Informações do processo ADI 5988

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 107, V E §§ 1º E 7º; E 109, CAPUT, DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, INTRODUZIDOS PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016, E ARTIGOS 106, 107 E 108 DA LEI FEDERAL 13.328/2016. NOVO REGIME FISCAL. ARTIGO 9º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 126/2022: “FICAM REVOGADOS OS ARTS. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 E 114 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS APÓS A SANÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR PREVISTA NO ART. 6º DESTA EMENDA CONSTITUCIONAL”. SANÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 200/2023. ARTIGOS 106, 107 E 108 DA LEI FEDERAL 13.328/2016. INSUBSISTÊNCIA DO QUADRO NORMATIVO QUE EMBASOU O PEDIDO DE INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. PERDA DO OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PROCESSO EXTINTO, SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.

DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Defensores Públicos Federais - ANADEF, tendo por objeto os artigos 107, V e §§ 1º e 7º; e 109, caput, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzidos pela Emenda Constitucional 95/2016, e os artigos 106, 107 e 108 da Lei federal 13.328/2016, de seguinte teor:

“Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:

(...)

V - da Defensoria Pública da União.

(...)

§ 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo equivalerá:

I - para o exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros e dois décimos por cento); e

II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.

(...)

§ 7º Nos três primeiros exercícios financeiros da vigência do Novo Regime Fiscal, o Poder Executivo poderá compensar com redução equivalente na sua despesa primária, consoante os valores estabelecidos no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo no respectivo exercício, o excesso de despesas primárias em relação aos limites de que tratam os incisos II a V do caput deste artigo.

Art. 109. No caso de descumprimento de limite individualizado, aplicam-se, até o final do exercício de retorno das despesas aos respectivos limites, ao Poder Executivo ou a órgão elencado nos incisos II a V do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que o descumpriu, sem prejuízo de outras medidas, as seguintes vedações: (...)”

Lei federal 13.328/2016

Art. 105. A requisição de servidor ou empregado público da administração pública federal direta, autárquica e fundacional será realizada pelo prazo de até 3 (três) anos para a:

(...)

III - Defensoria Pública da União.

Art. 106. Após o prazo estabelecido no art. 105, é facultada a permanência do servidor ou empregado, por igual período, mediante manifestação formal de interesse do órgão requisitante e reembolso das parcelas de natureza permanente da remuneração ou salário já incorporadas, inclusive das vantagens pessoais, da gratificação de desempenho a que fizer jus no órgão ou entidade de origem e dos respectivos encargos sociais.

Art. 107. Quando o servidor ou empregado encontrar-se requisitado para órgão relacionado no art. 105 na data de publicação desta Lei, o órgão requisitante disporá de 6 (seis) meses para manifestar interesse na permanência do servidor, passando a efetuar o respectivo reembolso ao término desse prazo, contado:

I - da data de entrada em vigor desta Lei, quando requisitado por período igual ou superior a 3 (três) anos; ou

II - da data em que completar 3 (três) anos ininterruptos de requisição, observado o prazo de requisição, quando requisitado por período inferior a 3 (três) anos.

Art. 108. O não reembolso implica o retorno imediato do servidor ou empregado ao órgão ou entidade de origem, mediante notificação ao órgão requisitante.”

Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 5º, XXXV, LXXIV; 60, § 4º, IV; e 134, caput, da Constituição Federal e o artigo 98, caput e § 1º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Em sede preliminar, a Requerente afirmou ser entidade de classe de âmbito nacional representativa dos defensores públicos federaisNo mérito, em síntese,. que o Novo Regime Fiscal introduzido pela Emenda Constitucional 95/2016, ao impor restrições orçamentárias à Defensoria Pública da União, teria implicado retrocesso no acesso às Justiça pelos hipossuficientes, com a consequente violação de cláusula pétrea consubstanciada na proteção de direitos e garantias fundamentais. Alegou, ainda, ser necessário o “exame da constitucionalidade dos artigos 105, III e parágrafo único, 106, 107 e 108 da Lei nº 13.328/2016, no contexto específico da vigência da EC nº 95. O Poder Executivo Federal vem procurando extrair desses preceitos a interpretação segundo a qual os servidores de outros órgãos, requisitados pela DPU há mais de três anos – a DPU não possui quadro de apoio próprio –, devem ter sua remuneração reembolsada pela própria DPU. Considerando o congelamento dos gastos da DPU, promovido pela EC n. 95, a interpretação dada pelo Executivo a esses preceitos legais levaria à redução, em cerca de 33%, do serviço hoje prestado pela instituição, com o fechamento das respectivas unidades”. Assim, pleiteou:

“(e) seja julgada procedente a presente ADI, para que o Supremo Tribunal Federal:

(e.1) realize interpretação conforme do artigo 107, V e § 1º, do ADCT para excluir de seu âmbito de incidência (i. e., da base de cálculo do limite individualizado para as despesas primárias da DPU) os recursos necessários à execução do cronograma estabelecido no artigo 98, § 1º, do ADCT;

(e.2) alternativamente, declare a inconstitucionalidade do inciso V do artigo 107 do ADCT, e, por arrastamento, das referências ao preceito constantes do § 7º do artigo 107 e do caput artigo 109, também do ADCT;

(e. 3) cumulativamente, realize interpretação conforme a Constituição dos artigos 106, 107 e 108 da Lei nº 13.328/2016, para excluir a Defensoria Pública da União de seu âmbito de incidência;”

Considerado o objeto da presente ação direta e a relevância da matéria versada, determinou-se a aplicação do rito veiculado pelo artigo 12 da Lei federal 9.868/1999 (Doc. 12).

A Câmara dos Deputados sustentou a regularidade do trâmite legislativo das normas impugnadas (Doc. 25).

A Advogada-Geral da União exarou parecer pelo não conhecimento da ação e sucessivamente pela improcedência dos pedidos de mérito, nos termos da seguinte ementa:

“Defensoria Pública da União. Artigo 107, inciso V e § 1º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que submete a Defensoria Pública da União ao ‘Novo Regime Fiscal’. Artigos 105, inciso III e parágrafo único; 106; 107 e 108 da Lei nº 13.328/2016 que, dentre outras previsões, determinam o reembolso das parcelas de natureza permanente da remuneração ou salário de servidores ou empregados requisitados pela instituição há mais de três anos. Preliminar. Irregularidade na representação processual. Mérito. Alegada violação dos artigos 3º, inciso III; 5º, incisos XXXV e LXXIV; 60, § 4º, inciso IV; e 134, caput, da Constituição Federal de 1988, bem como ao artigo 98, § 1º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Limites do controle de constitucionalidade das emendas constitucionais. As normas acrescidas pela EC nº 95/2016 ao ADCT são deferentes às cláusulas pétreas. O princípio da vedação ao retrocesso social não implica absoluta imobilização dos direitos previstos na Carta Magna. Possibilidade de remanejamento dos recursos destinados à Defensoria Pública da União, dentro dos limites globais de gastos. Readequação fiscal aplicável a todos os Poderes Públicos da União. Viabilidade de requisição de novos servidores para a composição do quadro de apoio. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, quanto ao mérito, pela improcedência do pedido.”(Doc. 33)

A Requerente regularizou sua representação processual, juntando procuração com outorga de poderes específicos para a impugnação da totalidade das normas objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade (Doc. 36).

O Procurador-Geral da República se manifestou no sentido do conhecimento parcial da ação e, na parte conhecida, da improcedência dos pedidos de mérito, em parecer assim ementado:

“CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 107, V E § 1º, DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, ORIUNDO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016, E ARTS. 105 A 108 DA LEI 13.328/2016. NOVO REGIME FISCAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA À AUTONOMIA FINANCEIRA DA DEFENSORIA PÚBLICA. NÃO VERIFICAÇÃO. NORMA QUE NÃO ATINGE O NÚCLEO ESSENCIAL DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA INTEGRAL E GRATUITA AOS HIPOSSUFICIENTES. LEI 13.328/2016. REQUISIÇÃO DE SERVIDORES AUXILIARES PELA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DA DISCIPLINA NORMATIVA ATACADA. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. PREJUÍZO DO PEDIDO.

1. Alteração substancial promovida nas normas questionadas da Lei 13.328/2016 pela Medida Provisória 888/2016 obsta o conhecimento do pedido, por perda superveniente de objeto.

2. O estabelecimento, pelo poder constituinte derivado, de regime fiscal transitório mais rigoroso, que compreende todos os Poderes e órgãos autônomos do ente nacional, não afronta a autonomia financeira da Defensoria Pública da União, desde que assegurado o exercício regular de suas atribuições constitucionais.

3. A adoção de regime fiscal transitório não configura omissão ou inércia estatal na implementação da Defensoria Pública da União, mas limitação de gastos públicos a que estão submetidos todos os Poderes e órgãos autônomos da União.

4. O direito à assistência judiciária integral e gratuita aos hipossuficientes (CF, art. 5º, LXXIV) possui caráter prestacional e, como tal, depende da disponibilidade orçamentária.

5. O congelamento de gastos públicos promovido pela EC 95/2016 não atinge o núcleo essencial do direito à assistência judiciária gratuita a hipossuficientes, pois foi assegurado orçamento à Defensoria Pública, que deverá fazer a gestão e a destinação das verbas públicas autonomamente.

- Parecer pelo conhecimento parcial e, na parte conhecida, pela improcedência do pedido.” (Doc. 51)

A Defensoria Pública da União e a Associação Nacional das Defensoras e dos Defensores Públicos - ANADEP foram admitidas a se manifestar no feito, na qualidade de amici curiae (Doc. 38).

É o relatório. Decido.

A presente ação direta de inconstitucionalidade resta prejudicada, por perda superveniente de seu objeto, uma vez que as normas impugnadas foram revogadas ou alteradas.

Com efeito, o artigo 9º da Emenda Constitucional 126/2022 dispõe que “Ficam revogados os arts. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias após a sanção da lei complementar prevista no art. 6º desta Emenda Constitucional”. Por sua vez, o artigo 6º da referida Emenda Constitucional dispõe que “O Presidente da República deverá encaminhar ao Congresso Nacional, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o objetivo de instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, inclusive quanto à regra estabelecida no inciso III do caput do art. 167 da Constituição Federal”.

Pois bem, a lei complementar prevista no artigo 6º da Emenda Constitucional 126/2022 foi sancionada em 30/8/2023 e publicada em 31/8/2023, entrando em vigor como a Lei Complementar federal 200/2023. Destarte, restam revogados os artigos 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Quanto aos artigos 106, 107 e 108 da Lei federal 13.328/2016, a Requerente aduziu o seguinte pleito:

“A Defensoria Pública da União até o presente momento não conta com quadro de apoio permanente. A estruturação do Quadro Permanente de Pessoal da DPU está pendente de decisão legislativa. Sobre a matéria, encontram-se em tramitação, no Congresso Nacional, o PL nº 7.922/2014 e o PL nº 7.923/2014. Por reconhecer a situação emergencial da Defensoria Pública da União, o legislador lhe concedeu atribuição para promover a requisição de servidores pertencentes a outros órgãos e entes da Administração Pública. É o que consta do artigo 4º, parágrafo único, da Lei 9.020/95:

(...)

Passados vinte anos desde a edição da Lei nº 9.020/95, sem que tenha sido criada a carreira de apoio da DPU, foi promulgada a Lei nº 13.328/2016, que, em seu artigo 105, reafirmou que a requisição oriunda do Defensor Público-Geral Federal é irrecusável e cessará até noventa dias após a constituição do Quadro Permanente de Pessoal de Apoio. Confirma-se o teor do preceito:

(...)

Como, até o presente momento, a carreira de apoio da DPU não foi criada, aplica-se o artigo 4º da Lei n. 9.020/1995: as requisições devem permanecer, só cessando noventa dias após a constituição do Quadro Permanente de Pessoal de Apoio. O Executivo Federal vem sustentando, porém, que, nesse caso, a remuneração dos servidores requisitados há mais de três anos deve ser reembolsada pela DPU aos entes e órgãos de origem. O Executivo Federal apoia sua pretensão no que dispõe os artigos 106, 107 e 108 da Lei nº 13.328/2016:

(...)

Dado o congelamento do orçamento da DPU, promovido pela EC n. 95/2016, a Defensoria Pública da União não tem recursos para promover o reembolso dos servidores requisitados há mais de três anos. Se prevalecer essa interpretação, em torno de 33% dos núcleos da DPU em todo o Brasil terão de interromper suas atividades por falta de servidores. Hoje, há 1.333 servidores requisitados, atuando na área administrativa da DPU, dos quais, 59% foram requisitados sem ônus; destes, 64% enquadram-se atualmente na hipótese prevista no artigo 107 da Lei nº 13.328/2016. O reembolso da remuneração de 497 servidores que haviam sido requisitados sem ônus causaria um aumento imediato de mais de 170% no valor despendido atualmente com os servidores em exercício na DPU (tal despesa passaria de cerca de R$ 3 milhões/mês para mais de R$ 8 milhões mensais).

A aplicação do artigo 107, V e § 1º, do ADCT, em conjunto com os artigos 106 e 107 da Lei nº 13.328/2016, inviabilizaria a continuidade dos serviços prestados pela Defensoria Pública da União em 24 de suas unidades, que correspondem a um terço do total de unidades da DPU em todo o território nacional. Como não é possível ampliar gastos, a devolução dos servidores é inevitável. Com essa devolução, ocorreria uma redução de mais de 40% da força de trabalho das unidades. Atualmente, a DPU possui 54 unidades com servidores públicos federais requisitados, o que equivale a 74% das unidades existentes. A Lei nº 13.328/2016 produz impacto decisivo em 3 de cada 4 unidades da DPU.

(...) Na verdade, o artigo 105, parágrafo único, atribui à DPU um tratamento específico, distinto do conferido à Justiça Eleitoral e ao Ministério Público Eleitoral, também mencionados nos incisos do artigo 105. No tocante à DPU, mantem-se o regime jurídico estabelecido no art. 4º da Lei nº 9.020/1995 justamente pelo fato de ainda não ter sido instituído Quadro Permanente de Pessoal de Apoio. É o que determina expressamente o parágrafo único do artigo 105. Por essa razão, uma das interpretações possíveis que se extrai desse complexo normativo é que os artigos 106, 107 e 108 da Lei nº 13.328/2016 não se aplicam à DPU. Em outros termos: a DPU encontra-se fora do âmbito de incidência desses preceitos legais, razão pela qual, enquanto o Quadro de Pessoal de Apoio não for instituído, mantem-se o poder de requisição da DPU, bem como a inexigibilidade de qualquer reembolso, exatamente nos termos do art. 4º da Lei n. 9.020/1995.

Além de ser interpretação possível, é a única que se coaduna com a Constituição Federal. Submetida a DPU aos limites orçamentários estabelecidos pela Emenda Constitucional n. 95, a DPU não conta com os recursos necessários ao reembolso a que aludem os artigos 107 e 108 da Lei nº 13.328/2016. As finalidades subjacentes ao art. 4º da Lei n. 9.020/1995 – possibilitar o funcionamento da DPU no curso de seu processo de implantação –, permanecem vigentes hoje. Subtrair ao corpo funcional da DPU os servidores requisitados significa, como antes ressaltado, tornar inviável o funcionamento da instituição em cerca de 33% dos núcleos já instalados. Viola-se, com isso, e até não mais poder, o direito previsto no artigo 5º, LXXIV, da Constituição Federal. Impõe-se, portanto, interpretar o complexo normativo em conformidade com a Constituição, de modo a