federal, implicitamente, debateu sobre a natureza cível dos atos de improbidade, de modo a tornar, no mínimo, controverso o entendimento em favor do “rol taxativo do art. 11”, além de afastar, ainda que parcialmente, a retroatividade da Lei 14.230/21 em casos pretéritos.”

Pleiteia a reforma do acórdão recorrido para, “reconhecida a irretroatividade das normas previstas na Lei 8.429/92, com a nova redação dada pela Lei n.º 14.230/21, seja reformado o acórdão para se manter o provimento original que reconheceu configurado o ato de improbidade praticado pelos réus, negando provimento à apelação e julgando procedentes os pedidos iniciais.”

Admitido o recurso extraordinário na origem, os autos foram encaminhados a esta Suprema Corte.

A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 

Decido.

Trata-se, na origem, de “ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em desfavor de José Júnio Andrade Lima e Márcio Lima de Paula, objetivando “ a) reconhecer a prática, por parte dos réus, de atos de improbidade administrativa previstos no artigo 11, caput e incisos I e II, da Lei Federal n. 8.429/92 e; b) condenar os requeridos às sanções previstas no artigo 12, inciso III, da Lei Federal n. 8.429/1992.”

O Juízo de primeiro grau proferiu sentença condenatória com o seguinte dispositivo:

“Isso posto, JULGO PROCEDENTES OS PEDIDOS exordiais, pelo que extingo o feito com julgamento de mérito, nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil, a fim de condenar os requeridos José Júnio Andrade Lima e Márcio Lima de Paula pelos atos de improbidade administrativa previstos no art. 11, caput, e incisos I e II, na forma do art. 12, III, da Lei 8.429/92, à suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos; ao pagamento de multa civil de 10 (dez) vezes o valor da remuneração percebida por cada agente quando dos fatos; e proibição de contratar com o Poder Público, receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos.

Condeno os requeridos ao pagamento das custas processuais, na proporção de 50% (cinquenta por cento) para cada.”

O Tribunal de origem, em sede de apelação interposta por José Júnio Andrade Lima e Márcio Lima de Paula deu provimento ao recurso para julgar improcedentes os pedidos iniciais. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:

“A r. sentença merece reforma.

No caso, o Apelado busca o enquadramento da conduta praticada pelos Réus, ora Apelantes, no caput e incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92.

Conforme se depreende dos autos, referida conduta diz respeito à nomeação do Requerido, Márcio Lima de Paula, ao cargo de Assessor de Obras pelo Requerido e então Prefeito, José Júnio Andrade Lima.

Argumentou o Ministério Público que a nomeação foi fraudulenta, considerando o vínculo pessoal existente entre os Apelantes e, consequente, a motivação particular do ato público, bem como a falta de qualificação do nomeado para o exercício do referido cargo.

A Lei n° 14.230/21 promoveu significativas alterações, de natureza material e processual, no regramento da improbidade administrativa.

A Lei n° 8.429/92 tipifica como ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou a omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade.

(...)

Verifica-se que os incisos I e II, que tipificavam a improbidade imputável aos atos perpetrados pelos Apelantes, foram revogados com a edição da Lei nº 14.230/21.

Com efeito, no tocante aos atos de improbidade administrativa que atentem contra princípios da administração pública, o rol do art. 11 da Lei n° 8.429/92, com as alterações introduzidas, passou a ser taxativo.

No ponto, o Supremo Tribunal Federal julgou, em 18/08/2022, o mérito do Tema 1.199, estabelecendo as seguintes teses jurídicas:

(...)

Conquanto o acórdão da Suprema Corte não tenha sido publicado, a gravação da sessão em que ocorreram os debates pode ser facilmente acessada na rede mundial de computadores (disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=BWmocee1N4M).

A tese prevalente, por seis votos a cinco, seguiu o entendimento de que o disposto no art. 5º, XL, da Constituição da República, é um instituto exclusivo do Direito Penal, em que está em jogo a liberdade do réu.

Portanto, a nova Lei 14.230/2021 não retroage. Porém, ela deve ser aplicada aos atos de improbidade culposos praticados na vigência do texto anterior, sem condenação transitada em julgado.

Isso porque a inovação legislativa acarretou a falta superveniente de condição da ação, segundo o Ministro Luiz Fux. Já para o Relator, Ministro Alexandre de Moraes, a condenação por atuação culposa, nos processos em curso, encontra óbice na impossibilidade de se conferir efeito ultrativo à norma revogada.

A apreciação da repercussão geral, autorizada pela Emenda Constitucional nº 45/2004, foi implantada no Supremo Tribunal Federal ainda na vigência do CPC/73, permitindo a formulação de teses que devem ser aplicadas em todos os casos semelhantes.

Em outras palavras, o julgamento de temas com repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, nos moldes da técnica aplicada ao recurso extraordinário repetitivo, irradia efeitos vinculantes.

(...)

À luz dessas considerações, aplicando a mesma razão de decidir que acarretou a impossibilidade de condenação pela prática de atos culposos, a revogação dos incisos I e II do art. 11 inviabiliza a condenação dos Apelantes.

É dizer, não mais existindo a tipificação dos atos imputados na exordial, têm-se como impossíveis o reconhecimento de prática de ato ímprobo pelos Apelantes e a sua consequente condenação.

Logo, a reforma da sentença atacada, para julgar improcedentes os pedidos iniciais, é medida que se impõe.”

Pois bem. da Repercussão Geral O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, restou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quando não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum.

É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:

“Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada.

Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada.

Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário.

Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).

Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021, QUE ALTEROU A LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior, nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.480.622/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/05/2024).

“Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. 2. Lei de Improbidade Administrativa. Condenação pelo art. 11, caput. 3. abolitio crimini. Tema 1199 da sistemática da repercussão geral. 4. Agravo regimental provido para dar parcial provimento ao recurso extraordinário e determinar que nova decisão seja proferida com base no entendimento fixado no Tema 1199 em relação à abolitio criminis no caso do art. 11, caput, da LIA” (RE nº 1.357.060/PR-AgR, Segunda Turma, Redator p/ o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 04/03/2024).

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.450.417/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/04/2024).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.453.452/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 15/02/2024).

“SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).

Nesse contexto, fixadas tais premissas interpretativas, tenho que o caso narrado nos autos reclama a incidência do novo regime inaugurado pela Lei nº 14.230/2021, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral).

O Tribunal de origem não divergiu desse entendimento, razão pela que o acórdão recorrido não merece reparos.

Ante o exposto, nos