Informações do processo ACO 2927

1. O Estado do Tocantins propôs contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver afastado dos cadastros federais de inadimplentes a inscrição relativa ao Convênio n. 702.239/2008, formalizado com o Ministério do Esporte.

Segundo narra, a inserção nos cadastros restritivos decorreu da inobservância do prazo fixado, no ofício n. 443/2016/CGPCO/DGI/SE/ME, para envio de documentação complementar à prestação de contas. Frisa que, posteriormente, cumpriu as exigências.

Sustenta injustificável a manutenção do registro nos cadastros desabonadores, uma vez que, prestadas as contas pela administração passada, a nova gestão adotou as providências necessárias à elucidação dos fatos e ao cumprimento dos deveres inerentes ao convênio firmado.

Argui ofensa ao devido processo legal, na medida em que não se concedeu a possibilidade de apresentação de defesa prévia ou recurso contra a decisão que determinou a inclusão de ente público nos cadastros de inadimplência.

Sob o ângulo do risco, menciona potencial embaraço à prestação de serviços públicos essenciais, em decorrência do óbice à contratação de operações de crédito com instituições financeiras e ao recebimento de recursos federais.

Pleiteou, liminarmente, o afastamento das restrições cadastrais. No mérito, busca a confirmação da medida.

Em 3 de novembro de 2016, o ministro Celso de Mello, que me antecedeu na relatoria deste feito, implementou tutela provisória, suspendendo a inscrição do ente estadual, em função do Convênio n. 702.239/2008, nos cadastros de inadimplentes.

A União, na contestação (petição/STF n. 66.236/2017) salienta respeitados os princípios do contraditório e da ampla defesa, uma vez que notificado o autor, por meio dos ofícios n. 244/2013, 392/2016 e 443/2016/CGPCO/DGl/SE/ME, sobre o procedimento administrativo que resultou na inscrição no cadastro de inadimplentes. Assevera que a prestação de contas não foi apresentada no prazo determinado. Articula com a Lei de Responsabilidade Fiscal, realçando a distinção entre transferências obrigatórias e voluntárias. Aludindo ao art. 26-A, § 5º, da Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2002, e ao art. 25, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, frisa inadequada a prévia tomada de contas especial para a inscrição no rol de inadimplentes, dizendo que o procedimento se prestaria à quantificação do dano ao erário e à identificação dos responsáveis. Refuta o apontado quanto ao princípio da intranscendência subjetiva, assinalando que as irregularidades são imputadas à pessoa jurídica, e não ao gestor público. Requer a improcedência do pedido e, subsidiariamente, o sobrestamento do processo até o julgamento do Tema n. 327 da sistemática da repercussão geral.

A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência do pedido.

É o relatório. Decido.

2. Sendo o caso de julgamento antecipado e não havendo preliminares por examinar, passo à apreciação do mérito.

Consoante o entendimento do Supremo consolidado no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 21 de outubro de 2020, a observância ao princípio constitucional do devido processo legal, assegurados o contraditório e a ampla defesa, é indispensável para o registro de ente federado nos cadastros de inadimplentes.

Naquela oportunidade, o Tribunal Pleno fixou a seguinte tese de repercussão geral, relativa ao Tema n. 327:

A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido:

a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e;

b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.

A meu ver, as inscrições efetuadas pela União ocorreram em desacordo com o devido processo legal, na medida em que os registros, resultantes de descumprimento do objeto conveniado, não foram precedidos da tomada de contas especial, como demonstram as alegações do próprio ente central e a documentação juntada ao processo.

Não socorrem à parte ré as normas infralegais que preveem a inclusão no rol de inadimplentes antes mesmo da tomada de contas especial ou no início desse procedimento, a revelar desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, mediante o qual erigido o princípio do devido processo legal a patamar constitucional. Tais disposições revelam desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, mediante o qual erigido o princípio do devido processo legal a patamar constitucional.

Nesse sentido, reporto-me às razões expendidas pela ministra Rosa Weber no voto condutor do acórdão referente ao RE 1.067.086, julgado sob a sistemática da repercussão geral:

II.6. O reconhecimento da inconstitucionalidade da exigência, pela lei e normas infralegais, da inscrição prévia, nos cadastros, do registro da inadimplência nos casos de convênio não cumprido ou conta rejeitada.

Necessário registrar a existência de normas dispondo deva, o registro da inadimplência nos cadastros, em quaisquer hipóteses, ser realizado justamente no início da fase externa da tomada de contas especial. Entretanto, é justamente este momento do registro o pomo da discórdia neste feito, razão pela qual, por óbvio, eventual deliberação, nesta ação, no sentido da exigência da conclusão, em algumas hipóteses, da tomada de contas especial leva, por consequência, ao afastamento da constitucionalidade destes dispositivos.

[…]

Conquanto, repita-se, respeitável o posicionamento externado pelo articulista, entendo, como proponho neste voto, possa ele ser adotado apenas quanto à inadimplência decorrente da não prestação de conta, mas não quanto ao descumprimento de convênio ou rejeição de conta, o que exige o exaurimento do processo da tomada de contas especial.

[…]

Necessário, portanto, ante os argumentos já expostos, pelo sistema da interpretação conforme a Constituição, afastar, nas hipóteses da inadimplência por convênio não cumprido ou conta rejeitada, a exigência normativa de seu registro em cadastros (que possam resultar na vedação de crédito), enquanto não julgada a tomada de contas especial porque, em tais hipóteses, somente quando esgotado tal procedimento estará garantida a efetividade do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.

Observo que a notificação do Estado do Tocantins, mediante encaminhamento de ofício, quanto à rejeição das contas relacionadas ao convênio, não é suficiente para perfectibilizar o devido processo legal, por ser anterior à tomada de contas especial.

Cuida-se de conclusão alcançada unilateralmente pela União, em prejuízo do contraditório efetivo que deve ser garantido ao interessado para a aferição da inadimplência.

Foi essa a compreensão a que chegou o Colegiado na análise do Tema n. 327/RG. Confira-se passagem extraída do voto da Relatora, ministra Rosa Weber:

Para que fique claro, não se discute neste voto o direito da União, ou de quaisquer outros entes federados, de condicionar a entrega de novos recursos à ausência de inadimplência financeira ou obrigacional por parte do ente contratante.

O ponto reside na fixação do momento em que se tem como segura a informação da inadimplência, o que só é alcançado após garantidos, mesmo no processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, enfim, o devido processo legal.

Considerada a atual normativa, a apuração de créditos da União decorrentes de suas tratativas anteriores, é feita em duas fases: uma interna, prévia, ocorrente no órgão concedente e outra externa, perante o Tribunal de Contas, a tomada de contas especial propriamente dita.

Nas hipóteses em que cabível a tomada de contas especial, pelo atual sistema jurídico-normativo, é ela a que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo administrativo.

Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido.

Não deve prosperar, de outro lado, a alegação de afronta ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, visto que figuram na condição de convenentes do ajuste celebrado os próprios entes políticos, e não seus gestores. Daí a impossibilidade de aplicar-se o aludido postulado a fim de impedir a responsabilização da pessoa jurídica em função da alteração do mandatário local, conforme assentado pelo Pleno, na ACO 3.275, de cujo acórdão transcrevo o trecho a seguir:

AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. […] IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. […]

[…]

3. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores.

[…]

(ACO 3.275, Plenário, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, DJe de 18 de junho de 2021)

Quanto aos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a inviabilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em vista que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que as originou.

À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

3. Do exposto, julgo procedente o pedido para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada, determinar, até o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante tribunal de contas, a exclusão da inscrição do Estado do Tocantins nos cadastros federais de inadimplentes em decorrência do Convênio n. 702.239/2008.

Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 8º, do Código de Processo Civil.

4. Publique-se.

Brasília, 30 de maio de 2023.

Ministro NUNES MARQUES

Relator

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Retirado da página 127787 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão