Informações do processo MS 40686

DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado por MaxVideo Comércio e Serviços Ltda., com pedido de medida liminar, contra ato da Primeira-Secretária do Senado Federal, que indeferiu pedido administrativo de revisão do Contrato Administrativo n. 219/2024, firmado com o Senado Federal.

A impetrante narra que celebrou com a Casa Legislativa o Contrato Administrativo n. 219/2024, decorrente do Pregão Eletrônico n. 90.130/2024, para a prestação de serviços de monitoração, manutenção preventiva e corretiva, suporte técnico à operação e fornecimento de peças para os equipamentos e sistemas broadcast da TV Senado e da Rádio Senado Federal, com o emprego de mão de obra qualificada.

No entanto, informa que, em janeiro de 2025, entrou em vigor a Lei n. 14.973/2024, que modificou o regime de contribuição previdenciária sobre a receita bruta (CPRB) e facultou às empresas a opção entre manter a sistemática desonerada, com alíquotas decrescentes até 2027, ou retornar ao regime tradicional da contribuição patronal incidente sobre a folha de salários.

Consigna que, por realizar serviços técnicos especializados em sistemas de radiodifusão, necessitou adequar sua Classificação Nacional de Atividade Econômica (CNAE) à natureza real da atividade desempenhada no âmbito contratual.

Afirma que a adequação ocasionou a alteração compulsória de enquadramento tributário e, por consequência, sua exclusão do regime de desoneração e o consequente retorno à sistemática tradicional de contribuição previdenciária patronal à alíquota de 20% (vinte por cento).

Sustenta que, com a mudança de regime e com a nova base de cálculo contributiva, as notas fiscais emitidas pela contratada passaram a ser retidas pelo próprio Senado Federal com o percentual de 11% (onze por cento), comprovando o reconhecimento administrativo da mudança de regime e da nova base de cálculo contributiva.

Assevera que, mesmo após a majoração dos encargos trabalhistas e previdenciários, a planilha de custos contratual permaneceu sem alterações, de modo que pleiteou a repactuação contratual, com fundamento na alínea “d” do inciso II do art. 124 da Lei n. 14.133/2021, o que foi indeferido pela autoridade coatora, por entender que a alteração da CNAE e o consequente reenquadramento tributário decorreram de erro interpretativo da contratada e, por isso, não configura fato novo ou imprevisível capaz de ensejar a revisão contratual.

Argumenta que, embora a decisão administrativa tenha atribuído à impetrante a responsabilidade por suposto erro interpretativo quanto ao seu enquadramento tributário, a alteração da CNAE e a consequente migração para o regime ordinário de contribuição decorreram de imposição legal superveniente e compulsória, em conformidade com a Lei n. 14.973/2024.

Pontuou que o enquadramento fiscal não é matéria de opção empresarial, mas de obediência estrita ao princípio da legalidade tributária e que a readequação promovida pela empresa constitui fato superveniente, imprevisível e alheio à sua vontade, configurando hipótese típica de reequilíbrio econômico-financeiro, nos termos da alínea “d” do inciso II do art. 124 da Lei n. 14.133/2021.

Arguiu que a elevação compulsória dos encargos previdenciários configura fato do príncipe ou fato superveniente e imprevisível, cuja repercussão direta sobre os custos de execução impõe a recomposição contratual, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração, que passa a se beneficiar de serviços prestados a custos superiores àqueles remunerados, em descompasso com o equilíbrio originário da avença.

Ao final, requereu:

“5.1. Requer-se a concessão de medida liminar determinando a suspensão da execução contratual até que seja analisado e decidido o pleito de repactuação apresentado pela Impetrante, de modo a evitar a continuidade da execução em condições manifestamente desequilibradas, o que afrontaria o princípio do equilíbrio econômico-financeiro.

5.2. No mérito, o reconhecimento do direito líquido e certo da Impetrante à repactuação do contrato administrativo, por se tratar de garantia fundamental, determinando-se à autoridade coatora a imediata readequação dos valores contratuais, conforme os parâmetros e planilhas apresentadas nos autos.

5.3. Na remota hipótese de indeferimento do pedido de repactuação, requer-se a liberação da Impetrante de qualquer obrigação de continuidade contratual, sem aplicação de penalidades administrativas, rescisões com culpa ou restrições cadastrais, reconhecendo-se tratar-se de hipótese de impossibilidade de execução em razão de fato superveniente e alheio à vontade da contratada”. (eDOC 2, p. 14)

O mandado de segurança foi originariamente impetrado na 4ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, que declinou da competência para esta Suprema Corte, com fundamento no art. 102, I “d”, da Constituição (eDOC 2, p. 141).

Em razão da ausência de elementos suficientes para apreciação da liminar, determinei a notificação da autoridade coatora para apresentar informações, a ciência à Advocacia Geral da União e a abertura de vista à Procuradoria-Geral da República para apresentação de parecer.

O Senado Federal e a Primeira-Secretária do Senado Federal prestaram informações (eDOC 10), suscitando, preliminarmente, a decadência. Aduziram que o prazo decadencial para impetração de mandado de segurança não se suspende nem se interrompe com a interposição de pedido de reconsideração na via administrativa ou de recurso administrativo.

Quanto ao mérito, alegaram que não há que se falar em reequilíbrio econômico-financeiro do Contrato nº 219/2024, visto que a alteração da alíquota previdenciária no caso decorreu de opção da contratada e esta possibilidade estava contida em previsão editalícia, o que afastaria o caráter superveniente e imprevisível aptos a fundamentar pleito revisional.

A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem, em parecer assim ementado:

“Mandado de segurança. Contrato Administrativo. Alteração dos encargos previdenciários. Equilíbrio econômico-financeiro. Ausência de prova pré-constituída da ciência inequívoca do ato coator. Falta de liquidez do direito arguido. Precedente. Necessidade de dilação probatória. Inadequação da via processual eleita. Parecer por que a ordem seja denegada”. (eDOC 16)

É o relatório. Decido.

1) Decadência

Inicialmente, de pronto, afasto a alegação de decadência constante das informações do Senado Federal e do parecer da Procuradoria-Geral da República.

Isso porque, in casu, aimpetrante se insurge contra

No processo administrativo, a intimação por e-mail é aceita e incentivada, ao contrário do processo judicial, onde as regras são mais rígidas. No âmbito federal, a Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo) permite o uso de meios eletrônicos para a comunicação de atos, desde que assegurada a certeza da ciência do interessado, confira-se:

“Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências.

(...)

§ 3º A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado”. (grifo nosso)

Nestes termos, a intimação por e-emaile-mail será considerada válida quando ocorre a confirmação de recebimento (seja por resposta ao

No caso dos autos, há comprovação do envio pelo Senado da comunicação (envio do e-mail em 1º de julho de 2025 - eDOC 13, p. 201), mas não há comprovação de ciência inequívoca da intimação eletrônica pelo Senado, que é quem poderia comprovar a ciência através de dispositivos de confirmação de leitura.

Ora, o e-mail foi enviado no dia 1, a leitura pode ter sido realizada na mesma data ou depois, até o prazo de 10 dias, conforme disposto no artigo 5º, parágrafo 3º, da Lei n. 11.419/2006:

“Art. 5º As intimações serão feitas por meio eletrônico em portal próprio aos que se cadastrarem na forma do art. 2º desta Lei, dispensando-se a publicação no órgão oficial, inclusive eletrônico.

§ 1º Considerar-se-á realizada a intimação no dia em que o intimando efetivar a consulta eletrônica ao teor da intimação, certificando-se nos autos a sua realização.

§ 2º Na hipótese do § 1º deste artigo, nos casos em que a consulta se dê em dia não útil, a intimação será considerada como realizada no primeiro dia útil seguinte.

