Informações do processo ACO 2970

DECISÃO

RECONSIDERAÇÃO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. REPARTIÇÃO DIRETA DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE. ART. 157, INC. I, DA CRFB. RENDIMENTOS PAGOS A QUALQUER TÍTULO: ALCANCE AMPLO DA EXPRESSÃO. PAGAMENTOS FEITOS A PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS PELO FORNECIMENTO DE BENS E SERVIÇOS: POSSIBILIDADE DE RETENÇÃO PELOS ESTADOS.

1. Pertence aos Estados e ao DF o produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre os pagamentos feitos por eles, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem, a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços (aplicação da Tese firmada no julgamento do Tema RG nº 1.130, RE nº 1.293.453-RG/RS) 

2. Reconsidero a decisão agravada, julgando a ação cível originária procedente.

3. Agravo regimental prejudicado.

Relatório

1. Trata-se de ação cível originária proposta pelo Estado do Amapá contra a União, para o reconhecimento do direito ao produto da arrecadação do imposto de renda retido na fonte incidente sobre os rendimentos pagos, a qualquer título, pelo próprio Estado ou por suas autarquias e fundações, incluindo-se os pagamentos feitos a pessoas jurídicas e pessoas físicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços e não apenas o pagamento feito a servidores e empregados públicos.

2. O Estado autor afirma que a Receita Federal, mediante solução de consulta e instrução normativa, alterou o entendimento quanto à partilha de receita tributária e, com isso, acabou restringindo o direito do Estado apenas ao produto da arrecadação do imposto de renda retido sobre valores pagos a servidores e empregados, excluídos os rendimentos creditados a pessoas jurídicas em razão de contratos de fornecimento de bens e prestação de serviços.

3. Alega ser indevida a restrição, porque o texto constitucional ampliou a participação dos Estados na receita proveniente do imposto de renda retido na fonte, ao prever, no art. 157, inc. I, que a eles pertence o produto da arrecadação incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por esses entes, suas autarquias e fundações.

4. Pondera não haver qualquer limitação quanto ao tipo de rendimento sujeito à incidência do imposto de renda retido na fonte, cuja arrecadação é destinada aos Estados e ao Distrito Federal; ao contrário, diz haver disposição expressa para que lhes sejam destinados os valores do referido tributo, incidentes sobre qualquer tipo de rendimento.

5. Sustenta ofensa ao art. 5º, inc. II, e 37, caput, da Constituição da República, tendo em vista que a União busca, por meio de norma infralegal, gerar obrigação acessória ao Estado não prevista em lei.

6. Requer seja declarada a inexistência de relação jurídica tributária que obrigue o autor a recolher em favor da ré o imposto de renda retido na fonte incidente sobre rendimentos pagos a pessoas jurídicas, decorrente de contratos de fornecimento de bens e/ou serviços, afastando-se, ainda, a necessidade de observância, pelo Estado-membro, da nova regulamentação trazida pela Instrução Normativa RFB nº 1.599, de 2015 (revogada pela Instrução Normativa RFB nº 2005, de 29 de janeiro de 2021).

7. Indeferida a liminar pelo eminente Ministro Marco Aurélio, então Relator (e-doc. 7).

8. Permitida a apresentação de razões finais e juntadas as derradeiras alegações.

9. A União requereu o sobrestamento do feito enquanto perdurar a suspensão nacional deferida na Pedido de Suspensão Nacional em Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (SIRDR) nº 1.

10. Foram remetidos os autos à Procuradoria-Geral da República para parecer. A PGR se manifestou no sentido de que “não há conflito federativo apto a ensejar o reconhecimento da competência originária do Supremo Tribunal Federal, com base no art. 102, I, 1, f da Constituição”.

11. Foi admitido o ingresso da Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais Brasileiras (ABRASF) como terceira interessada e suspensa a demanda até o julgamento do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas nº 1, tendo em conta a similaridade dos temas discutidos (e-doc. 38). 

12. Proferi decisão (e-doc. 45), acolhendo o parecer da Procuradoria-Geral da República, para não conhecer da ação cível originária e determinar a remessa dos autos à Justiça Federal de Primeiro Grau do Amapá.

13. O Estado do Amapá interpôs agravo regimental (e-doc. 51) em face dessa decisão, em que sustenta a competência do Supremo Tribunal Federal para apreciar a demanda e indica precedentes em que foram decididas ações versando sobre questão jurídica análoga por esta Suprema Corte. A parte agravada não apresentou manifestação.

É o relatório.

Análise

14. De início, tendo em vista que o Pleno deste Supremo Tribunal Federal apreciou, no julgamento da ACO nº 2.897/AL, controvérsia jurídica idêntica à discutida nestes autos, reconsidero a decisão agravada, para fixar neste Supremo Tribunal Federal a competência para processamento da presente demanda. Transcrevo a ementa da apontada decisão paradigma: 

“EMENTA. Ação cível originária. Repartição direta de receitas tributárias. Imposto de renda retido na fonte. Artigo 157, I, da CF/88. Rendimentos pagos a qualquer título. Alcance. Parcela retida pelas unidades subnacionais. Pagamentos feitos a pessoas físicas e jurídicas pelo fornecimento de bens e serviços. Possibilidade. 1. A Constituição de 1988 preceitua pertencer às unidades subnacionais o valor advindo do imposto de renda incidente sobre “rendimentos pagos, a qualquer título”, por elas, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem, não se utilizando das expressões limitativas presentes nas Cartas anteriores nem de outras similares a elas. 2. Pertence aos estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre os pagamentos feitos por eles, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços. As referidas pessoas têm o direito de reter na fonte o produto decorrente da mencionada incidência tributária, independentemente de essa obrigação acessória estar prevista em legislação infraconstitucional federal. 3. Ação cível originária julgada procedente. Sem custas. Condenação da ré ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em 10% sobre o valor da causa.”

(ACO nº 2.897/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 11/10/2021, p. 11/11/2021).

15.  Em relação à preliminar de falta de interesse processual arguida pela União, observo que a IN RFB nº 1.646, de 2016, não alterou o contexto jurídico descrito na petição inicial, motivo pelo qual deixo de acolher a citada preliminar. Passo à análise do mérito.

Mérito

16. O Estado do Amapá pede a declaração do direito ao produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por essa unidade federada, por suas autarquias e fundações, sobre os pagamentos feitos a pessoas físicas e jurídicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços. Requer, ainda, a condenação da União a não adotar nenhuma medida de restrição ou de punição ao Estado, a suas autarquias e fundações, em virtude de eventual retenção do tributo.

17. O Estado se insurge contra nova interpretação trazida na Instrução Normativa 1.599, de 2015, a veicular o entendimento de que o imposto de renda retido na fonte pertencente aos Estados, ao DF e aos Municípios seria somente o imposto incidente sobre rendimentos pagos a servidores e empregados, e não mais sobre “rendimentos pagos a qualquer título”.

18. O cerne da presente demanda consiste em definir o conteúdo jurídico da expressão “sobre rendimentos pagos, a qualquer título”, encartada no inc. I do art. 157 da CRFB, notadamente para saber se o IRRF incidente sobre pagamentos realizados pelos Estados a terceiros que não sejam servidores ou empregados consubstancia, também, produto da arrecadação do imposto de renda a ser retido pelos Estados.

19. O pedido encontra-se fundado, no caso dos Estados, no art. 157, inc. I, e, no caso dos Municípios, no art. 158, inc. I, ambos da Constituição da República, que assim dispõem:

“Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;”

“Art. 158. Pertencem aos Municípios:

I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;”

20. Tais dispositivos constitucionais indicam a destinação a ser dada aos recursos arrecadados a título de imposto de renda retido na fonte em pagamentos realizados por Estados, Distrito Federal, Municípios, bem como por suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.

21. Analisando a literalidade das disposições, entendo que o constituinte originário de 1988 optou por empregar a expressão “a qualquer título” para assentar a ideia de amplitude na definição dos rendimentos que, ao sofrerem incidência do imposto de renda, determinariam que o produto resultante fosse destinado ao Estado ou Município pagador.

22. Ao assim proceder, adotando o pronome indefinido “qualquer”, o constituinte originário demonstrou, a meu ver, nítido propósito de ampliar a abrangência do termo anterior (rendimentos pagos), deixando de estabelecer qualquer limitação que pudesse vir a restringir o direito das unidades federadas ao produto da arrecadação resultante.

23. Esse desejo de amplitude do constituinte originário de 1988 ressoa mais evidente quando se observa o texto das Constituições predecessoras, que, ao disporem sobre a participação das unidades subnacionais, no produto da arrecadação do imposto de renda, estabeleciam expressões limitativas, ao apontarem que a elas pertenceriam os valores advindos da incidência do tributo no pagamento de “rendimentos do trabalho e de títulos da dívida pública” (art. 24, § 1º, da CF/67 e art. 23, § 1º, da CF/69).

24. Da análise comparada dos textos constitucionais predecessores com o atual, é possível observar, com bastante nitidez, que aqueles utilizavam a expressão limitadora “rendimentos do trabalho”, ao passo que este adota a expressão ampliativa “rendimentos pagos, a qualquer título” (arts. 157, inc. I, e 158, inc. I, da CRFB/88).

25. De se destacar, ainda, que não se repetiu nos arts. 157, inc. I, e 158, inc. I, da Constituição da República atual a cláusula “quando forem obrigados a reter o tributo”, presente nos arts. 23, § 1º, e 24, § 2º, da Carta anterior.

26. Com relação à eficácia da norma constitucional do art. 157, inc. I, da CRFB, entendo que não se cuida de norma de eficácia limitada, tendo em vista que, enquanto norma de repartição de receitas, o referido dispositivo constitucional possui eficácia plena, condicionando-se apenas à instituição do imposto pelo ente competente. A partir da sua criação, desnecessária a instituição de norma infraconstitucional que regulamente a repartição das receitas correspondentes.

27. A conclusão a que chego, a partir da interpretação das disposições constitucionais atinentes à questão, é a de que pertence aos Estados e ao DF o produto da arrecadação do imposto de renda incidente na fonte sobre os pagamentos feitos por eles, por suas autarquias ou pelas fundações que instituírem ou mantiverem, a pessoas físicas ou jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços. Assim, frise-se, decidiu esta Suprema Corte, pelo seu Pleno, tanto no julgamento da ACO nº 2.897/AL, Relator o Ministro Dias Toffoli, cuja ementa foi transcrita acima, como no julgamento do Tema RG nº 1.130, RE nº 1.293.453-RG/RS, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, com a seguinte ementa:

“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS (IRDR). DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO FINANCEIRO. REPARTIÇÃO DE RECEITAS ENTRE OS ENTES DA FEDERAÇÃO. TITULARIDADE DO IMPOSTO DE RENDA INCIDENTE NA FONTE SOBRE RENDIMENTOS PAGOS, A QUALQUER TÍTULO, PELOS MUNICÍPIOS, A PESSOAS FÍSICAS OU JURÍDICAS CONTRATADAS PARA PRESTAÇÃO DE BENS OU SERVIÇOS. ART. 158, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO. TESE FIXADA. 1. A Constituição Federal de 1988 rompeu com o paradigma anterior - no qual verificávamos a tendência de concentração do poder econômico no ente central (União)-, implementando a descentralização de competências e receitas aos entes subnacionais, a fim de garantir-lhes a autonomia necessária para cumprir suas atribuições. 2. A análise dos dispositivos constitucionais que versam sobre a repartição de receitas entre os Entes Federados, considerando o contexto histórico em que elaborados, deve ter em vista a tendência de descentralização dos recursos e os valores do federalismo de cooperação, com vistas ao fortalecimento e autonomia dos entes subnacionais. 3. A Constituição Federal, ao dispor no art. 158, I, que pertencem aos Municípios o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem”, optou por não restringir expressamente o termo ‘rendimentos pagos’, por sua vez, a expressão ‘a qualquer título’ demonstra nitidamente a intenção de ampliar as hipóteses de abrangência do referido termo. Desse modo, o conceito de rendimentos constante do referido dispositivo constitucional não deve ser interpretado de forma restritiva. 4. A previsão constitucional de repartição das receitas tributárias não altera a distribuição de competências, pois não influi na privatividade do ente federativo em instituir e cobrar seus próprios impostos, influindo, tão somente, na distribuição da receita arrecadada, inexistindo, na presente hipótese, qualquer ofensa ao art. 153, III, da Constituição Federal. 5. O direito subjetivo do ente federativo beneficiado com a participação no produto da arrecadação do Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF, nos termos dos arts. 157, I, e 158, I, da Constituição Federal, somente existirá a partir do momento em que o ente federativo competente criar o tributo e ocorrer seu fato imponível. No entanto, uma vez devidamente instituído o tributo, não pode a União - que possui a competência legislativa - inibir ou restringir o acesso dos entes constitucionalmente agraciados com a repartição de receitas aos valores que lhes correspondem. 6. O acórdão recorrido, ao fixar a tese no sentido de que “O artigo 158, I, da Constituição Federal de 1988 define a titularidade municipal das receitas arrecadadas a título de imposto de renda retido na fonte, incidente sobre valores pagos pelos Municípios, a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para a prestação de bens ou serviços ”, atentou-se à literalidade e à finalidade (descentralização de receitas) do disposto no art. 158, I, da Lei Maior. 7. Ainda que em dado momento alguns entes federados, incluindo a União, tenham adotado entendimento restritivo relativamente ao disposto no art. 158, I, da Constituição Federal, tal entendimento vai de encontro à literalidade do referido dispositivo constitucional, devendo ser extirpado do ordenamento jurídico pátrio. 8. A delimitação imposta pelo art. 64 da Lei 9.430/1996 - que permite a retenção do imposto de renda somente pela Administração federal - é claramente inconstitucional, na medida em que cria uma verdadeira discriminação injustificada entre os entes federativos, com nítida vantagem para a União Federal e exclusão dos entes subnacionais. 9. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Fixação da seguinte tese para o TEMA 1130: “Pertence ao Município, aos Estados e ao Distrito Federal a titularidade das receitas arrecadadas a título de imposto de renda retido na fonte incidente sobre valores pagos por eles, suas autarquias e fundações a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para a prestação de bens ou serviços, conforme disposto nos arts. 158, I, e 157, I, da Constituição Federal.”

(RE nº 1.293.453-RG/RS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 11/10/2021, p. 22/10/2021; grifos nossos).

28. A acolhida do pedido autoral representa, portanto, aplicação fidedigna da tese firmada no julgamento do Tema nº 1.130 do ementário da Repercussão Geral, julgado pelo Pleno deste Supremo Tribunal Federal.

Dispositivo

29. Ante o exposto, reconsidero a decisão agravada, mantendo nesta o processamento da ação nesta Suprema Corte, e julgo-a procedente, a ação a fim de declarar ter o Estado do Amapá direito ao produto da arrecadação do