Movimentação do processo MS 34729 do dia 20/04/2017

PAUTA DE JULGAMENTOS

PAUTA Nº 40/2017 - Elaborada nos termos do art. 935 do Código de
Processo Civil, para julgamento dos processos abaixo relacionados:

DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido
de medida cautelar, impetrado em face do Acórdão 2.780/2016, do Plenário do
Tribunal de Contas da União, em que teriam sido constatados indícios de
irregularidade na manutenção da pensão por morte titularizada pela
Impetrante, concedida com base no art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58
(pensão de filha solteira maior de 21 anos).

A irregularidade consistiria na percepção de fonte de renda diversa da
pensão, uma aposentadoria por idade, resultando na necessidade de
demonstração, pela Impetrante, da dependência econômica em relação à
pensão decorrente do óbito de servidor público, para que seja viabilizada a
manutenção dos pagamentos.

O acórdão impugnado encontra-se ementado nos seguintes termos:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em
Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Revisor, em;

9.1 com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno,
determinar às unidades jurisdicionadas em que tenham sido identificados os
19.520 indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21
anos, em desacordo com os fundamentos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei
3.373/1958 e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a adoção das
seguintes providências:

9.1.1. tendo por base os fundamentos trazidos no voto, a prova
produzida nestes autos e outras que venham a ser agregadas pelo órgão
responsável, promover o contraditório e a ampla defesa das beneficiárias
contempladas com o pagamento da pensão especial para, querendo, afastar
os indícios de irregularidade a elas imputados, os quais poderão conduzir à
supressão do pagamento do benefício previdenciário, caso as irregularidades
não sejam por elas elididas:

9.1.1.1 recebimento de renda própria, advinda de relação de
emprego, na iniciativa privada, de atividade empresarial, na condição de
sócias ou representantes de pessoas jurídicas ou de benefício do INSS;

9.1.1.2 recebimento de pensão, com fundamento na Lei 8.112/1990,
art. 217, inciso I, alíneas a, b e c;

9.1.1.3 recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/1990,
art. 217, inciso I, alíneas d e e e inciso II, alíneas a, c e d;

9.1.1.4 titularidade de cargo público efetivo federal, estadual, distrital
ou municipal ou de aposentadoria pelo Regime do Plano de Seguridade Social
do Servidor Público,

9.1.1.5 ocupação de cargo em comissão, de cargo com fundamento
na Lei 8.745/1993, de emprego em sociedade de economia mista ou em
empresa pública federal, estadual, distrital ou municipal;

9.1.2 fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência da
respectiva notificação pela unidade jurisdicionada, para que cada interessada
apresente sua defesa, franqueando-lhe o acesso às provas contra elas
produzidas e fazendo constar no respectivo ato convocatório, de forma
expressa, a seguinte informação: da decisão administrativa que suspender ou
cancelar o benefício, caberá recurso nos termos dos arts. 56 a 65 da Lei
9.784/1999, a ser interposto no prazo de 10 (dez) dias, contados a partir da
ciência da decisão pela parte interessada, perante o próprio órgão ou entidade
responsável pelo cancelamento da pensão;

9.1.3 na análise da defesa a ser apresentada pelas interessadas,
considerar não prevalentes as orientações extraídas dos fundamentos do
Acórdão 892/2012-TCU-Plenário, desconsiderando a subjetividade da aferição
da dependência econômica das beneficiárias em relação à pensão especial
instituída com base na Lei 3.373/1958 e da aferição da capacidade da renda
adicional oferecer subsistência condigna, em vista da possibilidade de
supressão do benefício previdenciário considerado indevido;

9.1.4. não elididas as irregularidades motivadoras das oitivas
individuais descritas nos subitens 9.1.1.1 a 9.1.1.5 deste acórdão, promover,
em relação às respectivas interessadas, o cancelamento da pensão
decorrente do art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58;

Narra a Impetrante receber pensão instituída pelo Tribunal Regional
Eleitoral de São Paulo desde 1987, em face do óbito da pai, servidor público
daquele órgão, e aposentadoria por idade instituída pelo INSS em 29.04.2004,
pelo exercício de atividade laborativa como empregada por mais de 15

(quinze) anos, no valor de um salário mínimo.

