Informações do processo ARE 1599319

DECISÃO

Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Doc. 6, fl. 2):

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Municipal de Jundiaí nº 10.269, de 04 de novembro de 2024, de iniciativa parlamentar, que "altera a Lei nº 9.498/2020, que institui a Lei Geral Municipal da Microempresa, da Empresa de Pequeno Porte e do Empreendedor Individual, para acrescentar as Startups e o Pequeno Produtor Rural, e dispensar estas categorias de atos públicos de liberação de atividade";

Norma que cuida de Direito Econômico, desenvolvimento e inovação, de iniciativa legislativa concorrente, conforme os arts. 23, V, e 24, I e IX, da CF, e não de Direito Comercial, matéria privativa da União (art. 22, I, da CF) – inocorrência de violação ao pacto federativo – lei impugnada que apenas suplementa a legislação federal geral sobre o tema – inteligência do art. 30, II, da CF; Art. 178, CE, e 179, CF – rol não taxativo de empresas e empreendedores beneficiados por tratamento jurídico diferenciado – possibilidade de extensão às startups e ao pequeno produtor rural;

Inocorrência de violação à separação de poderes – matéria não reservada à Administração – Tema 917 de repercussão geral – não constitui vício de iniciativa a imputação legal ao Executivo do dever de fiscalizar o cumprimento da norma, ou de implementar medidas necessárias para sua plena eficácia;

Inconstitucionalidade parcial, contudo, nas previsões de limitação, dispensa ou substituição de certidão de uso do solo pelas empresas beneficiadas – matéria de desenvolvimento, meio ambiente e bem estar da população – necessidade de participação comunitária no processo legislativo, o que não ocorreu na hipótese – arts. 30, VIII, e 182, da CF, e 180, I, II, e V, 181, e 191, da CE – precedentes deste OE;

Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do trecho “somente para os casos de estabelecimento com produção, comercialização ou prestação de serviço no próprio estabelecimento. São dispensadas de tal documento as empresas cujo atendimento aconteça de forma remota, cuja prestação do serviço ocorra em local diferente do endereço da empresa ou cuja comercialização aconteça através de comércio digital” do art. 1º, § 1º, III, bem como do art. 1º, § 3º, da Lei nº 9.498/2020 de Jundiaí, introduzidos pela Lei nº 10.269, de 04 de novembro de 2024, preservada a norma, no mais.”

Confiram-se os fundamentos adotados no acórdão recorrido para dirimir a controvérsia (Doc. 6, fls. 7-14):

“Uma vez que a norma atacada cuida não das relações privadas de empresas e empresários, mas das relações das empresas e empresários - especificamente startups e pequenos produtores rurais - com o poder público municipal, mediante a concessão de incentivos para sua instalação na cidade, a matéria tratada é de direito econômico, e não comercial.

Note-se que, pelo raciocínio do Chefe do Executivo, toda e qualquer lei que implementasse incentivos para instalação de empresas nos níveis estadual e municipal seria inconstitucional, por abordar direito comercial, incluindo a própria Lei Municipal nº 9.498/2020, modificada pela Lei nº 10.269/24 e não questionada pelo prefeito.

A norma igualmente se insere nas temáticas do desenvolvimento e da inovação.

Todos os temas mencionados são de competência legislativa concorrente da União, Estados, DF e Municípios, conforme os arts. 23, V, e 24, I e IX, e 29 da CF, e 144, da CE.

(...)

Isto posto, as se confrontar a lei municipal impugnada com as regras gerais sobre o tema, não se vislumbra incompatibilidade com a legislação federal a respeito. Afinal, a disciplina nacional, para o que interessa para estes autos, limita-se a definir o que seria startup para que a ela possa franquear tratamento diferenciado de fomento e a vedar o recolhimento do Simples Nacional por esse tipo de empreendimento, circunstâncias não alteradas pela Lei Municipal nº 10.269/24 de Jundiaí.

(...)

Tudo em perfeita conformidade, portanto, com o art. 30, I e II, da CF, e o pacto federativo.

(...)

O rol da Carta Estadual não é taxativo, tanto que insere os pequenos produtores rurais entre os possíveis beneficiados pelo tratamento jurídico diferenciado, o que caracterizou acréscimo em relação ao art. 179 da CF (que só cita tratamento jurídico diferenciado para ME e EPP). Se a lista da CE fosse numerus clausus, o da CF seguiria a mesma lógica. Em consequência, os pequenos produtores rurais não poderiam estar elencados no art. 178 da CE, e a LC Federal nº 182/2021 – marco legal das startups, seria inconstitucional.

(...)

3. Quanto à tese de infringência à separação de poderes, igualmente não prospera. A matéria em tela - desburocratização de procedimentos para instalação de empresas no município - não é reservada à Administração, podendo, sim, ser objeto de projeto de lei originado da Câmara dos Vereadores, em competência concorrente. Afinal, não trata da estrutura do Poder Executivo ou confere novas atribuições a seus órgãos, tampouco aborda o regime jurídico de servidores públicos, consoante o Tema 917 do STF e o art. 24, § 2º, da CE. Por conseguinte, não infringidos os arts. 5º a 47 da CE. (...)

5. Frente ao exposto, cassada a liminar, julga-se parcialmente procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do trecho “somente para os casos de estabelecimento com produção, comercialização ou prestação de serviço no próprio estabelecimento. São dispensadas de tal documento as empresas cujo atendimento aconteça de forma remota, cuja prestação do serviço ocorra em local diferente do endereço da empresa ou cuja comercialização aconteça através de comércio digital” do art. 1º, § 1º, III, bem como do art. 1º, § 3º, da Lei nº 9.498/2020 de Jundiaí, introduzidos pela Lei nº 10.269, de 04 de novembro de 2024, preservada a norma, no mais.”

No Recurso Extraordinário (Doc. 8), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ e Outro aponta violação aos arts. 2º; 22, I e VII; 30, I e II; 170, IX; e 179 da CF/1988, pois “a lei que trata de diretrizes voltadas à organização jurídica de empresas - inclusive as startups e pequenos produtores rurais enquanto agentes econômicos - se insere no âmbito do Direito Comercial e Empresarial, de competência provativa da União” (Doc. 8, fl. 6).

Alega que a lei em análise “regula, inegavelmente, aspectos de atividade empresarial, ao incluir a Startup e do Pequeno Produtor Rural, em Lei Geral Municipal, em princípio, voltada apenas à Microempresa, Empresa de Pequeno Porte e Empreendedor Individual, embora tais categorias tenham tratamentos distintos em nível constitucional, além de legislação federal específica. Nesse sentido, a lei municipal citada define critérios para liberação das atividades econômicas, estabelece regras para a dispensa de alvarás ou licenças, com base no risco da atividade, além de adotar as classificações e normas oriundas de outros entes federativos (Decreto Estadual)“ (Doc. 8, fl. 6).

Aduz que “a dispensa de atos públicos para Startups e Pequenos Produtores Rurais não configura mera política de fomento econômico, mas sim afeta diretamente a formalização jurídica e o exercício regular da empresa ou da atividade econômica organizada. Nesta seara, invade o campo normativo do direito comercial, cuja competência legislativa é exclusiva da União. Isso porque a regulação sobre a constituição, funcionamento e classificação das empresas pertence ao direito empresarial, ramo integrante do direito comercial. O processo de registro e legalização de empresas, temas que são disciplinados nacionalmente pela Lei Complementar nº 123/2006 (Estatuto da Micro e Pequena Empresa), também, são de competência da União, nos termos do art. 146, III, "d", da CF/88” (Doc. 8, fl. 7).

Acresce que a “lei combatida não trata de interesse exclusivamente local, tampouco se limita a suplementar norma federal ou estadual, uma vez que cria regras autônomas e estruturantes para o funcionamento das categorias empresariais que acresce ao texto originário da Lei nº. 9.498, de 24 de setembro de 2020. Também, condiciona e dispensa exigências vinculadas a atividades econômicas com base em classificação de risco — o que interfere diretamente no regime jurídico das empresas e impõe critérios próprios de licenciamento, violando a uniformidade legal nacional, que é essencial à segurança jurídica e a isonomia no tratamento empresarial” (Doc. 8, fl. 8).

Em exame de admissibilidade (Doc. 12), o juízo local negou seguimento ao RE com base no Tema 917/STF, quanto ao alegado vício de iniciativa; e, no mais, o inadmitiu por deficiência na fundamentação da repercussão geral.

No Agravo (Doc. 15), a parte recorrente alega que (a) demonstrou a repercussão geral da questão constitucional; (b) a decisão agravada deixou de analisar a alegação de violação ao art. 22, I, da CF/1988, relativamente à competência privativa da União para legislar sobre direito comercial; e (c) o Tema 917/STF é inaplicável ao caso.

Quanto à parte da decisão que negou seguimento do apelo extremo com base no Tema 917/STF, a parte recorrente interpôs Agravo Interno (Doc. 21), cujo provimento foi negado ao fundamento que o acórdão recorrido está em harmonia com a tese firmada no julgamento do Tema 917 da repercussão geral (Doc. 25).

É o relatório. Decido.

Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.

Assiste razão ao recorrente.

No caso concreto, o PREFEITO MUNICIPAL DE JUNDIAÍ ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Municipal nº 10.269/2024, de iniciativa parlamentar, a qual altera a Lei nº 9.498/2020, que institui a Lei Geral Municipal de Microempresas, da Empresa de Pequeno Porte e do Empreendedor Individual, para acrescentar as Startups e o Pequeno Produtor Rural, e dispensar estas categorias de atos públicos de liberação de atividade.

Eis o inteiro teor da Lei Municipal 10.269/2024:

“Art. 1º. A Lei n. 9.498, de 24 de setembro de 2020, que institui a Lei Geral Municipal da Microempresa, da Empresa de Pequeno Porte e do Empreendedor Individual, passa a vigorar com as seguintes alterações e acréscimos:

I – Na parte preliminar, a ementa será:

“Institui a Lei Geral Municipal das Startups, da Microempresa, da Empresa de Pequeno Porte, do Empreendedor Individual e do Pequeno Produtor Rural”.

II – Na parte normativa:

“Art. 1º. É instituída a Lei Geral Municipal da Startup, da Microempresa-ME, da Empresa de Pequeno Porte-EPP, do Empreendedor Individual-MEI e do Pequeno Produtor Rural, estabelecendo-se diretrizes ao tratamento jurídico diferenciado, simplificado e favorecido em conformidade com o que dispõem os arts. 146, III, “d”; 170, IX; e 179 da Constituição Federal, a Lei Complementar Federal no 123, de 14 de dezembro de 2006, e o art. 133 da Lei Orgânica do Município de Jundiaí.

§ 1º. As empresas que se enquadrem no caput deste artigo e que sejam classificadas como de baixo risco ficam dispensadas de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica, devendo atender exclusivamente aos seguintes requisitos visando sua inscrição municipal:

I - comprovante de Inscrição e de Situação Cadastral de Pessoa Jurídica ou outro documento que comprove seu enquadramento;

II - qualquer documento ou comprovante que demonstre a titularidade ou posse do imóvel destinado a sediar a empresa; e

III - certidão de uso do solo, emitida pela Prefeitura, que comprove a viabilidade da atividade no local, somente para os casos de estabelecimento com produção, comercialização ou prestação de serviço no próprio estabelecimento. São dispensadas de tal documento as empresas cujo atendimento aconteça de forma remota, cuja prestação do serviço ocorra em local diferente do endereço da empresa ou cuja comercialização aconteça através de comércio digital.

§ 2º. Para os fins do disposto no caput deste artigo, o Município adotará a classificação de riscos das atividades econômicas do Comitê Estadual para Simplificação de Registro e Legalização de Empresas e Negócios do Estado de São Paulo-Comitê Facilita SP, instituído pelo Decreto Estadual no 67.980/2023.” (NR)

§ 3º. A apresentação da certidão de uso do solo prevista no inciso III do § 1º deste artigo será dispensada e substituída pelo estudo de viabilidade locacional, conforme estabelecido na Resolução N° 61/2020 do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios-CGSIM, quando o integrador estadual estiver em funcionamento.

Art. 2º. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Conforme decidido no julgamento da ADI nº 5.696/MG, de minha relatoria, “a definição dos melhores critérios para o exercício do poder de polícia administrativa, como a verificação da observância de normas de construção e manutenção de edificações destinadas à frequência aberta ao público, constitui mérito reservado à atuação do administrador, que não poderia ter sido transigido pelo legislador”.

Confira-se a ementa desse julgado:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. EMENDA 44/2000 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. DISPENSA DE EXIGÊNCIA DE ALVARÁ OU LICENCIAMENTO PARA O FUNCIONAMENTO DE TEMPLOS RELIGIOSOS. PROIBIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE CARÁTER GEOGRÁFICO À INSTALAÇÃO DE TEMPLOS. COMPETÊNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE POLÍTICA URBANA, ORDENAMENTO E OCUPAÇÃO DO SOLO. LEI FEDERAL 10.257/2001 E DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA URBANA. ATRIBUIÇÃO DOS PODERES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AUTONOMIA MUNICIPAL. PODER DE POLÍCIA E RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.

1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.

2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).

3. A Constituição, em matéria de Direito Urbanístico, embora prevista a competência material da União para a edição de diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX, da CF) e regras gerais sobre direito urbanístico (art. 24, I, c/c § 1º, da CF), conferiu protagonismo aos Municípios na concepção e execução dessas políticas públicas (art. 30, I e VIII, c/c art. 182, da CF), como previsto na Lei Federal 10.257/2001, ao atribuir aos Poderes Públicos municipais a edição dos planos diretores, como instrumentos de política urbana.

4. A norma impugnada, constante da Constituição Estadual, pretendeu restringir o alcance de instrumentos de ordenamento urbano a cargo dos Municípios, desequilibrando a divisão de competências estabelecida no texto constitucional em prejuízo da autonomia municipal e em contrariedade ao regramento geral editado pela União

5. A verificação de requisitos para a concessão de alvarás e licenciamentos insere-se no Poder de Polícia, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo e, portanto, submetida à reserva de administração (art. 2º, c/c art. 61, § 1º, II, e art. 84, II e VI, ‘a’, da CF).

6. Ação Direta julgada procedente.” (ADI 5.696/MG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 11/11/2019).

Na hipótese, a Lei Municipal nº 10.269/2024, de origem parlamentar, ao alterar a Lei nº 9.498/2020, para incluir a Startup e o Pequeno Produtor Rural, regulamentou aspectos da atividade empresarial, definindo critérios para a liberação de atividades econômicas, estabelecendo regras para dispensa de alvarás, certidões e licenças, e modificando critérios da classificação de riscos das atividades, usurpa a competência exclusiva do chefe do Executivo, pois interfere no exercício do poder de polícia e na organização administrativa do Executivo local.

Nesse sentido, veja-se o eguinte julgado:

“EMENTA AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 15.855, DE 2013, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP. EFICÁCIA TRANSCENDENTAL DOS MOTIVOS DETERMINANTES. DESCABIMENTO. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DE ALVARÁS E LICENCIAMENTOS. PODER DE POLÍCIA. ADI Nº 5.696/MG. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI INCONSTITUCIONAL.

1. Lei de iniciativa da Câmara Municipal que dispensa uma série de procedimentos para ocupação do uso do solo urbano se insere em matéria de competência do Poder Executivo, porquanto atinente a atribuições deste.

2. Ausência de ofensa ao Tema RG nº 917, porque a dispensa de “habite-se”, alvará de conservação, auto de conclusão, certificado de conclusão e auto de regularização para imóveis com áreas de até 1.500 m2. ADI nº 5.696/MG.

3. Chancela da Corte de origem quanto à ofensa ao princípio da razoabilidade não infirmada. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1006176 AgR, Rel. Min. ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, DJe 30/07/2024)

O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta CORTE sobre a matéria, razão pela qual merece ser reformado.

No mesmo sentido, vejam-se as seguintes decisões monocráticas: ARE 1574474/ES, DJe de 18/12/2025 e ARE 1583357/MG, DJe de 28/1/2026, ambas de minha relatoria; ARE 1473668 / MG, Re. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 19/2/2024; e ARE 1258510 AGR / MG, Re. Min. EDSON FACHIN, DJe de 23/9/2020.

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 23 de abril de 2026.

Ministro EDSON FACHIN

Presidente

Documento assinado digitalmente

DESPACHO:

Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem fundamentos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 23 de abril de 2026.

Ministro EDSON FACHIN

Presidente

Documento assinado digitalmente