Informações do processo ADI 5836

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE tendo como objeto os arts. 20, 21, 22, 23, 24 e 25 da Lei n. 19.130, de 25 de setembro de 2017, do Estado do Paraná, que “institui a Diária Especial por Atividade Extrajornada Voluntária, a Gratificação Intra Muros, e adota outras providências”.

O objeto consiste no questionamento de gratificação paga a ocupantes de cargos/funções do sistema sócio-educativo e prisional do Estado do Paraná, denominada Gratificação Intra Muros – Graim.

De acordo com a petição inicial essa gratificação substituiria outras gratificações de natureza remuneratória, já que vedado o pagamento cumulativo, na forma do art. 24 da lei impugnada.

Inicialmente a ação foi despachada pelo Ministro Dias Toffoli em virtude de afastamento por questões de saúde do então Relator, Ministro Ricardo Lewandowski. Na oportunidade aplicou-se o rito do art. 10 da Lei 9868/99 (doc. 26).

A requerente apresentou pedido de reconsideração, reiterando a medida cautelar para suspensão da norma impugnada (docs. 29 e 31).

Em virtude do recesso judiciário, o pedido de reconsideração foi analisado pela Presidente do STF à época, Ministra Cármen Lúcia, que deferiu a cautelar nos seguintes termos:

13. Pelo exposto, pela qualificada urgência e neste juízo provisório, próprio das medidas cautelares, defiro parcialmente a medida cautelar (art. 10 da Lei n. 9.868/1999), para suspender os efeitos do art. 25, caput, da Lei estadual n. 19.130/2017, do Paraná, mantendo a vedação de percepção cumulativa da gratificação instituída no art. 20 daquele diploma legal com outras gratificações atualmente vigentes sob o mesmo fundamento e assegurando a possibilidade de contratações imprescindíveis sob o pálio da legislação impugnada, até novo exame a ser levado a efeito pelo insigne Relator, o Ministro Ricardo Lewandowski. (doc. 33, p. 14).

O Estado do Paraná prestou as informações, alegando não ser cabível ação de controle concentrado para analisar questões pontuais de servidores públicos. Quanto ao mérito do pedido, sustentou não haver violação a normas constitucionais (doc. 41)

Além de prestar as informações, o Estado do Paraná opôs embargos de declaração alegando contradição na decisão que suspendeu a lei, especialmente quanto à possibilidade de devolução de servidores às lotações originais (doc. 45).

A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná defendeu a validade a Lei Estadual 19.130/2017 (doc. 48).

A Advocacia-Geral da União – AGU manifestou-se pelo não conhecimento da ação e pela improcedência do pedido, nos termos da seguinte ementa:

Administrativo. Dispositivos da Lei nº 19.130/2017, do Estado do Paraná, a qual “institui a Diária Especial por Atividade Extrajornada Voluntária, a Gratificação Intra Muros, e adota outras providências”. Suposta afronta ao disposto nos artigos 1º, incisos III e IV; 5º, caput; 7º, incisos VI e XXIII, 37, caput, e incisos III e XV; 39; 205; 206 e 214, da Carta Republicana. Preliminar. Inadmissibilidade de ação direta de inconstitucionalidade para tutela de situações concretas. A configuração da estrutura administrativa insere-se na esfera de competência normativa do Chefe do Poder Executivo. Observância das disposições constitucionais relativas ao direito à educação. A lei hostilizada mantém o serviço educacional prestado pelo Estado aos apenados e adolescentes em privação de liberdade Ausência de violação aos princípios da isonomia e dignidade da pessoa humana. A norma atacada prevê o pagamento de contraprestação pecuniária em razão do caráter penoso, perigoso, insalubre e com risco de vida oriundo do contato direto dos servidores com o apenado ou adolescentes em privação de liberdade. A expiração dessa contingência justifica a cessação do recebimento da gratificação e permite a realocação do servidor, não havendo afronta a direito adquirido ou ao postulado do concurso público. Ausência de violação ao artigo 37, incisos II e XV, da Constituição da República. Manifestação pelo não conhecimento da ação e pela improcedência do pedido (doc. 60)

A Procuradoria-Geral da República, a seu turno, ofertou parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 19.130/2017 DO ESTADO DO PARANÁ. DIÁRIA ESPECIAL POR ATIVIDADE EXTRAJORNADA VOLUNTÁRIA E GRATIFICAÇÃO INTRAMUROS. INVIABILIDADE DE EXAME DE SITUAÇÕES CONCRETAS E INDIVIDUALIZADAS EM CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA. 1. Eventuais efeitos jurídicos do regime legal conferido à gratificação intramuros (arts. 20 a 24 da Lei estadual 19.130/2017) sobre a remuneração de servidores públicos revela pretensão de caráter patrimonial e de alcance individual, feição que não se coaduna a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes. 2. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao âmbito do controle concentrado de constitucionalidade. 3. Tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse jurídico e de legitimidade (CPC, art. 3º). 4. A existência e a vigência de editais de processos seletivos de cessão administrativa, capazes de sustentar a manutenção da lotação de servidores no âmbito da Secretaria de Segurança Pública do Estado do Paraná, é matéria que veicula pretensão cujo conhecimento demanda o cotejo entre a lei paranaense e os atos administrativos convocatórios, exarados pelo Poder Executivo estadual, providência insindicável em ação direta de inconstitucionalidade, por se tratar de ofensa reflexa ou indireta à Constituição Federal. — Parecer pelo não conhecimento da ação direta. (doc. 63, pp. 1-2).

Diante disso, em 21/10/2024, proferi decisão pelo não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos seguintes termos:

Bem examinados os autos, verifico que a presente ação direta de inconstitucionalidade não preenche os requisitos mínimos para prosseguimento e julgamento pelo Supremo Tribunal Federal.

Em que pese a requerente alegue violação a princípios previstos na Constituição Federal, como o direito à educação (art. 205), além de direitos fundamentais estabelecidos no art. 5º, o que se observa é que o diploma impugnado trata de questões concretas, patrimoniais, relacionadas a grupo específico de servidores do Estado do Paraná. Da mesma forma, a suposta violação a princípios da Administração Pública não se confirma, tendo em vista que as medidas administrativas veiculadas na lei impugnada inserem-se na discricionariedade do gestor público.

Não se verifica, portanto, a necessária abstração que autoriza a análise do texto normativo sob o prisma constitucional pelo Supremo Tribunal Federal.

Como pontuado no parecer da PGR, “a alegação da requerente é de que o diploma impugnado consubstancia violação do direito constitucional à educação, pelos efeitos que a reestruturação administrativa questionada provocaria aos profissionais de educação lotados em estabelecimentos socioeducativos e prisionais. Por extensão, entende que haver violação dos direitos constitucionais dos destinatários desses serviços: jovens e adultos privados de liberdade de locomoção.”

Com efeito, fica evidenciado que pretende a requerente a manutenção de situações funcionais concretas, restritas a determinado grupo de ocupantes de cargos ou funções.

Ocorre que o exame e tutela de situações funcionais concretas cabe às instâncias ordinárias, sob pena de violação do princípio do juiz natural.

É frequente que situações como as narradas nas petições iniciais sejam apreciadas pelos juízos fazendários dos respectivos estados, garantindo-se o devido processo legal, com ampla dilação probatória e incidência do sistema recursal típico das instâncias ordinárias.

CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO À PERCEPÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO FAZENDÁRIO (GDF) POR SERVIDORES ESTADUAIS. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO JUDICIAL PROFERIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. PROCESSO DE NATUREZA OBJETIVA. TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS E CONCRETAS. DESCABIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Os processos objetivos do controle abstrato de constitucionalidade, tal qual a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, não constituem meio idôneo para tutelar situações jurídicas individuais e concretas. Precedentes desta CORTE. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento. (ADPF 224 AgR, Rel. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe-254 08/11/2017)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes. (ADI 2422 AgR, Rel. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe 29/10/2014 - grifei)

Além de tratar de situações concretas, observo que no presente caso sequer houve esgotamento de todos os meios de impugnação aos efeitos da lei estadual.

Ante o exposto, ausentes os requisitos indispensáveis ao controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Por consequência, prejudicada a análise dos embargos de declaração opostos pelo Estado do Paraná e revogada a medida cautelar anteriormente concedida pela Ministra Cármen Lúcia, preservando-se os efeitos produzidos até a presente data. (doc. 65).

Em 12/11/2024, a requerente Confederação Nacional dos Trabalhadores - CNTE interpôs agravo regimental contra essa decisão. Afirma que a discussão dos autos não se resume a questões individuais relacionadas a grupo específico de servidores, mas à observância de direitos fundamentais de pessoas em situação de privação de liberdade, sobretudo no contexto da existência de um estado de coisas inconstitucional no sistema prisional brasileiro. Assinalou que a discricionariedade do gestor público encontra limites no texto da Constituição, não podendo promover a preterição da educação de estudantes em privação de liberdade por meio de ruptura de projeto pedagógico necessário para a ressocialização de apenados e de jovens internados em unidades socioeducativas (doc. 71).

Intimado para apresentar contrarrazões, o Governador do Estado do Paraná pronunciou-se pelo desprovimento do agravo, reiterando o fundamento de inadequação da via do controle abstrato de constitucionalidade como instrumento de tutela de direitos subjetivos de servidores públicos específicos e determinados (doc. 74).

Ato contínuo, em 27/2/2025, a requerente CNTE apresentou nova manifestação. Informou a superveniência da Lei Complementar estadual n. 273/2024, que alterou a redação do § 1º do art. 20 da Lei estadual n. 19.130/2017 para também excepcionar os ocupantes dos cargos ou das funções de Professor e de Professor Pedagogo – QPM, assim como os funcionários do Quadro dos Funcionários da Educação Básica (QFEB), do recebimento da GRAIM e, por conseguinte, do retorno aos seus órgãos de origem, nos moldes do art. 25 da Lei estadual n. 19.130/2017. Destacou que a alteração legislativa esvaziou o objeto da ação direta por preservar os projetos educacionais (doc. 77).

Em 9/9/2025, o Procurador-Geral da República ofertou novo parecer, no sentido da perda superveniente do objeto da presente ação direta:

Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 20 a 25 da Lei n. 19.130/2017, do Estado do Paraná. Concessão da Gratificação Intra Muros (GRAIM) a profissionais da educação em exercício em estabelecimentos penais ou em unidades de atendimento socioeducativo. Previsão de devolução dos referidos profissionais a seus cargos de origem a partir de 01.01.2018. Alegação de desmonte de projeto educacional e pedagógico oferecido às pessoas em situação de privação de liberdade. Superveniência da Lei Complementar estadual n. 273/2024. Exclusão do pagamento da GRAIM aos Professores, Professores Pedagogos e Funcionários da Educação Básica. Profissionais da educação excepcionados da reestruturação administrativa. Alteração substancial do quadro normativo originalmente impugnado. Perda superveniente do objeto da ação. (doc. 80, p. 1).

Nesse contexto, a jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto. Isso porque, vocacionada essa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente, o interesse na tutela judicial pressupõe, em consequência, ato normativo em vigor. Nesse sentido, menciono os seguintes precedentes:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMA ADMINISTRATIVA EDITADA PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE ALAGOAS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES E À RESERVA LEGAL. OFENSA AOS ARTS. 2º; 5º, II; 37, CAPUT E X; 93, V; 96, II, “b”; E 169, § 1º, DA CF. NÃO CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR E PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO.

1. Inexistência do interesse de agir ante ausência de impugnação a todo o complexo normativo.

2. Ação que não comporta exame de mérito, vez prejudicado seu objeto por fato superveniente. Dispositivo impugnado revogado pelas Leis Estaduais 6.564/2005 e 6.578/2005.

3. Não conhecimento da Ação Direta de Inconstitucionalidade. (ADI 3261/AL, Rel,. Min. Marco Aurélio, Redator(a) p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 03/11/2020)

“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. LEI COMPLEMENTAR 87/2000 DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ESTATUTO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA DO ESTADO. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI COMPLEMENTAR 266/2019. SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS E TEMPORÁRIOS. FUNÇÃO DE DOCÊNCIA. REMUNERAÇÃO. NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI ESPECÍFICA (ART. 37, X, DA CF). NÃO CABIMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA (ARTS. 5º E 7º, XXXIV, CF). VIOLAÇÃO AO DIREITO ADQUIRIDO E À IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS (ARTS. 5º, XXXVI, E 37, XV, DA CF). NÃO OCORRÊNCIA. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO. IMPROCEDÊNCIA.

1. A jurisdição constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Perda de objeto parcial da ação em relação ao inciso V do § 2º do art. 49 da LC 87/2000. Precedentes. (....)

7. Conhecimento parcial da ação. Ação direta julgada improcedente.” (ADI 6196/MS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02/04/2020)

“A revogação superveniente do ato estatal impugnado faz instaurar situação de prejudicialidade que provoca a extinção anômala do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, eis que a ab-rogação do diploma normativo questionado opera, quanto a este, a sua exclusão do sistema de direito positivo, causando, desse modo, a perda ulterior de objeto da própria ação direta, independentemente da ocorrência, ou não, de efeitos residuais concretos” (ADI 1.442/DF, Rel. Min. Celso de Mello; DJe 29/04/2005; grifei).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO DA AÇÃO. REVOGAÇÃO SUPERVENIENTE DA

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE tendo como objeto os arts. 20, 21, 22, 23, 24 e 25 da Lei n. 19.130, de 25 de setembro de 2017, do Estado do Paraná, que “institui a Diária Especial por Atividade Extrajornada Voluntária, a Gratificação Intra Muros, e adota outras providências”.

O objeto consiste no questionamento de gratificação paga a ocupantes de cargos/funções do sistema sócio-educativo e prisional do Estado do Paraná, denominada Gratificação Intra Muros – Graim.

De acordo com a petição inicial essa gratificação substituiria outras gratificações de natureza remuneratória, já que vedado o pagamento cumulativo, na forma do art. 24 da lei impugnada.

Inicialmente a ação foi despachada pelo Ministro Dias Toffoli em virtude de afastamento por questões de saúde do então Relator, Ministro Ricardo Lewandowski. Na oportunidade aplicou-se o rito do art. 10 da Lei 9868/99 (doc. 26).

A requerente apresentou pedido de reconsideração, reiterando a medida cautelar para suspensão da norma impugnada (docs. 29 e 31).

Em virtude do recesso judiciário, o pedido de reconsideração foi analisado pela Presidente do STF à época, Ministra Cármen Lúcia, que deferiu a cautelar nos seguintes termos:

13. Pelo exposto, pela qualificada urgência e neste juízo provisório, próprio das medidas cautelares, defiro parcialmente a medida cautelar (art. 10 da Lei n. 9.868/1999), para suspender os efeitos do art. 25, caput, da Lei estadual n. 19.130/2017, do Paraná, mantendo a vedação de percepção cumulativa da gratificação instituída no art. 20 daquele diploma legal com outras gratificações atualmente vigentes sob o mesmo fundamento e assegurando a possibilidade de contratações imprescindíveis sob o pálio da legislação impugnada, até novo exame a ser levado a efeito pelo insigne Relator, o Ministro Ricardo Lewandowski. (doc. 33, p. 14).

O Estado do Paraná prestou as informações, alegando não ser cabível ação de controle concentrado para analisar questões pontuais de servidores públicos. Quanto ao mérito do pedido, sustentou não haver violação a normas constitucionais (doc. 41)

Além de prestar as informações, o Estado do Paraná opôs embargos de declaração alegando contradição na decisão que suspendeu a lei, especialmente quanto à possibilidade de devolução de servidores às lotações originais (doc. 45).

A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná defendeu a validade a Lei Estadual 19.130/2017 (doc. 48).

A Advocacia-Geral da União – AGU manifestou-se pelo não conhecimento da ação e pela improcedência do pedido, nos termos da seguinte ementa:

Administrativo. Dispositivos da Lei nº 19.130/2017, do Estado do Paraná, a qual “institui a Diária Especial por Atividade Extrajornada Voluntária, a Gratificação Intra Muros, e adota outras providências”. Suposta afronta ao disposto nos artigos 1º, incisos III e IV; 5º, caput; 7º, incisos VI e XXIII, 37, caput, e incisos III e XV; 39; 205; 206 e 214, da Carta Republicana. Preliminar. Inadmissibilidade de ação direta de inconstitucionalidade para tutela de situações concretas. A configuração da estrutura administrativa insere-se na esfera de competência normativa do Chefe do Poder Executivo. Observância das disposições constitucionais relativas ao direito à educação. A lei hostilizada mantém o serviço educacional prestado pelo Estado aos apenados e adolescentes em privação de liberdade Ausência de violação aos princípios da isonomia e dignidade da pessoa humana. A norma atacada prevê o pagamento de contraprestação pecuniária em razão do caráter penoso, perigoso, insalubre e com risco de vida oriundo do contato direto dos servidores com o apenado ou adolescentes em privação de liberdade. A expiração dessa contingência justifica a cessação do recebimento da gratificação e permite a realocação do servidor, não havendo afronta a direito adquirido ou ao postulado do concurso público. Ausência de violação ao artigo 37, incisos II e XV, da Constituição da República. Manifestação pelo não conhecimento da ação e pela improcedência do pedido (doc. 60)

A Procuradoria-Geral da República, a seu turno, ofertou parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 19.130/2017 DO ESTADO DO PARANÁ. DIÁRIA ESPECIAL POR ATIVIDADE EXTRAJORNADA VOLUNTÁRIA E GRATIFICAÇÃO INTRAMUROS. INVIABILIDADE DE EXAME DE SITUAÇÕES CONCRETAS E INDIVIDUALIZADAS EM CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA. 1. Eventuais efeitos jurídicos do regime legal conferido à gratificação intramuros (arts. 20 a 24 da Lei estadual 19.130/2017) sobre a remuneração de servidores públicos revela pretensão de caráter patrimonial e de alcance individual, feição que não se coaduna a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes. 2. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao âmbito do controle concentrado de constitucionalidade. 3. Tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse jurídico e de legitimidade (CPC, art. 3º). 4. A existência e a vigência de editais de processos seletivos de cessão administrativa, capazes de sustentar a manutenção da lotação de servidores no âmbito da Secretaria de Segurança Pública do Estado do Paraná, é matéria que veicula pretensão cujo conhecimento demanda o cotejo entre a lei paranaense e os atos administrativos convocatórios, exarados pelo Poder Executivo estadual, providência insindicável em ação direta de inconstitucionalidade, por se tratar de ofensa reflexa ou indireta à Constituição Federal. — Parecer pelo não conhecimento da ação direta. (doc. 63, pp. 1-2).

Diante disso, em 21/10/2024, proferi decisão pelo não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos seguintes termos:

Bem examinados os autos, verifico que a presente ação direta de inconstitucionalidade não preenche os requisitos mínimos para prosseguimento e julgamento pelo Supremo Tribunal Federal.

Em que pese a requerente alegue violação a princípios previstos na Constituição Federal, como o direito à educação (art. 205), além de direitos fundamentais estabelecidos no art. 5º, o que se observa é que o diploma impugnado trata de questões concretas, patrimoniais, relacionadas a grupo específico de servidores do Estado do Paraná. Da mesma forma, a suposta violação a princípios da Administração Pública não se confirma, tendo em vista que as medidas administrativas veiculadas na lei impugnada inserem-se na discricionariedade do gestor público.

Não se verifica, portanto, a necessária abstração que autoriza a análise do texto normativo sob o prisma constitucional pelo Supremo Tribunal Federal.

Como pontuado no parecer da PGR, “a alegação da requerente é de que o diploma impugnado consubstancia violação do direito constitucional à educação, pelos efeitos que a reestruturação administrativa questionada provocaria aos profissionais de educação lotados em estabelecimentos socioeducativos e prisionais. Por extensão, entende que haver violação dos direitos constitucionais dos destinatários desses serviços: jovens e adultos privados de liberdade de locomoção.”

Com efeito, fica evidenciado que pretende a requerente a manutenção de situações funcionais concretas, restritas a determinado grupo de ocupantes de cargos ou funções.

Ocorre que o exame e tutela de situações funcionais concretas cabe às instâncias ordinárias, sob pena de violação do princípio do juiz natural.

É frequente que situações como as narradas nas petições iniciais sejam apreciadas pelos juízos fazendários dos respectivos estados, garantindo-se o devido processo legal, com ampla dilação probatória e incidência do sistema recursal típico das instâncias ordinárias.

CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO À PERCEPÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO FAZENDÁRIO (GDF) POR SERVIDORES ESTADUAIS. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO JUDICIAL PROFERIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. PROCESSO DE NATUREZA OBJETIVA. TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS E CONCRETAS. DESCABIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Os processos objetivos do controle abstrato de constitucionalidade, tal qual a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, não constituem meio idôneo para tutelar situações jurídicas individuais e concretas. Precedentes desta CORTE. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento. (ADPF 224 AgR, Rel. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe-254 08/11/2017)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes. (ADI 2422 AgR, Rel. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe 29/10/2014 - grifei)

Além de tratar de situações concretas, observo que no presente caso sequer houve esgotamento de todos os meios de impugnação aos efeitos da lei estadual.

Ante o exposto, ausentes os requisitos indispensáveis ao controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Por consequência, prejudicada a análise dos embargos de declaração opostos pelo Estado do Paraná e revogada a medida cautelar anteriormente concedida pela Ministra Cármen Lúcia, preservando-se os efeitos produzidos até a presente data. (doc. 65).

Em 12/11/2024, a requerente Confederação Nacional dos Trabalhadores - CNTE interpôs agravo regimental contra essa decisão. Afirma que a discussão dos autos não se resume a questões individuais relacionadas a grupo específico de servidores, mas à observância de direitos fundamentais de pessoas em situação de privação de liberdade, sobretudo no contexto da existência de um estado de coisas inconstitucional no sistema prisional brasileiro. Assinalou que a discricionariedade do gestor público encontra limites no texto da Constituição, não podendo promover a preterição da educação de estudantes em privação de liberdade por meio de ruptura de projeto pedagógico necessário para a ressocialização de apenados e de jovens internados em unidades socioeducativas (doc. 71).

Intimado para apresentar contrarrazões, o Governador do Estado do Paraná pronunciou-se pelo desprovimento do agravo, reiterando o fundamento de inadequação da via do controle abstrato de constitucionalidade como instrumento de tutela de direitos subjetivos de servidores públicos específicos e determinados (doc. 74).

Ato contínuo, em 27/2/2025, a requerente CNTE apresentou nova manifestação. Informou a superveniência da Lei Complementar estadual n. 273/2024, que alterou a redação do § 1º do art. 20 da Lei estadual n. 19.130/2017 para também excepcionar os ocupantes dos cargos ou das funções de Professor e de Professor Pedagogo – QPM, assim como os funcionários do Quadro dos Funcionários da Educação Básica (QFEB), do recebimento da GRAIM e, por conseguinte, do retorno aos seus órgãos de origem, nos moldes do art. 25 da Lei estadual n. 19.130/2017. Destacou que a alteração legislativa esvaziou o objeto da ação direta por preservar os projetos educacionais (doc. 77).

Em 9/9/2025, o Procurador-Geral da República ofertou novo parecer, no sentido da perda superveniente do objeto da presente ação direta:

Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 20 a 25 da Lei n. 19.130/2017, do Estado do Paraná. Concessão da Gratificação Intra Muros (GRAIM) a profissionais da educação em exercício em estabelecimentos penais ou em unidades de atendimento socioeducativo. Previsão de devolução dos referidos profissionais a seus cargos de origem a partir de 01.01.2018. Alegação de desmonte de projeto educacional e pedagógico oferecido às pessoas em situação de privação de liberdade. Superveniência da Lei Complementar estadual n. 273/2024. Exclusão do pagamento da GRAIM aos Professores, Professores Pedagogos e Funcionários da Educação Básica. Profissionais da educação excepcionados da reestruturação administrativa. Alteração substancial do quadro normativo originalmente impugnado. Perda superveniente do objeto da ação. (doc. 80, p. 1).

Nesse contexto, a jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto. Isso porque, vocacionada essa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente, o interesse na tutela judicial pressupõe, em consequência, ato normativo em vigor. Nesse sentido, menciono os seguintes precedentes:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMA ADMINISTRATIVA EDITADA PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE ALAGOAS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES E À RESERVA LEGAL. OFENSA AOS ARTS. 2º; 5º, II; 37, CAPUT E X; 93, V; 96, II, “b”; E 169, § 1º, DA CF. NÃO CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR E PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO.

1. Inexistência do interesse de agir ante ausência de impugnação a todo o complexo normativo.

2. Ação que não comporta exame de mérito, vez prejudicado seu objeto por fato superveniente. Dispositivo impugnado revogado pelas Leis Estaduais 6.564/2005 e 6.578/2005.

3. Não conhecimento da Ação Direta de Inconstitucionalidade. (ADI 3261/AL, Rel,. Min. Marco Aurélio, Redator(a) p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 03/11/2020)

“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. LEI COMPLEMENTAR 87/2000 DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ESTATUTO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA DO ESTADO. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI COMPLEMENTAR 266/2019. SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS E TEMPORÁRIOS. FUNÇÃO DE DOCÊNCIA. REMUNERAÇÃO. NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI ESPECÍFICA (ART. 37, X, DA CF). NÃO CABIMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA (ARTS. 5º E 7º, XXXIV, CF). VIOLAÇÃO AO DIREITO ADQUIRIDO E À IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS (ARTS. 5º, XXXVI, E 37, XV, DA CF). NÃO OCORRÊNCIA. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO. IMPROCEDÊNCIA.

1. A jurisdição constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Perda de objeto parcial da ação em relação ao inciso V do § 2º do art. 49 da LC 87/2000. Precedentes. (....)

7. Conhecimento parcial da ação. Ação direta julgada improcedente.” (ADI 6196/MS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02/04/2020)

“A revogação superveniente do ato estatal impugnado faz instaurar situação de prejudicialidade que provoca a extinção anômala do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, eis que a ab-rogação do diploma normativo questionado opera, quanto a este, a sua exclusão do sistema de direito positivo, causando, desse modo, a perda ulterior de objeto da própria ação direta, independentemente da ocorrência, ou não, de efeitos residuais concretos” (ADI 1.442/DF, Rel. Min. Celso de Mello; DJe 29/04/2005; grifei).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO DA AÇÃO. REVOGAÇÃO SUPERVENIENTE DA

Em respeito ao contraditório, intime-se o Estado do Paraná para o oferecimento de contrarrazões no prazo legal.

Após, manifeste-se a Procuradoria-Geral da República.

Oportunamente, retornem-me conclusos os autos para inclusão do feito em pauta de julgamento.

Publique-se.

Brasília, 19 de novembro de 2024.

Ministro Cristiano Zanin

Relator