Informações do processo ADPF 436

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

DECISÃO:

Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental,
com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Socialismo e Liberdade
– PSOL, tendo como objeto a artigo 1º da Lei nº 4.837, de 18 de novembro de
2015, do Município de Teresina/PI, que autoriza o Estado a subconceder a
prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário na zona urbana do Município.

Eis o teor da norma impugnada:

“Art. 1º Esta Lei, com fundamento no art. 118, da Lei Orgânica do
Município de Teresina, tendo por base o caput do art. 8º, da Lei nº 4.310, de
11 de julho de 2012, alterada pela Lei nº 4.443, de 9 de setembro de 2013,
autoriza o Estado do Piauí, através de seu órgão administrativo competente, a
subconceder a prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, na zona urbana do Município, nos termos do Convênio
de Cooperação nº 10/2011 e do Contrato de Programa nº 03/2012, mediante
processo licitatório na modalidade concorrência, devendo a
subconcessionária:

I – atender exigência de capacidade técnica, idoneidade financeira e
regularidade jurídica e fiscal;

II – sub-rogar os direitos e obrigações nos limites da subconcessão;

III – prestar os serviços públicos nas melhores condições técnicas e
econômicas, pelo prazo de vigência do Contrato de Programa, fazendo obras,
reduzindo perdas, com modicidade nas tarifas e investimentos próprios para a
melhoria da qualidade do abastecimento de água e esgotamento sanitário da
zona urbana de Teresina;

IV – cumprir metas e ampliar os índices de cobertura, devendo ser
acompanhado e fiscalizado pela agência reguladora do Município;

V – manter o registro, controle e inventário físico dos bens e
instalações relacionados às atividades desenvolvidas, inclusive as de
propriedade do Município e do Estado em regime especial de uso, para
fiscalizações e indenizações de direito;

VI – reverter ao poder concedente, extinta a subconcessão, todos os

direitos, bens vinculados, próprios ou afetos à execução dos serviços
públicos, devendo ser formalizado em edital, contrato ou termo.

Parágrafo único. Deverá ser publicado, na imprensa oficial, o extrato
da minuta do contrato para a subconcessão da prestação dos serviços
públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a fim de garantir
a transparência e a publicidade aos munícipes”.

O autor alega ofensa aos artigos 25, § 3º e 43, § 1º, incisos I e II, da
Constituição Federal .

Aduz que a área abrangida pela lei questionada está inserida tanto na
Região Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina (cuja criação foi
autorizada pela Lei Complementar Federal nº 112, de 2001), que engloba
diversos municípios do Estado do Piauí e o Município de Timon, no Estado do
Maranhão, quanto na Microrregião de Teresina (criada pela Lei Complementar
Estadual nº 142, de 2009), que compreende também diversos municípios do
Estado Piauí.

Assevera que, de acordo com o que dispõe essas leis
complementares e legislação correlata (art. 3º do Decreto nº 4.367/02, que
regulamenta a Lei Complementar Federal nº 112/01, e art. 3º da Lei
Complementar Estadual nº 142/09) a forma de prestação dos serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário nos Municípios que integram
a região integrada e a microrregião está sujeita à deliberação do respectivo
conselho gestor (Conselho Administrativo da Região Integrada de
Desenvolvimento da Grande Teresina – COARIDE Teresina, no âmbito da
Região Integrada, e Conselho de Desenvolvimento da Microrregião de
Teresina, na Microrregião de Teresina).

Nesse quadro, alega que a matéria tratada na lei questionada jamais
poderia ter sido objeto de deliberação exclusiva pela Câmara Municipal de
Teresina. Aduz, nesse sentido, que:

“Em consequência da cumulação das regras do artigo 25, § 3º e do
artigo 43, § 1º, incisos I e II da Constituição Federal, a constitucionalidade
dos modelos de gestão das entidades regionais – região metropolitana,
microrregião e região integrada de desenvolvimento -, está condicionada, como assentou o Ministro Ricardo Lewandowski na ADI 1842/RJ, ‘ ao
compartilhamento do poder decisório entre o estado instituidor e os
municípios que os integram '”. (grifo no original)

Por fim, assevera que “Para ter validade, a subconcessão deveria ter
sido submetida à aprovação prévia pelo Conselho Administrativo da Região
Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina – COARIDE Teresina e/ou
pelo Conselho de Desenvolvimento da Microrregião de Teresina”.

É o relatório.

Inviável a arguição.

De início, destaca-se que, tal como expressamente previsto na Lei nº
9.882/1999 e reiterado pela jurisprudência desta Corte, é cabível arguição de
preceito fundamental contra lei municipal. No entanto, dada a natureza
extremamente específica desse instrumento de controle concentrado, é
exigido para o seu processamento, além da adequação do objeto, outros
requisitos previstos na legislação.

Com efeito, os pressupostos de cabimento da ADPF podem ser
subdivididos em pressupostos gerais e o pressuposto específico previsto no
art. 1º, parágrafo único, inc. I, da Lei 9.882/1999 (BARROSO, Luís Roberto. O
controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição
sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência . 4 ed. São
Paulo: Saraiva, 2009. pg. 278-292).

O último refere-se tão somente às hipóteses em que a ADPF é
ajuizada com amparo no referido preceito da lei federal, correspondendo à
demonstração da existência de controvérsia constitucional relevante sobre lei
ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à
Constituição.

Os pressupostos gerais , no entanto, são sempre exigíveis , sendo
eles: a demonstração de violação em tese a preceito fundamental ( caput do
art. 1º da Lei nº 9.882/1999); e não haver outro meio eficaz de sanar a
lesividade arguida na ação, exigência denominada de “ princípio da
subsidiariedade ” (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999).

Acerca do último pressuposto, a jurisprudência deste Supremo
Tribunal Federal assentou que o outro meio eficaz de sanar a lesão, cuja
viabilidade torna incabível a ADPF, deve ser compreendido, no contexto da
ordem constitucional global, como aquele apto a solver a controvérsia
constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata (ADPF nº 33/PA,
Relator o Ministro Gilmar Mendes , DJ de 7/12/05).

No caso em apreço, não foi atendido o requisito da
subsidiariedade, visto que existem outros meios processuais aptos a sanar a
controvérsia posta nos autos, com a abrangência e prontidão exigidas pela
jurisprudência desta Corte.

Dentre eles, destaca-se o cabimento de ação direta de
inconstitucionalidade estadual, o qual afasta a admissibilidade de
arguição de preceito fundamental perante este Supremo Tribunal
Federal.

Com efeito, a Constituição Federal de 1988 dispôs, no art. 125, § 2º,
sobre a instituição, no âmbito dos Estados, da representação de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em
face da Constituição Estadual.

Cumpre observar que cada ente federado é livre para moldar essa
ação direta da maneira que melhor lhe convier, desde que não afronte
cláusulas constitucionais gerais. Nada obstante, os Estados passaram a

prever o instrumento em suas Constituições, conferindo-lhe desenho
normativo muito semelhante ao da ação direta de inconstitucionalidade
federal.

Nessa linha, o art. 123, inc. III, alínea a , da Constituição do Estado do
Piauí fixa a competência do Tribunal de Justiça para julgar a ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da
Constituição Estadual. Confira-se:

“Art. 123. Compete ao Tribunal de Justiça:

(…)

III - processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
Constituição do Estado do Piauí estadual ou municipal e a ação declaratória
de constitucionalidade de lei ou ato normativo estadual, em face desta
Constituição;” (grifo nosso).

O § 6º do art. 123 da Constituição do Piauí, por seu turno, prevê a
aplicação, ao processo de controle concentrado de constitucionalidade de lei
ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição estadual, das
normas correspondentes sobre o processo e julgamento da ação direta de
inconstitucionalidade perante o STF:

“§ 6º Aplicam-se, no que couber, ao processo de controle concentrado
de constitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face
desta Constituição, as normas correspondentes sobre o processo e
julgamento de lei ou ato normativo perante o Supremo Tribunal Federal, em
especial quanto ao quórum, procedimento e concessão de liminares”.

Portanto, existe, no âmbito do Estado Piauí, instrumento processual
por meio do qual é possível declarar a inconstitucionalidade de lei municipal,
retirando-a do ordenamento jurídico com efeito ex tunc , eficácia contra todos
e efeito vinculante.

De outra banda, verifica-se que o requerente fundamenta a arguição
na contrariedade ao preceito constitucional federal relativo à possibilidade de
instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões
no âmbito do Estado, havendo norma análoga na Constituição do Estado do
Piauí (art. 38, parágrafo único), cujo teor é o seguinte:

“Art. 38. O Estado poderá instituir, mediante lei complementar, regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas de
agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de serviços públicos de interesse comum,
adequando-as às diretrizes de desenvolvimento do Estado.

Parágrafo único. A lei complementar disporá sobre as questões
públicas de interesse comum e indicará ou criará os órgãos e as entidades de
apoio técnico nelas envolvidas.”

Portanto, é cabível, em tese, ação direta de inconstitucionalidade
estadual na hipótese dos autos, meio processual apto a sanar, de forma
ampla, geral e imediata, a lesividade suscitada nesta arguição, dada a
possibilidade de, em decisão final, ser declarada a inconstitucionalidade
do ato normativo questionado, com eficácia contra todos e efeito
vinculante .

Outrossim, remanesce a possibilidade de se questionar os efeitos
jurídicos da lei em questão utilizando-se das vias processuais ordinárias. Vide
que um dos pedidos de medida liminar formulados pelo autor corresponde à
“suspensão do processo de licitação, Concorrência Pública 001/2016 –
Processo Administrativo AA 010.1.000708/15-00, do Governo do Estado do
Piauí, que visa a subconcessão dos serviços de água e esgoto da Capital do
Piauí, Teresina”, providência que pode ser requerida no bojo de ações e
procedimentos previstos da legislação ordinária ou especial.

Conforme leciona o Ministro Luís Roberto Barroso em obra
doutrinária, a expressão “ outro meio eficaz ”, contida no artigo 4º, § 1º, da Lei
da 9.882/99, engloba não apenas instrumentos de controle concentrado, mas
outros meios processuais existentes em nosso ordenamento jurídico que
tenham aptidão de solver satisfatoriamente a controvérsia suscitada na ADPF, verbis :

“O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de
constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para
caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata,
porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos
referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam
insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se
tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se
justifica o uso da ADPF.

O sistema brasileiro de controle concentrado de
constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão
subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os
jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas
disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para
conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema
orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao
STF – pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva.

Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata
subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de
inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o
fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não
caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver
disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão
de que seria possível o ajuizamento de APDF sempre que não coubesse ADIn

e ADC” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade