Informações do processo RE 960289

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

DECISÃO:

Trata-se de recursos extraordinários interpostos contra acórdão da
Primeira Turma Recursal do Paraná, que assim dispôs:

“Trata-se de recursos interpostos contra sentença que reconheceu
como indevida a cobrança de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART)
em valor superior ao limite fixado pela Lei nº 6.994/1982 e, posteriormente,
pela Lei nº 12.514/2011, observada a prescrição quinquenal e a aplicação da
taxa SELIC para correção do indébito tributário. A parte autora postula a
restituição integral dos valores recolhidos a título de ART. Em sede de
preliminar, o CREA/PR alega que há a necessidade de formação de
litisconsórcio passivo necessário com o CONFEA e o MÚTUA e que a parte

autora não possui legitimidade ativa para pleitear a restituição, por ser a ART
tributo que comporta transferência do encargo financeiro. Quanto ao mérito,
sustenta que resoluções editadas pelo CONFEA estão circunscritas à noção
de regulamentos intra legem que não ofendem a legalidade genérica ou a
legalidade tributária. Argumenta também que deve ser aplicada a sistemática
da 'razoabilidade intrínseca' ou então das 'normas ainda constitucionais', em
face do relevante interesse público envolvido e do risco de interrupção na
prestação do serviço público. Pleiteia, por fim, a aplicação dos dispositivos da
Lei 11.960/2009, a partir de sua vigência, para correção de eventual indébito
tributário.

Razões do voto.

De início, afasto as preliminares aventadas pelo CREA/PR em seu
recurso. O autor possui legitimidade para requerer a repetição das taxas de
ART recolhidas em seu próprio nome, sendo inaplicável a disposição do art.
166, do Código Tributário Nacional. A referida regra incide apenas nos
chamados tributos indiretos, ou seja, aqueles que comportam, por sua
natureza, a transferência do respectivo encargo financeiro, fenômeno típico
dos impostos sobre vendas. O art. 166 não alcança os tributos em que se dá a
transferência meramente econômica dos encargos decorrentes da tributação.
Assim, mesmo que tenha havido a transferência a terceiro do respectivo
encargo, a restrição mencionada é inaplicável no presente caso. Também
basta o CREA/PR no polo passivo da lide, sendo desnecessária a formação
de litisconsórcio.

Neste sentido:

‘TRIBUTÁRIO. CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA E
AGRONOMIA. LEGITIMIDADE. ANOTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE
TÉCNICA. TAXA. REPETIÇÃO DO INDÉBITO. LEIS Nº 6.469/77, Nº
6.994/1982 E Nº 12.514/2011. CONSTITUCIONALIDADE. SELIC. PEDIDO
PRINCIPAL (EXCESSO DE COBRANÇA). ABRANGÊNCIA.

1. O autor recolheu os valores e, assim, detém legitimidade ativa para
eventual restituição. Além disso, não se aplica o art. 166, do CTN, à taxa em
exame.

2. É desnecessária a formação de litisconsórcio passivo com o
Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA), visto que a
arrecadação da taxa de Anotação de Responsabilidade Técnica é realizada
pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA).

(...)

(TRF4, APELREEX 5002650-70.2012.404.7111, Primeira Turma,
Relatora p/ Acórdão Maria de Fátima Freitas Labarrère, juntado aos autos em
24/04/2014)'

A propósito, esta é a posição da 1ª Turma Recursal (autos nº
5003530- 89.2012.404.7005, Relator Juiz Federal Gerson Luiz Rocha, julgado
na sessão de 11/12/2013 e autos nº 5001889-94.2011.404.7007, Relator Juiz
Federal Marcelo Malucelli, julgado na sessão de 11/09/2013).

Ressalto, apenas, que 'quando o profissional emite a ART como
autônomo, cabe a ele o pagamento da taxa; quando o profissional executa
obra ou serviço através de uma empresa, cabe à pessoa jurídica
empregadora a responsabilidade pelo pagamento da taxa. Neste caso,
somente a pessoa jurídica detém legitimidade para postular a devolução do
tributo. No caso dos autos, somente é devida devolução nas situações em
que o autor emitiu a ART como autônomo'  (AC nº 5009686-24.2011.404.7104,
1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Relatora Juíza Federal
Gisele Lemke, D.E., de 28/08/2014).

No mérito, a questão de fundo posta em debate exige a definição
prévia da natureza jurídica da chamada 'taxa do registro de anotação de
responsabilidade técnica - ART'.

A taxa de Anotação de Responsabilidade Técnica foi instituída para
definir os responsáveis técnicos por cada empreendimento de engenharia,
arquitetura e agronomia e está prevista nos arts. 1º e 2º da Lei nº 6.496/77:

Art 1º - Todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou
prestação de quaisquer serviços profissionais referentes à Engenharia, à
Arquitetura e à Agronomia fica sujeito à 'Anotação de Responsabilidade
Técnica' (ART).

Art 2º - A ART define para os efeitos legais os responsáveis técnicos
pelo empreendimento de engenharia, arquitetura e agronomia.

§ 1º - A ART será efetuada pelo profissional ou pela empresa no
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA), de
acordo com Resolução própria do Conselho Federal de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia (CONFEA).

§ 2º - O CONFEA fixará os critérios e os valores das taxas da ART ad
referendum do Ministro do Trabalho.

Pelo que se depreende, os valores recolhidos para obtenção de ART
têm natureza tributária, por se tratar de prestação pecuniária de natureza
compulsória, paga pelos sujeitos passivos em função do poder de polícia
exercido pelo CREA.

O poder de polícia como ' a faculdade de que dispõe a Administração
Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e
direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado'  (Hely
Lopes Meirelles. Direito administrativo brasileiro. 29. ed. Malheiros, p. 129), se
concretiza de diversas maneiras. Uma delas se dá exatamente pela prática de
atos de fiscalização, ' através dos quais a Administração Pública previamente
acautela eventuais danos que poderiam advir da ação dos particulares'  (Celso
Antonio Bandeira de Mello. Curso de direito administrativo. 17. ed., Malheiros,
p. 732). Também atuando de forma preventiva, outro modo de atuação

relevante do exercício do poder de polícia é a autorização. Afinal, 'uma das
modalidades por que se manifesta o poder de polícia, consiste na concessão,
permissão, licença ou autorização de polícia'  (Themístocles Brandão
Cavalcanti. Curso de direito administrativo. 4. ed., Freitas Bastos, p. 135). 'A
licença é ato administrativo vinculado pelo qual o poder público, verificando
que o interessado atendeu a todas as exigências legais, possibilita-lhe a
realização de atividades ou de fatos materiais, vedados sem tal apreciação'
(Odete Medauar. Direito administrativo moderno. 5. ed., RT, p. 395).

Aliás, o poder de polícia encontra definição legal no Código Tributário
Nacional que, em seu art. 78, dispõe que deve ser considerado como poder
de polícia a 'atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos'.  O CREA reúne não apenas
a competência para a atividade fiscalizatória, como também para expedição
de autorizações para o exercício da atividade profissional a ele ligada, as
quais se revelam como manifestações do poder de polícia. Como tributo, a lei
instituidora da taxa de polícia deve indicar expressamente o fato específico
dirigido ao sujeito passivo que permitirá o surgimento da relação jurídica
tributária, além dos demais critérios capazes de definir o crédito tributário,
especialmente sua base de cálculo. Essa exigência não encontra exceção,
relativamente aos tributos exigidos pelos conselhos de profissão
regulamentada.

A propósito, o Supremo Tribunal Federal, ao decidir a ADIN nº 1.717/
DF, declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade do art. 58, caput e
parágrafos 1º, 2º, 4º, 5º, 7º e 8º da Lei nº 9.649/98, que alterava de público
para privado o regime jurídico dessas entidades. Nesta decisão, o Supremo
Tribunal Federal reafirmou a natureza autárquica dos Conselhos Profissionais,
além de dizer expressamente que os valores devidos pelos profissionais aos
respectivos Conselhos constituem contribuições sociais de interesse das
categorias profissionais (art. 149 da Constituição Federal). Essa natureza
tributária impõe, necessariamente, a submissão dessas contribuições ao
princípio da legalidade tributária estatuído no inciso I do art. 150 da
Constituição Federal:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

Decorre daí que a majoração das anuidades só pode ser veiculada
por expressa previsão legal, sem possibilidade de delegação dessa tarefa a
órgãos administrativos ou a atos normativos infralegais. Por essa razão, o
Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o disposto no art. 58, § 4º,
da Lei nº 9.649/98:

Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas
serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público,
mediante autorização legislativa.

(...)

§ 4º Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são
autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas por
pessoas físicas e jurídicas, bem como preços de serviços e multas, que
constituirão receitas próprias, considerando-se título executivo extrajudicial a
certidão relativa aos créditos decorrentes.

O caráter tributário das taxas cobradas em razão do exercício regular
do poder de polícia também impõe a exigência da observância da legalidade
estrita, tal como o fez o Supremo Tribunal Federal, em relação às chamadas
anuidades, por se tratar de contribuições especiais previstas no art. 149 da
Constituição Federal.

