Informações do processo ARE 1587168

DECISÃO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.

O acórdão recorrido ficou assim ementado:

CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ACÓRDÃO DO TCU. EXAME DE LEGALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VANTAGEM "OPÇÃO". EXCLUSÃO DO BENEFÍCIO. MUDANÇA DE ENTENDIMENTO DO TCU. POSSIBILIDADE.

1. Apelação interposta pela União Federal contra sentença do Juízo da 2ª Vara Federal/AL que julgou procedente a pretensão do autor de anular o Acórdão nº 5.814/2020, do Tribunal de Contas da União, que julgou ilegal o ato de aposentadoria em razão do pagamento indevido da vantagem denominada "opção" (art. 2º da Lei 8.911/1994), determinando a sua exclusão dos proventos do Autor.

2. A sentença acolheu o pedido de anulação do acórdão sob o fundamento de que "a mudança interpretativa do próprio TCU em relação aos casos anteriormente apreciados por aquele órgão de controle, no curso de ato cuja formação já foi iniciada (5 anos depois da inatividade do servidor), de acordo com a interpretação estabelecida pelo próprio TCU, ofende a segurança jurídica e implica em retroatividade do entendimento".

3. A defende a inviabilidade jurídica do pedido, ao argumento de que os atos do TCU União Federal seriam sindicáveis unicamente pelo Supremo Tribunal Federal. Sustenta, ademais, que o acórdão do TCU não padece de qualquer vício, merecendo reforma a sentença recorrida.

4. A preliminar não procede. O Direito brasileiro adotou o sistema de jurisdição una ou do monopólio da jurisdição, segundo o qual - ao contrário do sistema francês - compete apenas ao Poder Judiciário a prestação jurisdicional, que tem amparo na Constituição Federal, art. 5º, XXXV, a prescrever que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

5. Cuidando-se de ação ordinária, nada há na Constituição Federal que induza a competência privativa do Supremo Tribunal Federal, como sugere a União, para o exame da legalidade dos atos administrativos emanados do Tribunal de Contas da União.

6. O cerne da controvérsia trazida ao descortino desta e. Terceira Turma consiste em definir se seria ou não ilegal o ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 5.814/2020, de glosar o ato de concessão de aposentadoria ao servidor, excluindo do benefício a vantagem denominada "opção" (art. 2º da Lei 8.911/1994), ao fundamento de que a sua inclusão ofenderia ao art. 40, § 2º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 20/1998, além de não haver incidência da correspondente contribuição previdenciária sobre a referida parcela de "opção", a justificar a sua incorporação.

7. Sabe-se que o Tribunal de Contas da União, ao proferir o Acórdão nº 2.076/2005, adotou a compreensão de que a vantagem que se convencionou chamar de "opção", prevista no art. 193 da Lei 8.112/90, nos termos do art. 2º da Lei 8.911/94, poderia ser levada para a aposentadoria, consistindo na possibilidade de o servidor aposentado optar pela remuneração correspondente às funções de direção, chefia e assessoramento e da gratificação de atividade pelo desempenho de função, e mais a representação mensal, ao invés da remuneração correspondente ao cargo efetivo, desde que cumprisse os requisitos para usufruir da referida vantagem em atividade, antes de 18/1/95, quando editada a Medida Provisória 831, convertida na Lei 9.527/1997, que revogou a referida norma.

8. Entretanto, novo entendimento do TCU passou a vigorar com a prolação do Acórdão 1.599/2019-TCU-Plenário, em processo de controle externo que analisou ato de concessão de aposentadoria a servidor do Ministério Público Federal.

9. O TCU passou a compreender, a partir desse marco, que "é vedado o pagamento das vantagens oriundas do art. 193 da Lei 8.112/1990, inclusive o pagamento parcial da remuneração do cargo em comissão ("opção"), aos servidores que implementaram os requisitos de aposentadoria após 16/12/1998, data de publicação da Emenda Constitucional 20, que limitou o valor dos proventos à remuneração do cargo efetivo no qual se deu a aposentadoria".

10. Nos termos de iterativa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, aplica-se à aposentadoria a norma vigente à época de sua concessão e não há qualquer dúvida de que, à época da aposentação do autor, já não mais vigia a norma que assegurava a já referida vantagem. Ao revés, estava em vigor a norma constitucional do art. 40, § 2º, da Constituição Federal segundo a qual não seria possível ao servidor se aposentar com vantagem superior à remuneração do cargo que ocupava e sobre a qual incidia a contribuição previdenciária.

11. O que se busca no presente feito, de fato, é o reconhecimento do direito adquirido a uma interpretação do Tribunal de Contas que vigorou até 2019 e que estava em flagrante descompasso com a norma de status constitucional já mencionada, ao argumento de que o TCU não poderia mudar de entendimento, à luz da norma do art. 23 da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (Lei n. 13.655/2018).

12. O argumento não se sustenta. Ao julgar o RE 636.553/RS, tema de repercussão geral nº 445, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas".

13. Nesse mesmo julgamento, restou confirmado o entendimento consolidado da Suprema Corte no sentido de que "a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pelo Tribunal de Contas". É dizer, conquanto a concessão do ato de aposentadoria tenha se baseado na vetusta compreensão do Tribunal de Contas, esse ato é apenas um dos elos do ato complexo de aposentação, que apenas se aperfeiçoa com o controle de sua legalidade pelo TCU.

14. É da própria essência do controle de legalidade exercido pelo TCU a correção dos vícios de legalidade do ato de concessão, tanto mais em se tratando de inconstitucionalidade. No caso concreto, o ato de concessão datou de 12/11/2014, passando pelo Controle Interno em 29/4/2016 e sendo enviado ao TCU em 3/5/2016 e, em 19/5/2020, menos de 5 (cinco) anos, portanto, da chegada do processo ao Tribunal de Contas, foi proferido o Acórdão 5.814/2020, glosando a vantagem "opção", cuja legalidade se examina neste feito.

15. Não se há falar, portanto, em decadência nem tampouco em impossibilidade de o TCU exercer o seu mister constitucional de revisão do ato de concessão da aposentadoria para conformá-la aos ditames constitucionais, ainda que aplicando entendimento contrário ao que vigorava ao tempo do ato de concessão. Ante o acolhimento do recurso, impõe-se a inversão da sucumbência. Apelação provida.

Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.

No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 5º, XXXVI, 37, XV, da Constituição Federal.

Decido.

Analisados os autos, verifica-se a deficiência na fundamentação da repercussão geral. Não basta a simples afirmação genérica de que o tema tem repercussão geral; faz-se necessária a fundamentação adequada que supra as exigências do disposto no artigo 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil e no artigo 327, § 1º, do Regimento Interno do STF.

No caso, a parte recorrente não demonstrou a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Questão de Ordem no Agravo de Instrumento 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJde 06/09/2007, fixou o seguinte entendimento:

“I. Questão de ordem. Recurso extraordinário, em matéria criminal e a exigência constitucional da repercussão geral.

(...)

II. Recurso extraordinário: repercussão geral: juízo de admissibilidade: competência.

1. Inclui-se no âmbito do juízo de admissibilidade - seja na origem, seja no Supremo Tribunal - verificar se o recorrente, em preliminar do recurso extraordinário, desenvolveu fundamentação especificamente voltada para a demonstração, no caso concreto, da existência de repercussão geral (C.Pr.Civil, art. 543-A, § 2º; RISTF, art. 327).

2. Cuida-se de requisito formal, ônus do recorrente, que, se dele não se desincumbir, impede a análise da efetiva existência da repercussão geral, esta sim sujeita ‘à apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal’ (Art. 543-A, § 2º).

III. Recurso extraordinário: exigência de demonstração, na petição do RE, da repercussão geral da questão constitucional: termo inicial.

(...)

4. Assim sendo, a exigência da demonstração formal e fundamentada, no recurso extraordinário, da repercussão geral das questões constitucionais discutidas só incide quando a intimação do acórdão recorrido tenha ocorrido a partir de 03 de maio de 2007, data da publicação da Emenda Regimental n. 21, de 30 de abril de 2007.” 

Cabe ressaltar que a intimação do acórdão ora recorrido deu-se, no caso em exame, em data posterior à fixada no citado julgamento.

Demais disso, cabe salientar que a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que é exigível a demonstração de repercussão geral, devidamente fundamentada, mesmo na hipótese da existência de repercussão geral presumida. Nesse sentido: 

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE PRELIMINAR. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

I - Nos termos do art. 327, caput, do Regimento Interno do STF, com a redação dada pela Emenda Regimental 21/2007, os recursos que não apresentem preliminar de repercussão geral serão recusados. Exigência que também se aplica às hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes.

II - Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE 791.424-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 18/11/2014).

Citem-se, ainda, os seguintes julgados: RE nº 569.476/SC-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen GracieAlexandre de MoraesRicardo LewandowskiLuís Roberto Barroso, DJe de 25/04/2008; ARE nº 1.163.658/AP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min.

Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.

Publique-se.

Brasília, 2 de fevereiro de 2026.

Ministro EDSON FACHIN

Presidente

Documento assinado digitalmente

DECISÃO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.

O acórdão recorrido ficou assim ementado:

CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. ACÓRDÃO DO TCU. EXAME DE LEGALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VANTAGEM "OPÇÃO". EXCLUSÃO DO BENEFÍCIO. MUDANÇA DE ENTENDIMENTO DO TCU. POSSIBILIDADE.

1. Apelação interposta pela União Federal contra sentença do Juízo da 2ª Vara Federal/AL que julgou procedente a pretensão do autor de anular o Acórdão nº 5.814/2020, do Tribunal de Contas da União, que julgou ilegal o ato de aposentadoria em razão do pagamento indevido da vantagem denominada "opção" (art. 2º da Lei 8.911/1994), determinando a sua exclusão dos proventos do Autor.

2. A sentença acolheu o pedido de anulação do acórdão sob o fundamento de que "a mudança interpretativa do próprio TCU em relação aos casos anteriormente apreciados por aquele órgão de controle, no curso de ato cuja formação já foi iniciada (5 anos depois da inatividade do servidor), de acordo com a interpretação estabelecida pelo próprio TCU, ofende a segurança jurídica e implica em retroatividade do entendimento".

3. A defende a inviabilidade jurídica do pedido, ao argumento de que os atos do TCU União Federal seriam sindicáveis unicamente pelo Supremo Tribunal Federal. Sustenta, ademais, que o acórdão do TCU não padece de qualquer vício, merecendo reforma a sentença recorrida.

4. A preliminar não procede. O Direito brasileiro adotou o sistema de jurisdição una ou do monopólio da jurisdição, segundo o qual - ao contrário do sistema francês - compete apenas ao Poder Judiciário a prestação jurisdicional, que tem amparo na Constituição Federal, art. 5º, XXXV, a prescrever que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

5. Cuidando-se de ação ordinária, nada há na Constituição Federal que induza a competência privativa do Supremo Tribunal Federal, como sugere a União, para o exame da legalidade dos atos administrativos emanados do Tribunal de Contas da União.

6. O cerne da controvérsia trazida ao descortino desta e. Terceira Turma consiste em definir se seria ou não ilegal o ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 5.814/2020, de glosar o ato de concessão de aposentadoria ao servidor, excluindo do benefício a vantagem denominada "opção" (art. 2º da Lei 8.911/1994), ao fundamento de que a sua inclusão ofenderia ao art. 40, § 2º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional 20/1998, além de não haver incidência da correspondente contribuição previdenciária sobre a referida parcela de "opção", a justificar a sua incorporação.

7. Sabe-se que o Tribunal de Contas da União, ao proferir o Acórdão nº 2.076/2005, adotou a compreensão de que a vantagem que se convencionou chamar de "opção", prevista no art. 193 da Lei 8.112/90, nos termos do art. 2º da Lei 8.911/94, poderia ser levada para a aposentadoria, consistindo na possibilidade de o servidor aposentado optar pela remuneração correspondente às funções de direção, chefia e assessoramento e da gratificação de atividade pelo desempenho de função, e mais a representação mensal, ao invés da remuneração correspondente ao cargo efetivo, desde que cumprisse os requisitos para usufruir da referida vantagem em atividade, antes de 18/1/95, quando editada a Medida Provisória 831, convertida na Lei 9.527/1997, que revogou a referida norma.

8. Entretanto, novo entendimento do TCU passou a vigorar com a prolação do Acórdão 1.599/2019-TCU-Plenário, em processo de controle externo que analisou ato de concessão de aposentadoria a servidor do Ministério Público Federal.

9. O TCU passou a compreender, a partir desse marco, que "é vedado o pagamento das vantagens oriundas do art. 193 da Lei 8.112/1990, inclusive o pagamento parcial da remuneração do cargo em comissão ("opção"), aos servidores que implementaram os requisitos de aposentadoria após 16/12/1998, data de publicação da Emenda Constitucional 20, que limitou o valor dos proventos à remuneração do cargo efetivo no qual se deu a aposentadoria".

10. Nos termos de iterativa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, aplica-se à aposentadoria a norma vigente à época de sua concessão e não há qualquer dúvida de que, à época da aposentação do autor, já não mais vigia a norma que assegurava a já referida vantagem. Ao revés, estava em vigor a norma constitucional do art. 40, § 2º, da Constituição Federal segundo a qual não seria possível ao servidor se aposentar com vantagem superior à remuneração do cargo que ocupava e sobre a qual incidia a contribuição previdenciária.

11. O que se busca no presente feito, de fato, é o reconhecimento do direito adquirido a uma interpretação do Tribunal de Contas que vigorou até 2019 e que estava em flagrante descompasso com a norma de status constitucional já mencionada, ao argumento de que o TCU não poderia mudar de entendimento, à luz da norma do art. 23 da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (Lei n. 13.655/2018).

12. O argumento não se sustenta. Ao julgar o RE 636.553/RS, tema de repercussão geral nº 445, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas".

13. Nesse mesmo julgamento, restou confirmado o entendimento consolidado da Suprema Corte no sentido de que "a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo, que somente se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pelo Tribunal de Contas". É dizer, conquanto a concessão do ato de aposentadoria tenha se baseado na vetusta compreensão do Tribunal de Contas, esse ato é apenas um dos elos do ato complexo de aposentação, que apenas se aperfeiçoa com o controle de sua legalidade pelo TCU.

14. É da própria essência do controle de legalidade exercido pelo TCU a correção dos vícios de legalidade do ato de concessão, tanto mais em se tratando de inconstitucionalidade. No caso concreto, o ato de concessão datou de 12/11/2014, passando pelo Controle Interno em 29/4/2016 e sendo enviado ao TCU em 3/5/2016 e, em 19/5/2020, menos de 5 (cinco) anos, portanto, da chegada do processo ao Tribunal de Contas, foi proferido o Acórdão 5.814/2020, glosando a vantagem "opção", cuja legalidade se examina neste feito.

15. Não se há falar, portanto, em decadência nem tampouco em impossibilidade de o TCU exercer o seu mister constitucional de revisão do ato de concessão da aposentadoria para conformá-la aos ditames constitucionais, ainda que aplicando entendimento contrário ao que vigorava ao tempo do ato de concessão. Ante o acolhimento do recurso, impõe-se a inversão da sucumbência. Apelação provida.

Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.

No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 5º, XXXVI, 37, XV, da Constituição Federal.

Decido.

Analisados os autos, verifica-se a deficiência na fundamentação da repercussão geral. Não basta a simples afirmação genérica de que o tema tem repercussão geral; faz-se necessária a fundamentação adequada que supra as exigências do disposto no artigo 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil e no artigo 327, § 1º, do Regimento Interno do STF.

No caso, a parte recorrente não demonstrou a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Questão de Ordem no Agravo de Instrumento 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJde 06/09/2007, fixou o seguinte entendimento:

“I. Questão de ordem. Recurso extraordinário, em matéria criminal e a exigência constitucional da repercussão geral.

(...)

II. Recurso extraordinário: repercussão geral: juízo de admissibilidade: competência.

1. Inclui-se no âmbito do juízo de admissibilidade - seja na origem, seja no Supremo Tribunal - verificar se o recorrente, em preliminar do recurso extraordinário, desenvolveu fundamentação especificamente voltada para a demonstração, no caso concreto, da existência de repercussão geral (C.Pr.Civil, art. 543-A, § 2º; RISTF, art. 327).

2. Cuida-se de requisito formal, ônus do recorrente, que, se dele não se desincumbir, impede a análise da efetiva existência da repercussão geral, esta sim sujeita ‘à apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal’ (Art. 543-A, § 2º).

III. Recurso extraordinário: exigência de demonstração, na petição do RE, da repercussão geral da questão constitucional: termo inicial.

(...)

4. Assim sendo, a exigência da demonstração formal e fundamentada, no recurso extraordinário, da repercussão geral das questões constitucionais discutidas só incide quando a intimação do acórdão recorrido tenha ocorrido a partir de 03 de maio de 2007, data da publicação da Emenda Regimental n. 21, de 30 de abril de 2007.” 

Cabe ressaltar que a intimação do acórdão ora recorrido deu-se, no caso em exame, em data posterior à fixada no citado julgamento.

Demais disso, cabe salientar que a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que é exigível a demonstração de repercussão geral, devidamente fundamentada, mesmo na hipótese da existência de repercussão geral presumida. Nesse sentido: 

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE PRELIMINAR. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

I - Nos termos do art. 327, caput, do Regimento Interno do STF, com a redação dada pela Emenda Regimental 21/2007, os recursos que não apresentem preliminar de repercussão geral serão recusados. Exigência que também se aplica às hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes.

II - Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE 791.424-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 18/11/2014).

Citem-se, ainda, os seguintes julgados: RE nº 569.476/SC-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen GracieAlexandre de MoraesRicardo LewandowskiLuís Roberto Barroso, DJe de 25/04/2008; ARE nº 1.163.658/AP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min.

Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.

Publique-se.

Brasília, 2 de fevereiro de 2026.

Ministro EDSON FACHIN

Presidente

Documento assinado digitalmente