Informações do processo ACO 3066

DISTRIBUIÇÃO

Ata da Centésima Trigésima Distribuição realizada em 30 de maio

de 2019.

Foram distribuídos os seguintes feitos, pelo sistema de

processamento de dados:

Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu do agravo interno e
negou-lhe provimento, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro
Marco Aurélio. Plenário, Sessão Virtual de 17.5.2019 a 23.5.2019.

EMENTA: CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. ANÁLISE
DE CRÉDITO. PENDÊNCIAS ORIUNDAS DO PODER LEGISLATIVO
ESTATAL, DO PODER JUDICIÁRIO ESTADUAL E DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA
DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. AGRAVO
INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

Ata da 17ª (décima sétima) sessão virtual do Plenário do Supremo
Tribunal Federal, realizada no período de 17 a 23 de maio de 2019.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello,
Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz
Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Assessora-Chefe do Plenário, Carmen Lilian Oliveira de Souza.

JULGAMENTOS

Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu do agravo interno e
negou-lhe provimento, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro
Marco Aurélio. Plenário, Sessão Virtual de 17.5.2019 a 23.5.2019.

DISTRIBUIÇÃO

Ata da Centésima Quinta Distribuição realizada em 2 de maio de

2019.

Foram distribuídos os seguintes feitos, pelo sistema de

processamento de dados:

Matéria:

DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO

PÚBLICO
Atos Administrativos

DISTRIBUIÇÃO

Ata da Quadragésima Quinta Distribuição realizada em 22 de

fevereiro de 2019.

Foram distribuídos os seguintes feitos, pelo sistema de

processamento de dados:

DECISÃO
Trata-se de embargos de declaração opostos contra decisão que
julgou parcialmente procedente a presente Ação para “ determinar à União
que proceda à verificação da regularidade fiscal e da adimplência do autor
com base em débitos próprios, vinculados a seu CNPJ, excluídas eventuais
pendências decorrentes de pendências do Tribunal de Contas, do Tribunal de
Justiça e da Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas, rejeitados os

demais pedidos deduzidos cumulativamente".

Sustenta o embargante, em síntese, que a parte dispositiva da
decisão não restringiu a tutela judicial aos limites objetivos da lide.

Alega que “a s irregularidades ora impugnadas, que levaram a
inscrição do Estado nos cadastros federais, se referem aos exercícios
financeiros de 2015, 2016 e 2017, período no qual foram apuradas
extrapolações dos limites de gastos com pessoal no Poder Judiciário, no
Poder Legislativo e no Tribunal de Contas do Estado", mas que, entretanto, o
dispositivo final “ não esclareceu os limites objetivos da lide, dando azo a
eventuais interpretações extensivas no sentido de que o provimento judicial

alcançaria inscrições futuras, e não apenas as inscrições especificamente

impugnadas na presente demanda".
É o relatório. Decido.

A decisão embargada não apresenta nenhum dos vícios passíveis de
correção por meio de embargos de declaração, a saber, omissão, contradição,
obscuridade ou erro material.

A propósito, ao contrário do que afirmado nas razões dos embargos
declaratórios, a decisão é clara ao dispor que “ do pedido formalmente
deduzido pelo autor se acolhe a pretensão de se restringir o exame da
situação de adimplência aos registros em cadastros administrados pela União
vinculados ao CNPJ do próprio Estado de Alagoas ".
Assim, por óbvio, o dispositivo final, definido com base nos limites do
pedido do autor, abrangeu somente os períodos compreendidos na inicial, e
que foram, inclusive, transcritos no relatório da decisão ora embargada, qual
seja, os anos de 2015, 2016 e 2017.

Por todo o exposto, ausentes os vícios dos incisos do art. 1.022 do
CPC/2015, REJEITO OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.

Publique-se.
Brasília, 26 de fevereiro de 2019.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator

Documento assinado digitalmente

DISTRIBUIÇÃO

Ata da Vigésima Distribuição realizada em 24 de janeiro de 2019.

Foram distribuídos os seguintes feitos, pelo sistema de

processamento de dados:

Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de liminar, proposta
pelo Estado de Alagoas em face da União, com fundamento no art. 102, I, f,
da Constituição Federal, na qual o Autor questiona a sua inscrição em
cadastros de inadimplentes, em razão de pendências de outros Poderes
estaduais.

O Estado de Alagoas alega que a União, por seus órgãos de
fiscalização, promoveu a inscrição do Estado nos cadastros de inadimplência,
acarretando na irregularidade das certidões de regularidade fiscal, em razão
de pendências oriundas do Tribunal de Contas, da Assembleia Legislativa e
do Poder Judiciário Alagoano, conforme extrato do relatório de
acompanhamento que assim especifica as pendências:

“01. Inclusão da Publicação do Relatório de Gestão Fiscal no CAUC
Referente ao item 3/3.1 (Obrigações de Transparência). Constatei em
Consulta ao Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público
Brasileiro – SICONFI, o que se segue:
Ano de 2015

Poder Judiciário – os relatórios do Tribunal de Justiça, referentes aos
1º e 2º quadrimestres/2015 foram parcialmente assinados faltando apenas
homologação pelo Presidente, com relação ao relatório referente ao 3º
quadrimestre/2015, ainda não foi iniciada a inserção e o envio dos dados no
sistema SICONFI.

Poder Legislativo – os relatórios da Assembleia Legislativa referentes

ao 1º e 2º quadrimestres/2015 já estão com estado atual de Homologados e o
relatório referente ao 3º quadrimestre/2015, antes homologado, retornou ao
estado atual de Finalizado porque precisou ser reaberto para fazer uma
retificação, faltando apenas homologar.

Demais Poderes – o Poder Executivo, o Ministério Público, a
Defensoria Pública e o Tribunal de Contas estão Adimplentes no CAUC.

Ano de 2016

Poder Judiciário – os relatórios do Tribunal de Justiça referente ao 1º
e 2º e 3º quadrimestres/2016 não iniciaram a inserção e o envio de dados no
sistema SICONFI.

Poder Legislativo – os relatórios da Assembleia Legislativa referente
ao 1º e 2º quadrimestres/2016 estão em estado atual de Finalizado faltando
apenas homologar, o do 3º quadrimestre/2016 está faltando iniciar a inserção
e o envio de dados no sistema SICONFI. Os relatórios do Tribunal de Contas
referente ao 1º e 2º quadrimestres/2016 já foram homologados, o do 3º
quadrimestre/2016 está em estado atual de Finalizado.

Demais Poderes – o Poder Executivo, o Ministério Público e a
Defensoria Pública estão Adimplentes no CAUC.
Ano de 2017

Poder Judiciário – o relatório do Tribunal de Justiça referente aos 1º e
2º quadrimestres/2017 não teve iniciada a inserção e o envio de dados no
sistema SICONFI.

Poder Legislativo – o relatório da Assembleia Legislativa referente
aos 1º e 2º quadrimestres/2017 não iniciou a inserção e o envio de dados no
sistema SICONFI. O relatório do Tribunal de Contas referente ao 1º
quadrimestre/2017 está em estado atual de Finalizado e o relatório do 2º
quadrimestre não teve iniciada a inserção e o envio de dados no sistema
SICONFI.

Demais Poderes – o Poder Executivo, o Ministério Público e a
Defensoria Pública estão Adimplentes no CAUC.

Em tempo: Em 16/12/2017, através de oficio expedido, o Secretário
do Gabinete Civil solicitou a Assembleia Legislativa Estadual e ao Tribunal de
Justiça do Estado de Alagoas, homologar os RGF, visando à regularidade do
Governo do Estado, que está atualmente apresentando situação de
inadimplente, conforme consta no CAUC. Observação: O impedimento do
item acima citado está suspenso por decisão liminar da antecipação dos
efeitos de tutela concedida pelo STF na ACO 2965 em 15/12/2016,
determinando a União suspender as inscrições do Estado de Alagoas no
CAUC, decorrentes de pendências do tribunal de Justiça e da Assembleia
Legislativa."

Sustenta, que esses Órgãos são autônomos e independentes, não

podendo o Poder Executivo se imiscuir em suas pendências, sob pena de
afronta ao princípio da independência entre os Poderes.

Alega, que não é possível a inscrição dos entes federados nos
cadastros de inadimplência quando a dívida é originária de órgão estadual
dotado de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, como é o caso
dos autos, em razão do princípio da intranscendência. Destaca que os
Poderes do Estado, bem como seus órgãos autônomos, podem e devem
responder, cada um, por seus acertos e desacertos, “ não podendo as
restrições ultrapassarem os órgãos que deram causa ao débito fiscal ou
descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo esta a
interpretação que há de ser emprestada à atual redação do §1° do art. 25 da
aludida Lei".

O Estado alude, ainda, que “ o Poder Executivo tem estado em

constante contato com os demais Poderes instando-os a cumprir as

determinações procedimentais de prestação de contas. Referidas notificações
compatibilizam-se perfeitamente com os parágrafos 2° e 3° do art. 5° da IN
01/97 da STN, por que não pode o Estado de Alagoas aguardar
indefinidamente o término do procedimento administrativo cuja iniciativa não é
de sua competência, sob pena de continuar sendo punido em caráter
perpétuo, descumprindo-se, inclusive, o princípio positivado da razoabilidade

temporal, contido no art. 5°, LXXVII, da Carta Magna".

Aduz, ademais, que a inscrição nos cadastros de restrição ao crédito

ocorre sem a devida instauração de procedimento administrativo ou processo
judicial, o que afronta, claramente, os princípios constitucionais da ampla

defesa e do contraditório.

Ressalta, que a Lei 11.945/2009 prevê a exigência de procedimento

prévio para legitimar a imposição de restrição cadastral aos estados e
municípios, o que não ocorreu no presente caso, e que “o art. 8º, incisos I e II,
e § 2º6, da predita norma, preveem textualmente a notificação prévia como
requisito indispensável para eventual inscrição de pendências em cadastros
de controle criados pelo governo federal, a exemplo do CAUC/SIAFI,
consignando em regra um prazo de 45 (quarenta e cinco dias) para
regularização da situação pelo ente inadimplente, sob pena de se tornar

definitiva a pendência".

Sustenta, por fim, que a situação de inadimplência diante do
CAUC/CADIN/SIAFI/SICONFI gera o impedimento de receber recursos

financeiros dos programas federais.

Requer que, ao final, seja julgada procedente a presente Ação ,

confirmando-se a liminar para que a União se abstenha, em definitivo, de
inscrever ou manter o Estado de Alagoas no CADIN/CAUC/SIAFI/CONSI ou
em “ quaisquer outros cadastros, listagens ou sistemas que lhes fizerem às

vezes ou tiverem finalidade semelhante".

Antes de apreciar a liminar, determinei a intimação da União para que

apresentasse informações sobre o pedido do Estado de Alagoas.

Em resposta, a União, alegou, em suma, que o Estado de Alagoas

formulou pedido genérico, o que não é admitido pela legislação processual, e
que a ausência de especificidade do pedido obstaculiza a exercício do direito

ao contraditório e à ampla defesa.

Sustentou, ainda, que “ o que ocorre, em verdade, é a existência de

periculum in mora inverso, pois, caso seja deferida a pretensão da parte
autora, será retirado da União, ao arrepio da lei, o poder de fiscalizar a
destinação dada pelos demais entes a recursos federais repassados
mediante convênios ou instrumentos congêneres, esvaziando-se o conteúdo

da Lei de Responsabilidade Fiscal".

Aduz, por fim, a inexistência de violação ao princípio da

intranscendência, tendo em vista que “ Todos os órgãos componentes do
Estado, ainda que de natureza autônoma, a exemplo da Assembleia
Legislativa, fazem parte da estrutura do mesmo ente federado, não possuindo
personalidade jurídica própria. Dessa forma, havendo um débito de qualquer
uma dessas unidades despersonalizadas, ou se uma delas exceder algum
dos limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, impreterivelmente, a

sanção a ser aplicada recairá sobre todo o ente estatal".

Em 2/4/2018, deferi a cautelar, “ determinar à União que suspenda as

inscrições do Estado de Alagoas no sistema SIAFI/CAUC/CADIN/SICONFI
decorrentes de pendências de outros Poderes ou órgãos autônomos, até o
julgamento final desta ação ou ulterior deliberação em sentido contrário".

Após, a União interpôs Agravo interno contra a decisão que concedeu
a liminar, sustentando não estarem presentes os requisitos autorizadores da
cautelar. Alegou, ainda, que “o que ocorre, em verdade, é a existência perigo
inverso, pois, caso seja mantida a liminar, será retirado da União o poder de
fiscalizar a destinação dada pelos demais entes a recursos federais
repassados mediante convênios ou instrumentos congêneres, esvaziando-se

o conteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal.".

Intimadas as partes para especificarem as provas que pretendiam

produzir, a União informou a inexistência de provas a produzir, considerando
que as documentações necessárias para o julgamento da lide já se encontram

nos autos, e o Estado de Alagoas quedou-se silente.

Na fase da apresentação das alegações finais, ambas as partes

reiteraram os fundamentos já apresentados na inicial e na contestação.

É o relatório. Decido.

A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL prestigia a
teoria da intranscendência subjetiva das medidas restritivas de direito,
segundo a qual, frise-se, para este fim, não se pode estender a

responsabilidade do Executivo por atos do Poder Legislativo, Judiciário,
Ministério Público, Tribunal de Contas e demais entes da Administração
Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas), visto que sobre

eles não possui ingerência administrativa.

Nesse sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE
ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC).
OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS
RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO
PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO

1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015.

AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do

Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o

Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por

atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo,
Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da
Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas)
não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de
ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso
de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega
provimento". (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe
31/8/2015)

No mesmo sentido, destaco trecho do voto proferido pelo Ministro
CELSO DE MELLO, quando do julgamento da ACO 1.848-AgR, Plenário, DJe

de 6/2/2015, no qual consignou:

“ Com efeito, devo salientar que, em casos semelhantes ao de que

ora se cuida – e nos quais se registrava a ocorrência de igual restrição
fundada em suposta inobservância dos limites estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, alegadamente descumpridos por órgãos estatais
dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária (Tribunal de
Justiça, Ministério Público, Tribunal de Contas e Assembleia Legislativa) –, o
Supremo Tribunal Federal deferiu provimentos cautelares em favor de

Estados-membros que os haviam requerido.

Em consequência da outorga de tais medidas cautelares, esta
Suprema Corte determinou à União Federal, tal como ora postulado na
presente causa, que se abstivesse ‘(...) de negar autorização ao Estado (...)
para operações de crédito, transferências de recursos federais ou, ainda, a
obtenção de garantias (art. 23, § 3º, da LRF), com fundamento no
descumprimento, pelo Poder Legislativo do referido Estado, do limite de

gastos com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal'."

Na mesma linha de raciocínio, foi a decisão proferida pelo Ministro
GILMAR MENDES, que no exercício da Presidência, deferiu liminar na AC

2.104, DJe de 5/8/2008, sob os seguintes fundamentos:

“A despeito do fato de o Ministério Público e os Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário não possuírem personalidade jurídica distinta da do
ente federativo do qual fazem parte, a Constituição os dotou de autonomia
administrativa, financeira e orçamentária. Assim, não poderia o Poder
Executivo intervir na esfera administrativa dos demais Poderes e do Ministério
Público, compelindo-os a cumprir as disposições presentes na Lei de

Responsabilidade Fiscal.

Por conseguinte, se o Poder Executivo estadual não pode desfazer
ato administrativo omissivo ou comissivo imputado a outro Poder ou órgão
autônomo, é razoável entender que ele também não possa ser obrigado a

suportar as conseqüências gravosas desse ato ou omissão."