Neste sentido, a posição do Supremo Tribunal Federal:

‘RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO (LEI Nº
13.322/2010) - ANOTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA (ART)
COBRADA PELOS CONSELHOS REGIONAIS DE ENGENHARIA,
ARQUITETURA E AGRONOMIA (CREA) - NATUREZA JURÍDICA DE TAXA -
NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA
RESERVA DE LEI FORMAL (CF, ART. 150, I) - IMPOSSIBILIDADE DE
CRIAÇÃO OU MAJORAÇÃO DE REFERIDA EXAÇÃO TRIBUTÁRIA
MEDIANTE SIMPLES RESOLUÇÃO - PRECEDENTES DO STF - RECURSO
DE AGRAVO IMPROVIDO.

(ARE nº 763.527, 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal, Relator
Ministro Celso de Mello, DJe-194 de 03/10/2013)'

Ocorre que o § 2º, do art. 2º, da Lei nº 6.496/77 delegou ao CONFEA
– Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - a tarefa de fixar
os critérios e valores das taxas da ART, cuja competência foi exercida por
meio de sucessivas resoluções. No entanto, segundo reiterada jurisprudência,
é inconstitucional a delegação legislativa feita pelo legislador a ente integrante
da Administração Pública para regular os elementos necessários à instituição
de um tributo, como a definição dos sujeitos ativo e passivo, alíquota e base
de cálculo, por não reunir competência para legislar, especialmente porque
vigora, no Direito Tributário, o princípio da legalidade estrita.

Aliás, quanto à inconstitucionalidade da Lei nº 6.496/77, a matéria já
se encontra pacificada na jurisprudência do Tribunal Regional Federal da 4ª
Região, especialmente a partir da Arguição de Inconstitucionalidade na

Apelação em Mandado de Segurança nº 2006.72.00.001284-9/SC:

‘TRIBUTÁRIO. INCIDENTE DE ARGÜIÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ART 2º, § 2º, DA LEI Nº 6.496/77.
ACOLHIMENTO.

1. Considerando que a Constituição Federal exige como requisito de
validade e exigibilidade do tributo a sua previsão em lei, a qual deve conter,
expressamente, todos os elementos necessários à sua caracterização, não é
cabível que um ou mais desses elementos sejam instituídos por norma de
natureza infra-legal, mesmo que haja lei autorizando.

2. Incidente de argüição de inconstitucionalidade do artigo 2º, § 2º, da
Lei nº 6.496/77 acolhido. (ARGINC nº 2007.70.00.013915-1/PR, Corte
Especial do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Relatora
desembargadora federal Luciane Amaral Corrêa Münch, D.E. De 30/09/2009)'

Posteriormente, a Lei nº 6.994/82, visando a completar a
determinação dos elementos definidores da obrigação tributária em tela,
explicitou os limites em que o órgão afim deveria se balizar. Em decisões
anteriores, entendi que, 'ao não discriminar a base de cálculo e delegando
mais uma vez ao CONFEA tal atribuição verifica-se, também, contrariedade
ao que dispõe o texto constitucional'.

No entanto, em julgamento pela Corte Especial do Tribunal Regional
Federal da 4ª Região, foi declarada a constitucionalidade do critério ali fixado,
sob o argumento de que, 'em se tratando de taxa, o princípio da legalidade
tributária deve ser flexibilizado, 'sendo suficiente para seu atendimento que a
lei formal indique o seu valor máximo, como feito pelas leis nº 6.994, de 1982,
(art. 2º, parágrafo único) e nº 12.514, de 2011 (art. 11), com o que se propicia
seja ele mais adequadamente quantificado pelo órgão regulamentar
competente, baseado em estudos técnicos, atendendo-se melhor aos
princípios constitucionais da proporcionalidade e da capacidade contributiva'':

‘TRIBUTÁRIO. TAXA DE ANOTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE
TÉCNICA. ART. 2º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 6.994/82.
CONSTITUCIONALIDADE.

1. A fiscalização e a regulamentação de profissões são atividades
típicas de Estado que abrangem os poderes de polícia, de tributar e de punir,
conforme assentou o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI
1.717/DF, Relator o Ministro Sydney Sanches.

2. Na taxa para expedição de Anotação de Responsabilidade
Técnica, o aspecto material da hipótese de incidência caracteriza-se pelo
efetivo exercício do poder de polícia realizado pelo Conselho Federal de
Engenharia Arquitetura e Agronomia - CONFEA.

3. A incidência de taxa pelo exercício de poder de polícia pressupõe
ao menos (1) competência para fiscalizar a atividade e (2) a existência de
órgão ou

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO