Informações do processo ACO 3163

DECISÃO

Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Tocantins contra a União e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, com fundamento no art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição Federal, com o objetivo de cancelar a inscrição do Estado nos cadastros restritivos federais, em razão de suposto descumprimento de convênio e, assim, possibilitar a contratação de operações de crédito e a transferência de recursos federais.

O autor afirmou que tal inscrição provoca-lhe grandes prejuízos, sobretudo no caso presente, em que o Ministério da Educação cobra valores referentes à prestação de contas do Convênio 24/1996, executado no ano de 1997, relativo ao exercício de 1996, cujos débitos, caso existentes, estariam prescritos, eis que já escoado o prazo prescricional de 5 anos.

Aduziu que:

“Depois de transcorridos tantos anos e de diversos outros gestores já terem passado pela Pasta, a Seduc/TO não mais dispõe dos registros documentais correlatos à execução dos citados convênios, parte das documentações são de responsabilidade de terceiros. Ainda, as prestações de contas respectivas foram devidamente apresentadas na época e, desde então, jamais houve manifestação oficial do FNDE a respeito. [...] Observe que o Estado do Tocantins, ao permanecer inscrito no CAUC, estará impedido de receber quaisquer verbas decorrentes de transferências voluntárias e de operações de crédito, inclusive as respectivas concessões de garantias, inviabilizando, por completo, o exercício de suas atividades e a prestação de seus serviços essenciais.” (documento eletrônico 1, pp. 4/8)

Enfatizou que:

“Essas exigências foram formalizadas através do convênio nº 314.884, de 26 de junho de 1996; a inscrição no CAUC ocorreu em 17 de julho de 2018. As exigências e a respectiva inscrição devem ter aplicabilidade afastada para possibilitar a continuidade do desenvolvimento de suas atividades essenciais, bem como não ser obrigada a fornecer dados/documentos referentes a essa prestações de contas prescritas e de administrações passadas.

Além de exigência de pretensão prescrita, houve inobservância do prazo legal: não cumprimento do prazo legal para análise das prestações de contas, conforme determina o art.31, da IN/STN/Nº 001/1997 – segundo o qual a unidade concedente tem 60 dias, a partir da apresentação da prestação de contas para aprová-la, ou não.” (documento eletrônico 1, p. 9).

Invocou o princípio do federalismo e da intranscendência subjetiva das sanções e requereu:

“a) a concessão da antecipação da tutela, em sede liminar, sem oitiva da parte Requerida, suspendendo os efeitos da da inscrição no CAUC (convênio nº 314884); determinação para que o FNDE deixe de diligenciar e de efetuar qualquer espécie de cobrança referente aos convênios, cuja prestação de contas já tenha ocorrido há mais de 5 (cinco) anos, quando, na época oportuna, cumpriu-se a obrigação de prestar contas.

[...]

d) a procedência dos pedidos, confirmando-se as medidas liminares requeridas.”

Em 22/08/2018, o meu antecessor na relatória do feito, o e. Min. Ricardo Lewandowski, concedeu a medida cautelar pleiteada pelo Estado-autor, para:

“determinar a suspensão da inscrição do autor no SIAFI, sem prejuízo de melhor exame da matéria quando do julgamento do mérito.”(documento eletrônico 7, p. 4)

Na mesma decisão, o Min. Ricardo Lewandowski determinou a citação da União, para apresentação de contestação e, após a apresentação das respostas, a abertura de vistas ao Ministério Público, para parecer final.

A União, através da Advocacia-Geral da União, apresentou contestação, em que alega, em síntese: (i) a incompetência do Supremo Tribunal Federal para julgamento da causa, ante a ausência de conflito federativo; (ii) a ilegitimidade passiva ad causam da União; (iii) a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário; (iv) a inexistência de direito automático ao recebimento de transferência voluntárias; e (v) a inaplicabilidade, no caso concreto, do princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Ao final, a União pugna pela improcedência dos pedidos formulados na inicial (documento eletrônico n. 15).

Em 3/08/2020, o Min. Ricardo Lewandowski determinou a emenda da petição inicial para a inclusão do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE no polo passivo da demanda, haja vista os pedidos formulados em seu desfavor. Com o aditamento da petição inicial e após a citação do FNDE, o referido órgão federal, em manifestação, informou que deixaria de apresentar contestação no presente processo, tendo em vista a orientação deste Supremo Tribunal Federal sobre a matéria em exame. Transcrevo trecho da manifestação do FNDE:

“O Plenário dessa Excelsa Corte, nos autos da ACO 2910, firmou entendimento no sentido da necessidade de instauração e julgamento prévios de processo de tomada de contas especial para realização de inscrição de ente federativo em cadastros federais de inadimplência.

Destarte, deixo de apresentar contestação no feito” (documento eletrônico 41)

Em seguida, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência do pedido inicial, em parecer assim ementado:

“AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO EM CADASTRO DE INADIMPLENTE (CAUC/SIAFI). COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. LEGITIMIDADE DA UNIÃO PARA FIGURAR NO POLO PASSIVO DA DEMANDA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA (ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). IRREGULARIDADES POR PARTE DE ÓRGÃO DO PRÓPRIO PODER EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA CONDICIONADA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

1. Ação cível originária, proposta com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição Federal, com o objetivo de afastar óbices à contratação de operações de crédito e transferência de recursos federais.

2. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros, como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência.

3. A União é parte legítima para retirar ou suspender inscrições no CAUC/SIAFI, independentemente de qual órgão estatal tenha feito a inclusão (ACO 2849 AgR/DF)

4. A União é parte ilegítima em relação a pedido cujo cumprimento é requerido em face do FNDE.

5. São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (Tese de repercussão geral – tema 897).

5. A União, ao firmar convênios com os demais entes federados, não transfere recursos a governantes específicos, e sim à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento.

6. A imposição de sanções ao Executivo estadual em razão de pendências do Poder Judiciário e de órgãos autônomos não constitui afronta aos princípios da intranscendência e da separação de poderes, salvo nas hipóteses em que o atual gestor público tenha adotado as providências necessárias para a responsabilização dos agentes públicos antecessores que cometeram as irregularidades constatadas.

- Parecer pela extinção do processo sem resolução do mérito relativamente ao pedido formulado em desfavor do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, ante a ausência de legitimidade passiva da União e, no mérito, pela improcedência do pedido. (documento eletrônico 31)

É o relatório necessário. Decido.

Primeiramente, afasto as preliminares arguidas pela União.

Em diversas oportunidades, este Supremo Tribunal Federal reconheceu a sua competência para processamento e julgamento das ações cíveis que versem sobre a inscrição de Estado-membro nos cadastros de inadimplência geridos pela União, em virtude da potencialidade de existência de conflito federativo, a atrair a regra do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição Federal. Como exemplo, menciono seguinte decisão recente do Plenário deste Tribunal:

“EMENTA REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. COMPETÊNCIA DO STF. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DO FNDE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA: INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA.

1. Inscrição do Estado do Pará em Cadastro federal de Inadimplência, por parte da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

2. O art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República circunscreve, sob a esfera de atuação jurisdicional do Supremo Tribunal Federal, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.

3. São partes legítimas para figurarem no polo passivo os entes da Federação responsáveis pela inclusão dos registros nos cadastros questionados e por sua gestão.

(...)”

6. Referendo da tutela de urgência deferida. (ACO 3638-MC-Ref/PA, Rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, DJe 12/09/2023; grifei)

Com essa mesma orientação, cito, anda, os seguintes precedentes: ACO 3635 MC-Ref/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02/08/2023; ACO 2905/RR, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 17/10/2022; ACO 1824/AP, Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 21/10/2021; ACO 3399/AM, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 03/11/2020; ACO nº 2.636-MC-Ref/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 14/10/2010, p. 11/11/2010; AC nº 2.200/MT-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia , DJe de 27/02/09.

Ademais, o Plenário desta Corte também já reconheceu a legitimidade passiva da União nos processos em que se questiona a inscrição de Estado-federado em cadastro federal de inadimplência:

EMENTA: AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. NULIDADE DE COBRANÇAS DE PARCELAS DE CONVÊNIO. AUSÊNCIA DE RISCO FEDERATIVO. CONTROVÉRSIA DE CUNHO MERAMENTE PATRIMONIAL. INCOMPETÊNCIA DO STF. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. UNIÃO. LEGITIMIDADE AD CAUSAM. PRECEDENTES

1. O pedido de declaração de nulidade das cobranças referentes ao Convênio, não gera risco ao pacto federativo apto a atrair a competência originária da SUPREMA CORTE, por se tratar de questão de cunho meramente patrimonial.

2. A União possui legitimidade ad causam em ações nas quais o ente federado impugne sua inscrição em cadastro federal de inadimplentes.

3. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores.

4. A não abertura do procedimento de Tomada de Contas Especial, quando da inscrição dos entes federados nos cadastros de inadimplentes, configura violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Precedentes.

5. Ação Cível Originária julgada parcialmente procedente para determinar à União que se abstenha de incluir o Estado de Pernambuco em cadastros de inadimplências nos sistemas SIAFI/CADIN/CAUC, em relação ao Convênio n. 93023/2001 (SIAFI 418095), tão somente até o exaurimento da Prestação de Contas Especial, observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.

6. Caracterizada a sucumbência parcial, condeno as partes rés, de forma solidária, ao pagamento de honorários sucumbenciais, que ora arbitro em R$ 2.000,00 (dois mil reais), corrigidos a partir desta decisão, nos termos do artigo 85, § 8º, do CPC de 2015. (ACO 3275, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 18/06/2021; grifei)

Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO.

1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência.

2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito.

3. Agravo interno provido, para que se dê prosseguimento à ação. (ACO 2.764-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Redator p/ Acórdão Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 02/02/2018)

Com esse mesmo entendimento, menciono os seguintes precedentes: ACO 3617-ED/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 17/10/2023; ACO 3223, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 03/09/2021; ACO nº 3.278-AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 27/04/2020, p. 14/05/2020;

Superadas as questões preliminares, passo ao exame do mérito.

A questão de fundo da presente ação é relativa à legalidade da inscrição do Estado do Tocantins, autor da demanda, em cadastro federal de inadimplência, em virtude de supostas irregularidades na execução financeiro do Convênio nº 24/1996, firmado entre o Estado-autor e o FNDE.

O autor narrou que foi surpreendido com notificação que apontava irregularidades na execução do referido convênio. Assim, foi intimada a devolver a quantia de R$ 671.750,00 (seiscentos e setenta e um mil, setecentos e cinquenta reais) à União/FNDE, sob pena de inclusão nos cadastros desabonadores do Governo Federal.

Na espécie, verifico que assiste razão ao autor. A inscrição Estado do Tocantins no CAUC/SIAFI foi, consoante documentos acostados aos autos, efetivada sem que fosse respeitado o devido processo legal e o direito de defesa do Estado-autor.

O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, ao julgar RE 1.067.086/BA, paradigma do Tema 327 de Repercussão Geral, de relatoria da e. Min. Rosa Weber, DJe 21/10/2020, firmou o entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Eis a ementa do acórdão:

“EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.

2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.

3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.

4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral:

“A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido:

a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e;

b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada

DECISÃO

Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Tocantins contra a União e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, com fundamento no art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição Federal, com o objetivo de cancelar a inscrição do Estado nos cadastros restritivos federais, em razão de suposto descumprimento de convênio e, assim, possibilitar a contratação de operações de crédito e a transferência de recursos federais.

O autor afirmou que tal inscrição provoca-lhe grandes prejuízos, sobretudo no caso presente, em que o Ministério da Educação cobra valores referentes à prestação de contas do Convênio 24/1996, executado no ano de 1997, relativo ao exercício de 1996, cujos débitos, caso existentes, estariam prescritos, eis que já escoado o prazo prescricional de 5 anos.

Aduziu que:

“Depois de transcorridos tantos anos e de diversos outros gestores já terem passado pela Pasta, a Seduc/TO não mais dispõe dos registros documentais correlatos à execução dos citados convênios, parte das documentações são de responsabilidade de terceiros. Ainda, as prestações de contas respectivas foram devidamente apresentadas na época e, desde então, jamais houve manifestação oficial do FNDE a respeito. [...] Observe que o Estado do Tocantins, ao permanecer inscrito no CAUC, estará impedido de receber quaisquer verbas decorrentes de transferências voluntárias e de operações de crédito, inclusive as respectivas concessões de garantias, inviabilizando, por completo, o exercício de suas atividades e a prestação de seus serviços essenciais.” (documento eletrônico 1, pp. 4/8)

Enfatizou que:

“Essas exigências foram formalizadas através do convênio nº 314.884, de 26 de junho de 1996; a inscrição no CAUC ocorreu em 17 de julho de 2018. As exigências e a respectiva inscrição devem ter aplicabilidade afastada para possibilitar a continuidade do desenvolvimento de suas atividades essenciais, bem como não ser obrigada a fornecer dados/documentos referentes a essa prestações de contas prescritas e de administrações passadas.

Além de exigência de pretensão prescrita, houve inobservância do prazo legal: não cumprimento do prazo legal para análise das prestações de contas, conforme determina o art.31, da IN/STN/Nº 001/1997 – segundo o qual a unidade concedente tem 60 dias, a partir da apresentação da prestação de contas para aprová-la, ou não.” (documento eletrônico 1, p. 9).

Invocou o princípio do federalismo e da intranscendência subjetiva das sanções e requereu:

“a) a concessão da antecipação da tutela, em sede liminar, sem oitiva da parte Requerida, suspendendo os efeitos da da inscrição no CAUC (convênio nº 314884); determinação para que o FNDE deixe de diligenciar e de efetuar qualquer espécie de cobrança referente aos convênios, cuja prestação de contas já tenha ocorrido há mais de 5 (cinco) anos, quando, na época oportuna, cumpriu-se a obrigação de prestar contas.

[...]

d) a procedência dos pedidos, confirmando-se as medidas liminares requeridas.”

Em 22/08/2018, o meu antecessor na relatória do feito, o e. Min. Ricardo Lewandowski, concedeu a medida cautelar pleiteada pelo Estado-autor, para:

“determinar a suspensão da inscrição do autor no SIAFI, sem prejuízo de melhor exame da matéria quando do julgamento do mérito.”(documento eletrônico 7, p. 4)

Na mesma decisão, o Min. Ricardo Lewandowski determinou a citação da União, para apresentação de contestação e, após a apresentação das respostas, a abertura de vistas ao Ministério Público, para parecer final.

A União, através da Advocacia-Geral da União, apresentou contestação, em que alega, em síntese: (i) a incompetência do Supremo Tribunal Federal para julgamento da causa, ante a ausência de conflito federativo; (ii) a ilegitimidade passiva ad causam da União; (iii) a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário; (iv) a inexistência de direito automático ao recebimento de transferência voluntárias; e (v) a inaplicabilidade, no caso concreto, do princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Ao final, a União pugna pela improcedência dos pedidos formulados na inicial (documento eletrônico n. 15).

Em 3/08/2020, o Min. Ricardo Lewandowski determinou a emenda da petição inicial para a inclusão do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE no polo passivo da demanda, haja vista os pedidos formulados em seu desfavor. Com o aditamento da petição inicial e após a citação do FNDE, o referido órgão federal, em manifestação, informou que deixaria de apresentar contestação no presente processo, tendo em vista a orientação deste Supremo Tribunal Federal sobre a matéria em exame. Transcrevo trecho da manifestação do FNDE:

“O Plenário dessa Excelsa Corte, nos autos da ACO 2910, firmou entendimento no sentido da necessidade de instauração e julgamento prévios de processo de tomada de contas especial para realização de inscrição de ente federativo em cadastros federais de inadimplência.

Destarte, deixo de apresentar contestação no feito” (documento eletrônico 41)

Em seguida, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência do pedido inicial, em parecer assim ementado:

“AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO EM CADASTRO DE INADIMPLENTE (CAUC/SIAFI). COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. LEGITIMIDADE DA UNIÃO PARA FIGURAR NO POLO PASSIVO DA DEMANDA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA (ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). IRREGULARIDADES POR PARTE DE ÓRGÃO DO PRÓPRIO PODER EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA CONDICIONADA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

1. Ação cível originária, proposta com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição Federal, com o objetivo de afastar óbices à contratação de operações de crédito e transferência de recursos federais.

2. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros, como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência.

3. A União é parte legítima para retirar ou suspender inscrições no CAUC/SIAFI, independentemente de qual órgão estatal tenha feito a inclusão (ACO 2849 AgR/DF)

4. A União é parte ilegítima em relação a pedido cujo cumprimento é requerido em face do FNDE.

5. São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (Tese de repercussão geral – tema 897).

5. A União, ao firmar convênios com os demais entes federados, não transfere recursos a governantes específicos, e sim à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento.

6. A imposição de sanções ao Executivo estadual em razão de pendências do Poder Judiciário e de órgãos autônomos não constitui afronta aos princípios da intranscendência e da separação de poderes, salvo nas hipóteses em que o atual gestor público tenha adotado as providências necessárias para a responsabilização dos agentes públicos antecessores que cometeram as irregularidades constatadas.

- Parecer pela extinção do processo sem resolução do mérito relativamente ao pedido formulado em desfavor do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, ante a ausência de legitimidade passiva da União e, no mérito, pela improcedência do pedido. (documento eletrônico 31)

É o relatório necessário. Decido.

Primeiramente, afasto as preliminares arguidas pela União.

Em diversas oportunidades, este Supremo Tribunal Federal reconheceu a sua competência para processamento e julgamento das ações cíveis que versem sobre a inscrição de Estado-membro nos cadastros de inadimplência geridos pela União, em virtude da potencialidade de existência de conflito federativo, a atrair a regra do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição Federal. Como exemplo, menciono seguinte decisão recente do Plenário deste Tribunal:

“EMENTA REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. COMPETÊNCIA DO STF. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DO FNDE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA: INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA.

1. Inscrição do Estado do Pará em Cadastro federal de Inadimplência, por parte da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

2. O art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República circunscreve, sob a esfera de atuação jurisdicional do Supremo Tribunal Federal, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.

3. São partes legítimas para figurarem no polo passivo os entes da Federação responsáveis pela inclusão dos registros nos cadastros questionados e por sua gestão.

(...)”

6. Referendo da tutela de urgência deferida. (ACO 3638-MC-Ref/PA, Rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, DJe 12/09/2023; grifei)

Com essa mesma orientação, cito, anda, os seguintes precedentes: ACO 3635 MC-Ref/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02/08/2023; ACO 2905/RR, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 17/10/2022; ACO 1824/AP, Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 21/10/2021; ACO 3399/AM, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 03/11/2020; ACO nº 2.636-MC-Ref/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 14/10/2010, p. 11/11/2010; AC nº 2.200/MT-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia , DJe de 27/02/09.

Ademais, o Plenário desta Corte também já reconheceu a legitimidade passiva da União nos processos em que se questiona a inscrição de Estado-federado em cadastro federal de inadimplência:

EMENTA: AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. NULIDADE DE COBRANÇAS DE PARCELAS DE CONVÊNIO. AUSÊNCIA DE RISCO FEDERATIVO. CONTROVÉRSIA DE CUNHO MERAMENTE PATRIMONIAL. INCOMPETÊNCIA DO STF. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. UNIÃO. LEGITIMIDADE AD CAUSAM. PRECEDENTES

1. O pedido de declaração de nulidade das cobranças referentes ao Convênio, não gera risco ao pacto federativo apto a atrair a competência originária da SUPREMA CORTE, por se tratar de questão de cunho meramente patrimonial.

2. A União possui legitimidade ad causam em ações nas quais o ente federado impugne sua inscrição em cadastro federal de inadimplentes.

3. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores.

4. A não abertura do procedimento de Tomada de Contas Especial, quando da inscrição dos entes federados nos cadastros de inadimplentes, configura violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Precedentes.

5. Ação Cível Originária julgada parcialmente procedente para determinar à União que se abstenha de incluir o Estado de Pernambuco em cadastros de inadimplências nos sistemas SIAFI/CADIN/CAUC, em relação ao Convênio n. 93023/2001 (SIAFI 418095), tão somente até o exaurimento da Prestação de Contas Especial, observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.

6. Caracterizada a sucumbência parcial, condeno as partes rés, de forma solidária, ao pagamento de honorários sucumbenciais, que ora arbitro em R$ 2.000,00 (dois mil reais), corrigidos a partir desta decisão, nos termos do artigo 85, § 8º, do CPC de 2015. (ACO 3275, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 18/06/2021; grifei)

Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO.

1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência.

2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito.

3. Agravo interno provido, para que se dê prosseguimento à ação. (ACO 2.764-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Redator p/ Acórdão Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 02/02/2018)

Com esse mesmo entendimento, menciono os seguintes precedentes: ACO 3617-ED/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 17/10/2023; ACO 3223, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 03/09/2021; ACO nº 3.278-AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 27/04/2020, p. 14/05/2020;

Superadas as questões preliminares, passo ao exame do mérito.

A questão de fundo da presente ação é relativa à legalidade da inscrição do Estado do Tocantins, autor da demanda, em cadastro federal de inadimplência, em virtude de supostas irregularidades na execução financeiro do Convênio nº 24/1996, firmado entre o Estado-autor e o FNDE.

O autor narrou que foi surpreendido com notificação que apontava irregularidades na execução do referido convênio. Assim, foi intimada a devolver a quantia de R$ 671.750,00 (seiscentos e setenta e um mil, setecentos e cinquenta reais) à União/FNDE, sob pena de inclusão nos cadastros desabonadores do Governo Federal.

Na espécie, verifico que assiste razão ao autor. A inscrição Estado do Tocantins no CAUC/SIAFI foi, consoante documentos acostados aos autos, efetivada sem que fosse respeitado o devido processo legal e o direito de defesa do Estado-autor.

O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, ao julgar RE 1.067.086/BA, paradigma do Tema 327 de Repercussão Geral, de relatoria da e. Min. Rosa Weber, DJe 21/10/2020, firmou o entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Eis a ementa do acórdão:

“EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.

2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.

3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.

4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral:

“A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido:

a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e;

b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada