Informações do processo MS 34326

PAUTA DE JULGAMENTOS

PAUTA Nº 66/2016 - Elaborada nos termos do art. 935 do Código de
Processo Civil, para julgamento dos processos abaixo relacionados:

MANDADO DE SEGURANÇA – CÂMARA DOS DEPUTADOS – ATO DE CASSAÇÃO DE
PENSIONAMENTO VITALÍCIO – ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO (ART. 54 DA LEI Nº 9.784/99) –
INSUFICIÊNCIA DOS ELEMENTOS PROBATÓRIOS – IMPOSSIBILIDADE DE VERIFICAÇÃO DA DATA DE
IMPUGNAÇÃO DO ATO CONCESSIVO POR PARTE DA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO – INICIAL INDEFERIDA
(ART. 10 DA LEI Nº 12.016/09).

Vistos etc.

1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar,
impetrado por Susan Alvarine Galvão Valadares contra ato praticado pelo
Primeiro Vice-Presidente (no exercício da Presidência) da Câmara dos
Deputados que determinou, em 05.4.2016 (fl. 21), o cancelamento de pensão
vitalícia por morte do ex-Deputado Federal Fernando Alberto Diniz, até então
recebida pela autora em virtude de decisão administrativa que reconhecera,
como pressuposto para a concessão do benefício, a existência de união
estável entre eles.

Sustenta a inicial que o ato concessivo, publicado em 06.11.2009, se
baseou na comprovação da existência de vínculo familiar entre o ex-Deputado
e a impetrante, conforme avalizado em processo administrativo conduzido no
âmbito da própria Câmara dos Deputados. Porém, com o trânsito em julgado
de decisão judicial de improcedência de pedido por esta deduzido em ação
declaratória de reconhecimento e dissolução de união estável, a autoridade
coatora (sob alegada influência espúria de um dos filhos do ex-parlamentar)
teria feito uso desse evento superveniente para revogar o ato administrativo,

muito embora ultrapassado o prazo prescricional de cinco anos conferido à
Administração para revisão de decisões em prejuízo de particulares (art. 54 da
Lei nº 9.784/99). Defende, portanto, a ocorrência de “coisa julgada
administrativa” (fl. 8), devendo prevalecer o juízo da Administração sobre o
resultado da sentença judicial, cujo objeto não era exatamente a concessão
ou não de pensão vitalícia, mas apenas o reconhecimento de união estável
para fins sucessórios.

Deduzidos os seguintes pedidos:

“f) Reafirma pedido de concessão de medida liminar, nos termos do
artigo 7º, III da Lei 12.016/09, para fins de suspender o ato coator de
cancelamento de pensão, restabelecendo-se o pagamento do benefício
mensal, de imediato, sendo ao final, confirmada segurança com a procedência
do presente mandado, com a declaração da prescrição arguida;

g) ao final, seja a presente ação constitucional julgada totalmente
procedente, concedendo-se a segurança definitiva, com o fim de invalidar o
ato coator de cancelamento de pensão, sendo restabelecido o pagamento da
pensão vitalícia que faz jus a impetrante, com o pagamento retroativo aos
meses em que teve seu direito cerceado, desde fevereiro/16, devidamente
corrigidos, e por fim declarando direito líquido e certo da impetrante” (fls.
12-3).

É o relatório.

Decido.

2. A incompletude da prova documental que acompanha a impetração
prejudica a compreensão da controvérsia, inviabilizando o pretendido
reconhecimento do alegado direito líquido e certo. Não foi juntada aos autos
cópia da decisão judicial transitada em julgado na ação declaratória de
reconhecimento e dissolução de união estável, fundamento apontado pela
autoridade coatora para justificar a decisão que cancelou o pagamento da
pensão. Mais importante, também não foi juntada cópia do processo
administrativo, embora tenha constado da publicação do Ato impugnado, de
05.04.2016, que a decisão de cancelamento “acata parecer técnico emitido
pela Coordenação de Registro e Seguridade Parlamentar (fls. 444/445),
acolhido pela Diretoria-Geral (fl. 448), e atende à determinação do Ex-
Presidente da Câmara dos Deputados, constante à fl. 332 deste processo, de
que se aguardasse o trânsito em julgado da decisão que declarou a
inexistência de união estável entre o instituidor e a beneficiária para a adoção
de providências” (fl. 21).

Desse contexto, resulta clara a existência de impugnação
administrativa à concessão da pensão em data muito anterior à da publicação
do ato impugnado; o juízo administrativo negativo quanto à possibilidade de
manutenção do ato concessivo original, aparentemente, estava sob condição
resolutiva do trânsito em julgado da sentença, o que se deu apenas com
“decisão de 26/11/2015 da Excelentíssima Min. Laurita Vaz (fls. 438/439),
acompanhada de sua tramitação (fls. 434/437), que nega o seguimento de
recurso de Agravo em face de decisão que julgou prejudicado o recurso
extraordinário” (fl. 21). Como o trânsito ocorreu apenas em instância
extraordinária, é de se supor que o teor da sentença (e a respectiva
impugnação administrativa, porventura naquela baseada ou por ela
robustecida) tenha ocorrido em data muito anterior.

Esses elementos são suficientes para descaracterizar a consistência
da tese referente à prescrição administrativa, pois se torna impossível saber
em que momento o direito supostamente violado se teria tornado controverso.
Nos termos em que se encontra embasada a pretensão, não é viável, em
resumo, afastar com segurança a incidência do art. 54, § 2º, da Lei nº
9.784/99, segundo o qual “ considera-se exercício do direito de anular
qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à
validade do ato”.  Nesse sentido, há precedente desta Suprema Corte em que
se deu destaque à natureza tipicamente probatória exigida pela atividade de
delimitação da data exata em que ocorre, em cada caso, impugnação
interruptiva do prazo prescricional por iniciativa da Administração:

“RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA
POLÍTICA. INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO INDIVIDUAL DESTINADO
A APURAR A LEGITIMIDADE DO BENEFÍCIO ANTERIORMENTE
CONCEDIDO. DECADÊNCIA. INVIABILIDADE DE JUÍZO PREMATURO A
RESPEITO. RECURSO ORDINÁRIO DESPROVIDO. AGRAVO REGIMENTAL
A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Conforme reiterada jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal, em casos análogos, a autorização para abertura
de processo administrativo ou a sua efetiva instauração não autoriza, por si
só, um juízo antecipado sobre a decadência para a revisão do ato concessivo
de anistia política. Primeiro, porque, a teor do art. 54 da Lei 9.784/1999,
ressalva-se do prazo decadencial a hipótese de “comprovada má-fé”, o que,
para ficar determinado, depende de apuração no próprio processo instaurado;
e, segundo, porque o termo ad quem  do prazo decadencial não é
necessariamente a abertura do processo administrativo, mas, sim, “qualquer
medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do
ato”, conforme expressa o parágrafo 2º do mesmo artigo 54, circunstância que
também está sujeita a verificação probatória, insuscetível de ser aprofundada
na via do mandado de segurança. Precedentes: RMS 31.045 AgR/DF, Rel.
Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 22/10/2013; RMS 31.570 AgR, Rel.
Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 04/10/2012; RMS 31.027 ED,
Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 14/09/2012; RMS 31.111
AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de
02/04/2012; RMS 30.964 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma,
DJe de 08/06/2012. 2. Agravo regimental não provido” (RMS nº 32.116

AgR/DF, 2ª Turma, Relator Ministro Teori Zavascki, DJe de 13.5.2014 – sem
grifos no original).

