Informações do processo MS 36530

MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA. MEDIDA PROVISÓRIA N. 884/2019. APROVAÇÃO DO
PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO (PLV N. 22/2019). PROJETO DE LEI
ENCAMINHADO À SANÇÃO PRESIDENCIAL. PERDA DE OBJETO DA
IMPETRAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA PREJUDICADO.

Relatório

1. Mandado de segurança impetrado em 17.6.2019 pelos Senadores
da República Fabiano Contarato e Randolph Frederich Rodrigues Alves contra
ato do Presidente da República pelo qual reeditou “a Medida Provisória nº
884, de 14 de junho de 2019, que altera a Lei nº 12.651, de 25 de maio de
2012, para dispor sobre a adesão, sem prazo definido, ao Programa de
Regularização Ambiental" (fl. 1, e-doc. 1).

O caso

2. Os impetrantes informam que, “em 14 de junho de 2019, o
Presidente da República editou a Medida Provisória nº 884, que prorrogou o
prazo de adesão ao Programa de Regularização ambiental (“PRA"), até 31 de
dezembro de 2019, permitida a prorrogação por mais um ano por ato do
Chefe do Poder Executivo" (fl. 2, e-doc. 1).

Alegam que, antes, em 26.12.2018, medida provisória de igual teor
(Medida Provisória n. 867) teria sido encaminhada ao Congresso Nacional em
1º.2.2019.

Relatam que, apesar de aprovada pela Câmara dos Deputados, a
Medida Provisória n. 867/2018 perdeu sua eficácia, sem deliberação do
Senado Federal, ao final de 120 dias de sua vigência, consumados em
3.6.2019.

Apresentam quadro comparativo das Medidas Provisórias ns.
867/2018 e 884/2019 (fl. 2, e-doc. 1), buscando evidenciar a “igualdade dos

projetos".

Asseveram que “o projeto foi remetido para análise do Poder
Legislativo, por intermédio do Congresso Nacional. Nesse contexto, a norma
será analisada em comissão mista, formada por Deputados e Senadores, com
vistas a emitir relatório sobre a medida" (fl. 3, e-doc. 1).

Ressaltam ter o projeto “conteúdo idêntico à medida provisória já
analisada pelo Congresso Nacional na atual sessão legislativa", pelo que
afrontaria “ diretamente o direito ao devido processo legislativo, notadamente o
disposto no art. 62, § 10, da Constituição Federal" (fl. 3, e-doc. 1). Situação
que constituiria “violação ao direito líquido certo ao devido processo
legislativo, por meio do ato do Presidente da República, ao editar Medida
Provisória que perdeu a eficácia por decurso de prazo, na mesma sessão
legislativa" (fl. 6, e-doc. 1).

Citam precedentes do Supremo Tribunal Federal “sobre a
legitimidade ativa de parlamentares para impetrarem mandado de segurança
em defesa do devido processo legislativo constitucional" (fl. 3, e-doc. 1).

Ressaltam que “a Medida Provisória anterior foi proposta no período
de recesso legislativo, e mais do que isso: ao final da 55ª Legislatura. Assim,
a referida norma só foi efetivamente apresentada e apreciada na Legislatura
seguinte, momento em que voltou a fluir o prazo de vigência da referida
medida. Evidente, portanto, que a vedação de reedição alcança a MP 867, em
que pese tenha sido publicada em 2018" (fl. 6, e-doc. 1).

Para os impetrantes, a “incidência do periculum in mora repousa,
ainda, no prejuízo acarretado acaso a decisão não seja exarada antes da
deliberação da matéria no Congresso Nacional. A grave inconstitucionalidade
afronta a ordem democrática, inclusive com efeitos na autonomia do Poder
Legislativo, conforme demonstrado acima" (fl. 7, e-doc. 1).

Requerem “medida liminar para suspender os efeitos da norma
impugnada, nos termos do art. 7º, III, da Lei n.º 12.016, de 2009" (fl. 8, e-doc.
1).

No mérito, pedem a concessão da ordem “para reconhecer a violação
do direito dos autores ao Devido Processo Legislativo Constitucional e
consequente inconstitucionalidade formal da norma" (fl. 8, e-doc. 1).

4. Em 17.6.2019, determinei fossem requisitadas informações à
autoridade indigitada coatora, o Presidente da República (e-doc. 10).

5. Em 19.8.2019, o Advogado-Geral da União adotou como razão as
Informações 00109/2019/CONSUNIÃO/CGU/ AGU, elaboradas pela
Advogada da União Maria Carla de Avelar Pacheco (e-doc. 18).

Nessas informações se esclarece que “os impetrantes aduzem que
edição da MP n° 884/2019 consistiu em reedição de medida provisória na
mesma sessão legislativa, violando Constituição Federal. Contudo, conteúdo
da MP n° 884/2019 não guarda identidade com da MP n° 867/2018 e,
portanto, não viola vedação referente reedição " (fl. 4, e-doc. 18).

Observa que “a vedação presente no 10 do art. 62 da Lex
Fundamentalis , um dos braços do que se convencionou nominar de regra da
irrepetibilidade (também integrada pelo art. 60, 5o art. 67, da Constituição
Federal), tem por desiderato obstar que Executivo invada indevidamente
atribuição típica do Legislativo, em homenagem Separação de Poderes. Para
que se configure alardeada violação, nomeadamente no caso de medidas
provisórias não apreciadas, mister, como se pode intuir, que edição da nova
Medida Provisória tenha condão de provocar subtração da atuação legislativa
que derivaria naturalmente da análise da espécie normativa não apreciada,
que reclamaria, incontornavelmente, identidade de objetos entre primeira e a
segunda norma " (fl. 4, e-doc. 18).

Anota haver “diferenças entre as alterações promovidas no mundo
fenomênico pelas diferentes MPs editadas em 2018 2019 " (fl. 4, e-doc. 18).

Salienta que “as MPs possuem conteúdos diversos, ainda que
naturalmente interligados, tendo em vista que ambas abordavam normas da
mesma lei dois institutos que são, de fato, conectados (CAR PRAs).
Entretanto, enquanto MP n° 884/2019 altera artigo referente ao CAR,
suprimindo prazo para requerimento de inscrição no cadastro, MP n° 867/18
alterava artigo referente aos PRAs, especificamente sobre a extensão do
prazo para adesão aos programas. Para explicar diferença entre CAR os
PRAs, transcreve-se trecho da Nota Técnica nc 44/2019/GECAF/DCF/SFB,
do Serviço Florestal Brasileiro (SFB )" (fl. 7, e-doc. 18).

Reforça não ter havido ofensa “ao devido processo legislativo
constitucional no presente caso, tendo em vista não se tratar de reedição de
medida provisória na mesma sessão legislativa, já que os conteúdos das duas
MPs em questão são diferentes " (fl. 8, e-doc. 18).

6. Em 16.9.2019, os impetrantes reiteraram “o pedido de concessão
de medida cautelar para suspender os efeitos da referida medida, por
evidente violação ao devido processo legislativo constitucional e, no mérito, a
concessão da segurança para reconhecer a violação do direito líquido e certo
dos autores " (fl. 1, e-doc. 20) e nessa oportunidade juntaram parecer da
Procuradoria-Geral da República na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.
6.157, Relator o Ministro Marco Aurélio, na qual se trata da
inconstitucionalidade da Medida Provisória n. 884/2019, reedição da Medida
Provisória n. 867/2018.

Ao opinar pela inconstitucionalidade da norma, a Procuradoria-Geral
da República esclarece que “ a MP 884/2019 (ao) alterar dispositivo do Código
Florestal que cuida de instituto distinto daquele que foi objeto de modificação
pela MP 867/2018, ambas as medidas provisórias dispõem, em última análise,
sobre o mesmo objeto: o prazo para adesão ao PRA — uma vez que o prazo
para o CAR e PRA já havia expirado em 31.12.2018 e a inscrição no CAR é

pressuposto para a adesão ao Programa de Regularização Ambiental" (fl. 6, e-
doc. 20).

Examinados os elementos constantes dos autos, DECIDO .

5. O direito líquido e certo dos parlamentares impetrantes ao regular
processo legislativo suscitado neste mandado de segurança está fundado no
§ 10 do art. 62 da Constituição da República, no qual se determina ser
" vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que
tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo ".

6. Com a aprovação do projeto de lei de conversão (PLV n. 22/2019),
originário da Medida Provisória n. 884/2019, pelo Senado Federal em
9.10.2019 e encaminhado à sanção presidencial (recebido pela Presidência
da República em 23.10.2019), não mais persiste o interesse dos
parlamentares no regular processo legislativo com o encerramento dos
debates e das proposições sobre a matéria.

7. Este Supremo Tribunal, em casos análogos, conclui ser o caso de
prejuízo do mandado de segurança, pois “ a ulterior aprovação parlamentar
do projeto de lei ou da proposta de emenda à Constituição implica a perda da
legitimidade ativa dos membros do Congresso Nacional para o
prosseguimento da ação mandamental, que não pode ser utilizada como
sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade " (MS n. 32.070, Relator o
Ministro Celso de Mello, DJe 8.8.2013). Assim, por exemplo:

“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO
CONSTITUCIONAL.      CONTROLE      PREVENTIVO      DE

CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. VETO PRESIDENCIAL.
MANUTENÇÃO DO VETO PELO CONGRESSO NACIONAL. ART. 66, § 4º,
DA CRFB/88. TRANSFORMAÇÃO EM NORMA JURÍDICA COM VETO
PARCIAL. LEI 13.327/2016. PRECEDENTES. PREJUDICIALIDADE DO
WRIT. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AGRAVO INTERNO
DESPROVIDO. 1. O exercício da função legislativa se encerra com a
apreciação do veto presidencial pelo Poder Legislativo, o que prejudica a
análise de mandado de segurança que impugna o processo legislativo.
Precedentes: MS 21.648, Rel. Min. Octavio Gallotti, Rel. p/ Acórdão: Min.
Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 19.09.1997; MS 20.951, Rel. Min. Aldir
Passarinho, Tribunal Pleno, DJ 21.08.1992, e MS 20.910, Rel. Min. Carlos
Madeira, Tribunal Pleno, DJ 05.05.1989. 2. O mandado de segurança não
pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade
constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser
sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809
AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014, e MS 25.456
AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. In casu, o
Congresso Nacional analisou e manteve o veto presidencial ao art. 20 do PLC
36/2016, sendo o projeto de lei transformado na Lei 13.327/2016, de sorte
que o presente writ perdeu seu objeto. 4. Agravo interno a que se NEGA
PROVIMENTO " (MS n. 34.439-AgR, Relato o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe
13.11.2017).

Nesse sentido ainda as seguintes decisões monocráticas transitadas
em julgado: Mandado de Segurança n. 36.625, Relator o Ministro Gilmar
Mendes, DJe 10.9.2019 e Mandado de Segurança n. 36.536-MC, Relator o
Ministro Celso de Mello, DJe 9.9.2019)

8. Pelo exposto, julgo prejudicado o presente mandado de
segurança pela perda superveniente de seu objeto (inc. IX do art. 21 do
Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida
liminar .

Defiro o pedido de ingresso da União no feito (e-doc. 14).

Publique-se.

Arquive-se.

Brasília, 7 de novembro de 2019.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

DECISÕES E DESPACHOS

MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA. ALEGADA REEDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA QUE
PERDEU EFICÁCIA POR DECURSO DE PRAZO NA MESMA SESSÃO
LEGISLATIVA. INVOCAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO AO DEVIDO
PROCESSO LEGISLATIVO CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE
INFORMAÇÕES. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.

Relatório

1. Mandado de segurança impetrado em 17.6.2019 pelos Senadores
da República Fabiano Contarato e Randolph Frederich Rodrigues Alves contra
ato do Presidente da República pelo qual reeditou “a Medida Provisória nº
884, de 14 de junho de 2019, que altera a Lei nº 12.651, de 25 de maio de
2012, para dispor sobre a adesão, sem prazo definido, ao Programa de
Regularização Ambiental" (fl. 1, e-doc. 1).

O caso

2. Os impetrantes informam que, “em 14 de junho de 2019, o
Presidente da República editou a Medida Provisória nº 884, que prorrogou o
prazo de adesão ao Programa de Regularização ambiental (“PRA"), até 31 de
dezembro de 2019, permitida a prorrogação por mais um ano por ato do
Chefe do Poder Executivo" (fl. 2, e-doc. 1).

Alegam que, anteriormente, em 26.12.2018, medida provisória de
igual teor (Medida Provisória n. 867) teria sido encaminhada ao Congresso
Nacional em 1º.2.2019.

Relatam que, apesar de aprovada pela Câmara dos Deputados, a
Medida Provisória n. 867/2018 perdeu sua eficácia, sem deliberação do
Senado Federal, ao final de 120 dias de sua vigência, consumados em
3.6.2019.

Apresentam quadro comparativo das Medidas Provisórias ns.
867/2018 e 884/2019 (fl. 2, e-doc. 1) buscando evidenciar a “igualdade dos
projetos" .

Asseveram que “o projeto foi remetido para análise do Poder
Legislativo, por intermédio do Congresso Nacional. Nesse contexto, a norma
será analisada em comissão mista, formada por Deputados e Senadores, com
vistas a emitir relatório sobre a medida" (fl. 3, e-doc. 1).

Ressaltam ter o projeto “conteúdo idêntico à medida provisória já

analisada pelo Congresso Nacional na atual sessão legislativa", pelo que
afrontaria “ diretamente o direito ao devido processo legislativo, notadamente o
disposto no art. 62, § 10, da Constituição Federal" (fl. 3, e-doc. 1). Situação
que constituiria “violação ao direito líquido certo ao devido processo
legislativo, por meio do ato do Presidente da República, ao editar Medida
Provisória que perdeu a eficácia por decurso de prazo, na mesma sessão
legislativa" (fl. 6, e-doc. 1).

Citam precedentes do Supremo Tribunal Federal “acerca da
legitimidade ativa de parlamentares para impetrarem mandado de segurança
em defesa do devido processo legislativo constitucional" (fl. 3, e-doc. 1).

Ressaltam que “a Medida Provisória anterior foi proposta no período
de recesso legislativo, e mais do que isso: ao final da 55ª Legislatura. Assim,
a referida norma só foi efetivamente apresentada e apreciada na Legislatura
seguinte, momento em que voltou a fluir o prazo de vigência da referida
medida. Evidente, portanto, que a vedação de reedição alcança a MP 867, em
que pese tenha sido publicada em 2018" (fl. 6, e-doc. 8).

Para os impetrantes a “incidência do periculum in mora repousa,
ainda, no prejuízo acarretado acaso a decisão não seja exarada antes da
deliberação da matéria no Congresso Nacional. A grave inconstitucionalidade
afronta a ordem democrática, inclusive com efeitos na autonomia do Poder
Legislativo, conforme demonstrado acima" (fl. 7, e-doc. 8).

Requerem “a concessão da medida liminar para suspender os efeitos
da norma impugnada, nos termos do art. 7º, III, da Lei n.º 12.016, de 2009" .

No mérito, pedem a concessão da ordem “para reconhecer a violação
do direito dos autores ao Devido Processo Legislativo Constitucional e
consequente inconstitucionalidade formal da norma" (fl. 8, e-doc. 8).

3. Distribuído, o processo veio-me em conclusão nesta mesma data.

4. Embora a Medida Provisória n. 884, de 14.6.2019, não faça
referência expressa ao Programa de Regularização Ambiental mas ao
Cadastro Ambiental Rural, alega-se, na presente ação, ter havido supressão
do prazo anteriormente previsto para este cadastramento, tido como condição
procedimental obrigatória para a adesão àquele programa.

5. Antes de examinar as condições da ação e para perfeito
esclarecimento do quadro apresentado, ainda sem comprometimento com a
tese de cabimento da impetração, pela relevância das questões postas na
presente ação tenho como imprescindível a prestação de informações antes
de analisar o pleito de liminar.

Determino sejam requisitadas informações à autoridade
indigitada coatora , o Presidente da República , para prestá-las no prazo
legal (inc. I do art. 7º da Lei n. 12.016/2009), após o que decidirei sobre o
requerimento de medida liminar.

6. Intime-se a Advocacia-Geral da União , nos termos do inc. II do
art. 7º da Lei n. 12.016/2009.

Publique-se.

Brasília, 17 de junho de 2019.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora