Informações do processo 2018/0236340-6

"A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo interno, nos termos do voto
do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)."

EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO
NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. SUPOSTA PRÁTICA DE ATO VIOLADOR DOS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ARTIGO 11 DA LEI

8.429/92). ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAIS.
ELEMENTO SUBJETIVO (CONDUTA DOLOSA) NÃO AFIRMADO
PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REQUISITO INDISPENSÁVEL. ATO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO.

PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

1. No que diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa

em razão do atraso na prestação de contas anuais, esta Corte Superior já se
posicionou no sentido de que: "não configura ato ímprobo o mero atraso na

prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a

adequação da conduta ao art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/1992, a

demonstração de dolo, ainda que genérico" (AgRg no AREsp 409.732/DF,

Rel. Ministro Og Fernandes Segunda Turma, DJe 16/12/2013).

2. No caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na

conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa

indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa violador

dos princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei 8.429/92). Logo, não

há falar em improbidade administrativa na hipótese.

3. Agravo interno não provido.

ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos esses autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, na

conformidade dos votos e das notas taquigráficas, o seguinte resultado de julgamento: "A
Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo interno, nos termos do voto do(a)
Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." A Sra. Ministra Assusete Magalhães, os Srs. Ministros
Francisco Falcão, Herman Benjamin e Og Fernandes votaram com o Sr. Ministro

Relator.

Brasília (DF), 23 de maio de 2019

MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES

Relator

Os processos abaixo relacionados encontram-se com Vista ao Agravado para Impugnação do
AgInt:

Os processos abaixo relacionados encontram-se com Vista ao Agravado para Impugnação do
AgInt:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO
CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA PRÁTICA DE ATO
VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ARTIGO 11
DA LEI 8.429/92). ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAIS.
ELEMENTO SUBJETIVO (CONDUTA DOLOSA) NÃO AFIRMADO PELO
TRIBUNAL DE ORIGEM. REQUISITO INDISPENSÁVEL. ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. SÚMULA 568/STJ.
PRECEDENTES DOS STJ. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

DECISÃO
Trata-se de recurso especial interposto por José Maria Oliveira Matos com fundamento no
artigo 105, III, alíneas a e c, da Constituição Federal, em face do acórdão proferido pelo Tribunal de

Justiça do Estado do Maranhão, assim ementado (fl. 360 e-STJ):

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO.
ENUNCIADO N. 03, DO STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. FALTA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAIS.
VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE.
CARACTERIZAÇÃO. APELO DESPROVIDO DE ACORDO COM O

PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO.

I - Segundo o Enunciado Administrativo n.º 3 do STJ, "Aos recursos interpostos
com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de
março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma

do novo CPC".

II -A prestação de contas é dever de todos aqueles que, pessoas físicas ou jurídicas,
fazem uso de dinheiro público e se justifica pela própria natureza do bem em

questão, que pertence a toda a coletividade, de modo que seu emprego e destinação

devem ser cabalmente comprovados.

III - Comprovada a excessiva demora na prestação de contas, com interregno
superior a 03 (três) anos, caracterizando o ato ímprobo previsto no artigo 11, II e
VI, da Lei n° 8.429/92, impõe-se a aplicação das sanções previstas no art. 12 do

mesmo diploma legal de forma razoável e proporcional.

IV - Apelação desprovida, de acordo com o parecer ministerial.

Houve a oposição de embargos de declaração, os quais foram rejeitados pelo Tribunal de

origem nos seguintes termos (fls. 413 e-STJ):

PROCESSO CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. INEXISTÊNCIA
DOS VÍCIOS ELENCADOS NO ART. 1.022 DO CPC. PRETENSÃO DE

REDISCUSSÃO DO JULGADO. EMBARGOS REJEITADOS.

I - Os Embargos de Declaração são destinados a atacar alguns dos vícios elencados

no art. 1.022 do Diploma Processual Civil, afigurando-se ônus da parte interessada

demonstrar a existência de tais vícios, a fim de ver aclarado ou integralizado o
decisum acoimado de omisso, obscuro ou contraditório.

II - Não se admite a rediscussão da matéria objeto de julgamento em agravo de

instrumento através da via recursal dos embargos de declaração.

IV - Embargos de Declaração rejeitados.
Nas razões do recurso especial, o recorrente aponta violação ao art. 11, VI, da Lei 8.429/92,
sustentando que não há falar em ato de improbidade administrativa na hipótese. Isso porque, apesar

do atraso na prestação de contas da municipalidade, as mesmas foram aprovados pelo Tribunal de
Contas. A propósito, defende o recorrente que restou provado que a verba recebida através do
Convênio foi devidamente aplicada em sua finalidade. Razão pela qual o fato isolado da
intempestividade na prestação de contas, se desacompanhado do dolo, mesmo que na modalidade
genérica não caracteriza ato ímprobo (fl. 423 e-STJ). Ademais, sustenta o recorrente que não houve

demonstração do dolo necessário à condenação por ato de improbidade administrativa.

O Ministério Público do Estado do Maranhão apresentou contrarrazões às fls. 566 e-STJ.
Decisão de inadmissibilidade às fls. 575/578 e-STJ.

A decisão de fls. 623/624 e-STJ determinou a reautuação do agravo em recurso especial.
O Ministério Público Federal, no parecer de fls. 635/639 e-STJ, opina pelo não

conhecimento do apelo nobre.

É o relatório. Passo a decidir.

Inicialmente, é necessário consignar que o presente recurso atrai a incidência do Enunciado
Administrativo 3/STJ : “Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a

decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de

admissibilidade recursal na forma do novo CPC".

O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento no sentido de que para a
configuração do ato de improbidade administrativa é necessária a presença do elemento subjetivo

(dolo ou culpa), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de

responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Ademais, também restou consolidada a orientação de que somente a modalidade dolosa é
comum a todos os tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem

enriquecimento ilícito (art. 9º), causem prejuízo ao erário (art. 10) e atentem contra os princípios da

administração pública (art. 11), e que a modalidade culposa somente incide por ato que cause lesão

ao erário (art. 10 da LIA).

Nesse sentido, os precedentes desta Corte Superior:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ATO
CONFIGURADO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 7 DO

STJ. INCIDÊNCIA.

[...]

2. Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior,
improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo, sendo
"indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta do agente seja
dolosa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei
8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa grave nas do artigo 10" (AIA 30/AM,
Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011).

[...]

6. Agravo interno desprovido.

(AgInt no AREsp 943.769/PB, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA

TURMA, julgado em 13/11/2018, DJe 18/12/2018)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. NOTAS FISCAIS FALSAS. MERCADORIAS
INEXISTENTES. PREJUÍZO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. PREFEITO.
EMISSÃO DE CHEQUES. PARTICIPAÇÃO RELEVANTE NO
RESULTADO LESIVO. EXISTÊNCIA DE CULPA. HISTÓRICO DA

DEMANDA

[...]

7. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da
conduta do réu como incurso nas prescrições da Lei de Improbidade
Administrativa, é necessária a comprovação do elemento subjetivo,

consubstanciado pelo dolo, para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos,
pela culpa, nas hipóteses do artigo 10.

8. É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da
Lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser
específico, sendo suficiente o dolo genérico (REsp 951.389/SC, Rel. Ministro

Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 4/5/2011).

9. Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade
administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, denotar a
presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade
Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele

desprovido de lealdade e boa-fé.

[...]

(REsp 1703721/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 04/09/2018, DJe 20/11/2018)

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO
INTERNO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM AGRAVO EM

RECURSO ESPECIAL. FRAUDE À LICITAÇÃO. DANO IN RE IPSA.

ADMISSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 168/STJ. ELEMENTO
SUBJETIVO CARACTERIZADOR DO ATO ÍMPROBO. AUSÊNCIA DE
ABERTURA DA VIA ESPECIAL. CONHECIMENTO. IMPOSSIBILIDADE.

1. É firme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "a
improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da
conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera
indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja
dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92,
ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (AIA 30/AM, Rel.
Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, DJe de
28/09/2011).

2. Da mesma forma, "a atual jurisprudência do STJ é no sentido de que para a
configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de
Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam

prejuízo ao erário), com a exceção da conduta do art.10, VIII, exige-se a presença

do efetivo dano ao erário (critério objetivo)" (AgInt no REsp 1.542.025/MG, Rel.
Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe 12/06/2018).

3. Por sua vez, "para a caracterização de improbidade administrativa, por frustação
da licitude do processo de licitação, tipificada no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/92, o
dano apresenta-se presumido, ou seja, trata-se de dano in re ipsa" (REsp

1.624.224/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA,

DJe 06/03/2018).
4. A caracterização do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII,
da LIA exige, assim, a conjugação dos elementos subjetivo (dolo ou, ao menos,

culpa) e objetivo (dano, que pode ser presumido).

5. Caso concreto em que o acórdão embargado deu à controvérsia solução que se
encontra em harmonia com a jurisprudência desta Corte, na medida em que
expressamente reconheceu que "a fraude à licitação tem como consequência o
chamado dano in re ipsa" (fl. 3.401), o que atrai a incidência da Súmula 168/STJ.

6. Quanto ao elemento subjetivo caracterizador do ato de improbidade
administrativa, não houve a abertura da via especial, pois o acórdão embargado,
nesse ponto, decidiu a controvérsia com fundamento na Súmula 284/STF. Logo,
deve prevalecer a orientação segundo a qual "não há como reconhecer a
divergência entre acórdão que adentrou ao mérito da demanda e julgado que não
ultrapassou o juízo de admissibilidade, ante a verificação de óbice processual"
(AgRg nos EAREsp 214.649/DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, CORTE

ESPECIAL, DJe 25/04/2013).

7. Agravo interno improvido.

(AgInt nos EAREsp 178.852/RS, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA

SEÇÃO, julgado em 22/08/2018, DJe 30/08/2018)

Por outro lado, a configuração da conduta ímproba violadora dos princípios da
administração pública (art. 11 da LIA), não exige a demonstração de dano ao erário ou de
enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que
genérico. Nesse sentido, os seguintes precedentes: AgInt no AREsp 1184699/RJ, Rel. Min. Benedito
Gonçalves, 1ª Turma, DJe 27/09/2018; AgInt no AREsp 813.040/SE, Rel. Min. Humberto Martins,

2ª Turma, DJe 25/08/2016

O Tribunal de origem, ao analisar a controvérsia, consignou (fls. 366/368 e-STJ):

Adoto a fundamentação do parecer do eminente Procurador de Justiça, Dr.

Raimundo Nonato de Carvalho Filho (fls. 321/323), que transcrevo, in verbis:

[...]

Quanto à questão de fundo, compulsando-se os autos verifica-se que ficou
demonstrado que o recorrido deixou de prestar contas de forma

tempestiva do repasse de recurso financeiro relativo ao Convênio n.º

086/2000, firmado entre o Estado do Maranhão, por meio da então

Gerência de Desenvolvimento Humano, e o Município de Icatu, então

chefiado pelo apelante.

Afere-se que a prestação de contas não sofreu um mero retardo de uns
poucos dias ou semanas, de forma a se aplicar o princípio da

insignificância, ou seja, de se tolerar a inadimplência, mas ao contrário, o

Apelante somente apresentou a prestação de contas do convênio firmado,

após passados 3 (Três) anos da sua vigência e, depois de devidamente

notificado pelo órgão ministerial.

Denota-se, portanto, que o fato da apelante não ter prestado contas de
forma tempestiva junto a órgão convenente, restou por caracterizar o

ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, incisos II e

VI, da Lei n° 8.429/92 , in verbis:

[...]

Ademais, atenta contra os princípios constitucionais da Administração

Pública, notadamente o da publicidade e moralidade administrativa (art.

37, da CF/88) o caso concreto de uma prestação de contas efetivada a

destempo, caracterizando-se, por conseguinte, como ato de improbidade,

sobretudo se levarmos em conta que tal ato se exaure na atuação

omissiva do gestor público.

[...]

Assim sendo, percebe-se que o réu, ora apelante, deixou de cumprir o

dever legal de apresentar a prestação de conta, a tempo e modo,

necessária à aferição da destinação dos valores transferidos à

municipalidade por meio de convênio firmado com órgão Estadual.

Destarte, encontra-se configurado o ato ímprobo , devendo ao agente

público faltoso ser aplicada as sanções previstas no artigo 12, da Lei

8.429/92.

(Sem destaques no original)
Com efeito, verifica-se que o Tribunal de origem formou o seu convencimento no sentido
houve ato de improbidade administrativa consubstanciado no atraso na prestação de constas da

municipalidade. A propósito, está consignado no acórdão recorrido que a subsunção da conduta ao
art. 11 da Lei 8.429/92 - ofensa aos princípios da Administração Pública - ocorreu a partir da mera
atuação omissiva do gestor público, ou seja, houve a responsabilização objetiva do ex-prefeito a partir

da constatação de que a apresentação das contas se deu a destempo. Afinal, o Tribunal de origem não
traz nenhum elemento fático que indique ação dolosa do agente público.

Portanto, no caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta

da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de

ato de improbidade administrativa violador dos princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei
8.429/92).

Sendo assim, tal orientação vai de encontro ao entendimento desta Corte Superior que
condiciona a configuração de ato de improbidade administrativa violador de princípios da

Administração Pública à demonstração do elemento subjetivo.

Acrescente-se, ainda, que esta Corte Superior já se posicionou a respeito da ausência de
elemento subjetivo no caso de atraso na prestação de contas: "não configura ato ímprobo o mero
atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta
ao art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico" (AgRg no

AREsp 409.732/DF, Rel. Ministro Og Fernandes Segunda Turma, DJe 16/12/2013).

Nesse mesmo sentido:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA. DOLO GENÉRICO NÃO RECONHECIDO PELO TRIBUNAL
DE ORIGEM. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE, NO CASO CONCRETO.

SÚMULA 7/STJ.

1. Na forma da jurisprudência do STJ, "não configura ato ímprobo o mero atraso na
prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da
conduta ao art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda
que genérico" (AgRg no AREsp 409.732/DF, Rel. Ministro Og Fernandes
Segunda Turma, DJe 16/12/2013). Nesse mesmo sentido: REsp 1161215/MG, Rel.

Ministra Marga Tesler (Juíza Federal, convocada do TRF 4ª Região), Primeira

Turma, DJe 12/12/2014.

2. A alteração das conclusões adotadas pela Corte de origem, acerca da ausência de
elementos que demonstrem a existência de dolo na conduta da parte ora agravada,
demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante

dos autos, providência vedada em recurso especial. Incidência da Súmula 7/STJ.

3. Agravo interno não provido.

(AgInt no REsp 1474377/MS, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 08/02/2018, DJe 22/02/2018)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEGATIVA DE
PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO OCORRÊNCIA. ART. 11, II E VI, DA

LEI 8.429/92. EX-PREFEITO. INTEMPESTIVA PRESTAÇÃO DE CONTAS.
ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, À LUZ DA PROVA DOS AUTOS,
CONCLUIU PELA NÃO COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO E

PELA AUSÊNCIA DE MALVERSAÇÃO DO DINHEIRO PÚBLICO. ATO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO.

AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

[...]

V. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "a improbidade é
ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente.
Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a
caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a

tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo

menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (STJ, AIA 30/AM, Rel. Ministro
TEORI ALBINO ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, DJe de