Aduz ter adquirido o direito ao recebimento tanto da pensão quanto
da aposentadoria, diante do cumprimento dos requisitos exigidos pelas
legislações vigentes ao tempo do requerimento desses benefícios, à luz do
disposto no art. 5º, XXXVI, CF/88, e da Súmula 359, STF.

Diz que a pensão e a aposentadoria possuem fontes pagadoras e
natureza jurídica distintas, não havendo nenhuma incompatibilidade no
recebimento conjunto dos benefícios.

Alega ter decorrido o prazo decadencial de cinco anos para que o
Tribunal de Contas da União revisasse seus benefícios, razão pela qual
consumou-se o ato administrativo e tornou-se impossível de revisão.

Sustenta o pedido liminar, de imediata suspensão do ato do Tribunal
de Contas da União, no caráter alimentar do benefício, sem o qual não possui
condições de manter a sua subsistência.

Requer, “ seja concedida a medida liminar, independentemente da
oitiva da Autoridade Impetrada, para que seja suspenso o Acórdão n.
2.780/2016 do TCU, de forma que não sejam instaurados procedimentos
administrativos para revisão de pensões contra as beneficiárias do presente
mandado de segurança, e, caso já tenham sido instaurados, que sejam
sobrestados até o julgamento final dessa demanda ” (eDOC 1, p. 29-30).

Ao final, requer seja “ confirmada a medida liminar e concedida a
segurança para que seja anulado o Acórdão n. 2.780/2016 do TCU, bem
como arquivados todos os processos administrativos instaurados com a
finalidade de revisão do benefício concedido com fundamento no art. 5º, II,
parágrafo único, da lei n. 3.373/2016 contra as beneficiárias do  mandamus”
(eDOC 1, p. 30).

A petição inicial foi emendada para demonstrar o recolhimento das
custas iniciais.

É o relatório.

Decido quanto à medida cautelar.

Preliminarmente, tenho como preenchidos, prima facie , os
pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança.

A autoridade apontada como coatora é parte legítima, porquanto o ato
impugnado, do qual se depreende uma possível ameaça de lesão ao direito
da Impetrante, foi exarado pelo Tribunal de Contas da União por meio do
Acórdão 2.780/2016, em que foi reconhecida a necessidade de comprovação
da dependência econômica para fins de manutenção da pensão por morte e,
de consequência, a suspensão de pagamentos incompatíveis com o
respectivo benefício.

Em que pese o ato do TCU, de imediato, não produzir efeitos
concretos e diretos às pensionistas, neste momento de cognição, não se
afigura geral e abstrato, tendo, ante a orientação de nítidos efeitos vinculantes
em relação aos demais órgãos da administração gestores das referidas
pensões, aptidão para, em tese, desconstituir situações jurídicas que, como
aduz a Impetrante, estão há muito consolidadas.

A propósito, como se vê, o ato do Tribunal Regional Eleitoral de São
Paulo, em que comunica à autora sobre o conteúdo do acórdão do TCU, é
meramente executório e o órgão não tem aptidão para interferir na análise da
manutenção ou cassação do benefício titularizado pela Impetrante, tampouco
margem para alterar a interpretação dada ao tema pelo TCU, sendo de sua
atribuição apenas o cumprimento do acórdão da Corte de Contas e a adoção
das medidas nele contidas.

O prazo decadencial previsto no art. 23, da Lei 12.016/2009 não se
exauriu, pois a Impetrante teve ciência do conteúdo do Acórdão 2.780/2016
em 09.02.2017, através de notificação pessoal (eDOC 15, p. 63), tendo sido
ajuizada a ação em 06.04.2017 (eDOC 23).

Ademais, a inicial está instruída com os documentos que, na
compreensão do Impetrante, demonstram a existência de ameaça a violação
a direito líquido e certo.

Feitas essas considerações, anoto que a concessão de medida
liminar em mandado de segurança pressupõe o atendimento dos
requisitos contidos no artigo 7º, III, da Lei 12.016/2009, quais sejam, a
existência de fundamento relevante e a possibilidade de que a medida
seja ineficaz caso se aguarde o julgamento definitivo do writ .

A matéria em comento está adstrita à legalidade do ato do Tribunal de
Contas da União que reputa necessária a comprovação de dependência
econômica da pensionista filha solteira maior de 21 anos, para o
reconhecimento do direito à manutenção de benefício de pensão por morte
concedida sob a égide do art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58.

Partindo dessa premissa, o TCU determinou a reanálise de pensões
concedidas a mulheres que possuem outras fontes de renda, além do
benefício decorrente do óbito de servidor público, do qual eram dependentes
na época da concessão. Dentre as fontes de renda, incluem-se: renda
advinda de relação de emprego, na iniciativa privada, de atividade
empresarial, na condição de sócias ou representantes de pessoas jurídicas ou
de benefícios do INSS; recebimento de pensão com fundamento na Lei
8.112/90, art. 217, I, alíneas a, b  e c  (pensão na qualidade de cônjuge de
servidor); recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/90, art. 217,
inciso I, alíneas d  e e  (pais ou pessoa designada) e inciso II, alíneas a , c  e d
(filhos até 21 anos, irmão até 21 anos ou inválido ou pessoa designada até 21
anos ou inválida) ;  a proveniente da ocupação de cargo público efetivo federal,
estadual, distrital ou municipal ou aposentadoria pelo RPPS; ocupação de
cargo em comissão ou de cargo em empresa pública ou sociedade de
economia mista.

Na hipótese dos autos, a pensão por morte titularizada pela
Impetrante foi identificada como irregular diante do recebimento, por ela, de
aposentadoria por idade decorrente do seu vínculo com o regime geral de
previdência social, gerido pelo INSS.

Discute-se, portanto, se a dependência econômica em relação ao
instituidor do benefício e do valor pago a título de pensão por morte
encontra-se no rol de requisitos para a concessão e manutenção do
benefício em questão.

Inicialmente, assento a jurisprudência consolidada neste Supremo
Tribunal Federal quanto à incidência, aos benefícios previdenciários, da lei em
vigência ao tempo em que preenchidos os requisitos necessários à sua
concessão. Trata-se da regra “ tempus regit actum ”, a qual aplicada ao ato de
concessão de pensão por morte significa dizer: a lei que rege a concessão do
benefício de pensão por morte é a vigente na data do óbito do segurado.

Neste sentido:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM
AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FISCAIS DE RENDA. PENSÃO POR MORTE.
1) A pensão por morte rege-se pela legislação em vigor na data do falecimento
do segurado. Princípio da lei do tempo rege o ato (tempus regit actum).
Precedentes. 2) Impossibilidade de análise de legislação local (Lei
Complementar estadual n. 69/1990 e Lei estadual n. 3.189/1999). Súmula n.
280 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental ao qual se nega
provimento” (ARE 763.761-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma,
DJe 10.12.2013).

“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Pensão
por morte. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que o valor da
pensão por morte deve observar o padrão previsto ao tempo do evento que
enseja o benefício. Tempus regit actum. 3. Evento instituidor do benefício
anterior à vigência da Emenda Constitucional 20/1998. Descabe emprestar
eficácia retroativa à diretriz constitucional. 4. Agravo regimental a que se nega
provimento” (ARE 717.077-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma,
DJe 12.12.2012).

A tese foi assentada, inclusive, no julgamento do RE 597.389-RG-
QO, sob a sistemática da repercussão geral.

A pensão por morte em discussão nestes autos, assim como todas as
pensões cuja revisão foi determinada no Acórdão 2.780/2016 – Plenário –
TCU, teve sua concessão amparada na Lei 3.373/58, que dispunha sobre o
Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família (regulamentando os artigos
161 e 256 da Lei 1.711/1952, a qual, por sua vez, dispunha sobre o Estatuto
dos Funcionários Públicos Civis da União), cujos artigos 3º e 5º tinham a
seguinte redação:

Art. 3º O Seguro Social obrigatório garante os seguintes benefícios:

I - Pensão vitalícia;

II - Pensão temporária;

III - Pecúlio especial.

(...)

Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do
segurado:

I - Para percepção de pensão vitalícia:

a) a espôsa, exceto a desquitada que não receba pensão de
alimentos;

b) o marido inválido;

c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do
funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo;

II - Para a percepção de pensões temporárias:

a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e
um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;

b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e
um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o
segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.

Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos,
só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público
permanente.

Os requisitos para a concessão da pensão por morte aos filhos dos
servidores públicos civis federais eram, portanto, serem menores de 21 (vinte
e um anos) ou inválidos. Excepcionalmente, a filha que se mantivesse solteira
após os 21 anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se
passasse a ocupar cargo público permanente. Não se exigiam outros
requisitos como, por exemplo, a prova da dependência econômica da filha em
relação ao instituidor ou ser a pensão sua única fonte de renda.

De igual modo, não havia na lei hipótese de cessação da pensão
calcada no exercício, pela pensionista, de outra atividade laborativa que lhe
gerasse algum tipo de renda, à exceção de cargo público permanente.

A superação da qualidade de beneficiário da pensão temporária
ocorria, apenas, em relação aos filhos do sexo masculino após os 21 anos,
quando da recuperação da capacidade laborativa pelo filho inválido, e, no que
tange à filha maior de 21 anos, na hipótese de alteração do estado civil ou de
posse em cargo público.

A Lei 1.711/1952 e todas as que a regulamentavam, incluída a Lei
3.373/58, foram revogadas pela Lei 8.112/90, que dispôs sobre o regime
jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das
fundações públicas federais, à luz na nova ordem constitucional inaugurada
em 1988.

Nesse novo estatuto a filha solteira maior de 21 anos não mais figura

no rol de dependentes habilitados à pensão temporária.

Atualmente, considerando as recentes reformas promovidas pela Lei
13.135/2015, somente podem ser beneficiários das pensões, cujos
instituidores sejam servidores públicos civis, o cônjuge ou companheiro, os
filhos menores de 21 anos, inválidos ou com deficiência mental ou intelectual,
e os pais ou irmão que comprovem dependência econômica.

Nesse contexto, as pensões cuja revisão suscita o Tribunal de
Contas da União no Acórdão 2.780/2016 foram concedidas entre o início
e o término de vigência da Lei 3.373/58, ou seja, de março de 1958 a
dezembro de 1990.

A respeito do prazo para a revisão do ato de concessão de
benefícios previdenciários a servidor público ou a seus dependentes, a Lei
9.784/99 dispõe, no artigo 54, ser de cinco anos o prazo para a Administração
anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos
destinatários.

Com efeito, pende de julgamento neste Supremo Tribunal Federal o
tema em que se discute o termo inicial do prazo decadencial para revisar atos
de pensão ou aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União, se da
concessão da aposentadoria/pensão ou se do julgamento pela Corte de
Contas, em sede de repercussão geral no bojo de RE 636.553, pendente
ainda o julgamento do mérito.

No entanto, o Acórdão impugnado diz respeito a atos de concessão
cuja origem são óbitos anteriores a dezembro de 1990, sendo muito provável
que o prazo de cinco anos, contados da concessão ou do julgamento, já tenha
expirado.

Especificamente no caso concreto, a pensão foi homologada pelo
TCU em 22.11.2001 (eDOC 21, p. 18), expirando-se, há muito, o prazo
quinquenal fixado na lei de regência.

De todo modo, não houve, no Acórdão do TCU, menção ao respeito
ao prazo decadencial de revisão previsto no artigo 9.784/99, porquanto o
entendimento lá sustentado diz respeito à possibilidade de revisão a qualquer
tempo em que se modificarem as condições fáticas da dependência
econômica.

Haure-se, portanto, da leitura da jurisprudência e da legislação
acima citadas a seguinte conclusão: as pensões concedidas às filhas
maiores sob a égide da Lei 3.373/58 que preenchiam os requisitos
pertinentes ao estado civil e à não ocupação de cargo público de caráter
permanente encontram-se consolidadas e somente podem ser alteradas,
é dizer, cessadas, se um dos dois requisitos for superado, ou seja, se
deixarem de ser solteiras ou se passarem a ocupar cargo público
permanente.

O Tribunal de Contas da União, contudo, não interpreta do mesmo
modo a legislação e a jurisprudência transcritas acima e esclarece, no ato
coator, ter havido uma “evolução na jurisprudência recente do TCU a respeito
do tema”.

O TCU adotava a tese firmada no Poder Judiciário no sentido de que
à pensão por morte aplica-se a lei vigente à época da concessão.

Permitia, ainda, nos termos da Súmula 168, que a filha maior solteira
que viesse a ocupar cargo público permanente na Administração Direta e
Indireta optasse entre a pensão e a remuneração do cargo público,
considerando a situação mais vantajosa.

No entanto, em 2012, após consulta formulada pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, o que resultou na confecção do Acórdão
892/2012, o TCU alterou a interpretação sobre o tema “a partir da evolução
social” e considerou revogar a Súmula 168, bem como reputar necessária a
comprovação da dependência econômica das filhas em relação ao valor da
pensão da qual são titulares.

Para a Corte de Contas, “ a dependência econômica constitui requisito
cujo atendimento é indispensável tanto para a concessão da pensão quanto
para a sua manutenção, ou seja, a eventual perda de tal dependência por
parte da pensionista significará a extinção do direito à percepção do benefício
em referência .”

Partindo dessa premissa, ou seja, de que para a obtenção e
manutenção da pensão por morte é exigida a prova da dependência
econômica, o TCU definiu ser incompatível com a manutenção desse
benefício a percepção, pela pensionista, de outras fontes de renda, ainda que
não decorrentes da ocupação de cargo público permanente.

Editou, então, a Súmula 285, de seguinte teor: “ A pensão da Lei
3.373/1958 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto
existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido
antes do advento da Lei 8.112/1990 .”

Ademais, foram fixadas diretrizes para a análise do novo requisito:
“ Se comprovado que o salário, pró-labore e/ou benefícios não são suficientes
para a subsistência condigna da beneficiária, ela poderá acumular a
economia própria com o benefício pensional. De outra forma, se a renda for
bastante para a subsistência condigna, não há que se falar em habilitação ou
na sua permanência como beneficiária da pensão .” (Íntegra do Acórdão
2.780/2016, disponível no sítio do Tribunal de Contas da União)

Estabeleceu-se como parâmetro da análise de renda “condigna da
beneficiária” o valor do teto dos benefícios do INSS.

Entendo, no entanto, ao menos em análise própria do pedido
cautelar, que os princípios da legalidade e da segurança jurídica não
permitem a subsistência in totum  da decisão do Tribunal de Contas da
União contida no Acórdão 2.780/2016.

A violação ao princípio da legalidade se dá, a priori,  pelo
estabelecimento de requisitos para a concessão e manutenção de
benefício cuja previsão em lei não se verifica.

Ainda que a interpretação evolutiva do princípio da isonomia entre
homens e mulheres após o advento da Constituição Federal de 1988 (artigo
5º, I) inviabilize, em tese, a concessão de pensão às filhas mulheres dos
servidores públicos, maiores e aptas ao trabalho, pois a presunção de
incapacidade para a vida independente em favor das filhas dos servidores não
mais se sustenta com o advento da nova ordem constitucional, as situações
jurídicas já consolidadas sob a égide das constituições anteriores e do
arcabouço legislativo que as regulamentavam não comportam interpretação
retroativa à luz do atual sistema constitucional.

Nesse sentido, embora o princípio da igualdade não tenha sido uma
novidade na Constituição Federal de 1988, por já constar dos ideais
revolucionários em 1879 e formalmente nas constituições brasileiras desde a
do Império, de 1824, a sua previsão não se revelou suficiente para impedir a
escravidão ou para impor o sufrágio universal, por exemplo, tampouco para
extirpar do Código Civil de 1916 a condição de relativamente incapazes das
mulheres casadas, o que somente ocorreu em 1962, com a Lei 4.121/62.

Do escólio doutrinário de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins,
em comentários ao art. 5º, I, da CF/88, extrai-se o seguinte:

“é preciso todavia reconhecer que o avanço jurídico conquistado
pelas mulheres não corresponde muitas vezes a um real tratamento
isonômico no que diz respeito à efetiva fruição de uma igualdade material.
Isso a nosso ver é devido a duas razões fundamentais: as relações entre
homens e mulheres obviamente se dão em todos os campos da atividade
social, indo desde as relações de trabalho, na política, nas religiões e
organizações em geral, até chegar ao recanto próprio do lar, onde homem e
mulher se relacionam fundamentalmente sob a instituição do casamento. É
bem de ver que, se é importante a estatuição de iguais direitos entre
homem e mulher, é forçoso reconhecer que esta disposição só se
aperfeiçoa e se torna eficaz na medida em que a própria cultura se
altere .” (Comentários à Constituição do Brasil. v. 2. São Paulo: Saraiva, 1989.
p. 18, grifos meus)

Nesse contexto, revelava-se isonômico, quando da disciplina do
estatuto jurídico do servidor público no ano de 1958, salvaguardar às filhas
solteiras uma condição mínima de sobrevivência à falta dos pais.

Essa situação não mais subsiste e soaria não só imoral, mas
inconstitucional, lei de tal modo protetiva na sociedade concebida sob os
preceitos de isonomia entre homens e mulheres insculpidos na atual ordem
constitucional.

No entanto, a interpretação evolutiva dada pelo Tribunal de Contas da
União não pode ter o condão de modificar os atos constituídos sob a égide da
legislação protetiva, cujos efeitos jurídicos não estão dissociados da análise
do preenchimento dos requisitos legais à época da concessão, pois “não é
lícito ao intérprete distinguir onde o legislador não distinguiu” (RE 71.284, Rel.
Min. Aliomar Baleeiro).

Além disso, o teor da lei 3.373/58 e o histórico retro mencionado
acerca da situação da mulher na sociedade pré Constituição de 1988, denota
claramente a presunção de dependência econômica das filhas solteiras
maiores de vinte e um anos, não se revelando razoável, exceto se houver
dúvida no tocante à lisura da situação das requerentes no momento da
solicitação da pensão (o que não se pode extrair das razões do ato
impugnado), exigir que faça prova positiva da dependência financeira em
relação ao servidor instituidor do benefício à época da concessão.

Veja-se que a legislação de regência, quando previu, em relação a
benefícios de caráter temporário, a possibilidade de “superação da qualidade
de beneficiário”, o fez expressamente.

A Lei 3.373/58, por exemplo, estabelecia a manutenção da invalidez
como “condição essencial” à percepção da pensão do filho ou do irmão
inválido.

De igual modo, a Lei 8.112/90, atual estatuto jurídico dos servidores
públicos civis federais, no artigo 222, enumera de modo expresso as
hipóteses para a “perda da qualidade de beneficiário”: falecimento, anulação
de casamento, cessação de invalidez ou afastamento de deficiência,
acumulação de pensões, renúncia expressa ou, em relação ao cônjuge, o
decurso dos prazos de que tratou a Lei 13.135/2015.

Mesmo para os benefícios devidos aos pais e aos irmãos, que
necessitam comprovar a dependência econômica para a concessão do
benefício, a superação dessa condição não consta dentre as hipóteses de
perda da qualidade de beneficiário.

A respeito especificamente desse tema, o Supremo Tribunal Federal,
ao julgar o RE 234.543, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão, expressamente
considerou que a Lei 8.112/90 (art. 217, II, a, e 222, IV), ao revogar o
benefício de pensão por morte à filha solteira maior de 21 anos, não poderia
retroagir para atingir benefícios concedidos antes de sua vigência.

Eis a ementa do julgado:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. FILHA DE EX-SERVIDOR DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS. PENSÃO TEMPORÁRIA. LEI 3.373/58.
ALTERAÇÕES PELA LEI 8.112/90. DIREITO ADQUIRIDO. A garantia
insculpida no art. 5º, inc. XXXVI, da Constituição Federal impede que lei nova,
ao instituir causa de extinção de benefício, não prevista na legislação anterior,
retroaja para alcançar situação consolidada sob a égide da norma então em
vigor. Conquanto tenha a Lei 8.112/90 alterado as hipóteses de concessão de

pensão temporária, previstas na Lei 3.373/58, tais modificações não poderiam
atingir benefícios concedidos antes de sua vigência. Recurso extraordinário
não conhecido.

(RE 234.543, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Primeira Turma,
julgado em 20/04/1999, DJ 06-08-1999 PP-00051 EMENT VOL-01957-14
PP-02953)

Ademais, dizer que a pensão é temporária não significa suscitar a sua
revisão a cada dia ou a cada mês para verificar se persistem os requisitos que
ensejaram a sua concessão. Significa que esse tipo de benefício tem
condições resolutivas pré-estabelecidas: para os filhos, o atingimento da idade
de 21 anos; para os inválidos, a superação dessa condição; para as filhas
maiores de 21 anos, a alteração do estado civil ou a ocupação de cargo
público de caráter permanente.

Assim, enquanto a titular da pensão permanece solteira e não ocupa
cargo permanente, independentemente da análise da dependência
econômica, porque não é condição essencial prevista em lei, tem ela
incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos
pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente,
não podendo ser esse direito extirpado por legislação superveniente, que
estipulou causa de extinção outrora não prevista.

No mesmo sentido, o Plenário do STF, no julgamento do MS 22.604,
de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, expressamente assenta a
impossibilidade de reversão de pensão considerando o direito adquirido já
consolidado:

EMENTA: PENSÃO. DISPUTA ENTRE HERDEIRAS. APLICAÇÃO DA
LEI Nº 6.782/80. ATO ADMINISTRATIVO DO TCU. FILHA SEPARADA APÓS
O ÓBITO DO PAI. REVERSÃO DO BENEFÍCIO. DIREITO ADQUIRIDO.
EXISTÊNCIA. 1. Filha viúva, divorciada ou desquitada equipara-se à filha
solteira, se provada dependência econômica ao instituidor, à data da
sucessão pensional. 2. Verificado o óbito desse quando da vigência da Lei nº
6.782/80, a filha solteira, enquanto menor, faz jus à pensão, perdendo-a ao se
casar. 3. Quota-parte da pensão cabível àquela que se casou transferida para
a outra. Impossibilidade da reversão tempos depois em face da consolidação
do direito adquirido. Mandado de Segurança conhecido e deferido.

(MS 22604, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno,
julgado em 28/04/1998, DJ 08-10-1999 PP-00039 EMENT VOL-01966-01
PP-00032)

Nesse contexto, viola, a priori , o princípio da legalidade o
entendimento lançado no Acórdão 2.780/2016 no sentido de que qualquer
fonte de renda que represente subsistência condigna seja apta a ensejar o
cancelamento da pensão ou de outra fonte de rendimento das titulares de
pensão concedida na forma da Lei 3.373/58 e mantida nos termos do
parágrafo único do artigo 5º dessa lei.

Em segundo lugar, o acórdão do TCU não subsiste a uma
apreciação à luz do princípio da segurança jurídica. Como dito, a Lei
9.784/99 impõe prazo decadencial para a revisão, pela Administração, de atos
administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos destinatários, salvo
comprovada má-fé.

Assim, ressalvados os casos em que as pensionistas
deliberadamente violaram a lei, é dizer, usaram de má-fé para a obtenção ou
manutenção do benefício previdenciário em questão, a revisão do ato de
concessão há de observar o prazo decadencial previsto na Lei 9.784/99, pois
o STF, no julgamento do RE 626.489, sob a sistemática da repercussão geral,
assentou entendimento segundo o qual, com base na segurança jurídica e no
equilíbrio financeiro e atuarial, não podem ser eternizados os litígios.

A exceção à prova de má-fé não consta do Acórdão 2.780/2016,
porque a interpretação que deu o TCU à manutenção das pensões
temporárias é a de que elas podem ser revogadas a qualquer tempo,
constatada a insubsistência dos requisitos que ensejaram a sua concessão,
especialmente a dependência econômica, a qual, para o TCU, não é
presumida.

Por derradeiro, observo que um dos principais fundamentos do
Acórdão 2.780/2016 é a “evolução interpretativa” realizada pelo TCU à luz da
nova ordem constitucional, a permitir que se exija a comprovação da
dependência econômica da pensionista em relação ao valor percebido. Veja-
se que a nova interpretação resultou inclusive na revogação de Súmula do
TCU que tratava da acumulação da pensão com cargo público.

Ainda que fosse admissível a exigibilidade da dependência
econômica como condição para a manutenção da pensão em debate nestes
autos, a aplicação da inovação interpretativa aos atos já consolidados
encontra óbice no inciso XIII do parágrafo único do artigo 2º da Lei 9.784/99, o
qual veda a aplicação retroativa de nova interpretação na análise de
processos administrativos.

O Supremo Tribunal Federal reconheceu a necessidade de se
conferir efeitos ex nunc  às decisões administrativas que modificam
posicionamentos anteriores, a fim de dar segurança jurídica a atos já
consolidados e até mesmo para evitar que justificativas como “orçamento
público” sejam utilizadas para rever atos dos quais decorram efeitos
financeiros favoráveis ao beneficiário. Precedente: AO 1.656, Rel. Min.
Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 10.10.2014.

Assentadas essas questões, passo à análise da hipótese dos autos.

No caso concreto, considerou-se incompatível com o
recebimento da pensão por morte pela Impetrante a percepção de uma
aposentadoria por idade paga pelo Regime Geral de Previdência Social

tendo em conta as contribuições por ela vertidas na qualidade de
empregada.

Como se viu, o exercício de atividade na iniciativa privada, pela
pensionista solteira maior de 21 anos, não é condição essencial para a
concessão e manutenção da pensão.

Diante de todo o exposto, há plausibilidade jurídica no pedido
formulado, no sentido de que, reconhecida a qualidade de dependente da filha
solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não
se verificando a superação das condições essenciais previstas em lei, a
pensão é, prima facie , devida e deve ser mantida.

Ademais, tratando-se de verba de natureza alimentar, tenho como
presente a possibilidade de que a demora na concessão do provimento possa
resultar na sua ineficácia, já que a revisão do ato de concessão da pensão,
nos moldes como determinada pelo TCU no ato impugnado, poderá resultar
na cessação de uma das fontes de renda recebidas pela Impetrante.

Com essas considerações, havendo fundamento relevante e risco de
ineficácia da medida, defiro o pedido de liminar, nos termos do art. 7º, III,
da Lei 12.016/2009, para suspender os efeitos do Acórdão 2.780/2016 em
relação à Impetrante até o julgamento definitivo deste mandado de
segurança .

Comunique-se ao Tribunal de Contas da União e ao Tribunal Regional
Eleitoral do Estado de São Paulo.

Intime-se a autoridade coatora para, no prazo de 10 (dez) dias,
prestar as informações (art. 7º, I, da Lei 12.016/09).

Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União para que, querendo,
ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei n. 12.016/09).

Após o recebimento das informações ou findo o prazo estipulado,
ouça-se o Ministério Público, para os fins do art. 12 da Lei n. 12.016/09 e do
art. 178, II, do CPC.

Publique-se.

Brasília, 18 de abril de 2017.

Ministro EDSON FACHIN
Relator

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