Informações do processo MI 6300

DECISÃO:

Trata-se de mandado de injunção impetrado por Aziz Manuel Farias Jereissati, juiz de direito aposentado, em face da Presidência da República, Congresso Nacional, Governador e Assembleia Legislativa do Estado do Ceará.

O impetrante assevera que se aposentou em 1990 e, em 2011, contraiu neoplasia maligna da próstata, com extração do sobredito órgão. Aduz que, diante desse quadro, requereu a isenção do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), logrando êxito administrativo no Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, com fulcro nas Leis nºs. 7.713/88 (art. 6º, inciso XIV), 8.541/92. 9.250/95 e 11.052/04, vindicando também, no azo, com esteio no artigo 40, § 21, da Constituição Federal, a redução ou isenção parcial da Contribuição Previdenciária Estadual do Servidor Público - exigida também dos magistrados - incidente de sobre os seus proventos. Noticia que, entretanto, o pedido foi indeferido pelo Presidente do TJCE, com supedâneo na “ausência de lei regulamentadora” no âmbito federal, assentando também que a norma insculpida no artigo 40, § 21, da CF, é “norma de eficácia limitada”.

Diz, ainda, que para que possa fazer jus “à isenção parcial da contribuição previdenciária estadual do servidor público, como prevista no artigo 40, § 21, da CF, somente com a edição de lei federal regulamentadora, ainda não editada pelo Congresso Nacional”.

Afirma, nesse passo, que a omissão legislativa “é manifesta e de fácil elaboração a lei regulamentadora, bastando a adoção do contido no artigo 6° da Lei n. 7.713/88, na redação dada pela Lei n. 11.052/2004”.

Por fim, aduz que as referidas leis devem ser aplicadas ao caso ora sob exame, “na ausência de lei regulamentadora federal da norma constitucional, especificadoras das doenças graves incapacitantes, uma vez que as doenças nelas especificadas são, desenganadamente, graves, incapacitantes e incuráveis”. Acrescenta, nessa esteira, que a neoplasia maligna é prevista nas citadas leis como doença incurável e incapacitante, de modo que “tem jus a isenção parcial ou redução do valor da contribuição previdenciária”.

Instado a se manifestar, a Presidência da República, representada pelo Advogado-Geral da União Luis Inácio Lucena Adams, assim se pronunciou:

“(...).

6. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o mandado de injunção só é cabível quando existir a mora legislativa, ou seja, quando reconhecidamente tiver decorrido prazo razoável para a edição do ato legislativo necessário à efetividade da Lei Fundamental.

O retardamento abusivo na regulamentação legislativa do texto constitucional qualifica­se, portanto, como requisito condicionante do ajuizamento da ação de mandado de injunção, pois, sem que se configure o estado de mora legislativa - caracterizado pela superação excessiva de prazo razoável -, não há como reconhecer-se ocorrente o próprio interesse de agir em sede injuncional (STF, MI 715, ReI. Min. Celso de Mello, j. 25/02/2005, DJ 04-03-2005).

7. Considerando a iniciativa legislativa acima, inexistente se mostra a alegada mora legislativa ou qualquer dano a ser protegido através do presente writ pois adimplido está o dever estatal de emanar o regramento normativo destinado à efetividade do § 21 do art. 40 da CF. A pretensão de que trata o Writ está, portanto, prejudicada e o processo há de ser extinto, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 267, inc. VI, do Código de Processo Civil (ausência de interesse-necessidade).

8. Pelo exposto, depreende-se não haver hipótese de omissão normativa a ser suprida, pois já está em tramitação no Congresso Nacional a iniciativa legislativa reclamada no art. 40, § 21 da CF.

9. Nestes termos, a ação não deverá ser conhecida e, no mérito, deverá ser julgada improcedente com a denegação da ordem pretendida.”

O Senado Federal apresentou informação, assim ementada:

“Mandado de injunção. Regulamentação do artigo 40, §21º da CRFB. Ilegitimidade passiva. Inadequação da via eleita. Não configuração de mora. Pela denegação da ordem”.

O Governador do Ceará sustenta, preliminarmente, a ilegitimidade passiva e, no mérito, assevera que a “injunção repousa na ideia de não poder ser exercido um direito assegurado constitucionalmente à míngua de ato infraconstitucional que o discipline e regulamente”. No caso, assevera, não haver omissão inconstitucional que se possa imputar ao Governador do Estado do Ceará. No mesmo sentido, também se pronunciou a Assembleia Legislativa do Estado do Ceará.

A Procuradoria-Geral da República, por seu turno, pugna pela suspensão do feito até o posicionamento definitivo sobre o Tema 137, em parecer assim exarado:

“MANDADO DE INJUNÇÃO. JUIZ DE DIREITO APOSEN-TADO PORTADOR DE DOENÇA INCAPACITANTE. CON-TRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. IMUNIDADE. ART. 40, § 21, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUTOAPLICABILIDADE. TEMA 317 DA REPERCUSSÃO GERAL. SOBRESTAMENTO.

1. É recomendável o sobrestamento deste processo, tendo em vista ser pressuposto ao seu deslinde definir-se se a imunidade dos proventos de portador de doença incapacitante em relação às contribuições previdenciárias, prevista no art. 40, § 21, da Constituição Federal, é autoaplicável, questão objeto do Recurso Extraordinário 630.147, com repercussão geral reconhecida (Tema 137).

2. Parecer pela suspensão do processo até posicionamento definitivo dessa Suprema Corte sobre o Tema 137 da sistemática da repercussão geral.”

A medida liminar requerida foi indeferida em 28/11/2014, em decisão assim exarada:

“(...).

O pedido de concessão de liminar não merece acolhida, diante do seu manifesto descabimento, consoante iterativa jurisprudência da Corte (v.g., MI 940-MC/DF, rel. Min. Menezes Direito, DJe de 11/02/2009; MI 4.718-MC/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 05/6/2012; MI 4.753-MC/DF, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 24/5/2012, MI 4.149-TA/MG, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 28/11/2011, MI 542-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 05/11/1996 e MI 3.596-MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 1º/02/2011).

A corroborar essa assertiva, menciono o que consignou o Ministro Celso de Mello, nos autos do MI 542 MC/DF, in verbis:

“A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - tendo presente a natureza da decisão injuncional (RTJ 133/11, Rel. Min. MOREIRA ALVES) – tem reputado incabível, em sede de mandado de injunção, a outorga de providência de natureza cautelar, especialmente quando o alcance desta ultrapassa os limites em que se deve conter o pronunciamento final do órgão judiciário”.

Ex positis, indefiro o pedido de liminar.”

Posteriormente, o feito foi sobrestado pelo Ministro Relator Luiz Fux, em despacho proferido em 22/2/2018:

“(...).

O Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário 630.137/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, concluiu pela repercussão geral do tema relativo “auto-aplicabilidade da imunidade relativa à contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões dos servidores públicos, prevista no art. 40, § 21, da Constituição Federal, quando o beneficiário for portador de doença incapacitante”

Julgado o mérito do tema de repercussão geral que justificou o referido sobrestamento, em 1º/3/2021, foi publicado o acórdão em 12/3/2021, que ficou assim ementado:

“EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. NÃO INCIDÊNCIA. PORTADORES DE DOENÇAS INCAPACITANTES. NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA.

1. Repercussão geral reconhecida para determinação do alcance da não incidência prevista no § 21, do art. 40, da Constituição, acrescentado pela EC nº 47/2005. O referido dispositivo previa a não incidência de contribuição previdenciária sobre a parcela dos proventos de aposentadoria e pensão que não superasse o dobro do limite máximo do regime geral de previdência social, quando o beneficiário, na forma da lei, fosse portador de doença incapacitante. O presente recurso envolve a análise de dois aspectos: (i) a autoaplicabilidade do dispositivo; e (ii) se o Poder Judiciário, na ausência de lei regulamentar, pode utilizar norma que dispõe sobre situação análoga para disciplinar a matéria. No caso concreto, o Tribunal de origem considerou a norma autoaplicável e determinou a restituição dos valores retidos a partir da publicação da EC nº 47/2005.

2. Há acórdãos do Plenário desta Corte que consideram o art. 40, § 21, da Constituição Federal norma de eficácia limitada, cujos efeitos estão condicionados à edição de legislação infraconstitucional para regulamentar as doenças incapacitantes aptas a conferir ao servidor o direito à referida não incidência. Alinho-me a esses precedentes, aplicando-os ao presente caso a fim de conferir efeitos vinculantes à tese jurídica neles firmada.

3. Além disso, a jurisprudência do Tribunal é pacífica no sentido de ser inviável a extensão pelo Poder Judiciário de norma de desoneração tributária a título de isonomia. Dessa forma, incabível a utilização, por analogia, de leis que regem situação diversa da presente hipótese.

4. Recurso extraordinário provido. Modulação dos efeitos do presente acórdão, a fim de que os servidores e pensionistas que, por decisão judicial, vinham deixando de pagar as contribuições não as tenham que restituir. Nesses casos, o acórdão terá eficácia somente a partir da publicação da ata de julgamento, momento em que os entes que não tenham editado lei regulamentando o dispositivo poderão voltar a reter as contribuições previdenciárias.

5. Fixação da seguinte tese em sede de repercussão geral: “O art. 40, § 21, da Constituição Federal, enquanto esteve em vigor, era norma de eficácia limitada e seus efeitos estavam condicionados à edição de lei complementar federal ou lei regulamentar específica dos entes federados no âmbito dos respectivos regimes próprios de previdência social”.

É o relatório.

Decido.

Observo que o entendimento firmado em sede de repercussão geral foi sentido de que “(RE nº 630.137/RS), o art. 40, § 21, da Constituição Federal, enquanto esteve em vigor, era norma de eficácia limitada e seus efeitos estavam condicionados à edição de lei complementar federal ou lei regulamentar específica dos entes federados no âmbito dos respectivos regimes próprios de previdência social”.

Por ser elucidativo, transcrevo trechos do voto condutor:

“(...).

18. Assim, resta claro que o acórdão recorrido diverge de entendimentos já emitidos por esta Corte. Em 2008, no RE 552.487 [4], de relatoria do Min. Eros Grau, em decisão monocrática transitada em julgado, foi acolhido o parecer do Ministério Público Federal, no sentido de que a previsão constitucional é norma de eficácia limitada, sendo incabível sua aplicação antes da necessária regulamentação.

19. Em fevereiro/2010, o Plenário desta Corte, ao analisar os Agravos Regimentais nas Suspensões de Segurança nº 3.679, 3.680, 3.681, 3.682, 3.683, 3.684, 3.685, 3.687 e 3.699, todos de relatoria do Min. Gilmar Mendes, entendeu que a imunidade prevista no art. 40, § 21, da Constituição possui eficácia limitada, condicionada à edição de lei regulamentadora, conforme fica claro a partir da leitura da ementa:

“EMENTA: Suspensão de Segurança. Agravo Regimental. Legitimidade da apreciação da plausibilidade jurídica da tese jurídica veiculada pela requerente. Precedentes. Os institutos da imunidade e da isenção tributária não se confundem. É perfeitamente possível ao Estado conceder, mediante lei, isenção de tributo de sua competência, visto que está atuando nos limites de sua autonomia. Enquanto não editada a lei a que se refere o § 21 do art. 40 da CF/88, vigem os diplomas estaduais que regem a matéria, que só serão suspensos se, e no que, forem contrários à lei complementar nacional (CF, art. 24, §§ 3º e 4º). Recurso que não traz novos fundamentos aptos a infirmar a decisão agravada. Agravo Regimental a que se nega provimento”[5]

20. Assim, há diversas decisões do Plenário desta Corte no sentido de considerar o § 21 do art. 40 norma de eficácia limitada, cujos efeitos estão condicionados à edição de legislação infraconstitucional – que, na ausência de lei complementar federal, pode ser lei de cada ente – que determine quais são as doenças incapacitantes aptas a conferir ao servidor público portador de doença incapacitante a incidência de contribuição previdenciária apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social.

21. Destaco, ainda, precedente em que esta Corte, em decisão em controle concentrado de constitucionalidade, definiu ser possível que os entes, por lei própria, concedam isenção da contribuição previdenciária, desde que respeitados os limites estabelecidos na Constituição. Trata-se da ADI 3.477, em que o Ministro Luiz Fux foi o redator para o acórdão, cuja ementa transcrevo abaixo:

“Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PREVIDENCIÁRIO. LEI Nº 8.633/2005 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL INCIDENTE SOBRE PROVENTOS DE APOSENTADORIA E PENSÕES. DISPENSA NA REFORMA DA CARTA ESTADUAL PARA INSTITUIÇÃO DA EXAÇÃO EM TELA, A QUAL PODE PERFEITAMENTE SER CRIADA PELA LEI ESTADUAL. A CRFB/88, EM SEU ARTIGO 40, COM REDAÇÃO CONFERIDA PELA EC Nº 41/2003, ESTABELECE REGRA GERAL A SER OBSERVADA PELOS ESTADOS, MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL. PARÁGRAFO 1º DO ART. 149 DA CRFB/88. IMPOSIÇÃO AOS ESTADOS DE OBRIGATORIEDADE DE INSTITUIÇÃO DA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL PARA CUSTEIO DO REGIME PREVIDENCIÁRIO DE SEUS SERVIDORES. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 3º DA LEI HOSTILIZADA. INTERPRETAÇÃO À LUZ DO PARÁGRAFO 21 DO ART. 40 DA CRFB/88, SEGUNDO A TÉCNICA DE INTERPRETAÇÃO CONFORME. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE” [6]

22. Destaco, ainda, relevante trecho do voto do Ministro Luiz Fux:

“Com efeito, esta isenção resta válida tão somente quando interpretada à luz do parágrafo 21 do art. 40 da Constituição Federal, segundo a técnica de interpretação conforme, razão pela qual acompanho integralmente o relator, com a ressalva supraesposada, para julgar parcialmente procedente a ação”.

23. Desse modo, seria despicienda a necessidade de lei complementar federal, bastando que cada ente procedesse à isenção nos termos do dispositivo constitucional impugnado, assim como alguns o fizeram. A inconstitucionalidade recai na outorga do benefício na ausência de qualquer lei – complementar federal ou de cada ente – determinando quais seriam as doenças incapacitantes que gerariam a desoneração das aposentadorias e pensões.

24. Nessa linha, a fim de comprovar o acerto das decisões desta Corte, vale fazer uma breve digressão sobre a classificação das normas constitucionais quanto à sua eficácia.

25. No final da década de 60, José Afonso da Silva publicou a primeira edição do seu clássico Aplicabilidade das normas constitucionais, no qual aprofunda o tema a partir dos desenvolvimentos que lhe haviam dado Vezio Crisafulli e Meirelles Teixeira. De acordo com José Afonso, as normas constitucionais, no tocante à sua eficácia e aplicabilidade, comportam uma classificação tricotômica, assim enunciada: a) normas constitucionais de eficácia plena e aplicabilidade imediata; b) normas constitucionais de eficácia contida e aplicabilidade imediata, mas passíveis de restrição; e c) normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida, que compreendem as normas definidoras de princípio instrutivo e as definidoras de princípio programático, em geral dependentes de integração infraconstitucional para operarem a plenitude de seus efeitos [7].

26. De acordo com essa formulação, normas de eficácia plena são as que receberam do constituinte normatividade suficiente à sua incidência imediata e independem de providência normativa ulterior par sua aplicação. Normas de eficácia contida (melhor se diria restringível, como sugeriu Michel Temer) são as que receberam, igualmente, normatividade suficiente para reger os interesses de que cogitam, mas preveem meios normativos (leis, conceitos genéricos etc.) que lhes podem reduzir a eficácia e a aplicabilidade. Por último, normas de eficácia limitada são as que não receberam do constituinte normatividade suficiente para sua aplicação, o qual deixou ao legislador ordinário a tarefa de completar a regulamentação das matérias nelas traçadas em princípio ou esquema. Essas normas, contudo, ao contrário do que ocorria com as ditas não autoaplicáveis, não são completamente desprovidas de normatividade. Pelo contrário, são capazes de surtir uma série de efeitos, revogando as normas infraconstitucionais anteriores com elas incompatíveis, constituindo parâmetro para a declaração de inconstitucionalidade por ação e por omissão, e fornecendo conteúdo material para a interpretação das demais normas que compõem o sistema constitucional [9].

27. A meu ver, não restam dúvidas, ao analisar o § 21, do art. 40, da Constituição, que a sua eficácia plena dependia da edição de lei específica definindo quais são as doenças incapacitantes, cujos portadores não estarão sujeitos à incidência de contribuição previdenciária sobre os valores inferiores ao dobro do teto do RGPS.

28. No mesmo sentido, a Nota Técnica nº 12.212/2019. editada pelo Ministério da Economia, cuja finalidade é a análise das regras constitucionais da