Informações do processo 2016/0105079-1

Os processos abaixo relacionados encontram-se com Vista ao Agravado para Impugnação do
AgInt:

DECISÃO

Trata-se de Agravo, interposto pela UNIÃO, em 08/09/2015, em face de decisão que
inadmitiu Recurso Especial, manejado contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região,
assim ementado:

"ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO GRATUITO DE
MEDICAMENTOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA.
LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
LEGITIMIDADE PASSIVA DOS ENTES DA FEDERAÇÃO.
RESERVA DO POSSÍVEL. DA HIPOSSUFICIÊNCIA. DO
RESSARCIMENTO.

É firme na jurisprudência o entendimento no sentido de que o Ministério
Público é parte legítima para ajuizar ação civil pública, visando compelir o
Estado a fornecer medicamento indispensável à saúde de pessoa
individualizada.

A legitimidade passiva de todos os entes federativos para ações que
envolvem o fornecimento ou o custeio de medicamento resulta da atribuição
de competência comum a eles, em matéria de direito à saúde, e da
responsabilidade solidária decorrente da gestão tripartite do Sistema Único de
Saúde (arts. 24, inciso II, e 198, inciso I, da Constituição Federal).

O direito fundamental à saúde é assegurado nos arts. 6º e 196 da Constituição
Federal e compreende a assistência farmacêutica (art. 6º, inc. I, alínea d, da
Lei n.º 8.080/90), cuja finalidade é garantir a todos o acesso aos
medicamentos necessários para a promoção e tratamento da saúde.

A interferência judicial na área da saúde não pode desconsiderar as políticas
estabelecidas pelo legislador e pela Administração. Todavia, o Poder Público
não pode invocar a cláusula da 'reserva do possível', para exonerar-se do
cumprimento de suas obrigações constitucionais, sem demonstrar,
concretamente, a impossibilidade de fazê-lo.

A hipossuficiência do paciente não é elencada como requisito necessário para
o fornecimento gratuito de medicamentos pelo SUS.

A questão relativa ao reembolso e/ou cobrança dos custos suportados por
determinado ente federativo, em decorrência do fornecimento do
medicamento pleiteado, deve ser resolvida no âmbito administrativo, sem
necessidade de intervenção judicial" (fls. 767/768e).

Opostos Embargos de Declaração, restaram parcialmente providos, exclusivamente
para fins de prequestionamento, nos seguintes termos:

"ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
OMISSÃO.

CONTRADIÇÃO. OBSCURIDADE.

1. Os embargos de declaração constituem recurso interposto perante o
magistrado ou colegiado prolator da decisão impugnada, com vistas à

supressão de omissão, contradição, obscuridade ou erro material no texto que
possa dificultar a exata compreensão da manifestação judicial. E mesmo
quando opostos com o objetivo de prequestionar matéria a ser versada em
provável recurso extraordinário ou especial, devem atender aos pressupostos
delineados no artigo 535, do CPC, pois não se prestam, por si só, para forçar
o ingresso na instância superior, decorrendo, sua importância, justamente do
conteúdo integrador da sentença ou do aresto impugnado. Com efeito, não se
revelam meio hábil ao reexame da causa ou modificação do julgado no seu
mérito, pois opostos quando já encerrado o ofício jurisdicional naquela
instância.

2. O magistrado não é obrigado a analisar todos os argumentos ou
dispositivos legais invocados pelas partes, desde que aprecie o que é
indispensável para o deslinde do feito" (fl. 815e).

Nas razões do Recurso Especial, aduz a parte recorrente, preliminarmente, violação ao
art. 535, II, do CPC/73, ao sustentar que:

"A fundamentação do acórdão que julgou os embargos declaratórios não
enfrentou, de fato, as teses levantadas pela União, de forma que a ausência de
manifestação expressa do julgado sobre as teses invocadas, e os artigos de lei
tidos por violados não pode prejudicar a recorrente nos termos da Súmula n.
211/STJ, que dispõe, verbis :

'Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da
oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a
quo '.

O 'provimento' proforma dos embargos antes deve ser lido como contrário ao
art. 535, II do CPC, ocasionando a nulidade do julgado, acaso não tida por
prequestionada a matéria, a fim de não cercear a defesa da União.

A União invocou, nos embargos, a necessidade de manifestação expressa
sobre a tese de defesa que sustenta não deter obrigação de entrega direta de
medicamentos em razão da organização e descentralização do SUS, sendo
que o seu não reconhecimento importa em evidente violação à Lei nº
8.880/90, artigos 16, 17 e 18 que tratam da regulação das esferas de
competência dos entes federativos no que respeita ao Sistema Único de
Saúde.

Outrossim, a União alega em sua defesa, e não viu debatido no acórdão
(outro motivo da oposição dos embargos), que o deferimento de

medicamentos não incorporados nos protocolos e diretrizes terapêuticas do
SUS, importa em ofensa aos princípios e diretrizes do SUS, mais
especificamente, o da igualdade de tratamento, ou não privilégio (art. 7º, IV
da Lei 8.080).

Requereu, outrossim, manifestação sobre os dispositivos de lei que tratam da
incorporação de novas tecnologias no SUS (art. 19 M e seguintes da Lei
8.080/90).

O acórdão da apelação, mesmo após a oposição dos embargos, é omisso em
relação à defesa da União, de forma que viola do art. 535, II do CPC.

Por tudo isso, desde já se requer o provimento do presente Recurso Especial
a fim de que, acaso não se entenda suficientemente prequestionada a matéria,
seja decretada a nulidade do acórdão, retornem os autos ao E. Tribunal a
quo , ensejando-se o conhecimento dos embargos de declaração e o devido
prequestionamento dos dispositivos nele indicados" (fls. 846/847e).

Sustenta, ademais, violação aos arts. 7°, 15, 16, 17 e 18 da Lei 8.080/90, alegando o

seguinte:

"Trata-se de um único sistema de saúde integrado pelos três níveis da
federação, formatado como uma rede hierarquizada de prestação de serviços,
orientada pela subsidiariedade, com direção em cada uma das esferas de
governo e atribuições legalmente determinadas em níveis de complexidade
crescente do município em direção ao estado e à União. Os três entes
participam do financiamento do Sistema, sendo que os critérios estão
atualmente estabelecidos pela Lei Complementar n.º 141/2012, prometida
desde a Emenda Constitucional n.º 29 de 2000, que estabelecia limites
mínimos de investimento na saúde, possibilitando até mesmo intervenção
federal em caso de descumprimento.

Por meio do princípio da descentralização e da regionalização, a Constituição
e a Lei Orgânica do SUS permitem a transferência para os estados e
municípios da responsabilidade de organização e financiamento das ações
relativas à saúde. Assim, cabe aos Estados e Municípios identificar suas
necessidades de acordo com as características da sua região, utilizando-se dos
instrumentos de gestão previstos para realizar o planejamento, organização e
implantação de sua Rede de Atenção à Saúde.

Os serviços são organizados em níveis de complexidade tecnológica
crescente, conforme os artigos 15 a 19 da Lei 8.080/90, permitindo que sejam
oferecidas todas as modalidades de assistência à população, sendo que esse
acesso sempre se inicia através dos serviços de nível primário de atenção, que

devem estar qualificados para atender e resolver os principais problemas que
demandam os serviços de saúde, encaminhando para serviços de maior
complexidade, se for o caso.

A rede de serviços, organizada de forma hierarquizada e regionalizada,
permite maior conhecimento dos problemas de saúde da população,
favorecendo ações de vigilância

epidemiológica, sanitária, controle de vetores, educação em saúde, além das
ações de atenção ambulatorial e hospitalar em todos os níveis de
complexidade.

Os serviços de saúde são organizados e distribuídos, partindo-se das ações de
atenção básica, comuns a todos os Municípios, em direção à assistência de
média e alta complexidade, que em Municípios de maior porte já são
centralizadas, até chegar nos serviços de grande especialização, disponíveis
somente em alguns grandes centros do país.

(...)

Há de ser convir que o SUS é um sistema complexo, como não poderia
deixar de ser em um país de dimensões continentais, com imensas diferenças
regionais que clamam por atendimentos diferenciados. No norte, menos é
necessária vacina para a gripe, do que a vacina para a malária, por exemplo.
Daí é natural entender que o SUS só pode ser um sistema complexo, porque
a realidade da saúde brasileira é complexa e diversificada. Afora doenças que
são iguais em qualquer lugar do mundo, existem necessidades regionais
específicas.

A Constituição, a legislação infraconstitucional e os atos normativos
reguladores do SUS dispõem, como regra, a execução de ações e serviços
públicos pelos Municípios (pelo artigo 19 da Lei 8.080/90 o Distrito Federal
fica encarregado daquilo que caberia aos municípios e
estados), já que tais entes federativos, por estarem mais próximos da
população, têm melhores condições de conhecer as suas especificidades e,
consequentemente, de atendê-la. O sistema reconhece o município como
principal responsável pela saúde de sua população, cabendo aos Estados, por
sua vez, a obrigação de suplementar os serviços prestados pelos Municípios,
atuando subsidiariamente, e organizando a rede de atendimento. Nisso
consiste a subsidiariedade do sistema.

O ente federal, por fim, fica incumbido de elaborar políticas públicas em
âmbito nacional, em colaboração técnica com Estados e Municípios, e
repassar recursos financeiros para a adequada execução dessas políticas.
Assim, ainda que todos os entes da federação sejam responsáveis pelo custeio
do SUS, cada um tem seu papel definido na legislação de regência, de modo

que não se pode impor responsabilidades indistintamente a qualquer dos
entes, sem observar qual o seu papel relativamente à prestação postulada,
porque isso faz tábula rasa da organização do sistema, e sequer é bom para o
paciente, na medida em que determinar a realização de uma tarefa a alguém
que não está vocacionado a realizá-la, apenas retarda a sua concretização,
porque impõe tarefas atípicas e, consequentemente, mais demoradas.

Em outras palavras, e como exemplo, a União não dispensa diretamente
medicamentos e/ou serviços médicos, salvo raras exceções. Isto é feito pelos
municípios e, supletivamente, pelos Estados, que estão aparelhados para esse
desempenho.

Primeiramente aos Municípios e, supletivamente, aos Estados, cabe executar
os serviços públicos de saúde. A União, por sua vez, possui tão
exclusivamente a responsabilidade pela coordenação e implementação de
ações e recursos necessários à implementação dos referidos serviços,
entrementes a execução dos mesmos permanece no âmbito de obrigação dos
estados e municípios.

Assim, não se pode falar em 'solidariedade', pelo menos não nos termos do
Código Civil, segundo o qual 'Há solidariedade, quando na mesma obrigação
concorre mais de um credor, ou mais de um devedor, cada um com direito,
ou obrigado, à dívida toda.' (Art. 264 do Código Civil). Isso porque, embora
todos os entes da federação façam parte do custeio e execução das ações do
SUS, as suas obrigações são distintas, e não reconhecer isso é ferir
diretamente os artigos de lei que fazem essa distinção.

A afirmação da solidariedade entre os entes federativos, no que respeita ao
fornecimento de medicamentos e outros insumos no SUS, tem sido
reconhecida a partir das competências fixadas diretamente pela Constituição
Federal e de acordo com a jurisprudência estabelecida pelo Supremo
Tribunal Federal sobre o tema. A jurisprudência dos demais Tribunais, salvo
alguns precedentes isolados, seguiu as decisões do STF desde então, e a
solidariedade passou a ser aplicada como a 'solidariedade do Direito Civil', e
não como uma responsabilidade constitucional que, conquanto reconhecida,
deve ser concretizada mediante ponderação com outros princípios, entre os
quais a descentralização das ações e dos serviços de saúde (art. 198), a
eficiência e a subsidiariedade.

As normas infralegais reiteram a existência de responsabilidade por parte de
todos os entes (inclusive da União), mas há políticas públicas de saúde
específicas, como, por exemplo, no caso da Assistência Oncológica, com
normas próprias sobre responsabilidades de financiamento e fornecimento de
medicamentos que não podem ser desconsideradas pelo Judiciário.

(...)

Diante do inegável teor comercial de que se revestiu a saúde, não há mais
espaço para a ingenuidade de acreditar que qualquer prescrição médica esteja
exclusivamente voltada a atender apenas o melhor interesse do paciente,
assim, o ajuizamento constante de demandas por medicamentos discrepantes
dos protocolos oficiais do SUS, reclama a cartesiana fórmula da dúvida como
método.

É preciso confiar na CONITEC e na seriedade do processo de incorporação
de novas tecnologias ao SUS, porque somente o Administrador tem a visão
holística que possibilita avaliar a relação custo-efetividade da incorporação de
uma nova tecnologia como política pública de saúde. Outrossim, a
CONITEC é quem tem melhores condições de avaliar se existe ou não
superioridade da nova tecnologia em relação à disponível para tratamento da
doença no SUS.

Conclui-se, destarte, que se o medicamento postulado nestes autos não está
incorporado ao SUS, o seu deferimento viola os artigos de lei acima
apontados, o que se requer seja reconhecido pelo provimento do recurso
especial" (fls. 851/860e).

Apresentadas as contrarrazões (fls. 915/932e e 959/960e), negado seguimento ao
Recurso Especial (fls. 968/971e), foi interposto o presente Agravo (fls. 988/1.000e).

Apresentada a contraminuta a fls. 1.052e.

A insurgência, todavia, não merece prosperar.

Em relação ao art. 535 do CPC, deve-se ressaltar que o acórdão recorrido, julgado sob
a égide do CPC/73, não incorreu em omissão, uma vez que o voto condutor do julgado apreciou,
fundamentadamente, todas as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo,
solução jurídica diversa da pretendida pela parte recorrente.

Foram distribuídos automaticamente nesta data, pelo sistema de processamento de dados, os
seguintes feitos:

Distribuição por prevenção do processo AREsp 666636 (2015/0040819-1) em 19/05/2016 às 10:30

CONCLUSÃO À MINISTRA RELATORA