3. Ao decidir o MS 31.167/DF, manifestei-me a respeito das
consequências geradas pelo deficiente aparelhamento da inicial do mandado
de segurança, nos seguintes termos:

“A insuficiência do lastro probatório acarreta o insucesso da
impetração, presentes as particularidades da ação mandamental, em que,
como é cediço, se exige demonstração de direito líquido e certo. Sobre o
tema, Cássio Scarpinella Bueno (“Mandado de Segurança – Comentários às
Leis n. 1.533/51, 4.348/64 e 5021/66”. São Paulo: Saraiva, 5ª edição, 2009,
pp. 15-6) destaca:

“(...) Por direito líquido e certo deve ser entendido aquele direito cuja
existência e delimitação são claras e passíveis de demonstração documental.
Hely Lopes Meirelles tem passagem clássica em que afirma que melhor seria
a fórmula constitucional (e legal) ter-se referido à necessidade de o fato que
dá supedâneo à impetração ser líquido e certo e não o direito em si mesmo.
Para ele, o direito líquido e certo ‘é um conceito impróprio – e mal-expresso –
alusivo à precisão e comprovação do direito quando deveria aludir à precisão
e comprovação dos fatos e situações que ensejam o exercício desse direito'
(Hely Lopes Meirelles, Mandado de segurança, ação popular, ação civil
pública, mandado de injunção, ‘habeas data', ação direta de
inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade,  p. 36).

Essa interpretação da expressão ‘direito líquido e certo' relaciona-se
intimamente ao procedimento célere, ágil, expedido e especial do mandado de
segurança, em que, por inspiração direta do habeas corpus , não é admitida
qualquer dilação probatória. É dizer: o impetrante deverá demonstrar, já com a
petição inicial, no que consiste a ilegalidade ou a abusividade que pretende
ver expungida do ordenamento jurídico, não havendo espaço para que
demonstre sua ocorrência no decorrer do procedimento”.

A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o mandado de
segurança deve ser impetrado com todas as provas necessárias à
demonstração das circunstâncias de fato embasadoras da controvérsia.
Embora não seja vedada a determinação para emenda da inicial de mandado
de segurança nos termos do art. 284 do CPC, aplicado subsidiariamente em
algumas hipóteses ( v.g. , exemplificativamente, o MS 24.812 AgR/DF, Pleno,
Ministro Marco Aurélio, DJ de 18.3.2005), não se viabiliza a emenda da inicial
no caso de omissões de tal magnitude que impeçam a própria constatação do
‘direito líquido e certo'.

Nesse sentido, os seguintes julgados:

“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA.
AUSÊNCIA DE CÓPIA DA DECISÃO APONTADA COMO COATORA.
IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA EM MANDADO DE
SEGURANÇA.

1. A ausência de cópia do inteiro teor da decisão apontada como
coatora não pode ser suprida em momento posterior à impetração.

2. O mandado de segurança exige a comprovação de plano do
quanto alegado, mediante provas pré-constituídas. Não se admite dilação
probatória incidental nessa via processual.

3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MS 28.785/DF-
AgR, Pleno, Ministra Cármen Lúcia, DJe de 6.4.2011).

“MANDADO DE SEGURANÇA - PROVA. O mandado de segurança
não abre margem a dilação probatória. Os fatos articulados na inicial devem
vir demonstrados mediante os documentos próprios, viabilizando-se
requisição quando se encontrarem em setor público” (RMS 26.744/DF, 1ª
Turma, Ministro Marco Aurélio, DJe de 13/11/09).

“MANDADO DE SEGURANÇA - PETIÇÃO INICIAL
DESACOMPANHADA DOS DOCUMENTOS NECESSÁRIOS À
COMPROVAÇÃO LIMINAR DOS FATOS ALEGADOS -
INDISPENSABILIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA - CONCEITO DE
DIREITO LÍQUIDO E CERTO - FATOS INCONTROVERSOS E
INCONTESTÁVEIS - PRETENDIDA INTERVENÇÃO DE TERCEIRO, NA
CONDIÇÃO DE "AMICUS CURIAE", NO PROCESSO MANDAMENTAL -
INADMISSIBILIDADE - RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. - Refoge,
aos estreitos limites da ação mandamental, o exame de fatos despojados da
necessária liquidez, não se revelando possível a instauração, no âmbito do
processo de mandado de segurança, de fase incidental de dilação probatória .
Precedentes. - A noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu específico
sentido jurídico-processual, ao conceito de situação decorrente de fato
incontestável e inequívoco, suscetível de imediata demonstração mediante
prova literal pré-constituída. Precedentes. - Não se revela juridicamente
possível a invocação da Lei nº 9.868/99 (art. 7º, § 2º) para justificar o ingresso
de terceiro interessado, em mandado de segurança, na condição de amicus
curiae.  É que a Lei nº 9.868/99 - por referir-se a processos de índole
eminentemente objetiva, como o são os processos de controle normativo
abstrato (RTJ 113/22 – RTJ 131/1001 - RTJ 136/467 - RTJ 164/506-507, v.g.) -
não se aplica aos processos de caráter meramente subjetivo, como o
processo mandamental. - Não se revela admissível a intervenção voluntária
de terceiro, "ad coadjuvandum", na condição de assistente, no processo de
mandado de segurança. Doutrina. Precedentes” (MS 26.553 AgR-AgR/DF,
Pleno, Ministro Celso de Mello, DJe de 16/10/09).

“RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA.
PROCESSO DISCIPLINAR. SINDICÂNCIA. NÃO COMPROVAÇÃO DAS
ILEGALIDADES APONTADAS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA NA VIA MANDAMENTAL .

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE
NEGA PROVIMENTO” (RMS 27.959, 1ª Turma, Ministra Cármen Lúcia, DJe
de 1/7/10).

“Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. 2. Licitação.
Concessão de Serviços de Radiodifusão. 3. Pretendida exclusão de empresa
habilitada, por suposta inobservância do edital de concorrência. 4. Inexistência
de prova pré-constituída. Ausência de cópia do edital de licitação.
Impossibilidade de verificação das alegadas irregularidades. 5. Incabível a
dilação probatória na via eleita. Precedentes 6. Recurso a que se nega
provimento” (RMS 24.934/DF, 2ª Turma, Ministro Gilmar Mendes, DJ de
22.10.2004).

“PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE
SEGURANÇA. EXTINÇÃO SEM ANÁLISE DE MÉRITO. CARÊNCIA
SUPERVENIENTE DA AÇÃO. VISTA DE PROVA DE CONCURSO PÚBLICO.
DECISÃO MONOCRÁTICA. AGRAVO REGIMENTAL. JUNTADA POSTERIOR
DE DOCUMENTOS. IMPOSSIBILIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA.
INCOMPATIBILIDADE. VIA MANDAMENTAL. RECURSO DESPROVIDO. I - A
via mandamental encontra-se à disposição do jurisdicionado quando haja ato
evidentemente ilegal ou abuso de poder por parte de autoridade, ou quem lhe
faça as vezes, que ofenda direito líquido e certo. II - Direito líquido e certo, por
sua vez, é aquele que se pode aferir de plano, tão somente com os
documentos que acompanham a petição inicial. III - Significa dizer que o rito
procedimental especial do mandado de segurança não admite complexidade
processual, dadas as suas peculiaridades. IV - A discussão sobre a ilegalidade
do concurso público exige, para o seu deslinde, a produção de outras provas
que não aquelas até então carreadas aos autos. V - Documentos juntados a
posteriori – após a extinção do feito - não tem aptidão de alterar esta situação.
VI - Agravo regimental desprovido” (AO 1377 AgR/AM, 2ª Turma, Ministro
Ricardo Lewandowski, DJe de 11.4.2012)”.

Indefiro a inicial do mandado de segurança (art. 10 da Lei
12.016/09).

Publique-se.

Brasília, 29 de agosto de 2.016.

Ministra Rosa Weber
Relatora

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO