Informações do processo ADPF 554

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, negou provimento ao agravo
regimental, nos termos do voto do Relator. Não participou deste julgamento,
por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão
Virtual de 7.2.2020 a 13.2.2020.

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÀO DE
DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ACÓRDÀO DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÀO PAULO PROLATADO NO
JULGAMENTO DE ADI ESTADUAL, QUE REPUTOU INCONSTITUCIONAL
A EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL 46/2018. CONTROVÉRSIA A
RESPEITO DA TITULARIDADE DA INICIATIVA LEGISLATIVA PARA A
IMPLEMENTAÇÀO DO TETO REMUNERATÓRIO PREVISTO NO ARTIGO
37, § 12, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECISÀO JUDICIAL IMPUGNADA
EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NÀO SATISFAÇÀO DO REQUISITO DA
SUBSIDIARIEDADE. ARTIGO 4°, § 1°, DA LEI FEDERAL 9.882/1999.
AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. A arguição por descumprimento de preceito fundamental somente é
cabível quando não houver outro meio eficaz de sanar a lesividade (artigo 4°,
§ 1°, da Lei federal 9.882/1999).

2. A subsidiariedade da arguição é condicionada pelo meio eficaz de
sanar a lesão, compreendido no contexto da ordem constitucional global como
aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla,
geral e imediata . Precedentes: ADPF 33, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário,
DJ de 27/10/2006; ADPF 237-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de
30/10/2014.

3. O cabimento da arguição de descumprimento de preceito
fundamental deve ser aferido, via de regra, em face das demais ações de
controle abstrato. Precedente: ADPF 390-AgR, Rel. Min. Alexandre de
Moraes, Plenário, DJe de 8/8/2017.

4. A mera inexistência de ação constitucional não se mostra suficiente
para afastar a cláusula de subsidiariedade, contanto esteja presente outro
meio eficaz de solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla,
geral e imediata. Precedentes: ADPF 617-AgR, Rel. Min. Alexandre de
Moraes, Plenário, julgado em 29/11/2019; ADPF 283-AgR, Rel. Min. Edson
Fachin, Plenário, DJe de 8/8/2019; ADPF 145-AgR, Rel. Min. Edson Fachin,
Plenário, DJe de 12/9/2017; ADPF 319-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário,
DJe de 19/12/2014.

5. A interposição de recurso extraordinário em face de acórdão

proferido em ação objetiva, ajuizada no âmbito estadual, quando coincidem os
parâmetros de constitucionalidade da ação direta de inconstitucionalidade
estadual e do controle concentrado realizado pelo Supremo Tribunal Federal,
confere eficácia geral à declaração de inconstitucionalidade, de modo que se
revela como meio eficaz de solver a controvérsia constitucional relevante de
forma ampla, geral e imediata.

6. In casu, o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo,
prolatado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual
2116917-44.2018.8.26.0000, que reputou inconstitucional a Emenda
Constitucional estadual 46/2018, é objeto de recurso extraordinário cujo mérito
já foi julgado por esta Corte (ARE 1.222.297-AgR, Rel. Min. Alexandre de
Moraes, Primeira Turma, DJe de 21/11/2019).

7. Não atendimento do requisito da subsidiariedade.

8. Agravo a que nega provimento.

AG.REG. NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA 8.135

Despacho: Cuida-se de pedido de tutela provisória incidental (petição
n° 1683/2020) veiculado nos autos da Arguição de Descumprimento de
Preceito Fundamental 554, ajuizada pela Confederação Nacional das
Carreiras Típicas de Estado - CONACATE.

A ADPF tem por objeto acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de
São Paulo prolatado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade

estadual 2116917-44.2018.8.26.0000, que reputou inconstitucional a Emenda
Constitucional estadual 46/2018, de seguinte teor:

“Artigo 1° - Dê-se a seguinte nova redação ao inciso XII do artigo 115
da Constituição do Estado de São Paulo: ‘XII - para efeitos do disposto no §
12 do artigo 37 da Constituição Federal, fica fixado como limite único da
remuneração, subsídio, proventos, pensões ou outra espécie remuneratória,
no âmbito do Estado de São Paulo e seus municípios, abrangendo os
Poderes Judiciário, Legislativos e Executivos, o Ministério Público, a
Defensoria Pública e os Tribunais de Contas, o valor do subsídio mensal dos
Desembargadores do Tribunal de Justiça deste Estado, não se aplicando o
disposto neste inciso aos subsídios dos Deputados Estaduais e Vereadores.

Artigo 2° - Para os fins da implantação do limite único estabelecido no
inciso XII do artigo 115 da Constituição deste Estado, serão adotados os
seguintes percentuais, a serem aplicados sobre o subsídio dos
Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado:

I - 71% (setenta e um por cento), nos 12 (doze) meses imediatamente
posteriores ao da promulgação desta emenda constitucional;

II - 80% (oitenta por cento), nos 12 (doze) meses subsequentes ao
período referido no inciso anterior;

III - 90% (noventa por cento), nos 12 (doze) meses subsequentes ao
período referido no inciso anterior;

IV - 100% (cem por cento), a partir do termo final do período previsto
no inciso anterior.

Parágrafo único - O escalonamento previsto neste artigo, por força do
disposto no inciso XVII do artigo 115 da Constituição Estadual, não se aplica
aos servidores e demais agentes públicos que percebam, na data da
promulgação desta Emenda, remuneração acima do limite fixado no inciso I
do caput.

Artigo 3° - Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua
publicação".

Eis a ementa do acórdão impugnado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA
CONSTITUCIONAL ESTADUAL N° 46, DE 08 DE JUNHO DE 2018, QUE
FIXOU O SUBSÍDIO MENSAL DOS DESEMBARGADORES DO TRIBUNAL
DE JUSTIÇA COMO SUBTETO ÚNICO PARA SUBSÍDIOS, PROVENTOS,
PENSÕES OU OUTRA ESPÉCIE REMUNERATÓRIA, NO ÂMBITO DO
ESTADO DE SÃO PAULO E SEUS MUNICÍPIOS - INADMISSIBILIDADE -
INTERFERÊNCIA NA AUTONOMIA MUNICIPAL - VIOLAÇÃO AO PACTO
FEDERATIVO - COMPETÊNCIA, ADEMAIS, DO CHEFE DO PODER
EXECUTIVO DE CADA ENTE FEDERADO PARA DISPOR SOBRE TETO
REMUNERATÓRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS, OBSERVADAS AS
DIRETRIZES ESTABELECIDAS PELO CONSTITUINTE FEDERAL -
AFRONTA AOS ARTIGOS 1°, 5°, 22, INCISO II, 24, § 2°, ITEM 4, E 144,
TODOS DA CONSTITUIÇÃO BANDEIRANTE, ALÉM DOS ARTIGOS 37,
INCISO XI E § 12, E 60, § 4°, INCISO III, DA CARTA DA REPÚBLICA -
INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA - AÇÃO PROCEDENTE. A
autonomia municipal é princípio constitucional sensível que repousa no artigo
34, inciso VII, alínea ‘c’, da Lei Maior, impondo-se ao legislador constituinte
estadual observar os parâmetros definidos no plano federal, sob pena de
ofensa ao pacto federativo. Infere-se claramente das alterações promovidas
pelas EC n°s 41/03 e 47/05 que a adoção do subteto único estadual ou
distrital opera-se apenas ‘em seu âmbito’ e ‘mediante emenda às respectivas
Constituições e Lei Orgânica’, subsistindo para os servidores municipais o teto
remuneratório específico previsto no inciso XI, do artigo 37, da Constituição
Federal, correspondente ao subsídio do Prefeito. A faculdade conferida aos
Estados e ao Distrito Federal para adotar o subteto único regional não permite
que essas pessoas políticas estendam aos Municípios norma contrária ao
sistema vigente, ampliando aos servidores municipais regra prevista apenas
para entes federados diversos, mostrando-se a Emenda Constitucional
Estadual n° 46/2018 incompatível com os artigos 1° e 144 da Carta Paulista.
As hipóteses previstas nos artigos 61, § 1°, da Lei Maior e 24, § 2°, da Carta
Bandeirante não podem ser disciplinadas por meio de emenda constitucional
de iniciativa parlamentar, incumbindo apenas ao Governador regular o
assunto, seja em projeto de lei de sua autoria, seja mediante proposta de
emenda, nos termos do artigo 22, inciso II, da Constituição Estadual."

Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 37, § 12; 60,
II; e 61, § 1°, II, c, da Constituição Federal.

Em sede preliminar, a requerente afirmou ser confederação sindical
representativa da categoria dos servidores públicos civis federais, estaduais,
distritais e municipais dos Poderes Legislativo e Judiciário, dos Tribunais e
Conselhos de Contas, e dos órgãos públicos de auditoria, fiscalização,
investigação, regulação, tributação, controle e segurança pública.

No mérito, sustentou que o vício de inconstitucionalidade da Emenda
Constitucional estadual 46/2018 seria restrito à extensão do teto
remuneratório estadual aos servidores municipais. Aduziu que o teto
remuneratório não integraria o regime jurídico dos servidores públicos, mas
sim o rol de direitos e garantias fundamentais dos servidores públicos, matéria
que não se submeteria à reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder
Executivo. Ademais, alegou que as reservas de iniciativa legislativa do Chefe
do Poder Executivo não seriam aplicáveis às emendas constitucionais. Por fim
aduziu que a matéria seria objeto de controvérsia judicial relevante,
colacionando acórdãos de Tribunais de Justiça de outros Estados membros.

Considerando o objeto da presente ação direta e a relevância da
matéria versada, determinei fosse aplicado o rito veiculado pelo artigo 12 da

Lei federal 9.868/1999 (doc. 42).

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo alegou que a fixação
de subsídio mensal dos Desembargadores dos Tribunais de Justiça como
limite único imposto aos servidores no âmbito dos respectivos Estados
constitui matéria concernente ao regime jurídico dos servidores públicos, pela
qual razão a edição de emenda constitucional vocacionada a veicular tal
conteúdo deveria decorrer, necessariamente, de iniciativa reservada ao Chefe
do Poder Executivo estadual, em razão do princípio da simetria (doc. 48).

Por seu turno, a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo
argumentou que a iniciativa do Chefe do Poder Executivo para as proposituras
referentes a regime jurídico dos servidores públicos seria aplicável apenas ao
processo legislativo infraconstitucional. Outrossim, aduziu que norma
constitucional estadual sob invectiva não alteraria o regime jurídico dos
servidores locais, tampouco instituiria aumento de vencimentos ou vantagem
remuneratória (doc. 49).

O Governado do Estado de São Paulo afirmou não figurar como
autoridade responsável pela prática do ato questionado e aduziu ser incabível
o ajuizamento de arguição de descumprimento de preceito fundamental contra
decisão judicial suscetível de recurso próprio - in casu, recurso extraordinário
já manejado - por força do princípio da subsidiariedade (doc. 52). O
Advogado-Geral da União exarou parecer pelo não conhecimento da ação e,
sucessivamente, pela improcedência do pedido de mérito, nos termos da
seguinte ementa:

“Teto remuneratório. Emenda Constitucional estadual n° 46/2018.
Fixação do subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo como subteto único no âmbito do referido ente e de
seus Municípios. Arguição que tem por objeto acórdão do Tribunal de Justiça
estadual, prolatado em ação direta de inconstitucionalidade, que concluiu pela
invalidade da referida emenda. Preliminar. Inobservância do requisito da
subsidiariedade. Mérito. A fixação de subteto remuneratório é matéria
pertinente ao regime jurídico e à remuneração dos servidores públicos.
Submissão à regra de iniciativa privativa da Chefia do Poder Executivo
prevista no artigo 61, § 1°, inciso II, alínea ‘c’, da Constituição Federal. O
Poder Constituinte derivado, no âmbito estadual, está condicionado aos
limites de autoria que incidem sobre certas propostas legislativas, dentre os
quais se destaca a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para
dispor sobre a matéria veiculada na emenda constitucional estadual.
Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela
improcedência do pedido." (doc. 54).

A Procuradora-Geral da República também se manifestou no sentido
do não conhecimento da ação e, sucessivamente, da improcedência do
pedido de mérito, em parecer assim ementado:

“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL. DECISÃO JUDICIAL DO ÓRGÃO ESPECIAL DO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, PROFERIDA EM
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL.
POSSIBILIDADE DE INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE (ART. 4°-§1° DA
LEI 9.882/1999). MÉRITO. DECISÃO QUE DECLARA A
INCONSTITUCIONALIDADE DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL,
POR VIOLAÇÃO DA INICIATIVA LEGISLATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO.
FIXAÇÃO DE TETO REMUNERATÓRIO DE SERVIDORES PÚBLICOS (CR,
ART. 37- §12). MATÉRIA DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO (CR,
ART. 61-§1°-II-C). INCIDÊNCIA DAS REGRAS DE PROCESSO
LEGISLATIVO DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA À PROPOSITURA DE
EMENDAS À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INOCORRÊNCIA DE LESÃO A
PRECEITO FUNDAMENTAL NA DECISÃO JUDICIAL IMPUGNADA. 1. Não
se deve conhecer arguição de descumprimento de preceito fundamental que
não atenda ao princípio da subsidiariedade, isto é, se existe meio alternativo
para sanar a alegada lesão a preceito fundamental. Não se afigura viável o
manejo de ADPF contra decisões judiciais proferidas em ação direta de
inconstitucionalidade estadual, ante o cabimento de recurso extraordinário ao
Supremo Tribunal Federal. 2. A iniciativa para instaurar processo legislativo
que repercuta sobre regime jurídico dos servidores públicos estaduais - o que
inclui a disciplina do teto remuneratório - pertence privativamente ao
Governador do Estado. Precedentes. 3. Inconstitucionalidade formal por vício
de iniciativa não fica superada pelo fato de a matéria ser disciplinada por
emenda à Constituição do Estado. Precedentes. - Parecer pelo não
conhecimento ou, sucessivamente, pela improcedência do pedido." (doc. 78)

Em decisão monocrática datada de 21/08/2019, julguei o feito extinto,
por considerar ausente o requisito da subsidiariedade, a inviabilizar o
conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental.

Em face desse decisum, a requerente interpôs agravo de
instrumento, o qual se encontra pendente de julgamento.

Em 19/01/2019, a requerente renovou seu pedido de concessão de
medida cautelar, articulando, para tanto, os seguintes fundamentos:

(i) “o Supremo Tribunal Federal, em casos similares ao colocado nos
autos, analisa e fundamenta suas decisões com base nos princípios
constitucionais da igualdade e isonomia para afastar como critério de fixação
de tetos remuneratórios a vinculação com os entes federados";

(ii) “não há vício de iniciativa quando: a) Não se trata de Lei, mas sim
de Emenda à Constituição; b) Ainda se assim não for, a emenda não gera
efeito financeiro imediato porque o ajuste do subteto dos servidores, por meio
da EC n° 46/2018, é escalonado no período de até 4 (quatro) anos, portanto,

não fere a autonomia do Chefe do Executivo de legislar sobre regime jurídico
dos servidores, ou que fixe a remuneração deles, mas de comando destinado
ao Estado, cuja competência para legislar e fixar o valor do subsídio dos seus
servidores foi limitada pela imposição de um novo subteto";

(iii) “os Estados do Rio Grande do Sul, Pará, Goiás, Amazonas têm
normas com viés similar. Nesse sentido, a harmonia da federação deve ser
mantida por meio do deferimento da tutela antecipada até que o STF decida
de forma UNIFORME em todo o país o tema";

(iv) “diversos servidores públicos estaduais e municipais no Estado
de São Paulo estão tendo seu direito à extensão do teto remuneratório
máximo obstado"; e

(v) “[o] perigo da demora se evidencia com o risco iminente de se ter
uma balbúrdia no pacto federativo quando o estado cumpre o viés permitido
pela Constituição Federal e altera o teto máximo constitucional por meio de
emenda à constituição do estado, e o Tribunal de Justiça inquina a norma de
inconstitucional em total dissonância a todos os outros estados".

É o relatório.

Inexistem, nas razões elencadas na peça em apreço, indícios de
modificação sensível do contexto fático-jurídico que justificasse a concessão
da medida cautelar requerida, considerando-se, em especial, a ausência de
plausibilidade do direito da requerente.

Veja-se que o Ministro Alexandre de Moraes negou seguimento ao
ARE 1.222.297/SP, interposto pela Assembleia Legislativa do Estado de São
Paulo em face do acórdão impugnado nesta ADPF.

Em sua decisão, o Ministro relator afirmou, in verbis:

“O recurso não merece prosperar.

O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da EC Estadual
46/2018, ao entendimento de que a matéria relativa ao regime jurídico dos
servidores públicos, na qual se inclui a limitação ao teto remuneratório dos
servidores públicos, disciplinada no art. 61, § 1°, da Lei Maior, e no art. 24, §
2°, da Carta Bandeirante, é de competência legislativa exclusiva do Chefe do
Poder Executivo, e, por isso, não pode ser disciplinada por meio de emenda
constitucional de iniciativa parlamentar, incumbindo apenas ao Governador
regular o assunto, seja em projeto de lei de sua autoria, seja mediante
proposta de emenda, nos termos do artigo 22, inciso II, da Constituição
Estadual (fls. 59-60, Vol. 29).

Essa compreensão alinha-se à jurisprudência pacífica desta
SUPREMA CORTE, que reconhece a inconstitucionalidade de emendas às
constituições estaduais que disponham a respeito de temas cuja iniciativa
legislativa é exclusiva do Chefe do Executivo estadual.

(...)

Ainda, adotando a mesma premissa no sentido de que a
normatização de direitos dos servidores é de competência exclusiva do Chefe
do Poder Executivo, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no RE
590.829-RG/MG, de relatoria do Min. MARCO AURÉLIO, julgado sob o rito da
repercussão geral (Tema 223), firmou tese no sentido de que “É
inconstitucional, por afrontar a iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo, a normatização de direitos dos servidores públicos em lei orgânica
do Município. "

(...)

Por fim, cabe registrar que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em
reiteradas oportunidades, tem prestigiado a autonomia dos municípios, de
forma a assegurar o pleno exercício da tríplice capacidade de
autoorganização, normatização própria, autogoverno e autoadministração,
funções essas que lhes foram outorgadas pela própria Constituição Federal.

(...)

Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido não se afastou
da jurisprudência desta CORTE. "

Na mesma linha, a Primeira Turma deste Tribunal negou provimento
ao agravo interposto pela Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo.
Confira-se:

Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
COM AGRAVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A
JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. O acórdão
recorrido está em consonância com a jurisprudência do SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. 2. Agravo Interno a que se nega provimento.
( ARE 1222297 AgR-terceiro, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES,
Primeira Turma, julgado em 25/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-254
DIVULG 20-11-2019 PUBLIC 21-11-2019 )

Destarte, a análise dos autos revela que o presente caso não se
enquadra no artigo 13, inciso VIII, do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal, para fins de atuação da Presidência desta Corte.

Encaminhe-se o processo, por conseguinte, ao meu gabinete, na
condição de Ministro Relator, para apreciação após o período de férias
forenses.

Publique-se.

Brasília, 22 de janeiro de 2020.

Ministro Luiz Fux

Presidente em exercício

Documento assinado digitalmente