Informações do processo ARE 1432262

DESPACHO: Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.

Analisados os autos, verifica-se que inexistem óbices jurídicos que justifiquem a atuação da Presidência neste feito (art. 13, inciso V, alínea c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ante o exposto, determino a distribuição do processo conforme expresso no regimento.

Publique-se.

Brasília, 19 de abril de 2023.

Ministra ROSA WEBER

Presidente

Documento assinado digitalmente

Retirado da página 85267 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

Tipo: MÉRITO

Retirado da página 90107 do Supremo Tribunal Federal (Brasil) - Padrão

Tipo: MÉRITO

Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Doc. 106, fl. 2):

Ementa: Previdência social - Mandado de Segurança - Pensionista de ex-funcionário da CESP objetivando o pagamento de complementação de pensão pelo Estado, com base nas Leis nºs 1.386, de 1951, 4.819, de 1958 e Lei Estadual nº 200, de 1974 - Servidor falecido após a vigência da Emenda Constitucional nº 103/19 - Admissibilidade - Mantido o reconhecimento da legitimidade passiva da CESP e CTEEP - Ordem denegada - Provimento parcial do recurso.

Opostos Embargos de Declaração (Doc. 121), foram rejeitados (Doc. 122).

No Recurso Extraordinário (Doc. 130), interposto com amparo no art. 102, III, a, da Constituição Federal, o ESTADO DE SÃO PAULO alega que o acórdão recorrido violou os arts. 5º, XXXVI, e 37, § 15, da Constituição Federal e o art. 7º da EC 103/2019.

Sustenta, em síntese, que com o advento da EC 103/2019 operou-se a vedação à concessão de novas complementações de aposentadoria e de pensões por morte após a data de 13 de novembro de 2019 (Doc. 130, fl. 10). Afirma que essa regra comporta apenas três exceções, quais sejam: (i) as complementações oriundas dos regimes complementares de previdência (§§ 14 a 16 do art. 40 da CRFB); (ii) as complementações derivadas da extinção de regimes próprios de previdência social; e (iii) as complementações concedidas anteriormente à vigência da Reforma da Previdência, isto é, dia 13 de novembro de 2019 (art. 7.º c/c art. 36, III, ambos da EC n. 103/2019) (Doc. 130, fl. 10).

Aduz que diferentemente do decidido pelo Tribunal de origem, o caso concreto não se encaixa em nenhuma das exceções acima descritas, vez que o óbito do instituidor teve lugar em 28/11/2020, isto é, em data posterior a 13 de novembro de 2019, o que atrai, nos exatos termos do §15 do art. 37 da Constituição Federal, a vedação da concessão de complementação da pensão aos respectivos dependentes (Doc. 130, fl. 12).

Assevera que A própria redação do art. 7.º da EC 103/2019 indica a correta delimitação do instituto do direito adquirido nos benefícios de complementação, qual seja, a de o benefício se adquire pela concessão anterior ao advento da mencionada Emenda Constitucional (Doc. 130, fl. 12).

Enfatiza que a existência ou não de direito a complementação de pensão deve ser aferida no momento do óbito do titular de complementação de aposentadoria (Doc. 130, fl. 15).

O Tribunal de origem inadmitiu o RE ao fundamento de que incide o óbice da Súmula 279 do STF (Doc. 138).

No Agravo (Doc. 146), a parte agravante refuta a aplicação da referida súmula.

É o relatório. Decido.

Cuida-se, na origem, de Mandado de Segurança impetrado por viúva pensionista de ex-empregado da Companhia Energética de São Paulo (CESP) em que sustenta que o de cujus foi admitido antes de 13/5/1974, de forma que fazia jus ao benefício previdenciário de complementação de aposentadoria previsto nas Leis nº 1.386/51, 1.974/52 e 4.819/58. Sustentou que com o falecimento do instituidor da pensão, requereu junto à Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo a concessão do benefício de complementação, mas seu pedido foi indeferido, sob o fundamento de que a Emenda Constitucional n° 103/19 teria vedado a referida concessão (Doc. 58, fl. 1).

Julgado improcedente o pedido em primeiro grau, o Tribunal de origem deu provimento parcial à Apelação para condenar o Estado de São Paulo ao pagamento, a partir da impetração, da complementação de pensão integral a teor das Leis Estaduais 4.819/58 e 200/74. A propósito, veja-se o seguinte trecho do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 106, fls. 4-5):

Mas quanto à Diretora do 1º Núcleo de Despesa do CDPE-3 do Departamento de Despesa de Pessoal do Estado, é caso de concessão da ordem, pelas exatas razões expendidas pelo Desembargador Bandeira Lins na apreciação de caso similar no Agravo de Instrumento nº 2070951-53.2021.8.26.0000, cuja pertinência dispensa qualquer acréscimo: a vedação que o §15 do art. 37 da Constituição estabelece à complementação de aposentadorias de servidores públicos e de pensões por morte a seus dependentes que não seja decorrente do disposto nos §§ 14 a 16 do art. 40 ou que não seja prevista em lei que extinga regime próprio de previdência social não parece dirigir-se ao Estado-Administração, incumbido de aplicar normas preexistentes; mas sim ao Estado-Legislador evitando que, pela via indireta da complementação de aposentadorias, esse venha a burlar o intuito de modificar o regime de previdência social que a Constituição, emendada, desenhou para os servidores públicos.

Essa leitura não se invalida por força do texto do art. 7º da Emenda 103/19, que dispõe que essa vedação não se aplica a complementações de aposentadorias e pensões concedidas até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional. Ao se tratar de direitos previdenciários, não se está a cuidar de situações individuais, mas sim de direitos de grupos sociais como o são os trabalhadores celetistas, os rurícolas, os avulsos, os servidores estatutários ou os empregados públicos sujeitos a regime administrativo. Embora destinados à fruição individual dos membros desses grupos, os direitos são assegurados à totalidade dos componentes de cada qual, possuindo natureza efetivamente social; e nessa perspectiva, torna-se perfeitamente possível referir a concessão desses direitos ao ato pelo qual o Estado-Legislador os institui para o grupo distinguindo-se desse ato o deferimento individual de benefício que, anteriormente à reforma da Constituição, estivesse previsto em lei. Vale lembrar que a Carta Constitucional principia por declarar entre os fundamentos da República a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III) e o valor social do trabalho (art. 1º, IV, primeira parte); que arrola, entre seus objetivos, a construção de sociedade livre, justa e solidária, assim como a promoção do bem de todos (art. 3º, I e III); e que ao reconhecer como direitos sociais, além daqueles previstos em seu art. 6º, as garantias listadas no art. 7º, assinala que o faz sem prejuízo de se conferirem a trabalhadores direitos outros que visem à melhoria de sua condição social.

Nessa perspectiva, não se afigura devido extrair, de emenda ao texto da Constituição, interpretação que, contrariando o núcleo valorativo da Carta, não concorre para promover a condição social das viúvas de antigos trabalhadores; nem tampouco para incluí-las no todo cujo bem a Constituição quer promover, ou para apresentar-lhes face solidária, justa ou compassiva da ordem social; e nem sequer para reconhecer dignidade no direcionamento à realização do interesse público da energia e da capacidade laborais dos instituidores de pensão os quais confiaram na lei para não se preocupar coma sorte financeira de cônjuges supérstites.

O poder de emenda ao próprio texto da Constituição não se exerce, afinal, para além de limites que nela própria se estabelecem; e assim não pode se voltar contra os Princípios Fundamentais da Constituição, correspondentes a seu Título I, e nos Direitos e Garantias Fundamentais, listados no Título II. Acréscimos ou emendas ao texto originário da Constituição devem ser lidos de forma a preservar o sentido global desta, regido pelos valores maiores inscritos em seu texto pelo Poder Constituinte Originário ao qual o poder de emenda se subordina.

Sobre a matéria, no julgamento do ARE 1.300.618, DJe de 8/1/2021, tive a oportunidade de me manifestar nos seguintes termos:

Em 1958,    a Lei Estadual 4.819 atribuiu ao Estado de São Paulo a obrigação de complementação de aposentadoria aos empregados das empresas estatais, como era o caso da CESP, sucedida pela CTEEP.

Em 1974, a Lei Estadual 200 assegurou, aos empregados admitidos até a data de sua vigência, o benefício previdenciário complementar a cargo do ente federativo.

Essa situação não se alterou nem mesmo com a criação do Programa Estadual de Desestatização.

Além disso, a Fundação CESP (FUNCESP), instituída no ano de 1969, assegurou    outros benefícios em prol dos funcionários da CESP que haviam aderido ao "Plano A", renomeado para Plano de Previdência CESP 4819.   

Ainda assim, o Estado de São Paulo busca, desde o ano de 2003, promover a revisão dos benefícios anteriormente concedidos - o que só não ocorreu em razão das diversas liminares deferidas ao longo da tramitação das ações conexas objeto do presente recurso extraordinário.

Logo, independentemente da questão acerca de qual entidade ficará responsável pelo processamento da folha de pagamento dos aposentados e pensionistas abrangidos pela Lei 4.819/1958, o fato é que não se pode neste momento, passados 62 anos da edição da norma, admitir que se proceda à alteração nas regras e condições dos benefícios - inclusive no que toca à complementação da aposentadoria e pensão, em prejuízo de beneficiários que hoje contam com mais de 75 anos e já de longa data incorporaram as ditas verbas a seu patrimônio.

Tal atitude seria, no mínimo, violadora do direito fundamental de proteção aos idosos, preceituado no art. 230 da Constituição Federal.

Por outro lado, o direito adquirido "constitui-se num dos recursos de que se vale a Constituição para limitar a retroatividade da lei. Com efeito, esta está em constante mutação; o Estado cumpre o seu papel exatamente na medida em que atualiza as suas leis. No entretanto, a utilização da lei em caráter retroativo, em muitos casos, repugna porque fere situações jurídicas que já tinham por consolidadas no tempo, e esta é uma das fontes principais da segurança do homem na terra" (CELSO BASTOS, Dicionário de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 43).

Se nem a lei pode ferir o direito adquirido, muito menos mero ato administrativo do Governo Estadual estaria autorizado a fazer.

Esta SUPREMA CORTE, na ACO 79, realçou que a manutenção de situações consolidadas no tempo prestigiam os princípios constitucionais da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, como se verifica do voto do Relator Ministro CEZAR PELUZO:

Ora, assim como no direito alemão, francês, espanhol e italiano, o ordenamento brasileiro revela, na expressão de sua unidade sistemática, e, na sua aplicação, vem reverenciando os princípios ou subprincípios conexos da segurança jurídica e da proteção da confiança, sob a compreensão de que nem sempre se assentam, exclusivamente, na observância da pura legalidade ou das regras stricto sensu. Isto significa que situações de fato, quando perdurem por largo tempo, sobretudo se oriundas de atos administrativos, que guardam presunção e aparência de legitimidade, devem estimadas com cautela quanto à regularidade e eficácia jurídicas, até porque, enquanto a segurança é fundamento quase axiomático, perceptível do ângulo geral e abstrato, a confiança, que diz com a subjetividade, só é passível de avaliação perante a concretude das circunstâncias.

A fonte do princípio da proteção da confiança está, aí, na boa-fé do particular, como norma de conduta, e, em consequência, na ratio iuris da coibição do venire contra factum proprium, tudo o que implica vinculação jurídica da Administração Pública às suas próprias práticas, ainda quando ilegais na origem. O Estado de Direito é sobremodo Estado de confiança.

E a boa-fé e a confiança dão novo alcance e significado ao princípio tradicional da segurança jurídica, em contexto que, faz muito, abrange, em especial, as posturas e os atos administrativos, como o adverte a doutrina, relevando a importância decisiva da ponderação dos valores da legalidade e da segurança, como critério epistemológico e hermenêutico destinado a realizar, historicamente, a ideia suprema da justiça:

A segurança jurídica é entendida como sendo um conceito ou um princípio jurídico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, é aquela que envolve a questão dos limites à retroatividade dos atos do Estado até mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, à proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada. (...) A outra, de natureza subjetiva, concerne à proteção à confiança das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuação. (...)

Parece importante destacar, nesse contexto, que os atos do Poder Público gozam da aparência e da presunção de legitimidade, fatores que, no arco da história, em diferentes situações, têm justificado sua conservação no mundo jurídico, mesmo quando aqueles atos se apresentem eivados de graves vícios. O exemplo mais antigo e talvez mais célebre do que acabamos de afirmar está no fragmento de Ulpiano, constante do Digesto, sob o título de ordo praetorum (D.1.14.1), no qual o grande jurista clássico narra o caso do escravo Barbarius Philippus que foi nomeado pretor em Roma. Indaga Ulpiano: Que diremos do escravo que, conquanto ocultando essa condição, exerceu a dignidade pretória? O que editou, o que decretou, terá sido talvez nulo? Ou será válido por utilidade daqueles que demandaram perante ele, em virtude de lei ou de outro direito? E responde pela afirmativa. (...)

E, demonstrando que a legislação brasileira já hospeda, em certos casos, a necessidade textual de ponderação entre os princípios da legalidade e da segurança jurídica, prossegue o autor:

Só nos últimos anos é que a legislação da União, designadamente pelas Leis n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (arts. 2° e 54); 9.868, de 10 de novembro de 1999 (art. 27) e 9.882, de 03 de dezembro de 1999 (art. 11), que dispõem, respectivamente, sobre o processo administrativo da União, a ação declaratória de constitucionalidade, ação direta de inconstitucionalidade e a argüição de descumprimento de preceito fundamental, referiram-se à segurança jurídica, quer como princípio geral da Administração Pública, de matriz constitucional, a justificar a permanência no mundo jurídico de atos administrativos inválidos, quer como valor constitucional a ser ponderado, em determinadas circunstâncias, em cotejo com os princípios da supremacia da Constituição e da nulidade ex tunc da lei inconstitucional. É importante assinalar, entretanto, que, nesses textos legislativos nacionais a segurança jurídica é vista predominantemente pelo seu lado subjetivo e significa, assim, quase sempre, proteção à confiança.

Não se trata, porém, de postura de todo recente. Já o havia antecipado, na formulação dos pressupostos teóricos, a dogmática:

Finalmente, vale considerar que um dos interesses fundamentais do Direito é a estabilidade das relações constituídas. É a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de se preservar a ordem. Este objetivo importa muito mais no direito administrativo do que no direito privado. É que os atos administrativos têm repercussão mais ampla, alcançando inúmeros sujeitos, uns direta, e outros indiretamente, como observou Seabra Fagundes. Interferem com a ordem e estabilidade das relações sociais em escala muito maior. Daí que a possibilidade de convalidação de certas situações - noção antagônica à de nulidade em seu sentido corrente - tem especial relevo no direito administrativo. Não brigam com o princípio da legalidade, antes atendem-lhe o espírito, as soluções que se inspirem na tranqüilização das relações que não comprometem insuprivelmente o interesse público, conquanto tenham sido produzidas de maneira inválida. É que a convalidação é uma forma de recomposição da legalidade ferida. Portanto, não é repugnante ao direito administrativo a hipótese de convalescimento dos atos inválidos.

Em obra antiga, sucinta mas fundamental, concluía MIGUEL REALE :

Assim sendo, se a decretação de nulidade é feita tardiamente, quando da inércia da Administração já permitiu se constituíssem situações de fato revestidas de forte aparência de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a convicção de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da eminência do Estado, se concedesse às autoridades um poder-dever indefinido de autotutela. Desde o famoso affaire Cachet , é esta a orientação dominante no Direito francês, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem soube pôr em realce os perigos que adviriam para a segurança das relações sociais se houvesse possibilidade de indefinida revisão dos atos administrativos.

E, no que respeita à jurisprudência específica, não são poucos os precedentes em que esta Corte vem, de há muito, reafirmando, diante de prolongadas situações factuais geradas pelo comportamento mesmo da Administração Pública, a supremacia jurídico-constitucional dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima sobre a legalidade estrita (Cf. RE nº 364.511-AgR-AM, Rel. Min. CELSO DE MELLO , Segunda Turma, DJ de 30/11/1997; QO- PET (MC) nº 2.900-RS , Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ 08/03/2003; MS nº 24.268-MG , Rel. p/ o ac. Min. GILMAR MENDES , Pleno, DJ de 17/09/2004; MS nº 22.357-DF, Rel. Min. GILMAR MENDES , Pleno, DJ de 05/11/2004; RE nº 598.099-MS, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 30/09/2011; MS nº 25.116-DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, Pleno, DJ de 10/02/2011; RE nº 552.354-AgR-ED-AC-AC, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJE de 27/04/2011; e MS 25.963-DF, Pleno, DJ de 20/11/2008; MS 26.628-DF, Pleno, DJ de 21/02/2008, ambos de minha relatoria).

E escusaria lembrar que se cansa o Tribunal de, em obséquio aos mesmíssimos princípios, limitar, no tempo, a eficácia da pronúncia de inconstitucionalidade em ações diretas.

Alguns juristas distinguem, na matéria, entre convalidação e estabilização dos atos administrativos, por entenderem que só podem convalidados os atos que admitam repetição sem os vícios invalidantes. Os atos inválidos, insuscetíveis de regeneração jurídica, ou seja, incapazes de ser remediados mediante nova prática, seriam, para efeito de regularização, tão-só estabilizados ou consolidados como tais, por força dos princípios.

O fato é que, adote-se esta ou aquela nomenclatura para designar a estratégia jurídica, o que tem decidido esta Corte é que, por vezes, o princípio da possibilidade ou necessidade de anulamento é substituído pelo da impossibilidade, em homenagem à segurança jurídica, à boa-fé e à confiança legítima.

Eis a ementa do acórdão:

EMENTA: ATO ADMINISTRATIVO. Terras públicas estaduais. Concessão de domínio para fins de colonização. Área superiores a dez mil hectares. Falta de autorização prévia do Senado Federal. Ofensa ao art. 156, § 2º, da Constituição Federal de 1946, incidente à data dos

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