Informações do processo ADI 185

DISTRIBUÍDO POR PREVENÇÃO

DECISÃO

Os autos trazem ação direta de inconstitucionalidade promovida pelo
Procurador-Geral da República para objetar a validade constitucional dos
seguintes preceitos da Constituição do Estado da Paraíba: os artigos 88,
caput  ; 89, § 2º; e 147, §§ 1º e 2º, estes do texto permanente; e os artigos 54
e parágrafo único; 55, I a LXVI; 56, I a IV; 57, § 1º, I a III, e § 2º; 58, § 1º, I a
III, e § 2º; e 59, I a IV e parágrafo único, estes contidos no ato das disposições
transitórias.

O requerente sustenta, de modo geral, que o Poder Constituinte local
teria deixado de observar princípios impositivos da Constituição Federal, em
especial os da separação e da independência entre os poderes, tendo
positivado, em diversos pontos, um regime inconstitucional de superioridade
política em favor da Assembleia Legislativa Estadual.

É o que teria ocorrido, a seu ver, nos artigos 89, §§ 1º e 2º, e 88 da
Constituição Estadual. O primeiro desses dispositivos atribuiu à Assembleia
Legislativa o poder de deliberar pela exoneração dos Secretários de Estado
pelo voto da maioria absoluta de seus membros. Essa autorização
representaria, nos dizeres da inicial, um franco atentado contra a ideia de
presidencialismo, que não admite a infiltração parlamentar na relação de
confiança do chefe do Executivo com seus auxiliares diretos. Semelhante
intrusão, segundo supõe, seria vedada até mesmo no regime parlamentarista,
no qual a prevalência de voto de desconfiança teria o condão de provocar a
queda coletiva dos gabinetes e a convocação de novas eleições, mas nunca a
exoneração individual deste ou daquele mandatário. Acrescenta, ainda, que
as normas do art. 89 e §§ viabilizariam o afastamento desmotivado de
Secretários de Estado, o que seria devastador para a independência do Poder
Executivo.

O art. 88, caput  , da Constituição Estadual, por sua vez, submeteu a
instauração de acusação nas infrações penais comuns e nos crimes de
responsabilidade contra o Governador do Estado ao crivo da maioria absoluta
do Parlamento local.

O requerente entende que essa previsão seria inconstitucional por
duas razões. A uma, porque, como a competência para julgamento dos

Governadores não seria mais dos Tribunais de Justiça, mas sim do Superior
Tribunal de Justiça, não seria possível definir em Constituição Estadual um
requisito de admissibilidade da instauração do processo penal. E, a duas,
porque o quórum estabelecido na Constituição da Paraíba para a abertura do
processo por crime de responsabilidade, de maioria absoluta, seria
incompatível com a norma do art. 86 do texto federal, que exige manifestação
de dois terços da Câmara dos Deputados para o mesmo efeito. Essa
discrepância seria inaceitável, pois a regra de quórum funcionaria como
verdadeira garantia de independência do Executivo, tanto no plano federal,
como no estadual.

Quanto ao art. 147, e §§ 1º e 2º, que instituem o Conselho Estadual
de Justiça como “ órgão de fiscalização da atividade administrativa e do
desempenho dos deveres funcionais do Poder Judiciário, do Ministério
Público, da Advocacia Geral do Estado e da Defensoria Pública" , a crítica que
a inicial proclama é no sentido de que essa previsão representaria uma
constrição ilegítima à independência funcional do Poder Judiciário e do
Ministério Público.

Para além do descrédito com a autonomia política dos diferentes
Poderes, a Constituição do Estado também teria menosprezado a autonomia
dos Municípios situados em seu território, porque determinou, por meio de
regras do Ato das Disposições Transitórias, a fusão, incorporação ou
desmembramento de nada menos do que 71 novos Municípios (arts. 54 a 59
do ADCT). Ao assim proceder independentemente da consulta às populações
afetadas, como exige o art. 18, § 4º, da Constituição Federal, ou do respeito à
legislação local então vigente sobre o tema, a Lei Complementar Estadual
26/1981 (Lei Orgânica dos Municípios), o Constituinte teria incorrido em
contravenção com a autodeterminação dos interesses locais.

Requisitadas as informações, foram elas trazidas pela respectiva
Assembleia Legislativa, que defendeu a legitimidade de todas as normas
impugnadas. Particularmente quanto ao art. 88 da Constituição Estadual, a
Assembleia Legislativa consignou que o quórum para admissão e procedência
das acusações de crime de responsabilidade não constituiria princípio
normativo de imitação obrigatória.

Pela manifestação de fls. 68/69, a própria Assembleia Legislativa do
Estado da Paraíba noticiou a revogação expressa dos artigos 54 a 59 do
ADCT da Constituição da Paraíba por efeito da promulgação da Emenda
Constitucional 1, de 24 de abril de 1991.

O Advogado-Geral da União (fls. 81-90) se valeu dos fundamentos
expostos pela Assembleia Legislativa para referendar a constitucionalidade
dos artigos da Constituição Estadual ainda vigentes.

O Procurador-Geral da República, em parecer de fls. 92-97, informou
sobre a superveniência de prejuízo parcial da ação direta também na parte em
que ela impugnava as normas do art. 147, §§ 1º e 2º, da Constituição
paraibana, porque esses dispositivos teriam sido declarados inconstitucionais
por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal na ADI 135 (Rel. Min.
OCTAVIO GALLOTTI, Pleno, DJ de 15/8/1997).

Mais adiante, o Procurador-Geral da República ofertou uma nova
manifestação, em que comunicou a revogação do § 2º do art. 89 da
Constituição do Estado da Paraíba pelo art. 3º da Emenda Constitucional 25,
de 6 de novembro de 2007.

No que respeita ao único dispositivo ainda vigente, o art. 88 da
Constituição Estadual, o Procurador-Geral da República arguiu que a
submissão da instauração de ação penal contra Governador de Estado seria
simultaneamente ofensiva aos postulados da República, da separação dos
poderes, da inafastabilidade da tutela jurisdicional e da proporcionalidade. De
acordo com o que sustentado no parecer, o princípio da simetria não
autorizaria a reprodução da regra do art. 51, I, da Constituição Federal, no
âmbito da Constituição dos Estados, pois tratar-se-ia de preceito
excepcionalíssimo, tal qual aqueles do art. 86, §§ 3º e 4º, da CF, que
consagram imunidades específicas do Presidente da República, não
extensíveis aos Governadores.

Em 22/3/2017, foi operada a substituição da Relatoria, vindo os autos
conclusos a mim.

É o relatório.

Conforme noticiado nos autos pela Assembleia Legislativa local e
pelo Procurador-Geral da República, que é o requerente desta ação, somente
um dos dispositivos da Constituição Estadual da Paraíba originalmente
impugnados remanesce em vigor.

A norma do art. 89, § 2º, do texto permanente, e aquelas do ADCT
local questionadas na inicial foram revogadas expressamente pelas Emendas
Constitucionais 01/1991 e 25/2007, enquanto as normas dos §§ 1º e 2º do art.
147 foram invalidadas por julgamento de mérito proferido por este Supremo
Tribunal Federal na ADI 135 (Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, DJ de 15/8/1997,
cuja ementa é a seguinte:

EMENTA: - Criação, pela Constituição do Estado da Paraíba (art. 147,
e seus parágrafos), de Conselho Estadual de Justiça, composto por dois
desembargadores, um representante da Assembléia Legislativa, o Procurador-
Geral da Justiça, o Procurador- Geral do Estado e o Presidente da Seccional
da OAB, como órgão da atividade administrativa e do desempenho dos
deveres funcionais do Poder Judiciário. Inconstitucionalidade dos dispositivos,
declarada perante o princípio da separação dos Poderes - art. 2º da
Constituição Federal - de que são corolários o auto-governo dos Tribunais e a
sua autonomia administrativa, financeira e orçamentária (artigos 96, 99, e
parágrafos e 168 da Carta da República). Ação direta julgada procedente.(ADI

135, Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em
21/11/1996, DJ de 15/08/1997)

A ab-rogação dos dispositivos questionados em momento posterior
ao ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade induz ao prejuízo da
respectiva demanda, por perda de objeto, ainda que as normas atacadas
tenham produzido efeitos concretos residuais. Essa conclusão encontra
respaldo em consistente orientação jurisprudencial, que tem sido abonada
desde a ADI 709 (Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, DJ de 20/6/1994), e
que se viu reproduzida, mais recentemente, nas ADIs 3.341 (Rel. Min.
RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/7/2014; 179 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI,
DJe de 28/3/2014; e 3.885 (Rel. Min. GILMAR MENDES).

Considerada, portanto, a ocorrência dessa situação normativa, fica
parcialmente prejudicada a presente ação direta quanto aos pedidos que
postulavam a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 89, § 2º; e 147,
§§ 1º e 2º, estes do texto permanente; e os artigos 54 e parágrafo único; 55, I
a LXVI; 56, I a IV; 57, § 1º, I a III e § 2º; 58, § 1º, I a III e § 2º; e 59, I a IV e
parágrafo único, estes contidos no Ato das Disposições Transitórias.

O art. 88 da Constituição do Estado da Paraíba, única norma atacada
pela inicial que ainda conserva plena aptidão jurídica, é do seguinte teor:

“Art. 88 Admitida a acusação contra o Governador do Estado, por
maioria absoluta da Assembleia Legislativa, ressalvada a competência do
Superior Tribunal Militar, será ele submetido a julgamento:

a) nas infrações penais comuns, perante o Superior Tribunal de

Justiça;

b) nos crimes de responsabilidade pela Assembleia Legislativa, que,
sob a presidência do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado, decidirá por
maioria de dois terços de seus membros."

A norma concretiza a exigência de “licença-prévia", espécie de
autorização, a ser deferida por deliberação da maioria absoluta da Assembleia
Legislativa estadual, que funciona como requisito indispensável para que
sejam instauradas ações por crimes comuns (alínea “a") e de
responsabilidade (alínea “b") eventualmente dirigidas contra o Governador do
Estado da Paraíba.

O tema foi objeto de um julgamento conjunto realizado pelo Plenário
deste Supremo Tribunal Federal em 4/5/2017, a propósito das ADIs 4.798,
4.764 e 4.797, todas de Relatoria do Min. CELSO DE MELLO, com o
acolhimento dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade. Na ocasião,
o Tribunal reafirmou sua jurisprudência a respeito da ausência de
competência dos Estados-Membros para edição de normas de processo por
crime de responsabilidade, e, no tocante à apuração dos crimes comuns, o
Plenário conferiu interpretação evolutiva à matéria, fixando a tese segundo a
qual “ É vedado às unidades federativas federativas instituírem normas que
condicionem a instauração de ação penal contra o Governador, por crime
comum, à prévia autorização da casa legislativa, cabendo ao Superior
Tribunal de Justiça dispor, fundamentadamente, sobre a aplicação de medidas
cautelares penais, inclusive afastamento do cargo ". Na mesma assentada, o
Plenário “ deliberou autorizar os Ministros a decidirem monocraticamente
matéria em consonância com o entendimento firmado nesta ação direta de
inconstitucionalidade ".

Examinando a questão, fiz os seguintes apontamentos:

“A Constituição Federal de 1988 ampliou o rol de proteção ao
Presidente da República, prevendo novos e importantes obstáculos à
aplicação da lei penal e consequente responsabilização do Chefe de Estado.

O artigo 86 da CF/1988 repetiu a tradicional necessidade de prévia
autorização da Câmara dos Deputados para o processo e julgamento do
Presidente da República, tanto por crimes de responsabilidade, quanto por
crimes comuns, que surgiu em nossa primeira Constituição republicana (art.
53, que, porém, não estabelecia quórum  qualificado), não sendo editada no
texto constitucional de 1934. O modelo atual, com quórum  qualificado de 2/3,
foi editado na Constituição de 1937 (art. 86), sendo repetida a previsão no art.
88 da Constituição de 1946, porém com quórum  de maioria absoluta;
posteriormente, o artigo 85 da Constituição de 1967 retornou ao quórum  de
2/3, que se repetiu no artigo 83 da EC 01/1969.

O § 3º do art. 86 estabeleceu, porém, pela primeira vez na história
constitucional brasileira, a impossibilidade de o Presidente da República estar
sujeito à prisão enquanto não sobrevier sentença condenatória nas infrações
comuns, e o § 4º do referido artigo trouxe de volta a previsão do artigo 87 da
Constituição de 1937, que não permitia a responsabilização do Presidente da
República, durante o exercício de suas funções, por atos estranhos às
mesmas.

Dessa maneira, entre todas as Constituições brasileiras, a de 1988 foi
a mais generosa na previsão de mecanismos, ainda que excepcionais e
temporários, de afastamento do princípio republicano de responsabilidade
penal do Presidente da República por crimes comuns.

Essa opção do legislador constituinte originário, concordemos ou não,
reflete o processo dinâmico da História, em que o presidencialismo,
inicialmente idealizado como um modelo fraco ( Rei sem Coroa ), que nunca
chegou a existir ou ser aplicado na prática, logo se tornou, por um processo
político e centralizador, um regime de governo, em torno da figura do
presidente.

No presidencialismo, o zelo e o gerenciamento da coisa pública
passam a ter como ator principal o Presidente da República, coadjuvado e
fiscalizado pelo Poder Legislativo e controlado pelo Poder Judiciário, que
deverá realizar a necessária adequação entre as receitas e despesas do

Estado, a negociação da dívida pública, a efetivação de planos políticos para
o estabelecimento de padrões de estabilidade monetária, administrativa e
política, a partir dos quais se possa trabalhar, na gestão do Estado, com a
tranquilidade necessária à implementação de programas, com nítida
coloração pessoal do exercente do cargo máximo do país, que, sobre uma
base parlamentar, em geral estruturada com base em negociações políticas,
possam ser implantados.

O Poder Executivo federal tem como função impulsionar e dirigir a
ação administrativa. Para tanto, é necessária a plasticidade indispensável ao
mecanismo governamental que acabou por gerar, em todas as organizações
políticas modernas, regras que tornaram forte o Presidente da República, ao
mesmo tempo em que se tentou prever controles que não o fizessem
absorvente, mas uma força motriz do Estado que não degenerasse para uma
verdadeira tirania, resguardando-se, dessa forma, o ideal democrático e a
separação de poderes (ROBISON, Donald L. To the best of my ability: the
Presidency and the Constitution.  New York: W. W. Norton & Company, 1987. p.
87 ss; FONSECA, Annibal Freire da.

PAUTA DE JULGAMENTOS

PAUTA Nº 46 - Elaborada nos termos do art. 83 do Regimento
Interno, para julgamento do(s) processo(s) abaixo relacionado(s):

DECISÃO

Os autos trazem ação direta de inconstitucionalidade promovida pelo
Procurador-Geral da República para objetar a validade constitucional dos
seguintes preceitos da Constituição do Estado da Paraíba: os artigos 88,
caput  ; 89, § 2º; e 147, §§ 1º e 2º, estes do texto permanente; e os artigos 54
e parágrafo único; 55, I a LXVI; 56, I a IV; 57, § 1º, I a III, e § 2º; 58, § 1º, I a
III, e § 2º; e 59, I a IV e parágrafo único, estes contidos no ato das disposições
transitórias.

O requerente sustenta, de modo geral, que o Poder Constituinte local
teria deixado de observar princípios impositivos da Constituição Federal, em
especial os da separação e da independência entre os poderes, tendo
positivado, em diversos pontos, um regime inconstitucional de superioridade
política em favor da Assembleia Legislativa Estadual.

É o que teria ocorrido, a seu ver, nos artigos 89, §§ 1º e 2º, e 88 da
Constituição Estadual. O primeiro desses dispositivos atribuiu à Assembleia
Legislativa o poder de deliberar pela exoneração dos Secretários de Estado
pelo voto da maioria absoluta de seus membros. Essa autorização
representaria, nos dizeres da inicial, um franco atentado contra a ideia de
presidencialismo, que não admite a infiltração parlamentar na relação de
confiança do chefe do Executivo com seus auxiliares diretos. Semelhante
intrusão, segundo supõe, seria vedada até mesmo no regime parlamentarista,
no qual a prevalência de voto de desconfiança teria o condão de provocar a
queda coletiva dos gabinetes e a convocação de novas eleições, mas nunca a
exoneração individual deste ou daquele mandatário. Acrescenta, ainda, que
as normas do art. 89 e §§ viabilizariam o afastamento desmotivado de
Secretários de Estado, o que seria devastador para a independência do Poder
Executivo.

O art. 88, caput  , da Constituição Estadual, por sua vez, submeteu a

instauração de acusação nas infrações penais comuns e nos crimes de
responsabilidade contra o Governador do Estado ao crivo da maioria absoluta
do Parlamento local.

O requerente entende que essa previsão seria inconstitucional por
duas razões. A uma, porque, como a competência para julgamento dos
Governadores não seria mais dos Tribunais de Justiça, mas sim do Superior
Tribunal de Justiça, não seria possível definir em Constituição Estadual um
requisito de admissibilidade da instauração do processo penal. E, a duas,
porque o quórum estabelecido na Constituição da Paraíba para a abertura do
processo por crime de responsabilidade, de maioria absoluta, seria
incompatível com a norma do art. 86 do texto federal, que exige manifestação
de dois terços da Câmara dos Deputados para o mesmo efeito. Essa
discrepância seria inaceitável, pois a regra de quórum funcionaria como
verdadeira garantia de independência do Executivo, tanto no plano federal,
como no estadual.

Quanto ao art. 147, e §§ 1º e 2º, que instituem o Conselho Estadual
de Justiça como “ órgão de fiscalização da atividade administrativa e do
desempenho dos deveres funcionais do Poder Judiciário, do Ministério
Público, da Advocacia Geral do Estado e da Defensoria Pública” , a crítica que
a inicial proclama é no sentido de que essa previsão representaria uma
constrição ilegítima à independência funcional do Poder Judiciário e do
Ministério Público.

Para além do descrédito com a autonomia política dos diferentes
Poderes, a Constituição do Estado também teria menosprezado a autonomia
dos Municípios situados em seu território, porque determinou, por meio de
regras do Ato das Disposições Transitórias, a fusão, incorporação ou
desmembramento de nada menos do que 71 novos Municípios (arts. 54 a 59
do ADCT). Ao assim proceder independentemente da consulta às populações
afetadas, como exige o art. 18, § 4º, da Constituição Federal, ou do respeito à
legislação local então vigente sobre o tema, a Lei Complementar Estadual
26/1981 (Lei Orgânica dos Municípios), o Constituinte teria incorrido em
contravenção com a autodeterminação dos interesses locais.

Requisitadas as informações, foram elas trazidas pela respectiva
Assembleia Legislativa, que defendeu a legitimidade de todas as normas
impugnadas. Particularmente quanto ao art. 88 da Constituição Estadual, a
Assembleia Legislativa consignou que o quórum para admissão e procedência
das acusações de crime de responsabilidade não constituiria princípio
normativo de imitação obrigatória.

Pela manifestação de fls. 68/69, a própria Assembleia Legislativa do
Estado da Paraíba noticiou a revogação expressa dos artigos 54 a 59 do
ADCT da Constituição da Paraíba por efeito da promulgação da Emenda
Constitucional 1, de 24 de abril de 1991.

O Advogado-Geral da União (fls. 81-90) se valeu dos fundamentos
expostos pela Assembleia Legislativa para referendar a constitucionalidade
dos artigos da Constituição Estadual ainda vigentes.

O Procurador-Geral da República, em parecer de fls. 92-97, informou
sobre a superveniência de prejuízo parcial da ação direta também na parte em
que ela impugnava as normas do art. 147, §§ 1º e 2º, da Constituição
paraibana, porque esses dispositivos teriam sido declarados inconstitucionais
por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal na ADI 135 (Rel. Min.
OCTAVIO GALLOTTI, Pleno, DJ de 15/8/1997).

Mais adiante, o Procurador-Geral da República ofertou uma nova
manifestação, em que comunicou a revogação do § 2º do art. 89 da
Constituição do Estado da Paraíba pelo art. 3º da Emenda Constitucional 25,
de 6 de novembro de 2007.

No que respeita ao único dispositivo ainda vigente, o art. 88 da
Constituição Estadual, o Procurador-Geral da República arguiu que a
submissão da instauração de ação penal contra Governador de Estado seria
simultaneamente ofensiva aos postulados da República, da separação dos
poderes, da inafastabilidade da tutela jurisdicional e da proporcionalidade. De
acordo com o que sustentado no parecer, o princípio da simetria não
autorizaria a reprodução da regra do art. 51, I, da Constituição Federal, no
âmbito da Constituição dos Estados, pois tratar-se-ia de preceito
excepcionalíssimo, tal qual aqueles do art. 86, §§ 3º e 4º, da CF, que
consagram imunidades específicas do Presidente da República, não
extensíveis aos Governadores.

Em 22/3/2017, foi operada a substituição da Relatoria, vindo os autos
conclusos a mim.

É o relatório.

Conforme noticiado nos autos pela Assembleia Legislativa local e
pelo Procurador-Geral da República, que é o requerente desta ação, somente
um dos dispositivos da Constituição Estadual da Paraíba originalmente
impugnados remanesce em vigor.

A norma do art. 89, § 2º, do texto permanente, e aquelas do ADCT
local questionadas na inicial foram revogadas expressamente pelas Emendas
Constitucionais 01/1991 e 25/2007, enquanto as normas dos §§ 1º e 2º do art.
147 foram invalidadas por julgamento de mérito proferido por este Supremo
Tribunal Federal na ADI 135 (Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, DJ de 15/8/1997,
cuja ementa é a seguinte:

EMENTA: - Criação, pela Constituição do Estado da Paraíba (art. 147,
e seus parágrafos), de Conselho Estadual de Justiça, composto por dois
desembargadores, um representante da Assembléia Legislativa, o Procurador-
Geral da Justiça, o Procurador- Geral do Estado e o Presidente da Seccional
da OAB, como órgão da atividade administrativa e do desempenho dos

deveres funcionais do Poder Judiciário. Inconstitucionalidade dos dispositivos,
declarada perante o princípio da separação dos Poderes - art. 2º da
Constituição Federal - de que são corolários o auto-governo dos Tribunais e a
sua autonomia administrativa, financeira e orçamentária (artigos 96, 99, e
parágrafos e 168 da Carta da República). Ação direta julgada procedente.(ADI
135, Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em
21/11/1996, DJ de 15/08/1997)

A ab-rogação dos dispositivos questionados em momento posterior
ao ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade induz ao prejuízo da
respectiva demanda, por perda de objeto, ainda que as normas atacadas
tenham produzido efeitos concretos residuais. Essa conclusão encontra
respaldo em consistente orientação jurisprudencial, que tem sido abonada
desde a ADI 709 (Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, DJ de 20/6/1994), e
que se viu reproduzida, mais recentemente, nas ADIs 3.341 (Rel. Min.
RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/7/2014; 179 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI,
DJe de 28/3/2014; e 3.885 (Rel. Min. GILMAR MENDES).

Considerada, portanto, a ocorrência dessa situação normativa, fica
parcialmente prejudicada a presente ação direta quanto aos pedidos que
postulavam a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 89, § 2º; e 147,
§§ 1º e 2º, estes do texto permanente; e os artigos 54 e parágrafo único; 55, I
a LXVI; 56, I a IV; 57, § 1º, I a III e § 2º; 58, § 1º, I a III e § 2º; e 59, I a IV e
parágrafo único, estes contidos no Ato das Disposições Transitórias.

O art. 88 da Constituição do Estado da Paraíba, única norma atacada
pela inicial que ainda conserva plena aptidão jurídica, é do seguinte teor:

“Art. 88 Admitida a acusação contra o Governador do Estado, por
maioria absoluta da Assembleia Legislativa, ressalvada a competência do
Superior Tribunal Militar, será ele submetido a julgamento:

a) nas infrações penais comuns, perante o Superior Tribunal de

Justiça;

b) nos crimes de responsabilidade pela Assembleia Legislativa, que,
sob a presidência do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado, decidirá por
maioria de dois terços de seus membros.”

A norma concretiza a exigência de “licença-prévia”, espécie de
autorização, a ser deferida por deliberação da maioria absoluta da Assembleia
Legislativa estadual, que funciona como requisito indispensável para que
sejam instauradas ações por crimes comuns (alínea “a”) e de
responsabilidade (alínea “b”) eventualmente dirigidas contra o Governador do
Estado da Paraíba.

O tema foi objeto de um julgamento conjunto realizado pelo Plenário
deste Supremo Tribunal Federal em 4/5/2017, a propósito das ADIs 4.798,
4.764 e 4.797, todas de Relatoria do Min. CELSO DE MELLO, com o
acolhimento dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade. Na ocasião,
o Tribunal reafirmou sua jurisprudência a respeito da ausência de
competência dos Estados-Membros para edição de normas de processo por
crime de responsabilidade, e, no tocante à apuração dos crimes comuns, o
Plenário conferiu interpretação evolutiva à matéria, fixando a tese segundo a
qual “ É vedado às unidades federativas federativas instituírem normas que
condicionem a instauração de ação penal contra o Governador, por crime
comum, à prévia autorização da casa legislativa, cabendo ao Superior
Tribunal de Justiça dispor, fundamentadamente, sobre a aplicação de medidas
cautelares penais, inclusive afastamento do cargo ”. Na mesma assentada, o
Plenário “ deliberou autorizar os Ministros a decidirem monocraticamente
matéria em consonância com o entendimento firmado nesta ação direta de
inconstitucionalidade ”.

Examinando a questão, fiz os seguintes apontamentos:

“A Constituição Federal de 1988 ampliou o rol de proteção ao
Presidente da República, prevendo novos e importantes obstáculos à
aplicação da lei penal e consequente responsabilização do Chefe de Estado.

O artigo 86 da CF/1988 repetiu a tradicional necessidade de prévia
autorização da Câmara dos Deputados para o processo e julgamento do
Presidente da República, tanto por crimes de responsabilidade, quanto por
crimes comuns, que surgiu em nossa primeira Constituição republicana (art.
53, que, porém, não estabelecia quórum  qualificado), não sendo editada no
texto constitucional de 1934. O modelo atual, com quórum  qualificado de 2/3,
foi editado na Constituição de 1937 (art. 86), sendo repetida a previsão no art.
88 da Constituição de 1946, porém com quórum  de maioria absoluta;
posteriormente, o artigo 85 da Constituição de 1967 retornou ao quórum  de
2/3, que se repetiu no artigo 83 da EC 01/1969.

O § 3º do art. 86 estabeleceu, porém, pela primeira vez na história
constitucional brasileira, a impossibilidade de o Presidente da República estar
sujeito à prisão enquanto não sobrevier sentença condenatória nas infrações
comuns, e o § 4º do referido artigo trouxe de volta a previsão do artigo 87 da
Constituição de 1937, que não permitia a responsabilização do Presidente da
República, durante o exercício de suas funções, por atos estranhos às
mesmas.

Dessa maneira, entre todas as Constituições brasileiras, a de 1988 foi
a mais generosa na previsão de mecanismos, ainda que excepcionais e
temporários, de afastamento do princípio republicano de responsabilidade
penal do Presidente da República por crimes comuns.

Essa opção do legislador constituinte originário, concordemos ou não,
reflete o processo dinâmico da História, em que o presidencialismo,
inicialmente idealizado como um modelo fraco ( Rei sem Coroa ), que nunca
chegou a existir ou ser aplicado na prática, logo se tornou, por um processo
político e centralizador, um regime de governo, em torno da figura do

presidente.

No presidencialismo, o zelo e o gerenciamento da coisa pública
passam a ter como ator principal o Presidente da República, coadjuvado e
fiscalizado pelo Poder Legislativo e controlado pelo Poder Judiciário, que
deverá realizar a necessária adequação entre as receitas e despesas do
Estado, a negociação da dívida pública, a efetivação de planos políticos para
o estabelecimento de padrões de estabilidade monetária, administrativa e
política, a partir dos quais se possa trabalhar, na gestão do Estado, com a
tranquilidade necessária à implementação de programas, com nítida
coloração pessoal do exercente do cargo máximo do país, que, sobre uma
base parlamentar, em geral estruturada com base em negociações políticas,
possam ser implantados.

O Poder Executivo federal tem como função impulsionar e dirigir a
ação administrativa. Para tanto, é necessária a plasticidade indispensável ao
mecanismo governamental que acabou por gerar, em todas as organizações
políticas modernas, regras que tornaram forte o Presidente da República, ao
mesmo tempo em que se tentou prever controles que não o fizessem
absorvente, mas uma força motriz do Estado que não degenerasse para uma
verdadeira tirania, resguardando-se, dessa forma, o ideal democrático e a
separação de poderes (ROBISON, Donald L. To the best of my ability: the
Presidency and the Constitution.  New York: W. W. Norton & Company, 1987. p.
87 ss; FONSECA, Annibal Freire da.