Cabe destacar, por fim, que o Plenário da CORTE, em recene
julgamento reafirmou esse entendimento ao apreciar a ACO 1.154-AgR, Rel.
Min. EDSON FACHIN, DJe de 9/5/2018. O julgado recebeu a seguinte

ementa:

“Agravos Regimentais em Ação Cível Originária. 2. Direito
Administrativo e Financeiro. 3. Inscrição do Estado de Mato Grosso no SIAFI/
CAUC. 4. Mínimo constitucional aplicado em ações e serviços de saúde (art.

198, § 2º, II, da CF/88). Divergência entre a União e o Tribunal de Contas
estadual quanto à metodologia de cálculo. 5. Sistema de Informação sobre
Orçamento Público em Saúde – SIOPS. Preenchimento pelo próprio ente
federado. Indicadores automáticos, com base no art. 77 do ADCT e no item I
da Res. 322/2003 do CNS (hoje substituídos pelos arts. 6º e 9º da LC
141/2012). Possibilidade de incluir informações e julgamentos do TCE para
justificar eventuais diferenças. Vedação aos comportamentos contraditórios.
Princípios da confiança e da boa-fé objetiva. 6. Violação ao devido processo
legal. A inscrição do ente federativo em cadastro de inadimplência deve ser
precedido de notificação prévia (art. 8º, da Lei 11.945/2009). 7. Princípio da
intranscendência subjetiva das sanções. Inscrição do Estado por débitos
atribuídos a sociedades de economia mista, entidades pertencentes à
administração indireta, com personalidade jurídica própria.
Impossibilidade. 8. Agravos regimentais aos quais se nega provimento."

(Grifos nossos)

De outro lado, toma-se por inconsistente a tese de violação ao devido
processo legal na inscrição em cadastros de inadimplência administrados pela
União, por inobservância das garantias do contraditório e da ampla defesa, ao
menos da forma em que deduzido o respectivo pedido. Neste caso, o autor,
ao deduzir o pedido de nulidade de todos os registros de inadimplência
lançados nos cadastros administrados pela União, colimou prestação

jurisdicional de caráter universal. Com efeito, o sistema processual brasileiro

veda, como regra, a formulação de pedido genérico, não se tratando, no caso
dos autos, de qualquer das hipóteses de exceção previstas nos incisos do art.
286 do CPC/73 e, atualmente, regulamentadas nos incisos do § 1º do artigo

324 do CPC/2015.

Mais precisamente, o autor formulou seu pedido nos seguintes
termos: “ seja julgada procedente a ação originária, confirmando-se a medida
liminar, em ordem a determinar à União Federal que se abstenha, em
definitivo, de inscrever e manter inscrito o Estado de Alagoas no

CADIN/CAUC/SIAFI/SICONFI ou em quaisquer outros cadastros;"

Na realidade, a generalidade do pedido pode levar a uma declaração
de nulidade de toda e qualquer inscrição em desfavor do Estado de Alagoas.
Conforme já salientado, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem se
debruçado sobre esta matéria, seja para reconhecer a intranscendência
subjetiva na aplicação das medidas restritivas de direitos, seja para garantir,
em determinadas circunstâncias, a observância prévia do devido processo

legal nas inserções de entes federativos nos cadastros de inadimplentes.

Contudo, nessa última hipótese, as tutelas jurisdicionais são

concedidas à luz da análise de casos concretos, específicos, de amplo

espectro probatório, a fim de se apreciarem eventuais abusos ou ilegalidades

praticadas.

Trilhando esse caminho, em caso análogo, assim se manifestou a
Primeira Turma desta CORTE, no julgamento da ACO 1.609/PI, de relatoria do
Min. LUIZ FUX:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. APLICAÇÃO DE
PERCENTUAIS MÍNIMOS EM AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE.
NECESSIDADE DE ANÁLISE CASUÍSTICA. PEDIDO FORMULADO
GENERICAMENTE. PRETENSÃO AUTORAL QUE SE MOSTRA
CONCRETAMENTE IRREALIZÁVEL. PEDIDO QUE, NO SISTEMA
PROCESSUAL VIGENTE, DEVE SER FORMULADO DE FORMA CERTA OU
DETERMINADA. ART. 286 DO CPC. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE
NEGA PROVIMENTO.