§ 3º A consulta referida nos §§ 1º e 2º deste artigo deverá ser feita em até 10 (dez) dias corridos contados da data do envio da intimação, sob pena de considerar-se a intimação automaticamente realizada na data do término desse prazo”. (grifo nosso)

Portanto, i) considerando não havendo comprovação da ciência inequívoca do impetrante pelo Senado, ii) e-mailmandamuse-mail com a notificação poderia ter sido realizada em até dez dias, e iii) que o

Desse modo, afasto a alegação de decadência deduzida pelo Senado Federal.

2) Mérito

O objetivo do mandamusdiz respeito ao reequilíbrio econômico-financeiro de contrato administrativo em razão de alteração de alíquota tributária, ou seja, qual seria o impacto da reoneração da folha de pagamento promovida pela Lei nº 14.973/2024 nos contratos administrativos em curso.

A referida norma promoveu a reoneração gradual da folha de pagamento decorrente, basicamente, da mudança da base de cálculo para a contribuição previdenciária. De acordo com o artigo 134 da Lei de Licitações, a revisão contratual é possível quando a alteração tributária comprovadamente repercute sobre os preços contratados. Destaca-se:

“Art. 134. Os preços contratados serão alterados, para mais ou para menos, conforme o caso, se houver, após a data da apresentação da proposta, criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais ou a superveniência de disposições legais, com comprovada repercussão sobre os preços contratados”. (grifo nosso)

Sobre o tema, a autoridade coatora esclareceu o seguinte:

“No caso presente, haveria necessidade de provar que os supostos fatos ensejadores do desequilíbrio econômico-financeiro contratual efetivamente criaram uma onerosidade excessiva. Isso implicaria na necessidade de avaliação aprofundada da planilha de custos do contrato mediante perícia técnica complexa, que analisaria a variação de custos decorrentes da alteração da alíquota previdenciária a cargo da empresa, o que seria inviável na via estreita do writ.

Ainda que a parte tenha apresentado planilha de cálculos junto à peça exordial, a apreciação do direito pleiteado dependeria de prova pericial. Isso porque tal planilha apenas expressa o valor que a impetrante julga merecerLogo, o valor total pleiteado pela impetrante pode e deve ser contraditado, ela não detalha os cálculos com a mesma metodologia e detalhamento das planilhas que acompanham o contrato e que são efetivamente responsáveis pela fixação da equação econômico-financeira.

Nestes termos, cumpre salientar que é inviável o reexame de matéria fática objeto de processo administrativo, em sede de mandado de segurança, tendo em vista que a atuação do Poder Judiciário deve limitar-se a verificar eventual ilegalidade no ato coator, a qual, no caso, depende de perícia técnica para ser aferida. Nesse sentido, menciono os seguintes julgados:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. REVISÃO CONTRATUAL. REAJUSTE DO PREÇO. EXTINÇÃO DA CPMF. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO DA EXTINÇÃO DO ENCARGO NOS PREÇOS. COMPREENSÃO DIVERSA. NECESSIDADE DE EXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE E DE REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. PROCEDIMENTOS VEDADOS NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULAS Nº 279 E 454/STF. APELO EXTREMO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta ao preceito constitucional indicado nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e o revolvimento do quadro fático delineado, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. A verificação da ocorrência de eventual afronta ao preceito constitucional invocado no apelo extremo demanda prévio reexame da interpretação conferida pelo Tribunal de origem a cláusulas contratuais, o que é vedado a esta instância extraordinária, a teor da Súmula nº 454/STF: ‘simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário’. 3. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. Agravo interno conhecido e não provido”. (ARE 1412703 AgR, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 25-07-2023, grifo nosso)

“Mandado de segurança. Ato do Tribunal de Contas da União. Competência prevista no art. 71, IX, da Constituição Federal. Contrato rescindido unilateralmente pela Administração. Abertura de processo de tomada de contas especial. Dano ao erário configurado. Devolução de valores a título de sobrepreço. Necessidade de dilação probatória. Não ocorrência de violação do princípio do devido processo legal. Segurança denegada. 1. É legítima a condenação solidária da impetrante ao ressarcimento do dano causado ao erário, bem como sua consequente inscrição no CADIN, no caso de inadimplemento, tudo em consonância com a Lei nº 8.443/92. Devolução de valores ao erário em razão de superfaturamento de preços constatado em aditamentos contratuais. Valores calculados com base não na execução do contrato, mas sim na diferença dos valores apurados a título de sobrepreço pelo TCU. 2. A análise do quantum a ser cobrado e do que deveria ser considerado, ou não, pelo TCU para a realização dos cálculos – e.g. a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato - é inviável no presente writ, na medida em que, dada a natureza da ação mandamental, é condição necessária para seu manejo que o direito pleiteado seja líquido e certo. Necessidade de dilação probatória. Precedentes. 3. Ausência de violação do princípio do devido processo legal. Os pedidos formulados pelos interessados foram analisados e o cálculo do quantum do sobrepreço foi formulado em consonância com os critérios tecnicamente utilizados pela Corte de Contas e com as normas de seu regimento interno. 4. Segurança denegada”. (MS 29599, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 01-08-2016, grifo nosso)

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. LEI 8.443/1992. AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. OBSERVÂNCIA. DECADÊNCIA. LEI 9.784/1999. INAPLICABILIDADE. ALEGADA VIOLAÇÃO AO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONTEÚDO FÁTICO-PROBATÓRIO DE DECISÃO DO TCU. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE MANDAMENTAL. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. ERRO MATERIAL. INOCORRÊNCIA. EFEITOS INFRINGENTES. IMPOSSIBILIDADE. ARTS. 1.022 E 1.024 DO CPC/2015. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA PREVISTA NO ART. 1.026, § 2º, DO CPC/2015. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DESPROVIDOS COM APLICAÇÃO DE MULTA. 1. A omissão, contradição, obscuridade ou erro material, quando inocorrentes, tornam inviável a revisão da decisão em sede de embargos de declaração, em face dos estreitos limites do art. 1.022 do CPC/2015. 2. A revisão do julgado, com manifesto caráter infringente, revela-se inadmissível em sede de embargos. Precedentes: ARE 944.537 AgR-ED, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 10/08/2016; ARE 755.228 AgR-ED-EDv-AgR-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 12/08/2016 e RHC 119.325 ED, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe 09/08/2016. 3. A oposição de embargos de declaração com caráter eminentemente protelatório autoriza a imposição de multa, com fundamento no art. 1.026, § 2º, do CPC/2015. 4. Embargos de declaração DESPROVIDOS, com aplicação de multa de 2% (dois por cento) sobre o valor atualizado da causa”. (MS 33414 AgR-ED, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 20-06-2017, grifo nosso)

Desse modo, é imprescindível a demonstração, de plano, do direito líquido e certo violado, por meio da apresentação de prova pré-constituída, o que no caso, não é possível aferir, na medida em que, embora tenha apresentado cálculo para, em tese, demonstrar o desequilíbrio econômico e financeiro do contrato, o cálculo foi impugnado pela autoridade coatora, abrindo a via da necessidade dilação probatória, inviável na via estreita do mandado de segurança.

Por fim, registro que a demandante poderá valer-se das vias ordinárias para comprovar suas alegações, com a produção das provas que entender pertinentes.

Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança (art. 21, § 1º, RISTF), julgando prejudicado o pedido de medida liminar.

Publique-se.

Brasília, 1º de junho de 2026.

DESPACHO: Considerando que não há elementos suficientes para apreciação da liminar, notifique-se a autoridade coatora para apresentar informações no prazo legal e dê-se ciência à Advocacia-Geral da União.

Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República, para parecer.

Publique-se.

Brasília, 29 de janeiro de 2026.

Ministro GILMAR MENDES

Relator

Documento assinado digitalmente

DESPACHO: Considerando que não há elementos suficientes para apreciação da liminar, notifique-se a autoridade coatora para apresentar informações no prazo legal e dê-se ciência à Advocacia-Geral da União.

Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República, para parecer.

Publique-se.

Brasília, 29 de janeiro de 2026.

Ministro GILMAR MENDES

Relator

Documento assinado digitalmente