Informações do processo 2014/0281927-7

Os processos abaixo relacionados encontram-se com Vista ao Embargado para Impugnação dos
EDcl:

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.
SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ADICIONAL DE ATIVIDADE PENOSA.
ART. 71 DA LEI 8.112/1990. CONCESSÃO DESDE O INÍCIO DA VIGÊNCIA
DA LEI 8.112/1990. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE
REGULAMENTAÇÃO. NORMA QUE NÃO POSSUI EFICÁCIA PLENA E
IMEDIATA. EFEITOS RETROATIVOS DA PORTARIA PGR/MPU 633/2010.
PRECEITO NÃO ENQUADRADO NO CONCEITO DE TRATADO OU LEI
FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE. PRECEDENTES. RECURSO
ESPECIAL A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.

DECISÃO

Trata-se de recurso especial interposto por Niege Heckler de Siqueira Bento, com
fundamento no art. 105, III, "a", da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal Regional
Federal da 4ª Região, assim ementado (e-STJ fl. 104):

ADICIONAL DE PENOSIDADE. LEI 8.112/90. REGULAMENTAÇÃO.
MPU. DIREITO AO PERCEBIMENTO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO PARA
PAGAMENTO RETROATIVO.

Regulamentado o pagamento de adicional de penosidade ao MPU, descabe
pagamento retroativo. Impossibilidade de se interpretar extensivamente a expressão
'zona de fronteira' a outras localidades não definidas como tal pelo decreto
regulamentador, a pretexto de a ela se equipararem, em face da conceituação
constitucional existente para a chamada 'faixa de fronteira', até mesmo porque, a
interpretação de lei que concede benefício ou autoriza alguma vantagem deve ser
feita restritivamente.

Nas razões do especial, a recorrente afirma que houve violação do artigo 71 da Lei
8.112/1990, em razão de que o direito ao adicional de penosidade existe independentemente de

quaisquer regulamentos específicos, uma vez que a Portaria PGR/MPU 633/2010 não gerou
inovação na ordem jurídica, mas sim uma complementação ao comando legal, bem como a
impossibilidade de ser prejudicado em face da omissão da Administração Pública em normatizar a
concessão do adicional de penosidade. Ressalta que o adicional de penosidade é decorrente de época
anterior à regulamentação própria e deve ser calculado a partir da aplicação analógica das disposições
que regulam outros adicionais. Afirma, por fim, que a Portaria PGR/MPU 633/2010 "foi elaborada
no sentido de ser devido o adicional desde o início do exercício do servidor na localidade ensejadora
da concessão, conforme consta em seu art. 3" (e-STJ fl. 113).

Contrarrazões apresentadas às e-STJ fls. 129-138.

Recurso admitido na origem à e-STJ fl. 141.

É o relatório. Passo a decidir.

O recurso não merece prosperar.

Como relatado, a recorrente é servidora pública do Ministério Público Federal e pleiteia o
direito ao recebimento de adicional de atividade penosa durante o período em que não existia
regulamentação específica por parte do Ministério Público Federal para esse adicional.

A esse respeito, cabe salientar que a Lei 8.112/1990 especifica o pagamento do adicional de
atividade penosa aos servidores públicos em exercício em zonas de fronteira ou em localidades cujas
condições de vida o justifiquem.

Veja-se o disposto no art. 71 da Lei 8.112/1990:

Art. 71. O adicional de atividade penosa será devido aos servidores em exercício
em zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem, nos
termos, condições e limites fixados em regulamento (destaquei)

Nota-se, da leitura do comando normativo mencionado, que o suporte fático necessário para
a garantia do adicional de penosidade vai além do trabalho em zona de fronteira ou em localidades
que o justifiquem. Na verdade, a concessão desse adicional depende de termos, condições e
limites previstos em regulamento.

Em verdade, o art. 71 da Lei 8.112/1990 não pode ser interpretado literalmente. Afinal, o art.
5º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro determina que "na aplicação da lei, o juiz
atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum" .

Além disso, o próprio art. 71 da Lei 8.112/1990 demanda uma interpretação sistemática e
teleológica porque garante o pagamento do adicional "em localidades cujas condições de vida o
justifiquem" , embora não tenha especificado os parâmetros para a determinação dessas
localidades.

Ocorre que, por meio do art. 71 da Lei 8.112/1990, o legislador expressamente garantiu o
adicional de atividade penosa a todos os servidores em exercício em localidade que o justifiquem,
desde que sejam observadas os termos, as condições e os limites fixados em regulamento .

Ademais, o art. 70 da Lei 8.112/1990 normatiza que "na concessão dos adicionais de
atividades penosas, de insalubridade e de periculosidade, serão observadas as situações
estabelecidas em legislação específica" . Logo, verifica-se que o art. 71 da Lei 8.112/1990 não
possui eficácia plena e imediata, já que não conta com todos os elementos necessários para a
concessão do adicional de penosidade.

Ou seja, ao passo em que a Lei 8.112/1990 garante o adicional de penosidade para todos os
servidores em exercício em local que o justifique, essa mesma Lei não possui todas as condições
normativas para a imediata concessão desse adicional . Dessa forma, o adicional de penosidade
não pode ser concedido apenas com base na Lei 8.112/1990.

Frisa-se, ainda, a impossibilidade de reconhecer efeitos retroativos à Portaria PGR/MPU
633/2010 no âmbito do recurso especial.

Com efeito, apesar dos recorrentes salientaram a existência de disposição contida na Portaria
PGR/MPU 633/2010 garantindo a sua aplicação retroativa, não é possível, em sede de recurso
especial, a realização de eventual interpretação de atos normativos que não são incluídas na expressão
lei federal presente no art. 105, inciso III, alínea a , da Constituição Federal.

Nesse sentido, os seguintes precedentes:

ADMINISTRATIVO. TELEFONIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTITUTO
BRASILEIRO DE DEFESA DO CIDADÃO. ART. 535, II, DO CPC.
SÚMULA 284/STF. DISPOSITIVOS LEGAIS APONTADOS COMO
VIOLADOS. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. LIMITE
TEMPORAL PARA COBRANÇA DE TARIFAS REFERENTES A
LIGAÇÕES LOCAIS E INTERNACIONAIS. ART. 61, PARÁGRAFO
ÚNICO, DA RESOLUÇÃO 85/98 DA ANATEL. PODER NORMATIVO
CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. ANÁLISE DE SUPOSTA
OFENSA A DISPOSITIVO DE RESOLUÇÃO. NÃO ENQUADRAMENTO
NO CONCEITO DE "LEI FEDERAL". [...] 3. Alterar o entendimento
originário demanda analisar suposta violação da Resolução 85/98 da
ANATEL, o que é impossível no presente caso porquanto tal preceito
normativo não se subsume no conceito de lei federal ou tratado. Agravo
regimental improvido. (AgRg no AREsp 91.083/PR, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/03/2013, DJe 18/03/2013)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. SERVIÇO DE TELEFONIA. VIOLAÇÃO DO ART. 535
DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE.
PRODUÇÃO DE PROVAS INDEFERIDA. ALEGADO CERCEAMENTO
DE DEFESA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 7/STJ.
DISPONIBILIZAÇÃO DE PONTO DE ATENDIMENTO PRESENCIAL AO
CONSUMIDOR. PREVISÃO CONTIDA EM RESOLUÇÃO DA ANATEL.
PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS.
ANÁLISE DE SUPOSTA OFENSA A DISPOSITIVO DE RESOLUÇÃO.
NÃO-ENQUADRAMENTO NO CONCEITO DE "LEI FEDERAL". [...] 7.
Hipótese em que o Tribunal de origem, ao decidir a controvérsia que lhe foi
submetida, limitou-se a interpretar as normas contidas no referido ato normativo. A
análise da pretensão recursal envolve, por via transversa, a interpretação das normas
contidas na Resolução 30/98 da ANATEL. 8. O recurso especial não constitui
via adequada para a análise de eventual ofensa a resoluções, portarias ou
instruções normativas, por não estarem tais atos normativos compreendidos
na expressão "lei federal", constante da alínea a do inciso III do art. 105 da
Constituição Federal. 9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte,
desprovido. (REsp 976599/SC, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 01/12/2009)

Além disso, não há disposições na Lei 8.112/1990 pela retroação dos efeitos consequentes
da normatização do adicional de penosidade.

Ressalta-se, ainda, a questão presente no especial atinente à concessão do adicional de
atividade penosa a partir da incidência de outras normas no caso dos autos por meio da analogia.

Conforme exposto anteriormente, a Lei 8.112/1990: i) criou o adicional de atividade penosa;
ii) o garantiu aos servidores que trabalhem em local que o justifique; e iii) asseverou que as condições
para o deferimento do adicional serão regulamentas especificamente. Tendo em vista essas
disposições, não se encontram omissões legislativas no presente caso, mas sim opção de condicionar
o adicional de penosidade à observação de regulamento específica.

Não havendo lacunas legislativas a serem sanadas, não há falar, então, em aplicações
analógicas de outras normas na presente hipótese.

Importante destacar também que a Administração Pública se submete à legalidade estrita,
princípio que condiciona a atuação dos agentes públicos e o desenvolvimento das atividades
administrativas às expressas determinações legais, de tal modo que não cabe a extensão de direitos e
vantagens sem prévia disposição em lei.

Cabe destacar que o Superior Tribunal de Justiça, em hipótese semelhante ao caso dos autos,
já se manifestou pela impossibilidade dos servidores públicos receberem valores retroativos
decorrentes da regulamentação de regimes jurídicos ao asseverar que: i) normas de eficácia
condicionada (limitada) não são auto-aplicáveis; ii) não é possível conceder eficácia retroativa à
regulamentação quando inexistente norma legal; iii) a Administração Pública só pode realizar o que
lhe é permitido por lei.

A propósito, o seguinte precedente:

ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL INATIVO.
IMPLANTAÇÃO DO REGIME DA LEI ESTADUAL Nº 3.893/2002.
REGULAMENTAÇÃO POSTERIOR. PAGAMENTO RETROATIVO À
DATA DA VIGÊNCIA DA LEI. IMPOSSIBILIDADE. DIPLOMA LEGAL
CONDICIONADO À REGULAMENTAÇÃO. PRINCÍPIO DA
LEGALIDADE ESTRITA. OBEDIÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO
LÍQUIDO E CERTO - RECURSO DESPROVIDO. I - A Lei Estadual nº
3.893/2002 ao dispor sobre a unificação e a reestruturação dos quadros de pessoal e
instituir a carreira de serventuário do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro,
determinou em seu art. 17 formação de Comissão Paritária para regulamentação e
fixou no art. 21 vacatio legis de 90 (noventa) dias, para sua entrada em vigor. II -

Tratando-se de norma de eficácia condicionada à edição de regulamento, não
há que se falar na auto-aplicabilidade da referida Lei estadual, a partir de sua
entrada em vigor, muito menos em imprimir efeitos retroativos aos valores da
reestruturação posteriormente regulamentada em junho de 2003, sem
expressa previsão legal. III - No direito público vigora o princípio da legalidade
estrita, segundo a qual "...na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei
autoriza." IV - Inexistência de direito líquido e certo ao recebimento
retroativamente a 11 de novembro de 2002, dos efeitos financeiros da aplicação da
Lei Estadual 3.893/2002. V – Recurso conhecido e desprovido. (RMS 20.118/RJ,
Rel. Ministro GILSON DIPP, QUINTA TURMA, julgado em 19/06/2007, DJ
06/08/2007, p. 539)

Diante do exposto, nos termos do art. 557, caput , do CPC, nego seguimento ao recurso

especial.

Publique-se. Intimem-se.

Brasília (DF), 20 de maio de 2015.